Une grande partie de la population afghane a été forcée de migrer vers les pays voisins en raison de la crise humanitaire et politique qui s’abat depuis longtemps sur l’Afghanistan. Le Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR) et les sources des gouvernements d’accueil estiment qu’environ 2,5 millions d’Afghans étaient toujours déplacés au Pakistan et en Iran au moment des préparatifs de l’élection de 2004. L’État transitoire islamique d’Afghanistan a entrepris d’inclure ces réfugiés dans le processus de construction de la nation.
Les Afghans réfugiés au Pakistan et en Iran avaient eu la chance de voter lors des élections de la Loya Jirga d’urgence en Afghanistan post-conflit, en juin 2002, qui avait été suivies par les élections de la Loya Jirga constitutionnelle en décembre 2003. (Une Loya Jirga, ou « grande assemblée » en langue pachto, est un forum consultatif unique à l’Afghanistan durant lequel, traditionnellement, les anciens se rassemblent pour régler les problèmes nationaux ou pour se mobiliser.) La Loya Jirga d’urgence a été élue pour former le gouvernement de transition, et la Loya Jirga constitutionnelle a été élue pour adopter la première Constitution afghane post-conflit. Des procédures spéciales ont été prévues lors des deux élections, lesquelles étaient des élections indirectes sans suffrage universel.
Le cadre administratif et le cadre légal
Le droit de vote aux élections présidentielles de 2004 a été accordé selon la Constitution afghane, la loi sur les élections (chapitre IV), les décisions de l’organe mixte d’administration des élections (JEMB) en consultation avec la Mission d’assistance des Nations unies en Afghanistan (UNAMA) et le gouvernement afghan et selon des mémorandums d’entente sur la conduite d’élections à l’extérieur du pays signés par le gouvernement de l’Afghanistan et ceux du Pakistan et de l’Iran. La décision d’offrir le droit de vote à l’extérieur de l’Afghanistan a été prise par le JEMB des suites d’une évaluation faite par l’UNAMA et l’UNHCR, en consultation avec le Programme des Nations unies pour le développement (UNDP). Le JEMB était responsable de déterminer les lieux et la date du scrutin à l’extérieur du pays. Même si des groupes de taille étaient aussi déplacés au Tadjikistan, aux États-Unis et dans certains pays européens, la décision du JEMB de donner le droit de vote seulement à ceux déplacés au Pakistan et en Iran reposait sur le fait que la vaste majorité des Afghans expatriés se trouvaient dans ces deux pays.
La décision d’offrir le droit de vote à distance à ceux déplacés au Pakistan et en Iran a pris une importance politique puisque les intentions de vote suivaient des considérations ethniques : la majorité des réfugiés situés au Pakistan étaient pachto, alors que ceux en Iran étaient Tadjiks et Hazaras. Vu son potentiel politique, la prise de décision de tenir un vote à l’extérieur du pays a été repoussée plusieurs fois. Le JEMB n’a pris sa décision qu’après avoir eu la confirmation que les deux pays autoriseraient et appuieraient le droit de vote sur leur territoire — sous certaines conditions qui correspondaient généralement aux normes internationales.
La décision ayant été prise très tard, il restait peu de temps pour discuter des mesures d’appui avec les gouvernements d’accueil. L’Organisation internationale pour les migrations (OIM) a finalement été mandatée de la planification des élections, et ce seulement 69 jours avant la date prévue des élections. Il a fallu qu’elle externalise l’organisation des élections parce que le Secrétariat du JEMB n’avait ni les moyens logistiques ni l’autorité légale pour opérer à l’extérieur de l’Afghanistan. L’OIM a été choisie pour son expérience dans la tenue de scrutins externes en Bosnie Herzégovine, dans le Timor oriental et au Kosovo. L’OIM a mandaté l’Internationale Foundation for Election Systems (IFES) de fournir un service de gestion technique au programme d’inscription et de vote des électeurs expatriés.
Les contraintes de temps signifiaient aussi qu’il serait impossible d’aménager des installations électorales, comme des centres d’inscription ou de vote, dans toutes les régions où vivaient des communautés afghanes. Les opérations ont donc été limitées aux principaux centres où des communautés afghanes étaient concentrées. Les zones à haut risque du Pakistan et les camps de réfugiés isolés du Pakistan et de l’Iran n’ont pas pu être desservis.
La tenue de scrutins externes à l’extérieur du territoire des ambassades (qui appartient au pays que l’ambassade représente) doit être précédée d’accords légaux avec le gouvernement du pays d’accueil. Ces accords définissent les paramètres généraux de la coopération entre le pays d’accueil et l’OGE ou l’organisation mandatée des opérations en son nom. Dans le cas d’élections post-conflit ou de situations où l’on s’inquiète de la sécurité des gens, les gouvernements d’accueil ont souvent besoin d’assistance spéciale pour s’assurer que le matériel d’élections soit acheminé en temps et en sécurité, que les installations électorales sont sécuritaires, que les réfugiés peuvent se déplacer librement et ainsi de suite. En raison des menaces à la sécurité liées aux élections afghanes, les négociations avec les gouvernements pakistanais et iranien ont été prolongées. Toutefois, une fois la coopération bien établie, les deux gouvernements ont fait tout ce qui était en leur pouvoir pour faciliter le mandat de l’IOM. Cela s’appliquait surtout aux mesures de sécurité entourant la tenue du scrutin, sans lesquelles l’inscription et le vote n’auraient pas été possibles.
Le gouvernement pakistanais a offert de grandement contribuer au processus électoral et d’appuyer l’organisation des élections dans les régions inaccessibles à l’OIM. Toutefois, cela a été jugé inapproprié : il était crucial de s’assurer que le processus électoral ait la confiance des électeurs, ce qui était de plus grande importance que l’infrastructure de gestion électorale pakistanaise.
L’admissibilité au vote
Selon le cadre juridique, les Afghans vivant au Pakistan et en Iran avaient le droit de participer aux élections s’ils étaient âgés de 18 ans le jour des élections et s’ils pouvaient prouver leur citoyenneté afghane.
En Afghanistan, puisqu’il n’y a pas eu d’inscription des électeurs pour les élections présidentielles de 2004, un exercice d’inscription des électeurs a aussi été organisé avant les élections. Des bureaux d’inscription (et plus tard, de vote) pour femmes seulement et pour hommes seulement ont été ouverts partout au pays du 1er décembre 2003 au 20 août 2004. Les procédures d’inscription prévoyaient que sur présentation en personne des documents attestant de l’admissibilité au vote d’un électeur selon les critères établis par le JEMB (pièces d’identité indiquant l’âge et la nationalité afghane), l’électeur serait inscrit. Chaque électeur inscrit recevait ensuite une carte d’inscription indiquant son adresse et ses informations d’identité, dont une photo prise au centre d’inscription.
Au Pakistan, en fonction des critères établis par le JEMB, tous les citoyens afghans âgés de plus de 18 ans au moment des élections et qui étaient arrivés au Pakistan après 1979 avaient le droit de s’inscrire sur la liste électorale. Afin de voter, les électeurs admissibles devaient suivre un processus d’inscription anticipée. Certaines personnes qui n’avaient pas les documents requis pour prouver leur citoyenneté afghane ont passé une entrevue spéciale, laquelle pouvait être récusée au moment de voter. L’inscription électorale suivait les mêmes principes que ceux appliqués à l’intérieur de l’Afghanistan : l’inscription anticipée des électeurs en personne ; l’émission d’une carte électorale sans photo dans ce cas-ci ; des mesures pour que les listes d’électeurs soient affichées au public un certain temps avant que commence le scrutin ; et des centres d’inscription réservés aux hommes et d’autres, réservés aux femmes.
En Iran, les instances gouvernementales étaient en mesure de mettre à disposition leur base de données sur les réfugiés pour les fins des élections afghanes. Ce faisant, le JEMB a décidé de ne pas exiger que les électeurs s’inscrivent de façon anticipée. Depuis le début de l’afflux de réfugiés, le ministère de l’Intérieur iranien avait élaboré un système de documentation dont les données ne précisaient pas la nationalité des réfugiés. Ce faisant, le JEMB a jugé que les cartes de réfugiés délivrées par le gouvernement ne pouvaient pas servir à prouver l’identité ni l’admissibilité au vote. L’OIM a par la suite mené des négociations avec le gouvernement iranien pour élargir l’admissibilité au vote à tous les Afghans vivant légalement en Iran, plutôt que de restreindre le vote à ceux ayant participé au processus d’inscription des réfugiés de 2003. Une ébauche d’un registre des électeurs a été créée le jour même des élections.
De plus, les Afghans déjà inscrits aux registres en Afghanistan ont eu l’autorisation de voter de l’étranger. Cette procédure spéciale a été mise en place afin de répondre à des problèmes de sécurité liés principalement à des zones géographiques situées à la frontière entre le Pakistan et l’Iran. La menace était plus grande à cet emplacement compte tenu du grand flux de migrants entre l’Afghanistan et ses deux voisins, le Pakistan en particulier.
L’inscription et le vote en personne ont été préférés aux méthodes postales. L’infrastructure postale des deux pays d’accueil a été jugée insuffisante pour permettre aux électeurs de voter par la poste. L’inscription et le vote par procuration n’ont pas été permis non plus en raison du contexte culturel dans lequel se tenaient les élections et du risque plus élevé que des documents d’identité soient falsifiés.
Mise en œuvre des élections et participation électorale
Pour mettre en œuvre le programme d’inscription électorale à l’étranger et de vote, l’OIM a établi les bureaux principaux du programme à Islamabad au Pakistan. L’un de ses deux bureaux régionaux était aussi à Islamabad, tandis que le second se situait à Téhéran en Iran. Huit bureaux de terrain étaient établis au Pakistan et sept se trouvaient en Iran. Ces bureaux étaient responsables d’entrer en contact avec les électeurs et de coordonner l’inscription, le vote et la gestion des résultats.
L’inscription des électeurs a duré quatre jours, du 1er octobre au 4 octobre. Au départ, le processus devait durer trois jours. Toutefois, un jour supplémentaire a été prévu pour permettre une participation optimale. Au total, 1657 bureaux d’inscription, réservés en parts égales aux hommes et aux femmes, dans 630 centres ont été ouverts dans huit zones urbaines et amas de camps de réfugiés à travers le Pakistan. Au cours des quatre jours d’inscription, 737 976 Afghans se sont inscrits au Pakistan, dont 28 % étaient des femmes. La faible participation électorale des femmes n’a pas été une surprise vu la courte période d’inscription et d’éducation électorale. Ce taux de participation électorale est comparable à la participation des femmes à l’intérieur de l’Afghanistan, qui s’élevait à 33 %.
Le manque de temps n’ayant pas permis de mettre en place un système d’inscription adéquat, l’un des plus grands défis entourant la prévention de la fraude a été le manque de documentation sur la population réfugiée. Puisque les électeurs n’avaient pas pu recevoir de carte d’inscription avec photo, un mécanisme antifraude a dû être mis en place au moment de l’inscription. Afin d’empêcher la reproduction de noms sur le registre électoral, les électeurs ont été identifiés à l’encre indélébile, autant lors de l’inscription que lors du vote.
Les élections ont eu lieu le 9 octobre 2004 autant à l’intérieur qu’à l’extérieur du pays. Au total, 2787 bureaux de vote ont été installés au Pakistan et en Iran. Au Pakistan, alors qu’à l’inscription on avait ouvert 1657 bureaux, lors du vote, ce sont 1661 bureaux qui ont été ouverts dans 630 centres de scrutin. En Iran, 1093 bureaux de vote ont été ouverts dans 125 centres de scrutin. Au total, 818 189 Afghans ont pris part aux élections à partir de l’étranger (577 776 au Pakistan et 240 413 en Iran), ce qui représentait 10,06 % des électeurs (8 128 940 électeurs).
Au Pakistan, 80 % des électeurs inscrits ont participé au scrutin, alors qu’en Iran, le taux de participation électorale s’est élevé à 50 % du nombre estimé d’électeurs admissibles (qui se situe entre 400 000 et 600 000). La participation somme toute assez haute autant au Pakistan qu’en Iran a été le résultat de vastes campagnes d’éducation menées par le programme d’inscription et de scrutin hors pays de l’OIM d’un côté, et du vif enthousiasme de la communauté afghane à participer à leurs toutes premières élections démocratiques. Le taux de participation des femmes a atteint 32 % -- 29 % au Pakistan et 40 % en Iran. En Iran, le taux de participation des femmes était représentatif de leur proportion dans la population, en grande partie en raison du taux élevé de littératie de la société iranienne et de son influence sur les femmes afghanes. Selon les données gouvernementales, les femmes représentent environ 40 % de toute la population afghane en Iran.
Financement
Aucune contrainte budgétaire n’a entravé le processus de décision. Une fois la décision politique prise, le financement était disponible aux fins de l’inscription des électeurs et du scrutin. L’organisation multilatérale Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF) a été créée en mai 2002 pour, entre autres choses, supporter l’Afghanistan en matière de coûts gouvernementaux récurrents. En plus des États-Unis, 21 donateurs ont versé 430 millions de dollars américains (USD) au fonds. L’État transitoire islamique d’Afghanistan tient à jour une liste des activités financées par des donateurs par l’entremise de l’Afghan Assistance Coordination Unit, un bureau subalterne du ministère des Finances. L’ARTF est géré conjointement par la Banque asiatique de développement, la Banque islamique de développement, le PNUD et la Banque mondiale, qui gère aussi le fonds. Les collectes de fonds destinées à financer les élections externes étaient coordonnées par le PNUD. L’OIM a reçu 26,7 millions de dollars américains sur la base d’une estimation des coûts présentée dans le projet remis au JEMB. Le coût total du programme d’inscription et de vote à l’extérieur du pays s’est élevé à 91 % de l’estimation initiale de 24 289 322, c’est-à-dire environ 20 dollars américains par électeur en Iran et 32 dollars américains par électeurs au Pakistan, où l’inscription anticipée a augmenté le coût par électeur.
L’avenir du vote externe en Afghanistan
Même après les opérations de rapatriement qui ont eu lieu en Iran et au Pakistan, plus d’un demi-million d’Afghans étaient toujours déplacés au Pakistan à la fin de 2005. Si une décision politique visant à tenir de nouveau un vote externe est prise, des opérations similaires menées en période transitoire pourraient être financées par les mêmes sources et par l’entremise des mêmes mécanismes que ceux utilisés pour les élections présidentielles de 2004.
Pour les élections législatives afghanes de septembre 2005, le système unique non transférable utilisé faisait en sorte qu’un bulletin de vote différent devait être utilisé dans chaque district électoral, et acheminer le bon bulletin de vote à tous les électeurs externes aurait été dispendieux et compliqué. Il a donc été décidé que pour ces élections, le droit de vote ne serait pas accordé à l’extérieur du pays en raison des coûts élevés que cela représentait et parce qu’aucun consensus n’avait été atteint en ce qui concerne le système à utiliser. Cependant, des centres spéciaux d’inscription et de vote ont été ouverts près des frontières du pays jusqu’à très tard le jour des élections pour que les migrants puissent venir voter en Afghanistan. Cela peut être considéré comme une demi-mesure servant à étendre au maximum le droit de vote des citoyens qui se trouvaient à l’extérieur du pays le jour des élections, à défaut d’offrir un vote à l’étranger. Si le vote externe est offert lors d’élections parlementaires futures, des changements devront être faits au cadre juridique qui régit le vote externe pour définir comment les votes externes seront traduits en sièges. Comme quelques autres pays, l’Afghanistan décidera peut-être d’autoriser le vote externe seulement lors d’élections présidentielles.
