Contestada originalmente en inglés por Sara Staino (Facilitadora)

Pregunta original:

Esta pregunta fue formulada por un usuario de ACE mediante la función de "Haga una Pregunta" en la sección Consejos Electorales.

Estoy realizando un trabajo de investigación sobre los organismos electorales y la evolución de las comisiones electorales independientes. Estoy tratando de determinar qué país adoptó el primer modelo de un organismo electoral independiente en el mundo. Sé que en América Latina hay una larga y fuerte tradición de organismos independientes, pero revisando los debates constitucionales de la India en 1950 aprendí que la Comisión de Elecciones de ese país fue creada tomando como referencia la experiencia canadiense, especialmente una ley de 1920. Agradecería cualquier información sobre el origen de los organismos electorales independientes y sobre el país que adoptó el primer modelo independiente.

Respuesta:

En primer lugar es necesario definir el término organismo electoral "independiente". En el contexto de la administración electoral, el término comprende dos conceptos distintos: independencia estructural e independencia en su actuación.

a. La independencia estructural se refiere a su relación con la rama ejecutiva de gobierno. Se trata de una independencia formal que sólo se puede encontrar en la Constitución o en la legislación electoral.

b. La independencia de actuación tiene que ver con la capacidad de decisión y acción que se espera de todos los tipos de organismos electorales en el sentido de que no se sometan a ninguna influencia gubernamental, política o de otro tipo en su desempeño.

Es importante tener presente que un organismo formalmente independiente no necesariamente actúa de manera independiente en sus decisiones y acciones y que un organismo de carácter gubernamental puede ser independiente en sus acciones, aunque esto puede resultar difícil en algunas ocasiones. La independencia de actuación no se puede garantizar por la simple adopción de una independencia formal o estructural, pero en cierta medida las dos formas de independencia están interrelacionadas ya que se considera que es más probable que un organismo formalmente independiente pueda garantizar la independencia de sus decisiones y acciones.

El modelo de administración electoral adoptado por un país es un factor importante de su desempeño, pero dista de ser el único. Se puede legislar para disponer la independencia formal o estructural, pero no para garantizar la independencia en el desempeño. La independencia en el desempeño es parte de la cultura institucional de un organismo electoral y debe ser promovida. Normalmente cuando se utiliza el término organismo electoral independiente, se refiere a su independencia formal o estructural.

Origen de los organismos electorales independientes.

Los organismos electorales independientes se desarrollaron inicialmente en América Latina durante el siglo XX. En Uruguay, Chile, Costa Rica y Colombia, por ejemplo, la transición de gobiernos oligárquicos a democracias liberales, acaecida durante el primer cuarto del siglo XX, conoció el surgimiento de nuevas estructuras electorales, que llegaron a ser conocidas como la cuarta rama del poder del Estado o del gobierno debido a las amplias atribuciones y responsabilidades que les confirió las Constitución, entre las que se incluyeron las relativas a la resolución de impugnaciones o controversias electorales. Por ejemplo, la Corte Electoral de Uruguay, como organismo independiente, fue creada en 1924 y consagrada en la Constitución en 1934.

En Canadá se estableció una estructura similar en 1920. Un elemento clave de la Ley Electoral de 1920 fue la creación de la oficina del Director General de Elecciones en sustitución del Empleado de la Corona en los Tribunales. Al Director General de Elecciones se le confirieron garantías sustanciales de independencia y desde la adopción de esa ley sólo puede ser removido por resolución conjunta y fundada de las dos Cámaras del Parlamento, de la misma forma que un juez de la Suprema Corte de Justicia de ese país. Esta fue una medida que, entre otras cosas, forjó la independencia de la oficina y le permitió al Director General de Elecciones desempañar su trabajo de manera imparcial, profesional y sin temor a presiones políticas. En 1927 se reformó la ley para establecer que el Director General de Elecciones debía ser nombrado por resolución de la Cámara de los Comunes. Desde entonces todos los titulares de esa oficina han sido nombrados por resolución unánime por la Cámara de los Comunes y no por el gobierno en turno.

En el caso de Asia, India fue el primer país en establecer una Comisión Electoral Independiente en 1950. La Comisión Electoral de la India es un órgano constitucional permanente que a lo largo del tiempo ha logrado un gran reconocimiento por su "fiera" independencia e imparcialidad. Entre otros países que crearon comisiones electorales independientes antes de la década de 1980 se puede mencionar a: Kenia y Malta (1960), Ghana (1968) y Bangladesh (1973). Sin embargo, debido a regresiones democráticas en Kenia, Ghana y Bangladesh, los organismos electorales independientes fueron cooptados políticamente y nunca ejercieron su independencia hasta que en esos países se introdujeron reformas electorales democráticas en la década de 1990.

La Comisión Electoral Australiana, en tanto órgano independiente, fue establecido en 1984. Antes de eso existía una oficina electoral que dependía del Departamento de Asuntos Internos. En la segunda mitad del siglo XX muchas antiguas colonias de todo el mundo obtuvieron su independencia y celebraron por vez primera elecciones basadas en el principio de universalidad del sufragio. Desafortunadamente, muchos de esos países, sobre todo en África y Asia, no lograron mantener el curso democrático y retornaron a regímenes autoritarios y de un solo partido. A pesar de esta regresión democrática, esos países, junto con los regímenes comunistas de Europa del Este, siguieron celebrando elecciones a un bajo formas de gobierno autoritarias.

Sin embargo, esas elecciones sólo fueron de fachada ya que sólo se postulaban si resultaban elegidos candidatos del partido en el poder. El Ejecutivo, a través del Ministerio del Interior, fue usualmente el responsable de organizar y conducir las elecciones en países que vivían bajo regímenes autoritarios en Europa del Este, Asia, Oceanía y África.

A pesar de las involuciones democráticas en dichas partes del mundo, en algunas zonas del Caribe y en algunos países africanos como Botswana, Gambia y Senegal han preservado su régimen democrático y celebrado elecciones creíbles desde su independencia y la década de 1960. Hasta muy recientemente, las elecciones en estos países eran conducidas por el Ejecutivo, por medio de instancias como la oficina del supervisor de elecciones en los casos de San Vicente y Granadinas y Botswana o el directorado de elecciones en los casos de Senegal, Gambia y Jamaica.

A principios de la década de 1990, el fin de la guerra fría y la reducción de la ayuda militar y económica procedente de los países desarrollados provocó una nueva ola de democratización, especialmente en algunas regiones de África y Asia. La caída del muro de Berlín en 1989 también motivó reformas políticas que desembocaron en el colapso de la Unión Soviética y el establecimiento de gobierno elegidos democráticamente en Europa del Este, el Caucaso y Europa Central.

Los procesos de democratización en muchos países que por largo tiempo vivieron bajo regímenes autoritarios y militares significó la introducción, entre otras cosas, de reformas constitucionales que comprendieron la adopción de nuevos textos constitucionales y el cambio de sistemas, reglas y estructuras electorales. La amplia desconfianza ciudadana en la capacidad de las agencias de gobierno para organizar elecciones sin favorecer el partido en el poder, motivó llamados persistentes a favor de la creación de organismos independientes para conducir las elecciones en las nuevas democracias. Durante este periodo se produjo la creación de organismos electorales independientes en países como Sudáfrica (1994), Burkina Faso y Uganda (1995), Tailandia (1996), Camboya, Fiji y Ucrania en 1998, Cabo Verde, Indonesia y Nigeria (1999), Antigua y Barbuda, Georgia y Yemen (2001), Afganistán (2003) e Irak (2004).

La única parte del mundo que permaneció impávida ante los procesos de cambio democrático y elecciones que se expandieron por el mundo a finales del siglo XX fue el mundo árabe. Con la excepción de Yemen, Palestina, Emiratos Árabes Unidos, Afganistán e Iraq, que crearon organismos electorales independientes entre 1992 y 2004, las elecciones en el mundo árabe son organizadas directamente por el Ejecutivo (modelo gubernamental). En Djibouti las elecciones son organizadas por el Ejecutivo pero bajo el control de una Comisión de Supervisión (modelo mixto de administración electoral).

En el resto de Asia, la mayoría de los países tienen comisiones electorales independientes, siendo las excepciones Japón, Laos, Vietnam, Singapur, Sri Lanka, Timor Leste y las Maldivas.

Ligas a fuentes con información adicional:

• ACE Encyclopaedia: "What an Independent Model EMB is, may be and is not"
• Electoral Management Design handbook (International IDEA)
• Canada: Stability, Independence and Public Trust (case study from International IDEA’s ‘Electoral Management Design’ handbook) 
• India: The Embodiment of EMB Independence (case study from International IDEAs ‘Electoral Management Design’ handbook)
• Uruguay: The Electoral Court - A Fourth Branch of Government (case study from International IDEAs ‘Electoral Management Design’ handbook)
• Electoral Management Bodies as Institutions of Governance by Professor Rafael López-Pintor (UNDP)
• Comparative Election Administration in the Pacific – an article on the electoral management structures in the pacific and the legacy of the colonial power.
• Bringing Democracy to the Arab World (article in FrontPage Magazine)

Cita de la Enciclopedia ACE sobre Organismos electorales independientes:

"La independencia institucional o estructural solo se puede encontrar en la Constitución o la Ley. La forma más simple de promover la independencia de decisión y acción de un organismo electoral consiste en crear un marco legal que consagre su independencia, como ocurre en las constituciones y leyes electorales de muchos países. Puede que esto no sea viable, dependiendo del modelo de organismo electoral, pero limitarse a celebrar la independencia de un organismo sin tomar medidas adicionales para salvaguardarla suele ser con frecuencia y en momentos críticos, algo insuficiente.