Cette question a été affiché par Rindai Chipfunde Vava, le directeur national du réseau de support des Élections au Zimbabwe « Zimbabwe Election Support Network » et membre du réseau des praticiens ACE. 

Question Original 

Le Zimbabwe fait de la publicité pour les commissaires électoraux et le gouvernement a demandé à ce que la « ZESN (Zimbabwe Election Support Network) » monte des critères de sélection. Quels genres de critères de sélection des commissaires électoraux sont utilisés dans vos pays respectifs?  

Introduction : Contextualiser les commissions électorales 

Une commission électorale relève d’une catégorisation des institutions aujourd’hui largement regroupé sous le terme d’organismes de gestions électorales (OGE). Un OGE est une organisation ou des organisations responsables pour la gestion des élections. Le choix d’organisation d’un OGE dans un pays en particulier se renvoie alors à la conception de la  gestion électorale (CGE) ou au modèle de gestion électorale (MGE) de ce pays. « International IDEA » et ses partenaires discernes généralement trois catégories d’OGE normalement employés dans le monde aujourd’hui; I) Le modèle gouvernementale d’OGE – où les élections sont organisées et administrées par la branche exécutive du gouvernement, habituellement par le biais d’un ministère. II) Les modèles d’OGE mixtes en sont où habituellement deux OGE se partagent les responsabilités entre d’une part le gouvernement qui organise les élections et d’autre part un OGE indépendante qui les supervises. III) Le dernier modèle est le modèle d’OGE indépendant qui utilise une structure d’OGE avec des institutions qui sont indépendantes et autonomes du gouvernement afin d’organiser et administrer les élections. Sous ce dernier modèle, un OGE n’est pas redevable à un ministre ou à un ministère, mail il peut être redevable au parlement, la magistrature, ou le chef de l’état. L’OGE indépendant devrait aussi être en charge de son propre budget et de ses ressources financières pour être en mesure d’exercer pleinement son indépendance. Toutefois, tel que mentionné par Sara Staino dans une autre réponse consolidé d’ACE, on note que pour véritablement atteindre un OGE indépendant, une structure législative indépendante avec des OGE structurellement autonomes pourraient ne pas suffire. En plus d’être formellement libre d’agir, un OGE devrait également imprégner une culture permettant d’utiliser l’espace donner pour mener des actions, ce que Staino réfère comme étant la dimension « d’indépendance sans crainte ». En d’autres mots, pour être libre, et indépendant, un OGE doit avoir à la fois une indépendance structurelle et formelle en termes de législations, mais elle se doit aussi d’avoir une culture et une attitude qui fait la promotion de l’intégrité et de l’action.

« Des conclusions évidentes provenant de différentes régions à travers le monde démontrent que dans 80% des démocraties, les élections sont menés par des commissions électorales indépendantes soit pleinement (53%) ou en supervisant le travail des agences de la branche exécutive du gouvernement (27%). » - Rafael Lopez-Pintor (du EC Methodological Guide on Electoral Assistance).   

Tel que signalé par Rafael Lopez-Pintor dans la citation ci-dessus, les expériences et meilleurs pratiques recensées démontrent que des trois modèles décris plus haut, les commissions électorales indépendantes sont les modèles institutionnels préférables afin de faciliter le développement démocratique, promouvoir la stabilité et la gouvernance aujourd’hui, particulièrement pour les pays qui sortent de longs conflits. La plupart des nouveaux modèles d’administration électoraux créés aujourd’hui essaient donc d’employer des modèles d’OGE indépendants.

Liste de pays qui ont récemment mis sur pied une structure d’OGÉ indépendante  

Sommaire des réponses : Ce qu’un OGE fournit et comment il est sélectionné

Tel que mentionné par Chris Hennemeyer, « chapter four of the Handbook of International IDEA EMD » est une bonne source d’information pour comprendre les différents aspects qui composent et constituent les OGE. Ce dernier nous informe que quel que soit le MGÉ/CGÉ utilisé (gouvernemental, mixte, ou indépendant), l’activité d’un OGE requiert généralement à la fois de la détermination et une capacité à formuler des politiques, ainsi que des compétences qui permettent l’implémentation d’administrations et d’opérations logistiques majeurs dans le but de mener à terme les élections sur le terrain le temps venu. Ce n’est pas une tâche facile. Conséquemment, les compétences requises pour composer un OGE varient selon une multitude de champs de compétences qui incluent l’administration, l’intégrité, le professionnalisme et les compétences techniques. Il est ainsi très important que chaque pays choisissent soigneusement leur propre amalgame de membres en gardant en tête leurs différentes qualifications et les circonstances particulières du pays en question. 

Qui peut faire partie de la commission électorale et sur quels critères sont-ils choisit?

Dans la plupart des MGÉ indépendants, c’est la législation électorale qui spécifie le cadre et les critères d’adhésions pour devenir membre de l’OGE. Dans certains pays, des dites OGE multipartis sont utilisés. Dans ce système, l’idée est que chaque parti politique aura un représentant, de telles sortes que la partisannerie d’un représentant dans l’OGE sera compensé par celle des autres. Conséquemment, l’indépendance et la neutralité peut être acquis, même si des affiliations politiques sont présentes. Étant donné que les critères de nominations proviennent ici des affiliations politiques, ce sont les règles des partis politiques (hiérarchie, adhésion au parti, etc.) qui s’appliquent lorsque l’on décide qui est qualifié pour la nomination.                     

D’un autre côté, les OGE formés d’experts, tel que le nom l’indique, sont constitués sur une base de mérite et sur le statut professionnel des membres. Les qualifications pourraient inclure différents critères tel qu’un âge minimum, la citoyenneté, les qualifications professionnels, des compétences de renommés et l’obtention de diplômes universitaires dans des champs tel que le droit et/ou les sciences politiques. Aux philippines par exemple, tel que souligné par IFES Philippines , les critères de présélections des candidats peuvent aussi être davantage qualitatif avec des variables tel que «preuves d'intégrité et d'honnêteté dans la vie publique et privée », ainsi que « fidélité aux devoirs et fonctions du bureau, et non des engagements personnel avec des individus ». Les OGE formés d’experts sont très communs à travers le monde, on les retrouve dans des pays comme l’Australie, le Bangladesh, le Canada, le Costa Rica, l’Inde, l’Indonésie, la Pologne, la Thaïlande et l’Ukraine. Certains pays mélangent aussi le modèle d’affiliation politique avec celui où le seul critère est l’expertise des individus. En Hongrie par exemple, tandis que les membres des OGE sont élus par une législation basée sur l’expertise, les partis politiques qui participent à l’élection désignent chacun un membre les représentants.

  “La composition des OGE devrait être représentative de la société et son organisation devrait compter au moins 30% de femmes. On devrait aussi considérer la désignation d’individus indépendants connus au sein de la société pour leur intégrité. Il est recommandé qu’au moins un des commissaires soit une personne qui tienne ou ait tenu un poste de hautes fonctions judiciaires (Juge de la cour suprême ou d’une cour élevé). Un pourcentage des commissaires des OGE devraient être des membres à temps plein afin d’assurer une continuité organisationnel et institutionnel. » (Cité de la Southern African Development Community’s “Principles for Election Management,Monitoring,and Observation in the SADC Region” tel qu’adopté par la SADC à Johannesburg en 2003).  

Carl Dundas nous informe que plusieurs pays font une distinction entre le président ou la tête de l’OGE et les membres qui la constituent. Normalement, alors que les membres d’une commission sont en charge de formuler les politiques et de guider la direction de l’OGE, le président (« directeur des élections » ou poste équivalent) peut tenir une position plus générale, gardant une main mise sur la gestion du processus électoral, représentant l’OGE par rapport aux autres entités et être en contrôle du personnel, par exemple. Il peut parfois être requis au président d’être un juge ou un ancien juge.

Le processus actuel pour nommer des membres à l’OGE est souvent stipulé dans la loi électorale du pays. Le recrutement et la sélection peut découler de procédures de nominations ou de campagnes publicitaires de possibilités d’ouvertures et peut dans le cas d’une composition de l'OGE à base d'experts, inclure des tests de compétences, d’intégrité et de mérite. Suite à la nomination, l’entrée en fonction officiel à l’OGE peut être fait par, entre autres, le chef d’état et/ou la branche exécutive ou législative du gouvernement. Un avantage d’utilisé les campagnes publicitaires de possibilités d’ouvertures pour le recrutement de ces postes est qu'un tel processus assure de la transparence et une sélection basé sur le mérite des candidats. Cela permet également des opportunités d’application auprès des candidats qui ne font pas parti des élites normalement favorisées. Cependant, les campagnes publicitaires de possibilités d’ouvertures peuvent prendre du temps et coûter cher, en plus de décourager certains individus qui ne veulent pas être publiquement vu en train d’appliquer (ou à défaut de réussir) pour faire partie d’un OGE. Les pays où les campagnes publicitaires de possibilités d’ouvertures sont communes comprennent l’Irak, la Namibie et l’Afrique du Sud.       

Dans d’autres pays, le processus peut être séquencé différemment ; par exemple au Kenya ou au Sierra Leone, les nominations sont initiées par le chef d’état et puis c’est ensuite confirmé par la législature. Il en existe également qui comporte une nomination unilatéral. En Zambie, en Malaisie et au Sénégal, le chef d’État propose et confirme unilatéralement les membres de l’ONE. Les analystes ont critiqué ce modèle en arguant qu’il pourrait favoriser un biais politique à la faveur du chef d’état comme prérequis pour la nomination des membres.           

Données ACE

En regardant les données comparatives d’ACE portant sur l’administration électoral, retrouvé ici, on comprend selon quelques caractéristiques de base la façon dont les OGE sont généralement mis en place à travers le monde. Il devrait être noté par contre qu’à travers les 214 pays utilisés dans le cadre de l’enquête, les variations sont grandes et la disponibilité des données manquent parfois. Néanmoins, en étudiant les OGE à ce niveau agréé, on peut remarquer que – à part une popularité plus grande pour les OGE indépendantes plutôt que les modèles gouvernementaux ou mixtes à travers le monde – la constitution la plus normale d’une OGE implique des membres (incluant le président) qui sont nommés pour un nombre spécifique d’années (comparativement à seulement pour la période de l’élection ou pour une période indéterminé). De plus, le nombre de membres dans une OGE est souvent en dessous de 10 – la moyenne à travers tous les pays étudiés est d’environ 6 membres, mais avec des grandes variations. Quand les OGE incluent les candidats des partis politiques par exemple, ils peuvent tendre à avoir un plus grand nombre de membres dans le but d’atteindre une représentation crédible des différents intérêts. Parmi les pays qui ont un plus grand nombre de membres à l’OGE, on peut noter plusieurs pays africains, par exemple le Cameroun (12), la République Centrafricaine (30), les Comores (27) et la Guinée (22). Quand le moment est venu de choisir les membres à la commission, qui sont habituellement nommés par soi le chef d’état ou la fonction législative du pays, l’expertise et la compétence est généralement favorisé par rapport à la partisannerie ou l’expérience politique, malgré qu’un mélange de ces deux dimensions soient retrouvées dans plusieurs OGE. Un tableau complet qui rapporte certaines caractéristiques normales de ces données ACE se trouve ci-dessous. En outre, à titre de comparaison et d’illustration à cette description générale, deux extraits de la sélection des commissaires en provenance des cas spécifiques de l’Afrique du Sud et du Soudan sont aussi disponible (En anglais).                          

Caractéristiques communes aux OGÉ et leurs membres

·         Structure indépendante;

·         Les membres font preuves d’une expertise dans le domaine;

·         Malgré les grandes variations, ils détiennent à peu près 6-8 membres;

·         Les membres sont couramment nommés par le chef d’État ou la législature;

(Source, Données comparatives ACE, sujet gestion des élections)

Extraits de « vrais » lois sur la commission électorale (anglais) :   

Réponses et commentaires reçu gracieusement de :

Sara Staino

Fredrik Larsson

Carl Dundas

Chris Hennemeyer

Rushdie Nackerdien

IFES team in the Philippines

Mahmad Ally Dahoo

Debashis Sen