Introducción y antecedentes:

Un buen número de países generan el padrón electoral a partir del registro civil, que contiene información detallada sobre los ciudadanos de todas las edades. Tales registros pueden ser complementados con información procedente de la policía, compañías de seguros, oficinas de pasaportes y/o de jubilación. Las bases de datos del registro electoral tienden a incluir solamente la información indispensable para identificar a los votantes elegibles y permitirles emitir su voto en una elección. El grado de éxito depende de una serie de factores, incluyendo la eficiencia del registro civil y el marco jurídico que determina cómo ha de funcionar el intercambio de información. La mayoría de las democracias tienen procesos diferenciados para el registro electoral, aunque entre los ejemplos clásicos en donde el listado nominal de votantes es generado exitosamente por el registro civil se incluye, entre otros, a Noruega, Suecia, Albania y España.

Este documento discute los beneficios y las limitaciones derivados de combinar el registro civil con el electoral, basado en experiencias tanto de democracias desarrolladas como en desarrollo.

Objetivo principal:

La autora llevó a cabo el estudio a que se hace alusión como respuesta a la creciente necesidad de organismos electorales y gobiernos por contar con información sobre los beneficios y las limitaciones de combinar los procesos del registro electoral con los del civil. El objetivo principal era el contribuir a que las autoridades electorales, los gobiernos y los donadores pudieran tomar decisiones informadas.

Metodología:

La investigación estuvo basada en la revisión de literatura existente sobre el proceso de combinación de los registros civil y electoral, así como en entrevistas telefónicas con personas de algunos de los países que lo habían llevado a cabo. Además, se recibió información escrita de organismos electorales nacionales y de asesores internacionales sobre sus experiencias con los proyectos de registro civil–electoral (RCE), y se tuvo la oportunidad de hablar con muchos de los que habían participado y apoyado los proyectos de esta naturaleza. Igualmente, se consultó literatura especializada en el escenario contrario, es decir, donde el registro electoral es un proceso independiente bajo la responsabilidad de la administración electoral, de manera exitosa, con un máximo de eficiencia y costos mínimos; sin dejar de lado los casos donde había sucedido lo contrario.

La Fundación Internacional para los Sistemas Electorales (IFES, por sus siglas en inglés) otorgó fondos que permitieron a la autora analizar a profundidad las condiciones del registro civil y electoral de Afganistán (Miiro H., 2006). Los resultados constituyeron la base del proyecto piloto para que ambos registros fueran integrados en uno solo en Afganistán. Si bien, los resultados de dicho estudio son un privilegio exclusivo de IFES y no son presentados en este artículo, la autora utiliza sus experiencias derivadas del estudio para complementar los argumentos que aquí se presentan.

Resultados principales:

En muchos de los casos donde los procesos de registro electoral conjuntos fallaron, los gobiernos y las autoridades electorales se habían apresurado a combinar el registro electoral con el civil en pleno proceso electoral. De manera inesperada, los donadores y gobiernos se dieron cuentan que era muy costoso conducir un registro electoral nacional, especialmente en donde esfuerzos previos no habían generado listados precisos. Las autoridades del registro civil se apresuraron para aprovechar la oportunidad de obtener los fondos a los que antes les había sido difícil acceder. A continuación se enumeran las ventajas y limitaciones encontradas con mayor frecuencia a lo largo del estudio.

Registro civil y electoral conjunto:

Ventajas:

1. En muchos casos, combinar el registro civil y el electoral dio como resultado una reducción significativa en el costo de ambos procesos. Esto sólo sucedió en países como Suecia y Noruega, donde el RCE conjunto se había establecido a lo largo de los años y era administrado apropiadamente.
2. Combinar los procesos de los registros civil y electoral permitió el intercambio de información entre distintas oficinas del gobierno. Por ejemplo, cuando las personas cambiaban su dirección, era factible que informaran a la oficina postal, al buró de impuestos, a las autoridades de vivienda o a las autoridades de seguros. Los acuerdos de colaboración para el intercambio de información son particularmente importantes con respecto a las supresiones, puesto que el votante o sus familiares no suelen proporcionar estos datos, que son estadísticas vitales y los funcionarios que tienen acceso a ellos juegan un papel importante al proporcionarlos a otras instituciones.
3. Un registro civil continuo reduce la fatiga del votante, debido a que la mayoría de los votantes registrados no necesitan reportar la actualización de sus datos a las autoridades. El registro, en la mayoría de los casos, es actualizado automáticamente a partir de información obtenida por el registro civil u otras oficinas como la de la policía, la autoridad de impuestos o las agencias de seguros.
4. Un RCE combinado reducía la carga que significa para las autoridades electorales el llevarlo a cabo, dando más tiempo para que se concentraran en otras actividades del proceso electoral como la planeación y los procedimientos, la producción de las boletas, la coordinación y la administración de las actividades propias del día de las elecciones; así como, la tabulación y el anuncio de los resultados.

Limitaciones:

1. Ahora bien, en los países donde el proceso de RCE no se planeó lo suficiente, éste se tornaba muy oneroso, estabilizarlo tomaba mucho tiempo y no generó datos confiables para los propósitos del registro electoral. La puesta en práctica de manera exitosa de un registro civil–electoral conjunto se limitó debido a una serie de factores.
2. Conflicto entre los mandatos: la ley encomendaba a la mayoría de las autoridades electorales que llevaran a cabo el registro electoral; mientras que a los departamentos de gobierno (como el ministerio del interior, el departamento de asuntos nacionales, o el departamento de registro civil) les era encomendado el registro civil. En muchos casos, la decisión de combinar los procesos de ambos registros fue hecha sin definir claramente las políticas sobre temas como: la ubicación del centro de datos, qué agencia presidiría el comité y quién poseería y controlaría la base de datos del RCE. Mientras que el gobierno tenía interés en controlar los datos del registro civil, la autoridad electoral tenía el mandato de controlar la información de los electores. Los conflictos entre las agencias a cargo y los beneficiarios resultaron en retrasos, e incluso en el fracaso, del proyecto de un registro conjunto.
3. Deshabilitar el marco legal: en varios casos, las leyes que rigen a diversos gobiernos que podrían beneficiarse del RCE restringían el acceso a la información. Tal es el caso en Canadá, Gran Bretaña y Australia, donde las leyes lo prohíben a menos que los oficiales electorales cuenten con el permiso expreso del individuo concerniente. Consecuentemente, sólo los datos del 50% de los votantes elegibles podían ser actualizados automáticamente, lo cual disminuía los beneficios de la combinación de procesos del RCE; ya que se gastan recursos en la búsqueda del permiso de los potenciales votantes para incluirlos en el padrón electoral o para actualizar la información que se tiene de ellos.
4. En varios países donde el listado nominal de electores se deriva de la base de datos del registro civil, todavía existían requerimientos legales para la actualización nacional, anual o periódica, del registro electoral durante el periodo inmediato anterior a una elección. En Camboya, por ejemplo, la ley para las elecciones de los miembros de la Asamblea Nacional requería la actualización anual del registro electoral. En Canadá, la información derivada de otras agencias no necesariamente garantizaba con el 100% de los datos de los votantes. En muchas circunscripciones electorales, los oficiales electorales aún tenían que realizar visitas de puerta en puerta para asegurar que los nuevos residentes y aquellos que habían alcanzado la edad para votar estuvieran incluidos en el padrón electoral.
5. Falta de procesos de consulta y cooperación suficientes entre las agencias encargadas: combinar el registro civil y el electoral involucra un conjunto de actividades, entre las que se incluyen el intercambio de información, la producción y la distribución de credenciales de identidad nacionales. Estos procesos necesitaban que la consulta y coordinación entre las agencias instrumentadoras y los beneficiarios fuera extensa; el proyecto piloto de registro civil y electoral conjunto en Afganistán citaba, precisamente, esas carencias entre los factores principales que limitaron la realización del RCE conjunto en dicho país. Se emitieron declaraciones en el sentido de que:
   
   “la administración y el personal del Ministerio del Interior no cooperaron de manera apropiada con el personal de la Comisión Electoral Independiente (CEI)”
   “El personal del Ministerio del Interior no estaba interesado en el registro civil – electoral conjunto, y dejaron todo el trabajo al personal del al CEI”
   
   Por su parte, el Ministerio del Interior arguyó que la CEI no les había consultado acerca de asuntos clave.
   La ausencia de entendimiento y acuerdos políticos entre las diferentes fuerzas políticas fue citada como una de las razones que retrasaron la creación de un registro civil completamente funcional, cuya intención era que sirviera de base para generar las listas de electores para las elecciones de los consejos locales de 2006/7 en Albania.
6. La producción de documentos nacionales de identidad, que crean vínculos entre agencias gubernamentales, dar cobertura a toda una población fueron elemento que hicieron que el RCE conjunto fuera más costoso.
7. El entendimiento público limitado y las percepciones políticas: mientras que la mayoría de los votantes ordinarios veían el registro civil – electoral como un proceso en que los costos serían compartidos y una oportunidad para obtener un documento nacional de identidad, algunos líderes opositores se mantenían escépticos y veían a la combinación de ambos registros como un intento del gobierno de identificar y victimizar a los opositores.
8. Capacidad limitada de las agencias a cargo: combinar el registro civil y el electoral consume mucho tiempo y requiere de una planeación muy cuidada, de suficiente capacidad técnica y de un alto grado de organización. En muchas democracias, el registro electoral suele ser responsabilidad de los organismos electorales, mientras que el registro civil tiende a involucrar a más jugadores y beneficiarios. El compartir información entre las diferentes áreas del gobierno, por ejemplo, puede requerir que se vinculen diferentes bases de datos mediante el uso programas y equipos de cómputo sofisticados, lo cual se traduce en la necesidad de habilidades en tecnología para instituir, operar y mantener el sistema de información compartida. La falta de tales habilidades y el alto costo que implicaba la contratación limitó la instrumentación exitosa del RCE conjunto, particularmente en países en desarrollo.
9. Falta de direcciones de localización y de requisitos de identidad: aunque la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE/ODIHR) había recomendado con anticipación que se adoptara un mecanismo para la creación de un sistema completamente funcional de registro civil en Albania, por el que antes de cada elección se pudiera extraer la lista de votantes del registro civil computarizado que sería actualizado por las oficinas de estado civil de las provincias, que no pudo ser establecido a tiempo para las elecciones locales de 2006/2007. El proceso careció, entre muchas cosas, de un sistema de direcciones completamente funcional y de la actualización de los documentos de identificación, además de que entró en juego la constante migración dentro de las fronteras del país, que suele no ser reportada.
10. Diferentes intereses de los donadores, pues aquellos que lo estaban en financiar el registro electoral, no necesariamente lo estaban en la combinación de los procesos; haciendo más difícil la movilización de los fondos para un proceso conjunto.
11. El tiempo del que se disponía para llevar a cabo un registro civil – electoral fue catalogado con mayor frecuencia como el más grande de los retos. Los mandatos constitucionales definían el calendario para el registro electoral y otras actividades del proceso electoral en general. Para evitar una crisis constitucional y ofrecer elecciones creíbles en concordancia con los tiempos legalmente definidos, los organismos electorales necesitaban de mayor autonomía para la producción y entrega del registro electoral. En los casos en que el registro civil, por encontrarse en una etapa inicial y carecer de estabilidad, lo que se traducía en su falta de precisión y universalidad, los retrasos en la promulgación de leyes que normaran el proceso y la búsqueda de fondos hizo más complicado que las autoridades electorales obtuvieran los datos para generar un padrón electoral. Países como Suecia, Noruega y Canadá, que producen listas de votantes a partir de la información del registro civil con gran éxito, han tenido décadas para desarrollar estos procesos. En muchas democracias jóvenes, el tiempo del que se dispone para preparar y llevar a cabo una elección fue, en general, muy breve como para permitir un ejercicio efectivo y eficiente de la conducción del registro civil y electoral.
12. Algunos sistemas de registro civil son muy complejos. En Afganistán y en Pakistán, el registro civil requiere vincular a cada persona con los miembros de su familia; creando un árbol genealógico para cada individuo. En Afganistán, la necesidad del gobierno de mantener el sistema del árbol genealógico a través de buscar a cada uno de los ancestros, resultó en la persistencia de muchos muertos en los registros civiles, siendo un factor importante que limitó la creación de un registro electoral – civil conjunto.
13. Intereses creados y tráfico de influencias. El interés de los propios proveedores de servicios y de materiales y software para el registro, particularmente los internacionales, por ser seleccionados fue un factor importante que limitaba el éxito de la efectiva puesta en marcha de los proyectos de RCE. Existen reportes sobre organismos que se comprometieron con los proveedores para seleccionar sistemas que no les eran apropiados o que eran más costosos, con la expectativa de recibir, a cambio, una retribución (soborno).

Proceso de registro electoral por separado: ventajas y limitaciones.

Ventajas:

1. Debido al hecho de que la información requerida para los procesos del registro electoral es limitada y la población a la que están dirigidos, en la mayoría de los casos, es reducida por estar conformada sólo de adultos de 18 años en adelante, se requiere de periodos cortos y de menos fondos para conducir y completar el registro.
2. Como el control del registro electoral se encuentra en manos de la autoridad electoral, es directamente responsable de la calidad del registro. Los organismos electorales en países como Uganda o Sudáfrica tuvieron más control sobre el proceso del registro que en países como Pakistán, donde la lista nominal de votantes fue generada con la información del registro civil y dependía de otros órganos de gobierno, como el Ministerio del interior.
3. En la mayoría de los casos, los registros electorales creados por las autoridades electorales fueron reportados como más precisos, especialmente cuando los procesos de RCE conjunto no se pudieron estabilizar. Muchos reportaron que era más sencillo llevar un control de los votantes no aptos del registro si éste se encontraba en las manos de la autoridad electoral.
4. Se encontró que la información estaba mejor resguardada en procesos enfocados solamente únicamente en el registro electoral. Lo anterior estaba relacionado con el hecho de que menos información era recabada y bajo el control de una sola organización.
5. En países como Camboya, se reportó que el costo del registro electoral había disminuido a través de los años a pesar del hecho que no era un resultado directo del registro civil.
6. Muchas autoridades electorales con un registro electoral independiente, llevan a cabo actualizaciones periódicas antes de una elección. Durante el periodo no electoral, las autoridades electorales no se suelen reportar los cambios de domicilio, las muertes y los individuos que llegan a la edad para votar. El registro civil, en cambio, requiere de un continuo reporte de los cambios en la población: nacimientos, muertes y cambios de residencia.
7. Muchos procesos para integrar el registro electoral han arrojado listas de electores muy completas y precisas, incluso cuando en varios de ellos tomó tiempo y actualizaciones recurrentes y cambios en los procesos y la tecnología empleados.

Limitaciones:

1. El registro electoral no era obligatorio en la mayoría de los países donde el proceso era independiente. Consecuentemente, el registro dejaba fuera a muchos votantes potenciales, especialmente a algunos grupos, como las mujeres y personas con discapacidades.
2. En muchas democracias en desarrollo, como Afganistán, la diferenciación del registro electoral no generó los resultados deseados. Los procesos, que se repitieron en más de dos ocasiones a costos exorbitantes, no generaron registros que coincidieran con estándares internacionales aceptables.
3. En muchos países el registro electoral se había dejado para el último momento, ello debido a la promulgación tardía de leyes, la falta de fondos suficientes, la precaria seguridad y el limitado potencial administrativo, entre otros. El resultado fueron padrones electorales inexactos, lo cual significa que un sinfín de votantes que quedan fuera de las listas finales usadas el día de la elección. Este fue el caso en casi todos los registros que se elaboraron por primera vez tras una reforma constitucional o electoral, sin importar si el proceso de registro se iba a desarrollar de manera combinada o separada.
4. Los intereses personales y la lucha por las licitaciones, no se limitan a los registros combinados, sino que se dan también con los procesos diferenciados para el registro electoral. Las influencias ejercidas durante las licitaciones resultaron en la adquisición de tecnologías para el registro que no eran las indicadas para determinados contextos. Consecuentemente, muchos procesos no produjeron un registro preciso por los retrasos en la instrumentación de soluciones o porque las opciones de solución propuestas estaban contaminadas.
5. El registro electoral es un proceso exhaustivo. Naturalmente, los procesos enfocados en el registro electoral imponen una gran carga en los organismos electorales para organizarlos y conducirlos. Normalmente, se requiere una gran cantidad de personal para realizar el levantamiento y la captura de los datos de los votantes, así como para procesar la información en oficinas centrales o regionales del propio registro. Además, es necesario que se lleven a cabo actualizaciones periódicas, especialmente durante el tiempo previo a una elección. El resultado es la fatiga de los electores, pues se les solicita que revisen continuamente que sus datos personales se mantengan en el registro o que reporten cambios en su ubicación o identifiquen y notifiquen del fallecimiento de personas o su cambio de residencia.

Conclusiones:

Combinar el registro electoral con el civil es aparentemente más barato y puede permitir que un cúmulo de información sea compartida entre agencias del gobierno, reduciendo así la fatiga del elector y generando listas nominales en un periodo relativamente más corto, siempre que el proceso sea administrado de manera eficiente. Por otro lado, las decisiones apresuradas para seguir ese esquema, sin la suficiente planeación y consulta, con financiamiento limitado, y sin la apropiada coordinación entre las agencias que se verán involucradas, así como calendarios restrictivos y otros factos conducen a que un proyecto de registro civil – electoral conjunto sea menos benéfico que el registro electoral independiente. La decisión de combinar ambos registros debe basarse en las particulares circunstancias de cada país, así como de la habilidad del gobierno y la autoridad electoral para sobre llevar las limitaciones asociadas al proceso conjunto. Todos los factores deben ser evaluados minuciosamente y la decisión se debe tomar a partir de la consideración de obtener el registro más preciso y a tiempo, bajo la coyuntura a enfrentar.

Hadija Nassanga Miiro es Asesora técnica en jefe para las elecciones en Yemen del PNUD.

Referencias:

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2. Miiro NH.; Dauphinais D.; “Evaluation Report: Civil and Voter Registration Pilot” Ministry of Interior and the Independent Elections Commission and IFES- Afghanistan (2007)
3. ACE Electoral Knowledge Network: “Managing the Cost of Voter/Civil Registration-Country Experiences” aceproject.org
4. ACE Electoral Knowledge Network: “Voter Registration Trends and Practices Around the World” aceproject.org
5. Rosenberg JS.; Chen M “Expanding Democracy: Voter Registration Around the World” Brennan Center for Justice at New York University School of Law
6. United Nations Information Services.; “Council Members Concerned About Low Voter Registration of Monitors for Kosovo Wide Elections” New York 28 August (UN Head Quarters)
7. Roberts E.; “ Voter Registration: An International Perspective” Fair Vote Research Report www.fairvote.org
8. OSCE/ODIHR “Needs Assessment Mission Report–Albania November 2006” OSCE/ODIHR Publication 2006
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10. Merloey P.; “Building Confidence in the Voter Registration Process: An NDI Monitoring Guide for Political Parties and Civic Organisations” National Democratic Institute (2001)
11. “Post Transitional Elections in the Democratic Republic of Congo” aceproject.org
12. “Ensuring Free and Fair Elections”; IEC South Africa [email protected]
13. “Proposed Constitution of Sudan” www.dcregistry.com/
14. “President on Voter Registration for Kosovo Elections 2001” OSCE Mission in Kosovo Press Release (2001)
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16. “Support to National Elections in Pakistan”; UNDP Pakistan www.undp.org.pk/
17. Elections in Pakistan: Wikipedia, the free encyclopedia
18. Australian Electoral Commission; www.aec.gov.au/