Prácticas para la administración de costos electorales

Hay algunas consideraciones pertinentes cuando se discute sobre la administración de costos. Primero, el procesamiento de gastos y la administración de costos son manejados de distintas maneras en elecciones que son manejadas por organizaciones internacionales (ejemplo: Camboya en 1993, Kosovo de 2000 a 2002 y Afganistán en 2004); en elecciones administradas por autoridades nacionales con el sustancial apoyo financiero de la comunidad internacional (por ejemplo: Angola en 1992, Guatemala en 2003, y Mozambique de 1994 a 2004); y en elecciones manejadas totalmente por autoridades electorales nacionales (por ejemplo en las democracias establecidas). En el primer escenario, el procesamiento de los gastos es manejado directamente por la agencia internacional a cargo de las finanzas de la elección —la OSCE en los Balcanes y el PNUD en otras regiones del mundo. Los procedimientos de presupuestación, adquisición y auditoría son hechos conforme a las reglas establecidas por una organización internacional. En las democracias establecidas, financieramente sustentables, la administración de gastos es realizada por un departamento dentro de la administración electoral conforme a las reglas de la administración pública local, algunas de las cuales pueden orientarse específicamente a la administración de gastos electorales. Finalmente, en situaciones en donde las autoridades electorales nacionales son parcialmente subsidiadas por la comunidad internacional, la administración de gastos cargados al financiamiento externo tiende a estar total o parcialmente  en manos de las agencias internacionales instrumentadoras, como el PNUD y la Organización Internacional para la Migración (IOM), o en las de una organización regional, como la OEA.

Otro aspecto se refiere a la administración de los partidos políticos y al financiamiento de campañas a través de agencias públicas —un importante y sensible tema tanto en las democracias establecidas como en las emergentes. Existen variaciones significativas entre países en lo que respecta al financiamiento público y al privado, los límites legales y los gastos de campaña, la obligación para los partidos políticos de revelar sus fuentes de financiamiento, y las responsabilidades de las autoridades electorales para hacer cumplir las reglas. El financiamiento público, total o parcial es igualmente de uso común en la mayoría de las democracias, y en algunos países representa el gasto público en elecciones de más rápido crecimiento en los últimos cinco años (por ejemplo, Canadá). Es de la mayor relevancia el efectuar una valoración acertada sobre los costos de campaña y el financiamiento para llegar a alguna conclusión acerca de si el campo de juego es el mismo para todos los partidos y participantes. El hecho de que los procesos de reporte y control sobre financiamiento político sean metodológicamente complejos y políticamente sensibles, no debe mantenerlo alejado del debate, tanto en el análisis de la administración electoral como en la valoración de la calidad democrática.

Con relación a prácticas administrativas específicas, merecen atención los siguientes aspectos: procedimientos para la adquisición de insumos, control de inventarios, transacciones en efectivo, costos adicionales, auditorías al presupuesto, inversiones en alta tecnología y medidas de rentabilidad. Cada una se describe con detalle en las siguientes secciones.

Procedimientos de adquisición

Los procedimientos de adquisición de equipo, servicios y suministros generalmente son prescritos por lineamientos y prácticas gubernamentales, a menudo complementadas por las regulaciones y prácticas del OE. Los lineamientos se han estandarizado cada vez más en todo el mundo desde los años 60s, en respuesta a regulaciones y presiones de las agencias internacionales que prestan apoyo financiero como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el PNUD.

Un caso interesante de adaptación de las disposiciones gubernamentales generales a las especificidades de los gastos electorales es España. Los procedimientos generales de la administración del Estado para el control de gastos son aplicados con algunas modificaciones: ciertos gastos requieren de la autorización financiera por parte del departamento general de control de gastos dentro de la rama ejecutiva del gobierno. Esto es para garantizar que los gastos sean manejados de acuerdo a las provisiones presupuestales y de contratación pública vigentes. Hasta mediados de los 80s, los gastos electorales siguieron procedimientos de autorización ordinarios, que hicieron la administración onerosa y disfuncional debido a lo limitado de los tiempos del proceso electoral. (De hecho, el procedimiento que se siguió para posibilitar la celebración de elecciones fue el de liberar los recursos con fecha posterior a la justificación de la erogación). Una posterior reforma legal introdujo la modalidad de control financiero permanente; en este sistema, la aprobación previa de cada gasto no es necesaria, pero la autoridad encargada del control conserva el derecho de revisar los gastos electorales en cualquier momento del proceso. Más aún, el Ministerio del Interior debe remitir un informe detallado sobre los gastos al Parlamento después de la elección. En cuanto a la administración de gastos por parte de los distintos departamentos involucrados en el proceso, cada departamento tiene la potestad de gastar la asignación anticipada en el presupuesto de sus propios fondos, en el entendido de que le será reembolsado por el Ministerio del Interior. Tales gastos pueden cubrir los relativos al registro de electores distintos a aquellos relativos al mantenimiento de la lista de electores del voto externo —y ciertamente, la logística de la votación a niveles inferiores, que son administrados por las autoridades locales.

La situación en Camboya, un contexto político administrativo completamente distinto, ilustra las dificultades para obtener fondos del presupuesto. En la práctica, las dificultades relacionadas con el financiamiento electoral proviene de las prácticas procedimentales y adminsitrativas del Ministerio de Finanzas, que no están dirigidas para una rápida respuesta en el contexto de los preparativos de la elección. Los procedimientos financieros normales aplicables a un departamento de gobierno ordinario no son capaces de responder ante las limitaciones excepcionales de tiempo del Comité Nacional de Elecciones en términos de la adquisición de materiales electorales y para garantizar el inevitable desembolso de efectivo durante la organización de las elecciones. Adicionalmente, el financiamiento directo de los donantes internacionales o a través del PNUD tiende a ser distribuido tardíamente en el proceso, en ocasiones incluso después de la elección, creando por tanto problemas adicionales de liquidez. En algunos casos, la especificidad excesiva al destinar la utilización de los recursos puede dificultar el que se haga de manera oportuna y se puede tornar necesario el hacer cambios de último momento para acordar financiamientos que cubran los gastos operativos con una mayor flexibilidad.

Control de inventarios de suministros electorales no utilizados

Al igual que en el caso de las adquisiciones, el inventario de suministros no utilizados es realizado de acuerdo a las regulaciones generales del gobierno y varía sustancialmente de un país a otro. Por ejemplo, en España un inventario tanto de los suministros utilizados como de los no utilizados se elabora después de una elección. Las autoridades municipales locales están a cargo de la elaboración de un inventario y del almacenamiento de los materiales electorales. Transfieren esta información a los delegados provinciales y regionales del gobierno nacional quienes, a su vez, consolidan los inventarios a nivel provincial y lo informan al Ministerio del Interior. No se incurre en ningún costo especial o imprevisto en esta actividad que sea distinto a los costos operativos de las distintas administraciones involucradas. Los suministros que puedan reutilizarse son almacenados en instalaciones municipales. Lo suministros que no fueron utilizados, en su gran mayoría productos impresos, son eliminados o reciclados a nivel local.

El control de inventarios en Australia requiere que los arreglos para el almacenamiento de suministros no utilizados sean incluidos en el contrato al momento de la adquisición del material para las papeletas. Es tratado como parte del inventario de la Comisión Electoral Austrailana y se ve reflejado en la hoja de balance de costos. Todo se procesa electrónicamente.

En Canadá, los suministros y materiales electorales son rastreados mediante el uso del Sistema de Administración de Suministros, una aplicación desarrollada localmente que utiliza un índice promedio de costo mensual para estimar el valor de los suministros sin utilizar. En Suecia, después de cada elección se lleva a cabo un inventario de los suministros no utilizados; materiales sin utilizar no impresos, como sobres, pueden ser utilizados en elecciones futuras. El organismo electoral central siempre mantiene en almacén cierta cantidad de sobres electorales y papel utilizado para la impresión de papeletas. Este tipo de almacenamiento es considerado como reserva. Los organismos electorales locales almacenan materiales utilizados en los centros de votación, como urnas y mamparas, normalmente elaboradas con materiales resistentes de larga duración, por lo que no necesitan ser reemplazadas con mucha frecuencia, razón por la cual constituyen un costo bajo y ocasional en el presupuesto del OE.

En Guatemala, las comisiones electorales subnacionales efectúan un inventario de los materiales utilizados y los no utilizados, enfocándose específicamente en materiales de larga duración como mamparas y urnas, las cuales son almacenadas para la siguiente elección. Las autoridades electorales nacionales mantienen un registro de los inventarios. En Camboya, los suministros no utilizados son inventariados y almacenados en instalaciones centrales. Cada año, se crea un Comité de Inventarios que lleva a cabo esta tarea para todos los departamentos del Comité Nacional Electoral. Adicionalmente, el departamento de operaciones recibe reportes mensuales sobre movimientos de mobiliario y equipo, dentro y fuera del almacén central.

Los acontecimientos en Afganistán en 2004 ilustran algunos de los imponderables y complicaciones que se pueden derivar del sistema electoral en sí. La fórmula electoral para la presidencia requiere de una segunda vuelta entre los dos candidatos que obtengan el mayor número de votos si ninguno de ellos recibe el 50 por ciento más uno de los votos en la primera ronda. En la etapa de planeación de esta posibilidad (que a final de cuentas no fue necesaria pues Hamid Karzai obtuvo más del 50% de los votos en la primera ronda), el secretariado electoral tuvo que adquirir cantidades importantes de artículos para el día de la elección como bolsas a prueba de fraude, sellos y tinta indeleble. Estos materiales no utilizados ahora están almacenados en un almacén prestado por la UNICEF en Kabul. En la actualidad el Organismo Electoral Conjunto (JEMB) y su secretariado están intentando decidir dónde y cómo almacenar las urnas y otros materiales electorales. El JEMB confía plenamente en el sistema de inventarios de Naciones Unidas, por lo que aún no ha desarrollado sus propias políticas y procedimientos.

Operaciones en efectivo para bienes y servicios electorales

Con relación a los procedimientos para el pago de nómina y transacciones en efectivo, la regla es que los salarios pocas veces son pagados en efectivo¹. En general, las transacciones en efectivo están limitadas a adquisiciones menores y poco efectivo. En Australia, por ejemplo, la Comisión de Elecciones maneja pocas transacciones en efectivo y éstas están restringidas al uso de cantidades mínimas (limitadas a $100 por transacción), para las cuales existen controles establecidos y procedimientos contables dentro de la organización. De la misma forma, los depósitos para la nominación de candidatos y cuotas para el registro de partidos pueden pagarse en efectivo.

En España, los pagos pequeños como los relativos a viáticos de los funcionarios electorales son pagados mediante cheques o transferencias bancarias, aunque ha habido casos en donde el pago en efectivo ha sido facilitado por las autoridades locales. Los gastos especiales para efectos de servicios de seguridad proporcionados por la policía nacional están incluidos dentro de los salarios en la nómina mensual correspondiente. (El monto de los viáticos por persona asignados a los funcionarios electorales y de seguridad recientemente fue establecido en un tasa de entre $60 y $98, respectivamente). En Suecia, el OE no realiza transacciones en efectivo a excepción de pequeñas compras para ciertos suministros de oficina.

Nota:

¹ Hay algunas excepciones, incluida Camboya. En este país, los salarios son pagados en efectivo aunque todas las demás transacciones son efectuadas a través de transferencias bancarias o mediante la emisión de cheques.

Costos electorales adicionales

En términos generales, la encuesta del Proyecto Cost of Registration and Elections (CORE) indica que la administración electoral tiende a mantener el rango de costos dentro de los límites anticipados bajo el presupuesto global. La cobertura de costos adicionales no parece significar mayor problema sin importar el tipo de democracia de que se trate: estable, en transición o post-conflicto. En los casos especiales de gastos no previstos, las autoridades electorales han solicitado y obtenido de parte del gobierno recursos adicionales cuya necesidad potencial fue prevista en la legislación electoral (por ejemplo, Canadá, Guatemala, España) o los gastos fueron subsumidos contra los excedentes dentro del presupuesto aprobado para una institución (con mayor frecuencia en Canadá).

Electoral budget audit

Accounting procedures and audit practices in the surveyed countries generally follow widely shared international standards, at least formally. Electoral expenses are normally subject to some internal audit at the EMB, plus an external audit by the national accounting control agency. An annual audit cycle is the norm. Accounting generally applies to income and expenses organized by broad chapters or budget lines (i.e., personnel, procurement services) encompassing the entire electoral operation. Program focused accounting is not usually applied (i.e., the overall cost of voter registration as part of activities by the different agencies involved). Some specific country examples and their variations are detailed below.

In Australia, the electoral budget requires approval by the Department of Finance on an annual audit cycle. In Canada, the Office of the Auditor General may decide to perform an audit or evaluation at any time. In Spain, all electoral expenses are audited by the national audit agency on an annual basis. This agency also audits the finances and expenses of political parties. An internal audit by the Finance Ministry’s auditor general can be made at any time during the process. In Switzerland, the budget is audited by the Finance Committee and the Finance Delegation of the national parliament. In Guatemala, there is an internal audit at the election commission and an external audit by the National Controller General on an annual cycle. In Cambodia, the budget is internally audited by the Ministry of Economics and Finance on a yearly basis; donor funds, however, are audited by external agencies. A national accounting audit agency remains to be established in Cambodia.

Investing in High-technology Electoral Solutions

New technology is not only considered a pressing necessity for electoral modernization, but it has also become a status symbol for many organizations and countries. The question is not whether to employ new technology, but how much to use and at what cost. Examples below from countries at different levels of socioeconomic development examine this feature of electoral systems.

In Australia, the Australian Electoral Commission (AEC) has proposed to upgrade its Roll Management System (RMANS) and the supporting IT capacity. This will be undertaken over a four-year period and will enable the MANS to integrate with other Web-based systems, exploit image and optical character-recognition technologies, meet e-government standards, and more easily adapt to new technologies as they emerge. Pilot programs have been undertaken to test the use of optical scanning and character recognition to process applications for enrollment and other forms. An automated postal voting system is also envisaged. The trials have successfully collected Continuous Roll Update (CRU) enrollment application data and transmitted the information to a RMANS test database. The results of these tests will be reported to government by June 2005. Over the next two to three years, the AEC will further enhance the security of its IT network with the rollout of additional network attached storage (NAS) servers to each division.

In Sweden, investments have been made in new technology and Web-based communication during the past few years. The cost of IT support and technology almost doubled in 2002, when it was a little more than 20 million kroner ($2.6 million). In 1994, the Swedish central EMB was first in the world to publish preliminary and later final election results in real time on the Internet. Results for the parliamentary elections of that year were reported through a reporting receiver to the central EMB (then located at the National Tax Agency) directly from the polling stations. In the parliamentary elections of 1998, the final election results were reported in this way also. The central EMB was established as an independent authority in 2001, and one reason for the structural change was to facilitate the installation of new technology.

In Canada, all aspects of the administration of federal elections, except voting, have been computerized since the 1990s, and the systems are upgraded constantly. The National Register of Elections was established in 1997 as a permanent voter list to replace a door-to-door enumeration system, and this has resulted in considerable savings. Elections Canada also developed REVISE, a system used for the revision of the preliminary lists of electors during an election and to oversee the integration of changes into the Register. In 2003, Elections Canada developed REVISE-2, which allows changes of address across all electoral districts. Also, a Web site has been developed on which a range of training materials, handbooks, forms, election returns, election results and maps are made available.

In Spain, permanent voter lists are computerized and updated on a monthly basis. Early transmission of results is facilitated by high-tech communication. The electoral unit at the Ministry of Interior has developed a Web site with electoral information and results. The use of electronic voting is being tried on a pilot scale. At the national level, a branch of the National Police—a civil guard composed of 70,000 individuals— voted by Internet for its Staff Advisory Committee in 2002 and 2004. On a much smaller scale, a rehearsal with Internet and cellular telephone voting took place in four small municipalities during general elections in May 2004. Prime Minister Zapatero announced in August 2004 that electronic voting might be used in the referendum on the European Constitution early in 2005. Apparently, electronic voting is seen more as a way to encourage voter turnout than to reduce costs.

In other countries like Guatemala, office management and the voter registries are computerized. Furthermore, quick vote counting and transmission of preliminary results are subcontracted with a private firm. Nevertheless, there are no plans to introduce other new technologies like electronic voting.

In Cambodia, the electoral list is compiled in a centralized database. For the past three elections, lists for each polling station have been generated by computer. (A new computer system costing $220,000 was offered to Cambodia in 2001.) Efforts are ongoing to improve technical aspects related to the sorting of voter names and the cleansing of double registrations; the budget for this is around $20,000. There are plans to change the software platform to one that is less expensive to maintain and to provide computer equipment to all provincial offices, including networking capacity; the prospective budget for these operations is $103,000. Such initiatives are bound to improve the technical quality of the list while reducing the costs of technical maintenance. The production of the list on CD-ROM will enhance its accessibility and considerably reduce the cost for political parties to buy the list for their own use.

Cost-effectiveness in elections

Some final considerations regarding cost effectiveness in elections include the following:

1. In the specific scenario of emerging democracies, dramatic cost decreases may be expected once peace is achieved and reconciliation fares well. All steps toward and investments in peace, security and national reconstruction—disarmament, demobilization, integration to civilian life, interethnic reconciliation and infrastructure development—lead to a reduction in the integrity costs of elections. Other electoral costs may remain constant or even increase (i.e., personnel and technology), but significant integrity costs will certainly be reduced with democratic progress. In addition, just as national security, transport and communication infrastructures are of paramount importance in determining integrity costs, state building is a key determination of core electoral costs. Few would doubt that democracy is much less expensive than civil conflict, but decreasing electoral costs should not be assumed once democracy is stabilized and a state administration continues to develop well. There are no grounds to expect that such massive processes as voter registration and voting are not subject to the same challenges and expectations experienced by other undertakings by modern state administrations (i.e., tax collection, educational services, postal services and communications).
2. Previous and current research indicates that duration of electoral practice is in itself a cost-reducing mechanism, perhaps the most important one during the stage of democratic consolidation. Since a longer-term perspective is by definition difficult when assessing election costs in new democracies, the research findings offer strong support for the claim that efforts at capacity building in electoral administrations are probably cost-effective in the longer term. These findings also support the idea that establishing and consolidating a permanent electoral administration as the repository for managerial capacity—within both the political and the administrative systems—is a cost-effective practice.  (Cambodia was among the countries showing a dramatic reduction in the electoral budget. The first election within a peacekeeping operation in 1993 cost approximately $46 per registered voter; subsequently, per-voter costs went down to $5 in 1998 and $2 in 2003.
3. In well-established democracies, electoral costs tend to increase due to personnel expenses, high-tech investment and maintenance, and special efforts to enfranchise certain populations (i.e., aging people and citizens abroad). For example, postal voting within country and abroad is growing and is rather expensive.
4. Concerning the cost of voter lists, a main lesson learned from previous research (and still relevant) is that permanent registries promote both transparency and cost-effectiveness,  particularly when they are periodically updated with corrections, additions and deletions without obliging voters to re-register. Recent reforms in this direction have been implemented in a number of new as well as older democracies including Botswana, Cambodia, Canada and Chile. The single most important cost-cutting measure is probably continuous voter registration. Given the huge costs involved in undertaking voter registration operations for the first time, permanent registers that can be updated periodically will prove cost-effective in the long run (UNDP, 2000, pp. 126, 128).
5. Regarding the use of voter cards, a lesson learned is that allowing citizens to vote with a variety of identification documents, such as a driver’s license or passport, rather than requiring a voter card, should be considered good practice. The use of a voter card does not in itself add anything to democratization; furthermore, the high cost of producing them, in addition to the tasks involved in distribution, can deter voter turnout and otherwise delay or disrupt the electoral process. Moreover, the use of voter cards does not prevent multiple voting, which can be restricted by other means ranging from indelible ink to computerized systems (UNDP, 2000, p. 126).
6. Expense line items undergoing the greatest reductions sometimes refer to staff savings (Canada), voter education (Australia), or voter registration after establishing a permanent registry (Cambodia, Canada). In contrast, in other countries like Spain, no significant cost reduction can be reported from one election to the next, while in the longer term a number of cost-reducing measures have been singled out. Spain’s electoral authorities have developed experience during the last 20 years with a number of cost-effective measures.
7. High-technology investment in itself should not be considered as a cost-effective measure unless it is related to products and processes leading to long-term cost reductions in the electoral operation. Such would be the case with permanent voter lists vis-à-vis ad hoc voter registration before every election. Indeed, electoral authorities may reasonably expect some cost savings by introducing new technologies.
8. Political party finance and campaign expenses fall largely in a grey area concerning electoral costs. Some cost effectiveness can be expected in these areas by filling the legal vacuums prevailing in so many countries (on issues like expense limits, disclosure obligation, sanctioning and enforcement powers of public authorities). Political parties may receive public subsidies and international public aid, which are relatively easy to track and take into account; however, they may also receive funds from their membership, private donors, investment revenues and bank loans, all of which may be hard to quantify or even estimate. Consequently, the issuance of legal provisions is a first step towards transparency and likely cost-reduction of campaign expenses. Recent research efforts in this domain have been undertaken by UNDP, International IDEA, the Federal Electoral Institute of Mexico and IFES.
9. In most well-established democracies and in an increasing number of the new ones, the electoral budget is prepared by the electoral authority and processed through the finance ministry for approval in parliament. The ministry does not have the authority, at least formally, to curtail or amend an electoral budget prepared by electoral authorities. Nevertheless, the government and the legislature may place constant pressure on electoral authorities—along with other publicly funded agencies—to continually review their operational performance and to contain costs. In fact, constant concern over the budget by governments and legislatures should be considered in itself as cost effective and as a tool for good management because it encourages strategic and operational planning by the electoral authority.