La organización de elecciones en Afganistán será visto como un premio de libertad y justicia, y como un gran desafío técnico y logístico para las Naciones Unidas (NU)1 – un reto aún más arduo por la premura del tiempo y las cuestiones de seguridad.
Dos de los numerosos problemas que enfrentan Naciones Unidas en la planeación de elecciones parlamentarias y locales en Afganistán son: la delimitación de provincias y distritos y la distribución de los escaños del Parlamentos a las provincias de acuerdo con su población.
Antecedentes
Afganistán ha pasado la mayor parte de los últimos 25 guerras en guerra. En 1979 sufrió la invasión de la Unión Soviética (seguido de un golpe comunista dentro del país), país que finalmente fue forzado a retirarse 10 años después por las fuerzas mujahidin anticomunistas entrenadas por Estados Unidos, Paquistán, y otros. Posteriormente, la lucha continuó entre varias de las facciones mujahidin, produciendo un estado de "militarización” que finalmente produjo a los Talibán.
Con apoyo extranjero, los Talibán se desplegaron como fuerza política y finalmente difundieron su poder sobre la mayor parte del país, junto con de la Alianza del Norte principalmente en el noreste. Sin embargo, después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, una invasión estadounidense derribó a los Talibán del poder.
Poco después de la caída de los Talibán, varios representantes de los grupos opositores se reunieron con ayuda de Naciones Unidas en Bonn, Alemania, y acordaron un plan para la instauración de un nuevo gobierno. Hamid Karzai fue nombrado presidente de la Autoridad Provisional Afgana (AIA, por sus siglas en inglés) el 22 de Diciembre de 2001 y en junio de 2002 fue elegido Presidente por la Asamblea Nacional (Loya Jirga).
A la Autoridad en Transición se le concedió un mandato de 18 meses dentro del cual organizaría una Loya Jirga y adoptaría una Constitución, y un mandato de 24 meses para llevar a cabo elecciones nacionales. Finalmente se adoptó una constitución el 4 de enero de 2004 (varios meses después de la fecha límite); originalmente se planearon las elecciones para Junio de 2004, pero se pospusieron hasta Octubre de 2004.
Aunque, el acuerdo de Bonn y la Constitución especificaban que, de ser posible, las primeras elecciones debieran ser presidenciales y parlamentarias, solamente la elección presidencial se llevaría a cabo en 2004. Las elecciones parlamentarias fueron planeadas para Abril de 2005.
Delimitación de distritos para elecciones parlamentarias
La Constitución señala que la Asamblea Nacional en Afganistán debe estar integrada por dos cámaras: la Wolesi Jirga y la Meshrano Jirga. Solamente cuando ambas casas estén en sesión, la Asamblea Nacional puede completar sus funciones legislativas (Capítulo 5, artículo 87 & 94).
Ambas elecciones, las parlamentarias y las locales, deben llevarse a cabo para reunir a la Asamblea Nacional: las elecciones Parlamentarias eligen a los representantes de la Wolesi Jirga y las elecciones locales (provinciales y distritales) – de manera indirecta – a los miembros de la Meshrano Jirga.
Sin embargo, antes de cualquier elección, se debe llegar a un consenso sobre la configuración de provincias y distritos en Afganistán porque tanto las elecciones parlamentarias como las locales dependen de estas unidades administrativas para servir como distritos electorales.
Distritos para las elecciones parlamentarias y locales
Los límites de los distritos electorales se deben establecer antes de que ocurran las elecciones parlamentarias y locales.
Provincias como Distritos Electorales para la Wolesi Jirga. Debido a que se está introduciendo un sistema electoral regional (Lista de Representación Proporcional, RP) en lugar de uno con un solo distrito para la elección de la Wolesi Jirga, será necesaria algún tipo de delimitación. Es probable que el proceso se limite a la adopción de provincias como distritos electorales y a la asignación de los escaños a estas provincias sobre bases poblacionales.
En Afganistán, este proceso es complicado por varios factores, uno de ellos se debe al posible cambio en el número, y por lo tanto de los límites, de las provincias2. A principios de Marzo de 2004 (y varios años antes), había un acuerdo general de que existieran 32 provincias; sin embargo, hasta antes del Ministerio del Interior se planeaba incorporar por lo menos tres provincias más. Para finales de Marzo, una de estas jurisdicciones propuestas se convirtió en una provincia nueva por el Presidente Karzai. Cercano el tiempo de las elección, podrían darse más decretos que establezcan nuevas provincias.
Elección de Representantes para la Meshrano Jirga De acuerdo con la Constitución, la elección de los miembros de la Meshrano Jirga se realiza mediante dos formas3:
Una consecuencia importante de esta provisión constitucional es que las elecciones provinciales y distritales (locales) deben llevarse a cabo antes de que se reúna la Meshrano Jirga. Las elecciones locales requerirán claramente provincias y distritos definidos. Aunque, como se menciona arriba, las líneas provinciales podrían modificarse.
Delimitación de distritos electorales
No existe consenso sobre el número de distritos, o sobre los límites de estos, que pudiera haber en Afganistán. El apéndice provee una comparación de algunas de las listas más relevantes de distritos en Afganistán: la Misión de Asistencia de Naciones Unidas en Afganistán (UNAMA, por sus siglas en inglés) registra distritos por provincia empleados por su área electoral para propósitos del registro de votantes; una lista actualizada de provincias y distritos facilitada para las elecciones urgentes de Loya Jirga (ELJ, por sus siglas en inglés) en 2000 y la las elecciones constitucionales de Loya Jirga (CLJ, por sus siglas en inglés) en 2004.
Una evaluación de estas listas de distritos proporciona solamente un indicio del problema – aún si todas las listas concurrieran en el número de distritos en una determinada provincia (lo cual no ocurre), esto no significa que exista un acuerdo sobre cuales son los límites de estos distritos, y consecuentemente sobre las poblaciones que están asignadas a cada distrito. Por otra parte, si el número total de distritos por provincia no corresponde con las listas, entonces claramente existen incongruencias en las distribuciones de población-por-distrito-por-provincia.
De acuerdo con la distribución población-por-distrito-por-provincia proporcionada por la CSO a la UNAMA en Noviembre de 2003, existen 32 provincias y 387 distritos. Aunque UNAMA considera esta información como estadística, la CSO de hecho está actualizando dicha información mientras el proceso pre-censo continua y se obtienen más información actualizada.
La CSO empezó el pre-censo en enero de 2003 con una lista de provincias, distritos y villas obsoleta – la lista fue reunida en 1979 para el único intento de censo en Afganistán, el cual nunca se completó. El equipo censal de la CSO ha actualizado esta lista sobre bases sistemáticas4 para Marzo de 2004, se han actualizado las listas distritales de 22 de las 32 provincias existentes.
UNAMA diseñó el proceso de registro de votantes tomando en cuenta la lista población-por-distrito-por-provincia proporcionada por la CSO en Noviembre de 2003; la lista UNAMA no se ha actualizado desde esta fecha, a pesar de los reajustes periódicos hechos a la de CSO.
El personal de la UNAMA ha reconocido la naturaleza del problema de su lista de distribución5. Algunas revisiones internas sobre los datos del registro de votantes reunidos hasta el momento, por ejemplo, han determinado que:
Sin embargo, aún más problemático que las discrepancias en las listas de distritos entre varias agencias, es el hecho que las listas más recientes de distritos (la lista de CSO actualizada) no reflejen la realidad. Aunque haya aparentes regulaciones para el establecimiento de nuevas provincias y distritos, éstas no son estrictamente obligatorias, especialmente las de la formación de nuevos distritos7.
En muchos casos, los nuevos distritos son consecuencia de la recompensa de los gobernantes provinciales a sus seguidores con posiciones administrativas, o de los líderes locales proclamando la existencia de nuevos distritos para premiarse a sí mismos con posiciones administrativas. Estos distritos, aunque no necesariamente “reconocidos” por la CSO o por el Ministerio del Interior, son generalmente reconocidos por los ancianos y aceptados por los votantes locales.
Para realizarse las elecciones de la Loya Jirga debe haber “negociaciones” entre las Comisiones de las CLJ y las comunidades locales, generalmente dando como resultado el reconocimiento de estos “nuevos” distritos para las votaciones8. Finalmente, se incluyeron 465 distritos en las elecciones.
Datos para la asignación de asientos de la Wolesi Jirga a los distritos provinciales
De acuerdo a con la Constitución, los escaños de la Wolesi Jirga son asignados a circunscripciones electorales sobre bases poblacionales. La Constitución no especifica el tipo de información demográfica que se empleará, pero el proceso de distribución casi siempre está basado en los datos del censo o en los del registro de votantes9.
La información demográfica también puede ser necesaria para determinar el número de miembros para las comisiones provinciales y distritales. Aunque no es estrictamente necesario, lo más probables es que la misma información que es usada para asignar los asientos parlamentarios, sea empleada para determinar el tamaño de los comités locales.
Para Marzo de 2004, había una completa ausencia de información poblacional confiable sobre la cual distribuir los asientos parlamentarios. Ningún censo se había realizado, con excepción del pre-censo a finales de los años 7010. Tampoco había un registro civil preexistente o lista de votantes disponible. Sin embargo, para el día de la elección, se espera que haya varias fuentes de información poblacional disponibles para propósitos de distribución.
Esto incluye:
Información del Censo Actualmente se está llevando a cabo un pre-censo dirigido por la Oficina Central de Estadísticas (CSO), con la ayuda del Fondo de Población de Naciones Unidas (UNFPA). Esta fase del proceso, conocida como la fase de registro doméstico, involucra la visita a cada casa en Afganistán y el conteo del número total de personas que viven en ella. Este conteo no sólo incluye el número total de personas, sino el número de hombres y mujeres y el número de personas menores a 18 años y mayores de 18 años por cada hogar.
El proceso comenzó en la provincia de Kunduz en enero de 2003 y desde entonces se ha completado en 22 provincias. La fecha anticipada para el término de este proyecto, asumiendo que no haya mayores obstáculos (ej. cuestiones de seguridad), es Junio de 2004.
Información sobre el Registro de Votantes El área electoral de la Misión de Asistencia de Naciones Unidas en Afganistán (UNAMA) está reuniendo una lista de votantes la cual, por supuesto, tendrá que terminarse para el día de la Elección – de cualquier forma los días, semanas o meses antes de ese día, aún son una interrogante. Este registro también podría ser empleado para asignar asientos a los distritos parlamentarios.
La ventaja de utilizar la información del registro de votantes, en lugar de la información del censo, es que probablemente es menos obsoleta para fines de asignación de asientos, por lo menos en este momento. (Para la primera elección, tanto los datos del censo como el registro de votantes deberían ser actualizados). La desventaja de utilizar estos datos es que la información del registro podría no reflejar el total de la población, y ser más parcial en algunas regiones que en otras. Sobre toso en áreas en donde los electores potenciales hayan decidido boicotear el proceso de registro por razones políticas o sociales.
Información sobre la Concurrencia Electoral. La asignación de escaños sobre la base de votos a posteriori es otra opción, aunque menos común11. Teóricamente, esta vía ofrece un incentivo más para que los votantes concurran y emitan su voto. No obstante, esta suposición nunca ha sido probada y confirmada. Lo que sí se conocen son las desventajas del uso estos votos:
Dificultades de la Ley Electoral Preliminar
Aunque la ley electoral preliminar (del 29 de Febrero de 2004) sobre “Límites Electorales” provee un proceso eficiente y un mecanismo de resolución de controversias, existen algunos problemas. El principal problema es la falta (o insuficiencia) de claridad en el margen de tiempo para la identificación de límites electorales y la resolución de controversias sobre estas cuestiones. La falta de especificidad en la sección de la ley preliminar de los “Límites Electorales” podría también provocar dificultades. Lo siguiente son observaciones sobre cada una de las provisiones contenidas en el Capítulo III.
Artículo 11. Uso de Límites Administrativos Existentes. Para los propósitos de la elección de los miembros de la Wolesi Jirga, de los comités provinciales y distritales, las provincias y los distritos permitidos para elegir representantes serán aquellos designadas por el Presidente en decreto, no posterior a los 90 días anteriores a la elección.
El Artículo 11 no esclarece si el decreto del Presidente solamente registra los nombres de las provincias y distritos permitidos para elegir representantes o específica los límites de estas provincias y distritos (y establece la población asignada a cada distrito, y los distritos asignados a cada provincia). Si el proceso de delimitación debe proceder de manera oportuna, es importante que el decreto incluya toda la información necesaria para examinar los distritos electorales (límites provinciales y distritales) y que distribuya a los votantes calificados en el distrito y provincia correcta.
El período de tiempo establecido para publicar el decreto presidencial – 90 días antes de la elección – no provee tiempo suficiente para resolver las posibles disputas sobre límites y organizar las elecciones de manera efectiva. (Si ocurre alguna controversia limítrofe, debe resolverse antes que los organizadores de la elección puedan asignar los votantes a los distritos y provincias correctos). De hecho, todo el proceso, incluyendo la resolución de las controversias sobre límites, debería ser completado aproximadamente 90 días antes de la elección. Debido a que el proceso de solución de controversias debe tomar un mínimo de 60 días (desde el inicio de la evaluación hasta la resolución de cualquier disputa), esto sugiere que los 90 días límites para impugnar el decreto deben ser por lo menos unos 60 días antes a los 150 días anteriores al Día de la Elección.
Artículo 12. Controversias sobre Límites Electorales (1). Las controversias relacionadas con la precisión de los límites de cualquier provincia o distrito pueden ser escuchadas y resueltas para fines electorales solamente por el Organismo Electoral Afgano Conjunto (JEMB, por sus siglas en inglés).
El artículo 12 no indica a quién se le permite dar comienzo a la controversia. Si no se establecen límites o existen demandantes potenciales, entonces el proceso de controversia podría ser sujeto de manipulación. Por otra parte, el proceso debería ser tan abierto y democrático como sea posible, así que limitar excesivamente a los posibles demandantes no sería inteligente. En un mínimo, sólo a los ciudadanos que sean residentes del distrito o la provincia en disputa debería permitírseles presentar una demanda.
Este artículo tampoco específica cómo debe registrarse una disputa. Por ejemplo, ¿debe someterse una reclamación por escrito al JEMB? O, ¿se debe solicitar al JEMB (o tal vez a alguna entidad local como el Coordinador Regional Electoral) una audiencia, o varias, en las que se les permita a los ciudadanos impugnar los límites provinciales/distritales? Las audiencias tomarían tiempo, pero serían más incluyentes.
No se estipula el período de tiempo para presentar una controversia ante el JEMB. Pero si las controversias deben resolverse en un tiempo satisfactorio (aproximadamente 90 días antes a la elección), entonces deberían comenzar antes de esos 90 días. (Permitir disputas en una fecha cercana a la elección podría perturbar la votación).
(2) El Coordinador Regional Electoral debe reunir la información que concierna a los interesados y presentar esa información al JEMB.
Debe determinarse un tiempo límite para que el Coordinador reúna y envíe la información con la finalidad de que el proceso de resolución de controversias no se retrase. Además, si el JEMB es quien decidirá en estas controversias sobre la base de “criterios técnicos” (Artículo 12.3), entonces debería circunscribirse que el Coordinador sea el que reúna información relacionada con este criterio.
El JEMB, después de consultar con el Ministro del Interior, decidirá con base en estos criterios, tomando en cuenta la información disponible por parte del Coordinador, y notificará su decisión al Secretariado Electoral, a los partidos en disputa, y a las oficinas del gobierno local.
En el texto no se provee ninguna indicación sobre los “criterios técnicos”. Tal vez el propósito de incluir esta estipulación es evitar cualquier decisión motivada por consideraciones políticas, en este caso “criterios objetivos” sería una mejor opción. Tal vez los “criterios técnicos” se refieran a los criterios distritales “tradicionales” o “internacionalmente aceptados”, como son el tamaño de la población, la contigüidad geográfica y la densidad o aislamiento del territorio.
Si la resolución de controversias conlleva a un cambio en los límites como el provisto por el decreto presidencial, entonces debe haber alguna reflexión sobre sus implicaciones. A pesar de la previsión de que la resolución de límites es para “fines electorales únicamente”, la elección de un comité distrital para un distrito no contemplado en el decreto presidencial original, por ejemplo, tiene implicaciones posteriores al Día de la Elección. Por ejemplo, los comités provinciales y distritales probablemente tienen funciones administrativas asociadas con ellos. Por lo tanto, ¿están el Presidente y el Ministerio del Interior obligados a aceptar la resolución del JEMB? Si es así, tal vez la resolución de controversias limítrofes no debería residir únicamente en el JEMB (junto con el Ministerio del Interior). Debiera convenirse una Comisión sobre Delimitación, con representantes tanto del JEMB como del Ministerio del Interior, para la resolución de controversias sobre límites.
Por último, no se incluye una fecha límite para resolver la disputa y notificar al Secretariado Electoral, a los partidos en disputa y las oficinas del gobierno local. Pero cualquier disputa sobre límites debe ser resuelta en tiempo adecuado para permitir a los organizadores de la elección y a los candidatos prepararse para el proceso. Por lo tanto, es sumamente importante la publicación de un calendario para el proceso de resolución de controversias, y un ajuste a la fecha límite para el decreto presidencial.
|
Actividad |
Tiempo estimado |
|
Decreto presidencial que identifica las provincias y distritos, y los límites de las provincias y distritos, permitidos para la representación. |
150 días antes de la elección |
|
Presentación de quejas por escrito o término del proceso de audiencias públicas |
120 días antes de las elecciones |
|
Resolución de controversias |
90 días antes de la elección |
Conclusión
Antes de que se lleven a cabo las elecciones parlamentarias y locales, se tendrá que tomar una decisión para determinar el número de distritos y provincias, y los límites de estos (o, si no se precisan los límites, entonces por lo menos las asignaciones de pueblo-por-distrito-por-provincia). Si tienen que crearse nuevas provincias (y distritos), entonces deben reconocerse inmediatamente. También, debe declararse una suspensión sobre la formación de provincias y distritos adicionales antes de que se lleven a cabo las elecciones.
Aunque es prematuro, decidir sobre la información que se utilizará para asignar los escaños de la Wolesi Jirga, debe realizarse un análisis de las fuentes de información potenciales, y la veracidad de éstas, cercano al Día de la Elección. Asumiendo que se haya completado el proceso pre-censo y que los datos sean fidedignos, esta información podría ser la mejor opción para asignar los escaños del parlamento y determinar el tamaño de los consejos provinciales y distritales. Esto porque es más probable que el programa del pre-censo llegue a más gente que el proceso de registro de votantes12.
La ley electoral, tal y como está escrita, debe ser revisada. El mayor problema con el actual borrador es el margen de tiempo inadecuado para identificar los límites electorales y resolver las disputas limítrofes. La falta de especificidad en el borrador de los “Límites Electorales” podría originar conflictos.
Notas:
1 Las Naciones Unidas tienen a su cargo la organización y conducción de las próximas elecciones en Afganistán.
2 De acuerdo con el Departamento de Cartografía en Afganistán, tres potenciales provincias han sido incluidas en el mapa, no sólo una – aunque estos mapas no serán publicados hasta/o a menos que el Ministro del Interior apruebe el establecimiento de nuevas provincias.
3 El Presidente nombra a un tercio de los miembros de la Meshrano Jirga; los otros dos tercios son elegidos de las provincias, un tercio de entre los miembros de los consejos provinciales y el otro tercio de entre los consejos distritales de cada provincia.
4 La lista para cada provincia fue actualizada en sesión con el gobernador provincial, líderes distritales y los líderes ancianos de la aldea. Cualquier desavenencia con la lista tendrá que ser resuelta por el gobernador.
5 La información reportada aquí fue completada por Mathew Blakely, Administrador de Datos, del Área Electoral de UNAMA.
6 En una provincia rural en la cual el registro de votantes está en proceso (Bamyan), el 9% de los que se han registrados, han identificado como su lugar de residencia a aldeas “no reconocidas”.
7 Las reglas y regulaciones para crear nuevas provincias y distritos son responsabilidad de la Junta de Áreas de Gestión Local, localizada dentro del Ministro del Interior.
8 El proceso de negociación en ocasiones fue muy “delicado” e inclusive originó conflictos violentos, de acuerdo con fuentes informativas.
9 La decisión de emplear la información del censo o la del registro de electores podría estar influida por preocupaciones prácticas o teóricas. Por ejemplo, los datos del censo pudieran no ser la mejor opción si no está disponible una enumeración general de la población, o si ésta fuera obsoleta o inexacta. Por otra parte, los datos del registro podrían no adecuarse a los propósitos de distritación si no incluyen información (ej. datos demográficos) que es esencial dado el contexto específico del país. Desde una perspectiva teórica, es probable que la delimitación basada en los datos del registro produzca distritos que sean más iguales con respecto al número de votantes contenido en ellos, pero un argumento en contra podría ser que los representantes están al servicio de todas las personas, no sólo de los votantes, y por lo tanto los distritos deberían contener el mismo número de personas, no de electores.
10 El censo fue interrumpido en 1979 cuando la Unión Soviética invadió Afganistán.
11 De acuerdo con los Datos Comparativos de ACE, solamente un país (Bielorrusia) de los examinados utilizó la información sobre la concurrencia electoral para asignar los escaños a la legislatura.
12 La primera etapa del censo depende del contacto puerta-por-puerta en lugar de los sitios de registro localizados de manera central; es menos probable que el programa de conteo sea boicoteado por razones sociales o políticas.
