Con el término “sistemas electorales” nos referimos al repertorio muy específico de normas y procedimientos que se usan en una elección para decidir cómo se elige a quienes han de ocupar los cargos de elección popular en disputa.
Las elecciones se pueden diferenciar desde dos distintas perspectivas: una primera es la que se refiere a los diferentes niveles de gobierno en que se divide un país (nacional, estatal o local). En ellos se eligen autoridades diversas bajo sistemas distintos, que al considerar dos elementos adicionales, la naturaleza del Estado (unitario o federal) y del sistema legislativo (unicameral o bicameral), aumentan el número de variantes. Una segunda diferenciación esencial es la que tiene que ver con el hecho de que los cargos en disputa sean unipersonales o pluripersonales.
Esta diferenciación es indispensable para analizar el funcionamiento y el desempeño de los sistemas de gobierno en donde la conjunción entre los efectos producidos por las elecciones presidenciales y legislativas tiene una importancia crucial. Desgraciadamente, tiende a ser minimizada al punto de que la definición más empleada de sistema electoral sea la más elemental, la de convertir votos en escaños.
Sobre esta base, el repertorio de sistemas para integrar un cargo unipersonal es limitado y sólo puede producir un ganador entre los diversos contendientes, o dos en ciertos casos, cuando a la par del presidente se elige un vicepresidente, una sola fórmula ganadora.
Cuando la elección entraña la conformación o renovación de un órgano colegiado, el repertorio de opciones es más amplio, y su integración se puede guiar por distintos objetivos políticos, que no necesariamente se pueden conciliar en la práctica. Por una parte, garantizar una mayor proporcionalidad; por otra, procurar que el partido con el mayor número de votos sea recompensado con los escaños necesarios para obtener una mayoría parlamentaria que le permita gobernar sin que le resulte imperativo algún tipo de acuerdo o respaldo del resto de las fuerzas políticas (opositoras).
Estos dos objetivos son los que más han captado los imaginarios académico, político y público, y guiado los debates e iniciativas en la materia, pero no son los únicos que se han tratado de impulsar o asegurar en el diseño y operación de los sistemas electorales. Mientras que el objetivo de confeccionar un sistema electoral que arroje resultados más o menos proporcionales no comporta una tarea tan compleja, producir un gobierno de mayoría puede plantear serios desafíos que podrían terminar por imponerle serias restricciones al logro del objetivo deseado, no por la falta de instrumental normativo o procedimental, sino porque su concreción puede exigir complicados arreglos políticos.
El proceso de diseño y evaluación de los sistemas electorales para integrar órganos colegiados no sólo queda abierto a un abanico más amplio de posibilidades, sino que, además, dispone de un instrumental mayor y de más variantes que pueden hacer más complejos su arreglo y su operación.
¿Qué son los sistemas electorales?
En su acepción más elemental, los sistemas electorales convierten los votos emitidos en la elección general en escaños o cargos ganados por partidos y candidatos. Sus variables claves son la fórmula electoral utilizada (por ejemplo si se utiliza un sistema de pluralidad/mayoría, uno proporcional, uno mixto o algún otro y qué fórmula matemática es utilizada para calcular la distribución de escaños), la estructura de la papeleta de votación (por ejemplo si el elector vota por un candidato o un partido y si sólo puede hacer una selección o puede manifestar distintas preferencias) y la magnitud del distrito (no cuántos electores viven en un distrito, sino cuántos representantes a la legislatura se eligen en ese distrito).
También se debe subrayar que, aunque esta área temática no se enfoca en el tratamiento de los aspectos administrativos de las elecciones (como la distribución de los sitios de votación, la postulación de candidatos, el registro de electores, etc.), estos aspectos son de gran importancia y que en ocasiones pueden socavarse las posibles ventajas derivadas de la selección de un determinado sistema electoral a menos que se les ponga la debida atención. El diseño de un sistema electoral también afecta otros componentes de la legislación electoral: la forma en que se delimitan las demarcaciones electorales, en que se registran los electores, en que se diseñan las papeletas de votación, en que se cuentan los votos y muchos otros aspectos del proceso electoral.
La selección de un sistema electoral es una de las decisiones institucionales más importantes para cualquier democracia. Casi en todos los casos, la selección de un determinado sistema electoral tiene efectos profundos para el futuro de la vida política del país y, una vez adoptado, suele mantenerse estable por largo tiempo en la medida en que se cristalizan a su alrededor intereses políticos y el propio sistema responde a los estímulos que se le presentan. Si bien en los últimos tiempos se ha vuelto común el diseño consciente de los sistemas electorales, tradicionalmente que esto ocurriera, es decir, que se seleccionara de manera consciente y deliberada, era muy poco usual. Con frecuencia la selección de un sistema electoral ocurría de manera accidental, era el resultado de una excepcional combinación de circunstancias, de una tendencia pasajera o de un capricho de la historia, en el que generalmente gravitaron de manera decisiva los efectos del colonialismo o de un país vecino influyente.
Cualquier democracia emergente selecciona (o hereda) un sistema electoral para integrar su legislatura. De igual forma, una crisis política en una democracia establecida puede convertirse en una oportunidad para modificar el sistema electoral y cuando no existe crisis, los promotores de una reforma política pueden tratar de incorporar en la agenda política un cambio del sistema electoral. La decisión de modificar o conservar un sistema electoral suele verse influenciada por alguna de las siguientes circunstancias:
Las decisiones tomadas pueden tener consecuencias que no se previeron en el momento de adoptarlas, como también efectos que sí lo fueron. Puede ocurrir que las decisiones no sean las mejores para la salud política del país a largo plazo e incluso, en ocasiones, pueden tener efectos desastrosos para sus perspectivas democráticas.
Por lo tanto, el contexto dentro del cual se selecciona un sistema electoral puede ser tan importante como la selección misma. La selección de un sistema electoral es más un proceso político que una cuestión en la que un grupo de especialistas técnicos independientes pueda dar una respuesta única correcta. De hecho, la consideración de las ventajas políticas es casi siempre un factor que influye en la selección del sistema electoral —a veces el único— mientras que el repertorio de alternativas disponibles con frecuencia se encuentra restringido. De igual forma, los cálculos de interés político a corto plazo pueden ocultar las consecuencias a largo plazo de un determinado sistema electoral así como los intereses del sistema político en su conjunto. En consecuencia, al mismo tiempo que reconoce tales condicionamientos prácticos, este texto también trata de enfocarse en los asuntos relacionados con la selección de un sistema electoral de la manera más amplia e integral posible.
Como la construcción de instituciones políticas no sólo es una tarea clave para las nuevas democracias sino también para las establecidas que están buscando modificar sus sistemas para reflejar de mejor forma las nuevas realidades políticas, esta área temática también aborda las probables inquietudes de aquellas personas que, en las democracias establecidas, pueden estar diseñando o rediseñando sistemas electorales. En virtud de la audiencia a la que se dirige, esta sección aborda algunos de los temas más complejos, al mismo tiempo que simplifica buena parte de la literatura académica en la materia. Si en algunas ocasiones este texto parece simplificar algunas cuestiones y tornar complejas otras, la explicación usualmente reside en los intentos de equilibrar los principios de claridad e integración.
Si bien los contextos en los que las democracias emergentes y las establecidas llevan a cabo sus selecciones institucionales pueden diferir significativamente, sus objetivos a largo plazo son generalmente los mismos: adoptar instituciones que sean lo suficientemente fuertes para promover una democracia estable, pero también lo suficientemente flexibles para ajustarse a circunstancias cambiantes. Cada democracia tiene mucho que aprender de otras. El diseño institucional es un proceso constante y esta área temática trata de extraer las lecciones aprendidas de los múltiples ejemplos de diseño institucional que existen en el mundo.
La tendencia global hacia la gobernabilidad democrática durante las décadas de 1980 y 1990, despertó un nuevo interés tanto en la búsqueda de modelos duraderos de instituciones representativas como en la reevaluación de los sistemas electorales, y se ha acentuado de manera considerable en los primeros años del siglo XXI. Este proceso fue alentado por la percepción de que la selección de las instituciones políticas puede tener un impacto significativo en el sistema político en su conjunto. Por ejemplo, se reconoce cada vez más que un sistema electoral puede ser diseñado tanto para brindar representación geográfica local como para promover el principio de proporcionalidad; puede promover el desarrollo de un sistema fuerte y viable de partidos políticos a nivel nacional y asegurar la representación de mujeres y minorías regionales y, puede ayudar a “manufacturar” la cooperación y los acuerdos en sociedades divididas mediante el uso creativo de determinados incentivos y restricciones. Hoy en día los sistemas electorales son percibidos como una de las instituciones políticas más influyentes y de una importancia crucial para temas más amplios de gobernabilidad.
