La administración electoral es fundamental, y debe ser tenida en cuenta en el diseño de un marco jurídico. Cuanto más satisfactoria sea la administración, más exitosos serán los comicios en su conjunto. Con miras a disponer de una gestión eficiente y eficaz se precisan varias condiciones, a saber: en primer lugar, la legislación electoral debe detallar cada una de las fases, etapas, actividades y procedimientos dirigidos a evitar cualquier error o ilegalidad; en segundo lugar, las autoridades electorales deben designarse de acuerdo con las particularidades políticas y sociales del país o la región; y en tercer lugar, esas autoridades deben tener competencias institucionales para desempeñar sus funciones conforme a los principios generales que rigen los procesos electorales: certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, transparencia y objetividad.
El derecho internacional no describe en detalle las responsabilidades de los organismos electorales, pero el Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas ha señalado que “debe establecerse una junta electoral independiente para que supervise el proceso electoral, y garantice que se desarrolla en forma justa e imparcial y de conformidad con las disposiciones jurídicas compatibles con el Pacto”[i].
El “objetivo primario del marco jurídico es el de guiar al organismo electoral y permitirle que vele por que el electorado disfrute de unas elecciones libres y justas”[ii], y, para ello, es fundamental que la gestión sea eficiente y eficaz.
Teniendo esto en cuenta, los requisitos ideales que las autoridades electorales han de cumplir se examinan en la presente sección en más detalle, pero pueden resumirse de la siguiente manera:
La actuación de los órganos de administración electoral también hará frente a limitaciones en numerosos ámbitos. Entre ellas figuran la falta de independencia, los mandatos poco claros, la insuficiencia de recursos, los procedimientos de nombramiento y la permanencia en el cargo de los miembros del organismo electoral[iii]. Sobre todo en los países que salen de un conflicto, los intereses políticos pueden tener un gran peso, y el compromiso de los excombatientes con la democracia puede ser escaso[iv].
La administración de unas elecciones democráticas exige que las autoridades electorales sean independientes y no partidistas, y que estén libres de cualquier sesgo político. Esta es una cuestión fundamental, especialmente para los países en los que el régimen democrático aún no está consolidado y donde los organismos electorales son competentes para tomar y ejecutar decisiones importantes que pueden influir directamente en los resultados de los comicios. Por tanto, con el fin de determinar quién estará a cargo de la administración electoral y qué tipo de institución estará facultada para hacerlo, deben tenerse en cuenta las condiciones políticas concretas.
Esas decisiones legislativas deben especificar tanto el tamaño como la integración de las autoridades electorales. Asimismo, han de determinar a quién se designará y de qué manera se efectuarán los nombramientos y los ceses. Al establecer las autoridades electorales se debe considerar lo siguiente:
La estructura de administración tiene que incluir un organismo electoral superior, ya sea central o nacional. También puede haber algunos organismos de rango inferior en el plano estatal o regional. Dependiendo de la extensión de la jurisdicción electoral y de los sistemas de comunicación, incluso puede haber organismos electorales de distrito. Pueden existir organismos electorales intermedios, siempre y cuando resulte razonable en el contexto del sistema electoral, la situación geográfica y la densidad demográfica del país. El marco jurídico debe establecer con claridad la preeminencia de la autoridad electoral central y la relación entre los diferentes niveles de la autoridad electoral. Al mismo tiempo, es conveniente evitar la creación indiscriminada de organismos electorales. Los órganos electorales triviales e innecesarios acarrean un efecto directo: el aumento de los gastos electorales.
La estructura electoral se organiza en torno a los sitios de votación, que constituyen el núcleo de cualquier estructura electoral. Una labor fundamental del marco jurídico es definir de una manera precisa y clara cómo se compondrán los sitios de votación, y cómo se relacionarán con las autoridades centrales y otras autoridades electorales. También tiene que establecer la naturaleza de las relaciones que los sitios de votación mantendrán con las autoridades públicas durante la jornada electoral. Además del organismo electoral, la estructura para celebrar las elecciones probablemente contará con la asistencia de departamentos públicos de distintos niveles. Es preferible que el marco jurídico prevea estas relaciones y disponga que la dirección de las autoridades electorales es prioritaria.
La rendición de cuentas por parte de las autoridades electorales debe regularse de manera expresa, dada la importancia fundamental de tales organizaciones, de las limitaciones y los problemas que podrían surgir, y de la necesidad de que exista una confianza pública mayoritaria. La rendición de cuentas puede llevarse a cabo de diversas maneras. La responsabilidad última se ejerce directamente ante la asamblea nacional elegida, con el fin de evitar la interferencia o el control del gobierno, y suele articularse mediante la presentación de informes ante un comité legislativo. Además de la supervisión legislativa, hay otras maneras de efectuar la rendición de cuentas, como las auditorías independientes, los informes públicos y las reuniones abiertas[v].
No hay una manera única de constituir un organismo de administración electoral que sea trasladable a todos los países. Es importante tener en cuenta el contexto situacional de cada país. Tal vez el aspecto más importante sea la relación entre la confianza pública y el poder.
Cuando la confianza pública en las instituciones es baja, probablemente se otorguen más competencias a las autoridades electorales. Ese no es el caso de las federaciones democráticas consolidadas. De hecho, la administración electoral podría clasificarse de la siguiente manera:
En algunos países, la composición de los organismos de administración electoral puede incluir a representantes políticos o estar integrada por ellos. La desventaja potencial de este enfoque es la aparente politización de la administración electoral, pero al mismo tiempo, “puede resultar útil para fomentar la confianza en aquellos países (por ejemplo los que salen de una situación de conflicto) en los que se duda de la honradez y la integridad del sistema electoral”[vii]. Cuando se opta por el enfoque partidario, el papel de la administración electoral “mejora enormemente cuando sus miembros son representativos del espectro político”[viii]. Por supuesto, algunos países pueden establecer que la autoridad electoral esté compuesta tanto por miembros de los partidos como no; pero, en todo caso, su obligación una vez nombrados es actuar de manera independiente e imparcial.
En ocasiones, los organismos de administración electoral pueden incorporar directamente a miembros de la judicatura, y en otros casos —por ejemplo después de un conflicto bélico—, quizá también a la comunidad internacional[ix]. Otras consideraciones pueden dar cabida a una composición que represente a la totalidad de la nación y que asegure la participación de las mujeres[x].
Siempre que sea posible, se recomienda designar a profesionales que conozcan el marco jurídico que rige la administración electoral. Por lo general, se requiere que al menos algunas de las personas que integran la autoridad electoral sean profesionales del derecho. En caso de que se presente algún contratiempo, puede eximirse de dicho requisito a las autoridades electorales de nivel inferior, si resulta razonable en tales circunstancias. Cuando los organismos electorales están formados por funcionarios o jueces nombrados por el partido gobernante, tanto su independencia como su imparcialidad pueden verse amenazadas. Una solución razonable la constituyen aquellos casos en los que los partidos están autorizados a expresar sus opiniones ante las autoridades electorales, sin que puedan desempeñar ningún papel en la resolución de las cuestiones electorales.
Suele considerarse que una buena opción es designar a agentes políticos respetados, por ejemplo organizaciones no gubernamentales y miembros del poder judicial, para ocupar los cargos electorales.
En los países que atraviesan un periodo de transición política, lo más acertado es, sin duda, designar un organismo independiente de los poderes tradicionales. Sin embargo, a largo plazo esa elección puede suscitar algunas dudas. Cuanto más exitosa sea la transición democrática, menos crucial será la necesidad de contar con una autoridad electoral independiente. Esto es particularmente cierto en los países en los que se ha consolidado un sistema real de pesos y contrapesos, lo cual implica la existencia del Estado de derecho y el aumento de la confianza en los organismos públicos. En esas circunstancias, el mantenimiento un autoridad electoral independiente puede representar un costo muy elevado, por lo que debe considerarse la cuestión detenidamente.
Cualquiera que sea la forma en que se determine la
naturaleza de la composición del organismo de administración electoral, “[l]a
credibilidad general del proceso electoral depende en buena medida de que todos
los grupos pertinentes (partidos políticos, gobierno, sociedad civil y medios
de comunicación) sean conscientes y
participen en el debate relacionado con la
estructura y los procedimientos electorales”[xi]. Por tanto, esos organismos deben apoyarse en la comunicación
constante y en la transparencia.
También existe un requisito similar aplicable a la comunicación en el seno de los organismos electorales, que puede ampliarse dependiendo de la composición del órgano en cuestión. Entre las principales ventajas de los organismos de administración electoral se cuentan la comunicación y el consenso; “[d]ado que las decisiones sobre las cuestiones electorales son a menudo de una sensibilidad política extrema, las que se toman por votación en lugar de por consenso pueden socavar la apariencia de neutralidad y profesionalidad de los organismos de administración electorales”[xii].
Tal como concluye un informe de 2010 de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE):
Sea cual sea el organismo que se constituya para administrar unos comicios en particular, debe ser eficiente, colegiado, imparcial, transparente e independiente de las autoridades estatales y otras influencias políticas. Debe guiarse por la aplicación justa de las leyes sin tener en cuenta ninguna consideración política —sobre todo en aquellos casos en que las comisiones electorales son multipartitas— y contar con la confianza de las partes interesadas en las elecciones[xiii].
Las autoridades electorales deben ser permanentes. En algunos países solo ejercen sus funciones durante un periodo de tiempo. Sin embargo, cuando esos organismos están a cargo del registro electoral, es necesario que desempeñen actividades permanentes, las cuales han de legislarse. En cada elección debe haber un registro de votantes actualizado. Por lo general, los organismos electorales de menor jerarquía, y los que se encargan de los territorios electorales más reducidos o de los sitios de votación, no son permanentes; inician su actividad al principio del período electoral y dejan de funcionar cuando se validan los resultados finales.
Sería conveniente que las autoridades electorales se renovaran parcialmente de manera periódica. No es muy recomendable renovar la totalidad de las autoridades electorales en cada elección. De hecho, la experiencia puede contribuir a aumentar la productividad de las instituciones. En cuanto al proceso, todos los procedimientos y fundamentos relativos a la designación y la destitución deben regularse por ley, con el fin de brindar inmunidad a los miembros de los organismos electorales contra cualquier tipo de presión política. Además, “[s]i el marco jurídico adopta una fórmula basada en los partidos políticos, entonces debe abordar cómo y cuándo han de sustituirse los miembros si se producen modificaciones en la fuerza e integración de los partidos, especialmente donde hay partidos nuevos”[xiv].
Del mismo modo que es importante asegurar que en los organismos de administración electoral los nombramientos están bien definidos y son transparentes, también lo es que el marco jurídico precise las cuestiones relativas a la remoción o suspensión del cargo, con un “diseño que fomente la independencia e imparcialidad de los miembros y que incluya las disposiciones necesarias para protegerlos de una destitución arbitraria”[xv].
Tanto los procedimientos de nombramiento como los de destitución deben “emprenderse de una manera imparcial, responsable y transparente”[xvi].
El gobierno no debe controlar directamente los sueldos de los funcionarios electorales. Algunos países también les otorgan inmunidad en el ejercicio de su cargo.
Las autoridades electorales deben constituirse antes de que la elección tenga lugar con arreglo a la ley. También es fundamental que se les proporcione el financiamiento adecuado para cumplir sus deberes. Los marcos jurídicos deben contener reglas precisas y objetivas acerca de cómo se financiarán sus actividades permanentes, con el fin de evitar que los presupuestos se conviertan en armas políticas que el parlamento, los partidos políticos o el gobierno podrían emplear en su contra.
Los principales métodos para financiar los organismos de administración electoral son:
A veces, la ayuda internacional también puede contribuir al financiamiento de las elecciones.
La eficacia y la fiabilidad de un organismo electoral autónomo no solo se basa en un financiamiento sano, sino también en la imparcialidad e independencia de sus empleados. Es preciso que tanto los recursos materiales como los de personal se identifiquen con precisión y se provean de manera oportuna y transparente.
En términos generales, los organismos de administración electoral tienden a ser instituciones caras. De hecho, posiblemente se considere que representan un gasto desproporcionado dentro del marco general de los servicios públicos ofrecidos a los contribuyentes. Sin embargo, en algunos países que se encuentran en una situación crítica se valora tanto la democracia que cualesquiera fondos públicos que se destinen a financiar las instituciones electorales se estiman justificados. Normalmente, las elecciones celebradas con éxito no se examinan desde el punto de vista financiero. Esto es particularmente cierto en los casos en que los gastos electorales se financian por medio de la cooperación internacional. No obstante, a medida que los procesos electorales resultan más satisfactorios, que los regímenes democráticos se consolidan y que los fondos internacionales se vuelven más escasos, las consideraciones financieras pueden llegar a convertirse en una cuestión esencial. Teniendo esto en cuenta, los países en vías de democratización deben procurar que los gastos electorales sean apropiados y que no resulten desproporcionados.
El poder y los deberes de los organismos de administración electoral han de legislarse con precisión. Un derecho electoral claro también contribuirá a que la supervisión de las autoridades electorales sea más eficaz.
El marco jurídico debe definir en detalle los deberes y las funciones del organismo de administración electoral, que deben abarcar en particular los siguientes elementos:
• Asegurarse de que los funcionarios electorales y el personal responsable de la administración de los comicios reciben una formación adecuada y actúan con imparcialidad e independencia respecto a cualquier interés político.
• Garantizar que se establecen procedimientos de votación claros y que se ponen al alcance de los votantes.
• Velar por que se informe y se eduque a los votantes respecto a los procesos electorales, y a los candidatos y partidos políticos que intervienen.
• Facilitar el registro de los votantes y actualizar los datos.
• Proteger el secreto del voto.
• Salvaguardar la integridad del voto secreto mediante las medidas apropiadas para prevenir el voto ilegal o fraudulento.
• Favorecer la integridad del proceso en lo referente a la transparencia del recuento, la tabulación y la suma de los votos.
En algunos casos, entre los deberes y funciones de un organismo electoral también pueden incluirse los siguientes aspectos:
• La validación de los resultados definitivos de las elecciones.
• La delimitación de los distritos electorales.
• La vigilancia y supervisión del financiamiento y los gastos de la campaña electoral.
• La investigación, el asesoramiento al gobierno o al parlamento, y los enlaces internacionales[xviii].
En otros casos, los órganos de administración electoral están facultados para resolver las controversias relacionadas con las elecciones. Las autoridades electorales han de ser independientes, transparentes e imparciales. Una vez constituidas, deben cumplir con sus deberes y ejercer sus competencias de manera imparcial. Cada marco jurídico tiene por objeto orientar a las autoridades electorales sobre la forma en que deben organizar unas elecciones libres y justas, y estas deben llevar a cabo su misión de manera eficiente e imparcial.
Entre las características fundamentales de las autoridades electorales pueden enumerarse las siguientes: a) la independencia y la imparcialidad; b) la eficiencia y la eficacia; c) la profesionalidad, la legalidad y la objetividad; y d) la claridad.
Habida cuenta de lo anterior, es importante percatarse de que, gracias a la existencia de un organismo autónomo, cuando un sistema electoral está consolidado es posible abordar otras cuestiones, siempre y cuando haya fondos disponibles para ello.
[i] Democracy Reporting International (DRI) y el Centro Carter, Strengthening International Law to Support Democratic Governance and Genuine Elections [La consolidación del derecho internacional en aras de la gobernabilidad democrática y las elecciones genuinas] (Berlín [Alemania] y Atlanta, Georgia [Estados Unidos], 2012), p. 39
[ii] Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), International Electoral Standards: Guidelines for reviewing the legal framework of elections [Normas electorales internacionales: Directrices para revisar el marco legal de las elecciones] (Halmstad, Suecia: Bulls Tryckeri, 2002), p. 42
[iii] Foro de las Comisiones Electorales de los Estados miembros de la Comunidad de África Meridional para el Desarrollo (SADC) e Instituto Electoral de África Austral (EISA), Principles for Election Management, Monitoring, and Observation in the SADC Region [Principios de administración, vigilancia y observación de las elecciones en la región de la SADC] (Johannesburgo [Sudáfrica]: EISA, 2004), p. 11
[iv] Departamento de Asuntos Políticos de las Naciones Unidas, Women & Elections: Guide to Promoting the Participation of Women in Elections [Las mujeres y las elecciones: Manual para promover la participación de las mujeres en las elecciones] (Naciones Unidas, 2005), p. 65
[iii] Merloe, Patrick, Promoting Legal Frameworks for Democratic Elections: An NDI Guide for Developing Election Laws and Law Commentaries [Promoción de marcos jurídicos para las elecciones democráticas: Una guía del NDI para la formulación del derecho electoral y comentarios a la legislación] (Washington, D. C.: National Democratic Institute for International Affairs [NDI], 2008)], p. 19
[vi] IDEA Internacional, International Electoral Standards: Guidelines for reviewing the legal framework of elections [Normas electorales internacionales: Directrices para revisar el marco legal de las elecciones], p. 37
[vii] Naciones Unidas, Women & Elections [Las mujeres y las elecciones], p. 67
[viii] Comisión Europea, Handbook for European Union Election Observation, [Manual de Observación Electoral de la Unión Europea], 2.ª edición, (Suecia: Elanders Sverige AB, 2008), pp. 36-37
[ix] Ibid., p. 36
[iii] SADC y EISA, Principles for Election Management, Monitoring, and Observation in the SADC Region [Principios de administración, vigilancia y observación de las elecciones en la región de la SADC], p. 12
[xi] IDEA Internacional, International Electoral Standards [Normas electorales internacionales: Directrices para revisar el marco legal de las elecciones], p. 43
[xii] Naciones Unidas, Women & Elections, [Las mujeres y las elecciones], p. 68
[xiii] Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH) de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), Election Observation Handbook [Manual de observación electoral], 6.ª edición, (Polonia: Poligrafus Andrzej Adamiak, 2010), p. 52
[xiv] OSCE, Guidelines for Reviewing a Legal Framework for Elections [Directrices para la revisión de un marco jurídico para las elecciones] (Varsovia [Polonia]: OSCE, 2001), p. 11
[xv] Ibid., p. 12
[xvi] SADC y EISA, Principles for Election Management, Monitoring, and Observation in the SADC Region [Principios de administración, vigilancia y observación de las elecciones en la región de la SADC], p. 12
[xvii] IDEA Internacional, International Electoral Standards: Guidelines for reviewing the legal framework of elections [Normas electorales internacionales: Directrices para revisar el marco legal de las elecciones] (Halmstad, Suecia: Toros Tryckeri, 2002), p. 40
[xviii] Ibid., 41
