Las mesas electorales son un elemento esencial del proceso electoral. Son los sitios donde tiene lugar la votación y en los que la administración electoral cuenta los votos. Por tanto, en ellas es esencial garantizar la libertad y el secreto del voto.

1. Instalación 

Con miras a situar y crear las mesas de votación, es necesario establecer un mapa electoral. A tal efecto, debe determinarse la ubicación de las mesas en cada distrito de acuerdo con los criterios siguientes:

• La distribución de las mesas electorales debe anunciarse públicamente, de modo que los ciudadanos que participan en el proceso electoral conozcan con antelación el emplazamiento de las mesas en las que están autorizados a votar. En consecuencia, han de minimizarse los cambios en la distribución y la situación de las mesas.
• La distribución de las mesas electorales debe tener en cuenta criterios geográficos, de manera que estén lo más cerca posible del lugar de residencia de los votantes. Por el contrario, la distribución de los votantes en función de otros criterios (por ejemplo por nombre), lo que implicaría traslados masivos de los ciudadanos a mesas electorales muy alejadas de su lugar de residencia, desalentaría la participación electoral.
• Las mesas electorales deben tener un tamaño mínimo, para satisfacer la necesidad de mantener el secreto del voto, y un tamaño máximo, para poder efectuar operaciones electorales complejas en un periodo de tiempo relativamente corto. Es difícil establecer reglas generales a este respecto, dada la gran variedad de condiciones geográficas y de comunicación en las cuales se llevan a cabo los distintos procesos electorales. Normalmente, una mesa electoral tiene una capacidad mínima de 300 electores y una máxima de 1.500. Normalmente, las capacidades mínima y máxima están fijadas por ley. Dependiendo de las circunstancias geográficas, puede que sea necesario establecer mesas electorales móviles que cumplan los requisitos jurídicos. En ese caso, después de que voten todos los ciudadanos, la mesa móvil se traslada a un lugar adecuado para llevar a cabo el escrutinio de los votos.
• Las mesas electorales deben ser accesibles a todos los electores, incluidos los ancianos y las personas con discapacidad.
• Deben instalarse en un sitio ideológicamente neutral, a fin de no desalentar la libre expresión del voto. Por tanto, no han de estar situadas en comisarías de policía, cuarteles, sedes de partidos políticos, edificios de grupos religiosos ni edificios gubernamentales en épocas de transición política. En cambio, las escuelas resultan apropiadas para instalar mesas electorales.
• La iluminación, las comunicaciones, el transporte y el resto de las necesidades logísticas de las instalaciones deben ser adecuados. En algunos países es posible que este requisito sea más difícil de cumplir en las zonas rurales que en las urbanas, debido al desequilibrio entre las infraestructuras[i].
• En algunos países quizá se considere la necesidad de establecer “mesas electorales separadas para las mujeres, a fin de brindarles la oportunidad de votar en un ambiente sin presiones ni situaciones intimidantes, para aumentar así la probabilidad de que participen”[ii].

 El horario de votación debe establecerse en la legislación, aplicarse de manera uniforme[iii] e incluir un periodo de tiempo fuera del horario laboral. Además, se suele dar por supuesto que se permitirá votar a los electores que lleguen a la mesa electoral antes de la hora oficial de cierre, pero que aún están en la cola para votar a la hora de cierre de las mesas[iv].

2. Personal y otras personas autorizadas 

El personal electoral o junta electoral es la clave para el buen desarrollo de los procesos de votación y escrutinio. Organiza y supervisa el procedimiento de votación, cuenta las papeletas y prepara las actas para la administración electoral central que está a cargo de la tabulación de los votos y la asignación de escaños. Así, las juntas locales y el personal de las mesas de votación son responsables de las operaciones principales de todo el proceso electoral. De manera más específica, llevan a cabo la identificación de los votantes, deciden sobre la validez de las papeletas de votación y posiblemente certifiquen los resultados. En muchos casos, las decisiones de la junta electoral no pueden recurrirse.

Por tanto, es esencial lograr una adecuada composición de la junta electoral. En particular, los funcionarios electorales deben ser independientes del gobierno y de los partidos políticos. Teniendo esto en cuenta, los miembros de mesa a veces se seleccionan por sorteo entre los ciudadanos particulares y sus funciones son obligatorias. Este procedimiento, si se aplica correctamente, es el que con más probabilidad asegura que los funcionarios electorales actuarán de manera independiente de cualquier partido político o candidato, y reduce de forma notable la posibilidad de fraude. Su único inconveniente es la falta de conocimientos jurídicos de los funcionarios designados, a consecuencia inevitable de su carácter no profesional. Sin embargo, pueden adoptarse diversas medidas para asegurar que se cuenta con funcionarios electorales eficientes y capaces:

• En primer lugar, ciertos ordenamientos jurídicos imponen determinados requisitos relativos al nivel educativo para el nombramiento de los funcionarios y los presidentes de las mesas, con objeto de que los miembros de la junta electoral se elijan exclusivamente entre los ciudadanos que los cumplen.
• En mayor o menor medida, casi todos los ordenamientos jurídicos ofrecen formación especializada a los funcionarios electorales, ya sea por medio de cursos o proporcionándoles instrucciones detalladas y manuales sobre cómo desempeñar sus funciones y resolver los distintos problemas que pueden surgir durante la jornada electoral. 
• Algunos países del norte de Europa emplean un sistema ligeramente modificado, de manera que, aunque los miembros de la junta electoral se eligen por sorteo, el presidente es un funcionario municipal permanente. Probablemente es el sistema más eficaz, característico de las democracias consolidadas, ya que combina los beneficios de la participación ciudadana con la profesionalidad.

Esta composición es perfectamente compatible con el hecho de que, en la mayoría de las jurisdicciones que la emplean, existe la posibilidad de que en cada mesa electoral haya representantes de los partidos políticos y los candidatos (fiscales, auditores, abogados). Los representantes de los partidos y los candidatos pueden asistir a todos los procesos, pero por lo común carecen de facultades decisorias. En general contribuyen a la transparencia electoral, y constituyen un complemento importante al nombramiento de los funcionarios electorales por sorteo. La presencia de los representantes de los partidos y los candidatos durante la votación y el conteo no debe confundirse con la observación electoral nacional o internacional, ya que son dos mecanismos completamente diferentes.

Para los organismos de administración electoral es una buena práctica institucionalizar los criterios de selección del personal electoral y los procesos de gestión de su desempeño[v].

Por último, es necesario asegurarse de que las personas que no ejercen ningún papel en la organización del proceso electoral no permanecen en la mesa de votación, pues su presencia puede obstaculizar o interrumpir el desarrollo fluido de las elecciones. El marco jurídico suele conceder al presidente de la junta electoral la facultad de autorizar o prohibir la presencia de otras personas en las operaciones electorales.

Además del personal de las mesas electorales, también pueden estar presentes otras personas autorizadas. Ello incluye, por supuesto, a los votantes —aunque solo durante el ejercicio de su derecho de voto—, a los representantes de los partidos políticos y los candidatos, a los observadores nacionales e internacionales cuando estén autorizados, y a las fuerzas de seguridad si fuera necesario.

A fin de facilitar el buen funcionamiento de una mesa electoral, es imperativo que incluso las personas autorizadas a estar presentes, además del personal de la mesa, entiendan con claridad lo que pueden y no pueden hacer. La capacitación y el material escrito resultan útiles y, naturalmente, son es lo que corresponde si el marco jurídico también aborda específicamente este aspecto.

Los partidos políticos y los candidatos tienen un claro interés en el desarrollo de las elecciones y, por tanto, sus representantes deben estar autorizados a observar todos los aspectos del proceso, incluidos la votación y el conteo. El marco jurídico debe estipular los derechos y obligaciones de los representantes de los partidos y los candidatos en la mesa[vi]. Además del derecho a observar los procedimientos, constituye una buena práctica que el marco jurídico establezca que, en la documentación del sitio electoral, se indiquen por escrito las objeciones formales contra los votantes o las quejas sobre el funcionamiento del sitio de votación manifestadas por el representante de un partido o de un candidato[vii]. Por otro lado, el representante político autorizado no debe perturbar de ninguna manera la votación; y, por supuesto, no han de permitirse los actos de campaña, los anuncios políticos ni la intimidación. El presidente de la junta electoral debe tener derecho a expulsar a los representantes por incumplimiento de las normas relativas a su presencia.

Con el fin de facilitar el importante papel de los representantes políticos en el sitio de votación, y al mismo tiempo asegurar que actúan dentro de los límites adecuados, puede ser de utilidad que el marco jurídico, incluido posiblemente un código de conducta, especifique que los representantes políticos autorizados deben declarar, como mínimo, que:

• respetarán el secreto del voto;

• acatarán las instrucciones de los funcionarios electorales;

• no interferirán con el proceso electoral;

• se atendrán al marco jurídico de las elecciones[viii].

El marco jurídico debe prohibir expresamente la presencia en las mesas electorales de cualquier otra persona distinta de las autorizadas por la legislación, como los dirigentes locales[ix].

3. Mantenimiento del orden 

La gestión eficaz de la logística durante la jornada electoral presupone que las mesas estarán suficientemente protegidas, con el objetivo de evitar desórdenes que podrían obstaculizar la votación y de garantizar que el derecho de voto se ejerce en condiciones democráticas.

Con este fin, la legislación electoral a menudo confiere autoridad pública al funcionario que preside la mesa, incluida la posibilidad de tomar las medidas necesarias para el mantenimiento de la ley y el orden, lo que suele abarcar la facultad de dar instrucciones precisas a quienes desempeñan funciones policiales en las elecciones.

En las democracias consolidadas, estas funciones las llevan a cabo las fuerzas policiales, militares o de seguridad. No obstante, a veces “la presencia de fuerzas de seguridad en los alrededores de la mesa electoral puede intimidar y amedrentar a los votantes”[x], en particular en los países en transición política, donde esas fuerzas a veces despiertan recelos debido a su relación con el régimen anterior. Esta desconfianza puede conducir a la opción, muy cara y probablemente injustificada, de contratar una policía civil especial que ejerce sus funciones durante la jornada electoral bajo el mando de la administración electoral. No obstante, la experiencia demuestra que el empleo de las fuerzas armadas durante la votación presenta numerosas ventajas, no solo por su eficacia y bajo coste, sino también por su importancia para la estabilidad de un país. Por tanto, a las fuerzas armadas se les pueden atribuir funciones de cooperación y fortalecimiento de la democracia al servicio de la administración electoral. También es esencial que la opinión pública sea testigo de esa colaboración entre las diferentes instituciones públicas dirigida a fortalecer la democracia, en lugar de la creación de una policía electoral efímera y poco preparada. Cuando las fuerzas de seguridad públicas están a cargo del mantenimiento del orden en las mesas electorales, es conveniente que el marco jurídico establezca un código de conducta[xi].

[i] Foro de las Comisiones Electorales de los Estados miembros de la Comunidad de África Meridional para el Desarrollo (SADC) e Instituto Electoral de África Austral (EISA), Principles for Election Management, Monitoring, and Observation in the SADC Region [Principios de administración, vigilancia y observación de las elecciones en la región de la SADC] (Sudáfrica: EISA, 2004), p. 23

[ii] Departamento de Asuntos Políticos de las Naciones Unidas, Women & Elections: Guide to Promoting the Participation of Women in Elections [Las mujeres y las elecciones: Manual para promover la participación de las mujeres en las elecciones] (Naciones Unidas, 2005), p. 70

[iii] Comisión Europea, Handbook for European Union Election Observation [Manual de observación electoral de la Unión Europea], 2.ª edición, (Suecia: Elanders Sverige AB, 2008), p. 75

[iv] Democracy Reporting International (DRI) y el Centro Carter. Strengthening International Law to Support Democratic Governance and Genuine Elections [La consolidación del derecho internacional en aras de la gobernabilidad democrática y las elecciones genuinas] (Berlín [Alemania] y Atlanta, Georgia [Estados Unidos], 2012), p. 41

[v] SADC y EISA, Principles for Election Management, Monitoring, and Observation in the SADC Region [Principios de administración, vigilancia y observación de las elecciones en la región de la SADC], p. 24

[vi] Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), International Electoral Standards: Guidelines for reviewing the legal framework of elections [Normas electorales internacionales: Directrices para revisar el marco legal de las elecciones] (Halmstad [Suecia]: Bulls Tryckeri, 2002), p. 83

[vii] Ibid., p. 84

[viii] Ibid., p. 85

[ix] Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH) de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), Guidelines for Reviewing a Legal Framework for Elections [Directrices para la revisión de un marco jurídico para las elecciones], (Varsovia [Polonia]: OSCE, 2001), p. 26

[x] SADC y EISA, Principles for Election Management, Monitoring, and Observation in the SADC Region [Principios de administración, vigilancia y observación de las elecciones en la región de la SADC], p. 20

[xi] Ibid., p. 20