Los medios de comunicación cumplen un papel fundamental en unas elecciones democráticas, ya que “[n]o solo brindan a los candidatos una plataforma para que expresen sus opiniones políticas, sino que, además, facilitan información a los votantes y pueden ejercer una función de vigilancia de las actuaciones públicas”[i]. Para que unas elecciones sean libres y justas es preciso que, además de poder votar en condiciones adecuadas, los ciudadanos dispongan de información pertinente sobre los partidos políticos, los candidatos y el propio proceso electoral, de modo que puedan tomar decisiones bien fundadas. Por ello, la libertad de los medios de comunicación constituye un factor importante de la garantía de unas elecciones democráticas. (Nota: En esta sección se utilizan diversas fuentes, pero se sirve en gran medida del examen del conteo de votos que aparece en el documento International Electoral Standards: Guidelines for Reviewing the Legal Framework of Elections [Normas electorales internacionales: Directrices para la revisión del marco jurídico de las elecciones] del Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, IDEA Internacional).
Es razonable, no obstante, que se regule el uso político de los medios de comunicación, dada la relación cada vez más estrecha que existe entre la presencia en los medios y las elecciones. Los medios se han convertido en un foco de atención, ya que se los considera el mejor método para la difusión de mensajes, especialmente en lo que respecta a las campañas electorales. Cierta regulación de los medios está justificada, “[n]o obstante, cualquier medida jurídica aplicada al sector de los medios de comunicación no debe ser demasiado restrictiva o impedir innecesariamente sus actividades, y debe ser proporcionada y ‘necesaria en una sociedad democrática’”[ii].
En efecto, la experiencia reciente pone de relieve que, en la actualidad, el resultado de los partidos políticos depende más del uso de instrumentos económicos que ideológicos, ya que utilizan los medios de comunicación constantemente como estrategia eficaz para aumentar su presencia social y conseguir el apoyo del electorado. En este sentido es fundamental que se regulen algunos aspectos de la actividad de los medios de comunicación en el ámbito de la política y las elecciones. La normativa debería garantizar que el uso de los medios de comunicación de masas, como la radio, la televisión o Internet, no se convierte en fuente de desigualdades en las elecciones. Es esencial que el marco jurídico garantice el acceso de todos los candidatos y partidos políticos a los medios de comunicación, un trato igualitario en los medios públicos o controlados por el Estado, y que no se imponen restricciones excesivas a su derecho a la libertad de expresión durante las campañas electorales.
Algunos partidos políticos son propietarios de periódicos e incluso canales de televisión que representan un papel fundamental a la hora de presentar la campaña del partido a los votantes. En los casos en que existan más medios de propiedad privada que pública, puede ser necesario regular la igualdad de acceso de los candidatos y partidos, ya que, a diferencia de los medios de control estatal, “parece que, de acuerdo con el derecho internacional, los medios privados no están obligados a garantizar la igualdad de acceso a todos los candidatos”[iii].
No obstante, existe una norma internacional adecuada de no discriminación que se interpreta como aplicable a los medios de comunicación privados. Si se permite la publicidad política, deben ofrecer las mismas tarifas a todos los candidatos y partidos sin distinción. Mientras que en algunos países está prohibido abonar los anuncios políticos, en otros esta medida se interpreta como una violación injustificada de la libertad de expresión. Pese a ello, la publicidad política de pago debe identificarse siempre como tal con el fin de distinguirla de las noticias y los contenidos editoriales.
Para que estas garantías se ejecuten de manera oportuna antes de las elecciones y durante el período electoral, es importante que existan disposiciones legales claras. El proceso para establecer una fórmula o calendario de acceso y la igualdad de trato en los medios de comunicación en unas elecciones determinadas debe estar libre de ambigüedades y permitir una aplicación objetiva. Por ejemplo, el 50 por ciento del tiempo podría distribuirse entre todos los partidos por igual, y el otro 50 por ciento de manera proporcional en función de los votos obtenidos en las elecciones anteriores o el número de escaños en el parlamento. Como, además, el debate político, y cierto tipo de campaña política, también tiene lugar fuera del período electoral, otro derecho que puede promocionar el diálogo abierto consiste en “requerir que se proporcionen espacios gratuitos en la radio y la televisión pública de manera regular a los particos políticos, no solo durante un período electoral”[v].
El acceso de los candidatos y partidos políticos podría regularse mediante una ley nacional sobre los medios de comunicación o la información pública, y no necesariamente por el derecho electoral. Puede que la legislación sobre los medios de comunicación solo contenga cláusulas generales relativas al acceso y delegue la competencia para determinar los detalles específicos de su ejecución en un órgano administrativo, como un comité de medios de comunicación especializado. Son numerosas las formas que puede adoptar “ese tipo de institución supervisora, que van desde un modelo autorregulatorio, una autoridad regulatoria tradicional responsable de la supervisión de las actividades de los medios de comunicación con carácter permanente o, a veces, una sección del organismo electoral”[vi]. Cualquiera que sea el modelo, lo importante es que el órgano actúe de manera imparcial, independiente, transparente y congruente[vii].
Si los medios de comunicación propiedad del Estado pueden favorecer a un partido político o candidato en supuestos espacios de noticias, contenido editorial o foros de discusión, se pueden infringir las normas de acceso e igualdad de trato. La ley debe prohibir la parcialidad en la información o un trato preferencial en los medios públicos, y establecer mecanismos correctores y sanciones aplicables. Dicha normativa es necesaria porque, “en numerosos países el partido gobernante controla los medios públicos. Pese a que la aparición de los medios de comunicación independientes ha planteado un desafío a ese monopolio, aún existe la impresión de que, en algunos casos, los medios públicos no rinden cuentas al pueblo de manera adecuada, y recurren con frecuencia a una presentación de informes sensacionalista y tendenciosa”[viii].
La rápida evolución de los medios también está repercutiendo de manera significativa en la forma en que se desarrollan las campañas electorales y el tratamiento que se les otorga. Sin duda, para el derecho internacional ha sido un reto intentar adaptarse al ritmo acelerado de esos cambios y aún faltan aspectos por tratar, como “la información imparcial relativa a las elecciones y los candidatos electorales disponible en línea; el papel y la regulación de los blogs y el periodismo ciudadano y de aficionado durante el período electoral; y cómo afectan los nuevos medios a la regulación del financiamiento de la campaña”[ix].
Una elección democrática no es viable cuando el marco jurídico para las elecciones impide o supone obstáculos a los discursos de campaña y la libertad de expresión. Es muy frecuente que el marco de un país en período de transición a la democracia censure los discursos electorales mediante la imposición de multas a cualquier discurso público en el que se “difame” o “insulte” a otra persona o rival político, lo que puede incluir las críticas al gobierno, a un funcionario público o a un candidato gubernamental. Este tipo de disposiciones se puede encontrar en la constitución o en la legislación civil, penal y administrativa, además de en la legislación electoral o la relativa a los medios. Cualquier disposición jurídica que regule la difamación debería limitarse a la legislación civil. Con independencia de la fuente de derecho, cualquier disposición que imponga penas de descalificación, prisión o sanciones financieras por criticar o “difamar” al gobierno, otro candidato o un partido político, se presta al abuso. Las restricciones a la libertad de expresión podrían infringir el derecho internacional de los derechos humanos[x]. Además, tales disposiciones pueden vulnerar las garantías de la libertad de expresión consagradas en la constitución de un país. Por ello es necesario tener en cuenta esas libertades al revisar las disposiciones que permiten censurar a los candidatos, sus partidarios o los medios de comunicación y contravienen las normas nacionales e internacionales. La única excepción puede ser una norma específica que prohíba las comunicaciones que pueden incitar al odio religioso o racial, [xi]o a la violencia.
Las normas y condiciones que imponen obstáculos y penalizan la libertad de expresión no solo niegan un derecho fundamental y la posibilidad de que los candidatos y partidos políticos se comuniquen directamente con los votantes, además, “[e]n un entorno mediático excesivamente restrictivo, los periodistas pueden practicar la autocensura para eludir el hostigamiento o las sanciones impuestas por las autoridades, y, de este modo, limitar la información y la diversidad de puntos de vista a disposición del electorado”[xii].
Es necesario considerar, asimismo, las encuestas de opinión y las encuestas a pie de urna, sobre todo cuando sus resultados pueden influir en la opinión de los votantes que aún no han pasado por las urnas. En algunos países se estima que imponer cualquier tipo de limitación a esas encuestas va en contra de la libertad de expresión y es, por tanto, inaceptable. Sin embargo, en otros países solo se pueden publicar los resultados de tales encuestas una vez concluida la votación. Cualquier disposición jurídica que imponga restricciones injustificadas o desproporcionadas a la libertad de expresión durante las campañas electorales debería modificarse o eliminarse del marco jurídico.
El marco legislativo debe establecer un régimen específico para las encuestas de opinión que se llevan a cabo durante los períodos de elecciones. El propósito de la normativa al respecto es evitar que los grupos y partidos políticos manipulen al electorado a través de encuestas de opinión que pueden afectar al resultado final de las elecciones. Las medidas más comunes en este sentido son las siguientes:
La “encuesta a pie de urna” es una forma de
encuesta de opinión que se utilizó por primera vez en Israel. A diferencia de
las encuestas de opinión, las encuestas a pie de urna no recogen la intención
de voto, sino que registran las respuestas de votantes seleccionados al azar
una vez que han emitido su voto. Sin embargo, a diferencia de los resultados
electorales preliminares que se obtienen tras el conteo y la verificación
después del cierre de las urnas, las encuestas a pie de urna se basan
exclusivamente en las declaraciones de los votantes, lo que entraña un problema
de fiabilidad. Aunque cabría asumir que los votantes en países con democracias
consolidadas no tienen motivo alguno para ocultar su voto o mentir —sobre todo si se tiene en cuenta que la encuesta no es
obligatoria—, en la práctica, resulta que suelen hacerlo.
De hecho, las encuestas a pie de urna han fracasado en la predicción de los
resultados electorales en numerosos países europeos. No es de extrañar, pues,
que el grado de fiabilidad de este tipo de encuestas sea incluso menor en
países en proceso de transición, donde el temor de los ciudadanos puede tener
una base real.
Por tanto, es posible que, a través de las
encuestas a pie de urna, se difundan datos inexactos que generen confusión y
constituyan un obstáculo para que quienes resultan derrotados acepten los
resultados, especialmente en países que se hallan en un período de transición.
Es más, podría cuestionarse su compatibilidad con el principio del voto
secreto. La utilidad de las encuestas a pie de urna se pone en duda incluso en
democracias consolidadas, donde los sistemas de las nuevas tecnologías de
conteo rápido permiten disponer de resultados precisos y totalmente fiables en
plazos muy cortos. En conclusión, las encuestas a pie de urna podrían
entorpecer el proceso electoral en países que atraviesan una transición
política y, en cualquier caso, son costosas y poco fiables.
Además de regular la asignación de espacio en los medios de comunicación, es importante que se controlen otros aspectos, como una cobertura justa de las campañas electorales, y la difusión de encuestas y cuestionarios durante ciertos períodos, ya que estos factores pueden terminar obstaculizando la competencia en condiciones de igualdad.
[i] Democracy Reporting International (DRI) y el Centro Carter, Strengthening International Law to Support Democratic Governance and Genuine Elections [La consolidación del derecho internacional en aras de la gobernabilidad democrática y las elecciones genuinas] (Berlín [Alemania] y Atlanta, Georgia [Estados Unidos], 2012), p. 37
[ii] Comisión Europea, Handbook for European Union Election Observation [Manual de observación electoral de la Unión Europea], 2.ª edición, (Suecia: Elanders Sverige AB, 2008), p. 54
[iii] DRI y el Centro Carter, Strengthening International Law [La consolidación del derecho internacional], p. 38
[iv] Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), International Electoral Standards: Guidelines for reviewing the legal framework of elections [Normas electorales internacionales: Directrices para revisar el marco legal de las elecciones] (Halmstad, Suecia: Bulls Tryckeri, 2002), pp. 61-62
[v] Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH) de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), Guidelines for Reviewing a Legal Framework for Elections [Directrices para la revisión de un marco jurídico para las elecciones] (Varsovia [(Polonia]): OSCE, 2001), p. 19
[vi] Comisión Europea, Handbook for European Union Election Observation [Manual de observación electoral de la Unión Europea], p. 56
[vii] Ibid., p. 56
[viii] Foro de las Comisiones Electorales de los Estados miembros de la Comunidad de África Meridional para el Desarrollo (SADC) e Instituto Electoral de África Austral (EISA). Principles for Election Management, Monitoring, and Observation in the SADC Region [Principios de administración, vigilancia y observación de las elecciones en la región de la SADC] (Sudáfrica: EISA, 2004), p. 18
[ix] Ibid., p. 38
[x] IDEA Internacional, International Electoral Standards [Normas electorales internacionales], p. 63
[xi] Comisión Europea, Handbook for European Union Election Observation [Manual de observación electoral de la Unión Europea], p. 54
[xii] OSCE, Election Observation Handbook [Manual de observación electoral], 6.ª edición, (Polonia: Poligrafus Andrzej Adamiak, 2010), p. 64
