El término “campaña electoral” puede definirse como el conjunto de actividades organizativas y de comunicación que los candidatos y los partidos políticos llevan a cabo con el objetivo de atraer votos. La campaña electoral suele comenzar efectivamente una vez que se anuncian oficialmente las candidaturas. Este período se caracteriza por la intensificación de las actividades de campaña de los candidatos y partidos políticos[i].
Se trata de un período fundamental para las elecciones democráticas que descansa sobre los derechos fundamentales de la libertad de expresión, asociación, reunión pacífica y movimiento. El derecho internacional reconoce la importancia de las campañas:
El derecho internacional contempla la necesidad de la libre comunicación de información e ideas entre los candidatos y sus simpatizantes, del mismo modo que reconoce la necesidad de los candidatos, los partidos y sus simpatizantes de debatir asuntos públicos, criticar y oponerse unos a otros, publicar material y anunciar sus ideas políticas. Asimismo, los votantes tienen derecho a acceder a la información sobre los candidatos a los que van a votar[ii].
Dicho esto, es importante admitir que, en circunstancias específicas, el Estado podría aplicar restricciones a los candidatos y sus simpatizantes, así como a su libertad de expresión (cuando, mediante tal expresión, se pretende violar o socavar otros derechos establecidos, o cuando se incita al odio religioso, racial o nacional) y sus derechos de asociación y reunión (por ejemplo, en los casos en los que se encuentre en peligro la seguridad nacional, la seguridad, el orden y la salud públicos o la moralidad, o para proteger los derechos y libertades de otras personas)[iii]. Su responsabilidad consiste en velar por que cualquier restricción se establece conforme a derecho, es razonable en una sociedad democrática, se aplica de manera uniforme y, además, se reconoce el derecho a recurrir de manera oportuna ante el poder judicial u otro organismo independiente.
A continuación se analizan algunos de los principales elementos de las campañas electorales:
En sentido estricto, las campañas políticas solo pueden llevarlas a cabo los partidos políticos constituidos legalmente y los candidatos proclamados de manera oficial. Pese a ello, otras organizaciones —como los sindicatos, las agrupaciones empresariales, los grupos de ciudadanos, los medios de comunicación e incluso personas famosas sin relación alguna con el ámbito político— suelen expresar públicamente su apoyo a un candidato en particular y animar a los ciudadanos a que voten por esa persona. Esto significa que, en la práctica, participan en las actividades de la campaña electoral. En los sistemas democráticos no es posible imponer restricciones a la libertad de expresión que impidan que tales grupos e individuos emitan declaraciones públicas, sobre todo teniendo presente que en unas elecciones se convoca a los ciudadanos para que expresen su opinión. No obstante, existen disposiciones jurídicas que regulan la conducta de los candidatos y los partidos políticos durante las campañas electorales y determinan, entre otros aspectos, los actores electorales a los que se otorgará financiamiento público o ayudas para cubrir los gastos de su campaña electoral.
Asimismo, el marco legislativo debe garantizar que ninguna persona desarrolla actividades de campaña electoral sirviéndose de su posición profesional o política para influir sobre los votantes de manera que se infrinja el principio ético de igualdad. Es más, los miembros de instituciones y organismos que participan en el proceso electoral (organismos de administración electoral, el poder judicial, etcétera) o que pudieran ejercer una influencia indebida en la opinión de los votantes (como el ejército o la policía) deben, igualmente, mantener una posición neutral y no han de tomar parte en actos de campaña electoral. Estas restricciones de los derechos fundamentales pueden justificarse legalmente, siempre y cuando se encuentren detalladas y predefinidas en la constitución o la ley y su objetivo sea garantizar unas elecciones democráticas. En consecuencia, la infracción de tales normas debe acarrear sanciones penales, disciplinarias o electorales.
En las campañas electorales, que normalmente se circunscriben a un período determinado, participan partidos y candidatos elegidos de manera formal y oficial. Por lo general, la campaña electoral comienza cuando las autoridades competentes la proclaman y termina un día antes de los comicios. El objetivo de las leyes electorales en este sentido es restringir los actos de campaña —incluida la retransmisión de anuncios políticos— fuera del período de campaña electoral, que suele extenderse entre dos y cuatro semanas, aunque existen excepciones de plazos más largos. Es el caso, por ejemplo, de México, donde la campaña electoral presidencial dura más de cuatro meses, con el consiguiente gasto excesivo, entre otros aspectos.
Sin embargo, las prohibiciones son más problemáticas cuando afectan a los períodos anteriores a la proclamación formal de candidaturas, que empieza con la convocatoria de las elecciones. En ese caso, surge un conflicto entre las normas que regulan las prohibiciones y la libertad de palabra, así como las funciones constitucionales de los partidos políticos. Por ello, en las jurisdicciones donde dichas prohibiciones son expresas, las normas se suelen interpretar de forma muy restringida y se relacionan principalmente con la prohibición de solicitar el voto, más que con la ejecución de otros actos de campaña que no constituyen una solicitud del voto válido.
El marco jurídico suele contemplar un “período de reflexión” antes del inicio de la votación durante el cual se prohíbe cualquier acto electoral. Este período, normalmente de veinticuatro horas como mínimo —en algunos casos, de varios días—, tiene como objetivo limitar los actos de campaña electoral cuando empiezan las operaciones principales de votación y, de ese modo, dejar espacio para que los votantes reflexionen y decidan su voto. Con miras a celebrar unas elecciones libres y justas, uno de los elementos más importantes es que la campaña electoral transcurra conforme a las normas mencionadas anteriormente, con lo que se garantiza que las preferencias de los votantes formadas de manera libre se expresan durante la jornada de votación. El grado de igualdad de oportunidades para todos los candidatos y la neutralidad del gobierno en las campañas electorales depende en gran medida del nivel de desarrollo democrático de cada país y, en última instancia, de los mecanismos existentes para la protección de los derechos fundamentales y la separación de poderes.
A veces, no obstante, cuando está en juego la sucesión de poder, se suelen utilizar los mecanismos del poder público en beneficio de quienes lo ostentan. Por ello, se debe prestar especial atención al papel de los organismos electorales y el poder judicial para garantizar la plena realización de la igualdad de oportunidades.
En resumen, las elecciones son un medio para que la voluntad popular se plasme en un gobierno representativo. A tal efecto, es necesario que todos los partidos y candidatos sean libres para transmitir su mensaje político a los votantes, abordar temas políticos y proponer soluciones, durante el período de campaña. Este período debe estar claramente definido; comenzar tras la presentación de los partidos y el anuncio de los candidatos, y concluir antes de la jornada de votación.
El Estado suele proporcionar a los candidatos y los partidos apoyos de distinta naturaleza para que lleven a cabo sus campañas electorales. Con ello se pretende fomentar una campaña en condiciones de igualdad y evitar el derroche de los recursos de los partidos políticos. En consecuencia, el marco jurídico debe incluir disposiciones que abarquen tanto el financiamiento público de los partidos políticos, como el límite máximo de los gastos de campaña (estos aspectos se tratan en la sección siguiente). El Estado puede facilitar una variedad de recursos en especie para las campañas políticas, pero, al hacerlo, es importante velar por que “[n]o se favorezca a ningún partido o candidato (especialmente, al partido gobernante), ni financieramente ni de ningún otro modo, a través de la disponibilidad o el uso de recursos públicos”[iv].
El apoyo en especie a las campañas electorales de los partidos y candidatos suele incluir los tipos de recursos siguientes:
1. Recursos públicos materiales y humanos
El marco jurídico debe dejar claro que los recursos públicos no se pueden emplear en la campaña de tal modo que inclinen la balanza a favor de un candidato o partido político.
Los espacios y edificios públicos, por ejemplo, pueden utilizarse para hacer campaña y para la colocación de carteles o representaciones de los distintos candidatos. Pero, cuando se usan los recursos del Estado —como los edificios públicos para eventos de campaña— de manera no razonable para favorecer a un candidato o partido político, se socava el principio de justicia[v]. Desde un punto de vista democrático, este espacio debe asignarse en condiciones de igualdad o conforme a criterios previamente establecidos que sean razonables y objetivos, por ejemplo, de manera proporcional a los votos obtenidos por los partidos en las elecciones más recientes. Debe aplicarse el mismo enfoque a otros recursos materiales, como los vehículos o espacios de oficinas, cuando su uso esté permitido. Los organismos de administración electoral deben encargarse de estas actividades, o supervisarlas, con el objeto de garantizar la igualdad de oportunidades para todos los candidatos y partidos.
En lo que respecta a los recursos humanos, el marco jurídico debe especificar claramente en qué medida los funcionarios públicos pueden participar en la campaña política y, como mínimo, requerir una separación total entre sus funciones en el ámbito público y como partidarios de una campaña política. Asimismo, debe asegurarse que los funcionarios no sufren intimidación o coacción para que apoyen a un candidato o partido en particular por temor a perder su empleo[vi].
Si bien es cierto que prohibir el uso de recursos públicos en las contribuciones a los partidos políticos (salvo que sea a través de programas de financiamiento político directo) es una tendencia a escala mundial registrada en 94 de los 110 países de los que se dispone de datos, la eficacia de estas prohibiciones es un tema que requiere mayor estudio[vii].
2. Tiempo de retransmisión en los medios de comunicación públicos
Teniendo en cuenta que las campañas electorales se efectúan con una frecuencia cada vez mayor a través de los medios de comunicación, la asignación de espacio en estos tiene una importancia considerable. Por ello, es fundamental que el marco jurídico incluya la asignación de tiempo de retransmisión en los medios de comunicación controlados por el Estado. Al hacerlo, se deben respetar los principios siguientes:
El 69 por ciento de los países a escala mundial, incluidos un gran número de países africanos, proporcionan a los partidos políticos acceso gratuito o subvencionado a los medios de comunicación[viii].
En cuanto a los medios privados, la legislación electoral normalmente incluye dos tipos de disposiciones. La primera se dirige a los candidatos y, por lo general, establece un límite a las cantidades que pueden gastar en este tipo de actividades. La segunda se dirige a los medios de comunicación y prohíbe las prácticas discriminatorias en materia de precios, y la exclusión de candidatos de la publicidad electoral o su inclusión.
3. Copia de las listas electorales actualizadas
Otro tipo de contribución pública, o método de financiamiento público indirecto, es facilitar a los candidatos una copia del censo o de la lista electoral actualizada. Esto permite a los partidos y candidatos, por un lado, llevar a cabo una campaña personalizada y, por otro, gestionar y supervisar la participación de los votantes en los comicios. En algunos países, ha surgido un problema relativo a la protección del uso de los datos personales y valiosos del censo de ciudadanos con fines autorizados exclusivamente. Como resultado, se ha dado el caso de que varios grupos económicos se han organizado con el único propósito de presentar una candidatura y obtener esos documentos con datos de valor. La respuesta normativa ha sido penalizar el uso de esos documentos con fines no electorales, y la introducción de reglas que controlan el mantenimiento de los archivos de información que obtiene cada grupo político. De ese modo, será más fácil efectuar un seguimiento de las personas o entidades que utilizan tales datos con fines comerciales, y exigir responsabilidades.
4. Correo electoral
Además del apoyo público mencionado anteriormente, los candidatos y partidos políticos pueden enviar material para la votación o papeletas de votación por correo a precio reducido, e incluso de manera gratuita. En algunos casos, los candidatos y partidos políticos pueden obtener el reembolso del gasto en material impreso de la campaña electoral mediante la concesión de una cantidad de dinero por los envíos efectuados.
5. Otras garantías jurídicas
La campaña electoral comprende un período de tiempo relativamente breve. Esto significa que cualquier controversia jurídica que surja entre los contendientes debe resolverse de manera rápida y definitiva, de lo contrario, podría perjudicar al proceso electoral. Este es el motivo principal de que se atribuyan poderes de decisión tan amplios a los organismos electorales y de que se establezcan procedimientos de resolución agilizados. No obstante, el control final de tales decisiones plantea un nuevo problema, ya que la ausencia de revisión judicial constituye una excepción a la estructura tradicional del control judicial e, incluso, al concepto de la separación de poderes, pero, para que sea eficaz, las peticiones deben resolverse en un plazo breve.
“La campaña como parte de un proceso electoral auténtico requiere que se disfrute de una serie de derechos y libertades conexos como la libertad de expresión, asociación, reunión y movimiento”[ix]. Para que estos principios internacionales tengan vigencia, el marco jurídico nacional debe establecer el derecho a hacer campaña de manera abierta y justa[x].
Es fundamental que “[e]l marco jur determine en un lenguaje claro los tipos de conducta y comportamiento que están prohibidos durante la campaña electoral”[xi]. El propósito no es limitar la libertad de expresión, asociación y reunión pacífica, sino más bien prohibir aquellos comportamientos que podrían representar una amenaza para estas libertades fundamentales consagradas en el derecho internacional. En ocasiones, además de contar con estatutos, los actores políticos elaboran códigos de conducta —normalmente con la asistencia del órgano electoral—. No obstante, del mismo modo que con las disposiciones legislativas, los códigos de conducta “[n]o deben ser indebidamente restrictivos y han de brindar la oportunidad de hacer campaña de manera activa y abierta, sin interferencias”[xii].
A veces será necesario recurrir a las fuerzas del orden para garantizar tanto la libertad de hacer campaña, como la aplicación de límites razonables, por ejemplo, cuando las manifestaciones se tornan violentas. Pese a ello, “[a]unque las autoridades son responsables de facilitar un entorno seguro para las actividades electorales, no debe abusarse de los temas de seguridad para recortar derechos fundamentales”[xiii]. La principal obligación de los organismos de seguridad del Estado debe ser actuar de manera neutra y proteger a los ciudadanos de la violencia relacionada con las elecciones, de la intimidación y la coacción[xiv]. Asimismo, es necesario un mecanismo de reparación judicial pertinente y eficaz que se ocupe de los casos de vulneración de derechos o aplicación de restricciones no razonables[xv].
Además de las sanciones legales y los mecanismos de cumplimiento de la ley, es preferible que el marco jurídico incorpore también un mecanismo más flexible, por ejemplo, un comité asesor coordinado por el organismos de administración electoral que permita “intercambiar puntos de vista entre las partes interesadas o expresar quejas relativas a la violación de disposiciones o códigos de conducta, con vistas a disponer de un enfoque común para la resolución de las controversias y contener la violencia en las elecciones”[xvi].
[ii] Democracy Reporting International (DRI) y el Centro Carter. Strengthening International Law to Support Democratic Governance and Genuine Elections [La consolidación del derecho internacional en aras de la gobernabilidad democrática y las elecciones genuinas] (Berlín [Alemania] y Atlanta, Georgia [Estados Unidos], 2012), p. 36
[iii] Ibid., p. 36
[iv] Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), International Electoral Standards: Guidelines for reviewing the legal framework of elections [Normas electorales internacionales: Directrices para revisar el marco legal de las elecciones] (Halmstad, Suecia: Bulls Tryckeri, 2002), p. 56
[v] Comisión Europea, Handbook for European Union Election Observation [Manual de observación electoral de la Unión Europea], 2.ª edición, (Suecia: Elanders Sverige AB, 2008), p. 52
[vi] Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH) de la OSCE, Election Observation Handbook [Manual de observación electoral], 6.ª edición, (Polonia: Poligrafus Andrzej Adamiak, 2010), p. 62
[vii] IDEA Internacional, Political Finance Regulations Around the World: An Overview of the International IDEA Database [Regulación del financiamiento político en el mundo: Una visión general a partir de la base de datos de IDEA Internacional], edición de Magnus Ohman (Suiza: Trydells Forum, 2012), p. 10
[viii] Ibid., p. 10
[ix] DRI y el Centro Carter, Strengthening International Law [La consolidación del derecho internacional], p. 54
[x] Comisión Europea, Handbook for European Union Election Observation [Manual de observación electoral de la Unión Europea], p. 51
[xi] IDEA Internacional, International Electoral Standards [Normas electorales internacionales], p. 56
[xii] Ibid., p. 56
[xiii] OSCE, Election Observation Handbook [Manual de observación electoral], p. 61
[xiv] Comisión Europea, Handbook for European Union Election Observation [Manual de observación electoral de la Unión Europea], p. 52
[xv] OSCE, Election Observation Handbook [Manual de observación electoral], p. 61
[xvi] IDEA Internacional, International Electoral Standards [Normas electorales internacionales], p. 57
