El financiamiento de las campañas electorales es uno de los ámbitos del derecho electoral que refleja con mayor claridad la necesidad de contar con controles públicos que fomenten la igualdad de oportunidades; el financiamiento político es un factor esencial de la democracia, la gobernabilidad y el desarrollo. Con independencia de si las elecciones de un país son impecables, de si su sociedad civil es activa, de si existe pluralidad de partidos políticos y de si sus autoridades nacionales son responsables, el dinero en la política influye de manera innegable en la calidad de la democracia y el gobierno[xvii].
Entre otras publicaciones, Political Finance Regulation: The Global Experience [Regulación del financiamiento político: La experiencia global], Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES, 2009) y Political Finance Regulations Around the World: An Overview of the International IDEA Database. [Regulación del financiamiento político en el mundo: Una visión general a partir de la base de datos de IDEA Internacional], Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional, 2012) son recursos excelentes para complementar la siguiente revisión de alto nivel de este tema amplio, complejo y cambiante.
Las elecciones democráticas se caracterizan por ser multipartidistas, y es lógico que los candidatos y partidos políticos requieran financiamiento adecuado para llevar a cabo la campaña electoral y costear sus actividades a lo largo del año, con el fin de poder presentar alternativas a los votantes[xviii]. Esos fondos se pueden obtener mediante financiamiento público o privado.
1. Las donaciones privadas
Si bien las donaciones privadas son un medio legítimo de financiar las operaciones y los gastos de campaña de los candidatos y partidos políticos, entrañan una dificultad en materia de política pública, puesto que “la financiación de campañas puede suponer una atadura del partido o candidato con el donante. Para prevenir que el financiamiento legítimo de campañas transgreda los límites y se convierta en un medio ilegítimo de influencia se necesitan algunas medidas reguladoras”[xix].
Las principales fuentes de financiamiento privado son:
• Las suscripciones de los miembros de un partido.
• Las donaciones de particulares a los partidos o candidatos.
• El financiamiento de las instituciones, como las grandes empresas, los sindicatos, etcétera.
• Las contribuciones en especie realizadas por los simpatizantes[xx].
Es muy común que existan restricciones al financiamiento privado de las entidades políticas. Esas limitaciones pueden afectar a la naturaleza de la fuente o a la cantidad. Es importante, sin embargo, que “[c]ualquier límite a la recaudación de fondos y al gasto en las campañas no sea tan riguroso que impida a los candidatos costear aspectos básicos de la campaña”[xxi]. Esto se aplica por igual a los partidos políticos. Los candidatos y partidos políticos deben tener la capacidad necesaria para comunicarse de manera eficaz con el electorado; este factor afecta en la misma medida a la libre elección de los votantes y a las entidades políticas.
En cuanto a la cantidad, el marco jurídico suele imponer límites razonables a las donaciones privadas, pero lo que se considera “razonable” depende en gran medida del contexto de las elecciones y “del tipo de elección y los factores específicos del país particular, como su geografía, perfil demográfico y costo relativo de los medios de comunicación y otros materiales de campaña”[xxii]. Pese a ello, aunque es más común en Europa, el 55 por ciento de los países no limita la suma de las donaciones permitidas a los partidos políticos y candidatos[xxiii].
Las restricciones relativas a la fuente pueden recoger la prohibición de recibir donaciones procedentes de entidades públicas o semipúblicas, así como de Estados extranjeros, organizaciones, empresas o particulares. Ciertas disposiciones jurídicas estipulan normas más concretas, como la prohibición de recibir donaciones de asociaciones religiosas. De manera similar, suelen estar prohibidas, o muy limitadas, las donaciones anónimas y el dinero procedente de fuentes no identificadas.
Es, asimismo, muy común en todo el mundo prohibir las donaciones procedentes del extranjero. Este tipo de donaciones se prohíbe en el 68 por ciento de los países en el caso de los partidos políticos, y en el 51 por ciento, en el de los candidatos[xxiv]. Solo un 22 por ciento de los países prohíbe las donaciones de empresas[xxv].
En algunos marcos puede encontrarse otra variante de las restricciones a la fuente de las donaciones privadas que consiste en rechazar las contribuciones directas a las entidades políticas a favor de destinar las donaciones electorales privadas a un fondo público que, después, se distribuye entre los participantes siguiendo una fórmula específica. Se debe evaluar detenidamente si un planteamiento de este tipo supone una violación del derecho de una persona a la libre asociación y expresión, ya que, de hecho, el donante estará contribuyendo a la campaña tanto del candidato que apoya como a la de sus competidores[xxvi].
Las donaciones deben hacerse públicas.
2. Financiamiento público
El financiamiento público de los candidatos y partidos políticos puede adoptar numerosas formas. En este sentido, en la sección anterior dedicada a la campaña electoral se analizó la disponibilidad de los recursos públicos para los candidatos y partidos políticos. En algunos países, el financiamiento público de los candidatos y partidos políticos es directo, por ejemplo, mediante un pago anual. Otra alternativa es reembolsar parte de los gastos de la campaña electoral de un candidato o un partido político, normalmente cuando demuestra en las elecciones que disfruta de cierto apoyo. En otros casos, es posible proporcionar financiamiento público indirecto mediante la expedición de certificados desgravables que fomenten las donaciones electorales privadas.
En numerosos países donde se proporciona un financiamiento público anual para cubrir los gastos de gestión de las actividades habituales de los partidos políticos, este suele representar más del 50 por ciento de su presupuesto anual.
Por lo general, cuando se asignan fondos públicos, “el objetivo es estimular la función positiva de los partidos políticos y ayudar a controlar el exceso de dinero en la política”[xxvii]. De este modo, que un marco jurídico contemple el financiamiento de las campañas de los partidos y candidatos constituye una práctica aceptable.
Mediante el financiamiento público se espera alcanzar, entre otros, los resultados positivos siguientes: una mayor capacidad de comunicación y, en consecuencia, un electorado mejor informado; una contienda electoral más equitativa; un incremento de la institucionalización de los partidos políticos; una reducción de la corrupción y la relevancia del dinero en general; y, además, influir sobre la conducta de los partidos respecto a la transparencia y la igualdad de género. Hay, no obstante, posibles efectos negativos, como la ruptura del vínculo entre los partidos y los ciudadanos, la incapacidad del sistema de partidos de adaptarse a las nuevas tendencias de apoyo, la consolidación de la posición de los partidos gobernantes y, en términos generales, la escasa popularidad del financiamiento público direct[xxviii].
Los primeros ejemplos de financiamiento público de los partidos políticos se encuentran en el Uruguay, Costa Rica y la Argentina en 1928, 1954 y 1959 respectivamente. En Europa se introdujo en 1959, en Alemania Occidental [xxix]. De los 175 países con sistema multipartidista de los que se dispone de datos relativos al financiamiento público directo, el 58 por ciento cuenta con disposiciones jurídicas relativas a algún tipo de financiamiento público directo [xxx].
Para que el financiamiento público cumpla las normas internacionales, debe determinarse conforme a criterios objetivos y razonables definidos previamente que permitan un financiamiento equitativo de las entidades políticas, y puedan aplicarse de forma no discriminatoria [xxxi]. Normalmente, los criterios para la asignación de fondos públicos directos se basan en una parte del gasto real en la campaña, la proporción de votos obtenidos en las elecciones anteriores o el número de escaños de un partido durante una legislatura [xxxii].
Cuando existe financiamiento público, el marco jurídico debe establecer con claridad los criterios para la distribución equitativa, así como las definiciones clave —como los “gastos de campaña” que se van a reembolsar—. Además, el marco debe aplicarse por igual y sin discriminación.
En todo el mundo, 116 países, entre los que se incluye la gran mayoría de los países europeos (el 86 por ciento), facilitan financiamiento público directo a los partidos políticos[xxxiii].
En general, “[l]a noción de financiamiento público aporta el enfoque positivo de apoyar la capacidad de los candidatos, a la vez que contrarresta los efectos negativos que pudieran derivarse de este tipo de financiamiento”[xxxiv].
En numerosos países se controlan los gastos electorales de los candidatos y los partidos políticos con el fin de impulsar unas elecciones competitivas. En particular, “la imposición de límites al gasto electoral y de los partidos es una manera de evitar el incremento excesivo del gasto de los partidos políticos, controlar las desigualdades entre estos y restringir el alcance de la influencia indebida y la corrupción”[xxxv]. En algunas jurisdicciones, sin embargo, se considera que este límite “constituye una restricción inconstitucional del derecho fundamental a la libertad de expresión y palabra”[xxxvi]. Desde este punto de vista, los límites del gasto “entrañan un conflicto entre dos principios fundamentales de la democracia liberal moderna, es decir, la necesidad de garantizar, por un lado, la igualdad política y, por otro, la libertad política”[xxxvii]. Pese a ello, el Consejo de Derechos Humanos (CDH) reconoce que está justificado imponer “límites razonables” al gasto electoral con el objeto de garantizar que no se desvirtúa la libre elección de los votantes mediante un gasto desproporcionado entre los candidatos o partidos[xxxviii].
Los primeros ejemplos de límites al gasto electoral de los partidos se observaron a finales del siglo xix en el Reino Unido. En la actualidad, estas medidas se encuentran en numerosos países. El objetivo principal es evitar el costo excesivo de las campañas, en un contexto en el que son frecuentes los escándalos relacionados con el financiamiento indebido de los partidos políticos. Por un lado, para participar en unas elecciones democráticas, ese límite debe ser lo bastante amplio como para que sea posible establecer una comunicación eficaz con los votantes. Por otro lado, no existe una norma mínima conforme a la cual deba brindarse a los candidatos electorales la oportunidad de comprar unas elecciones.
Es más, el objetivo de establecer topes al gasto electoral es impedir que los partidos políticos con mayores recursos financieros dominen las campañas electorales y se aseguren el éxito mediante un gasto elevado que marginaría a los partidos más pequeños.
Por tanto, si se consideran ambas normas en conjunto, se pueden interpretar como una autolimitación de los partidos grandes, en lugar de como un medio de permitir la participación de los partidos políticos con menos recursos financieros.
Pese a las buenas intenciones de la normativa en torno a esta cuestión en el seno del marco jurídico, la experiencia demuestra también que unos límites excesivamente bajos, como los establecidos para las elecciones presidenciales en Rusia, pueden desembocar en el financiamiento ilegal de los partidos políticos. Este factor debería tenerse en cuenta a la hora de formular una normativa.
Otro aspecto de los límites al gasto es el denominado gasto de “terceras partes”, es decir, el incurrido por particulares o agrupaciones que no forman parte de una campaña electoral, pero que podrían emplear sus recursos para promover u oponerse a un candidato o partido político determinado. Cuando el marco jurídico pone un tope al gasto, debe contemplar además si abarca a terceras partes a fin de evitar una situación de desequilibrio, es decir, que los gastos de las entidades políticas se encuentren limitados, pero no así los que pueden efectuar terceros para que se derrote o elija a un candidato o partido político. Esta medida no es fácil, como demuestra el fallo de la Corte Suprema de los Estados Unidos en el caso Citizens United contra la Comisión Federal Electoral en 2010, según el cual las garantías constitucionales de libertad de palabra impedían al Estado restringir el gasto político independiente incurrido por corporaciones y sindicatos.
Otro modo indirecto, pero muy eficaz, de limitar los gastos electorales es restringir el período de campaña electoral, una opción que tiene la ventaja adicional de ajustarse a la nueva realidad de los medios de comunicación. Se puede afirmar que el período mínimo de campaña son dos semanas.
Cuando se imponen límites al gasto electoral, es fundamental que el marco jurídico incluya una definición clara y específica del término “gasto electoral”. La experiencia demuestra que es igual de importante conferir al organismo de administración electoral competencias de interpretación o regulación respecto a lo que se considera gasto electoral, ya que, para que los límites sigan siendo efectivos y todos los actores políticos conozcan bien las normas, la definición debe evolucionar a la par que las técnicas y los requisitos de las campañas.
En todo el mundo, solo el 29 por ciento de los países limita el gasto de los partidos políticos y el 44 por ciento el de los candidatos[xxxix].
Otro componente de la normativa de financiamiento político es la publicidad o la transparencia. De hecho, se puede sostener que la transparencia es el elemento fundamental de la normativa porque, para que el resto de los mecanismos de regulación funcionen de manera adecuada, es necesario que exista una publicidad efectiva[xl].
La noción de la transparencia está codificada en la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción donde se exhorta a todos los países a esforzarse “por aumentar la transparencia respecto de la financiación de candidaturas a cargos públicos electivos y, cuando proceda, respecto de la financiación de los partidos políticos” (artículo 7 3))[xli]. La Asamblea General adoptó la Convención en 2003, y en 2005 entró en vigor con 140 Estados signatarios.
El marco jurídico debe establecer la obligación de presentar informes periódicos sobre las donaciones, así como otros ingresos y gastos. “Los límites legítimos al gasto electoral carecen de sentido si no existen requisitos de presentación de informes y publicidad”[xlii].
El 88 por ciento de los países en todo el mundo exige algún tipo de informe financiero a los partidos políticos o los candidatos, pero solo un 53 por ciento los requiere de ambos. Este dato apunta a una posible laguna[xliii]. La distancia entre las normas y su aplicación práctica podría derivar en una carencia muy superior de supervisión efectiva, lo que resaltaría aún más las posibles insuficiencias de la falta de presentación de informes[xliv].
Los informes financieros deben presentarse ante el organismo responsable de regular el financiamiento político que se especifique en el marco jurídico, tras lo cual, se deberían desplegar todos los esfuerzos necesarios para garantizar que los datos están a disposición del público de manera significativa. Más del 25 por ciento de los países que requieren algún tipo de informe a los candidatos o los partidos, no exigen, sin embargo, que la información se haga pública[xlv].
La auditoría de los informes financieros es una práctica común en algunos países y añade credibilidad a los informes.
A pesar de que surgen cuestiones y enfoques comunes, el contexto de cada Estado y los distintos objetivos de la normativa llevan a concluir que “no existe un modelo para hacer pública la información sobre el financiamiento político”[xlvi].
Si bien los enfoques de supervisión y cumplimiento de la ley varían entre países, existe consenso en torno a ciertos aspectos básicos, como “la independencia de los órganos reguladores del financiamiento político, la necesidad de que existan sanciones y se supervise el financiamiento de los partidos y las campañas, y un marco jurídico claramente definido”[xlvii].
El organismo responsable del cumplimiento de las leyes de financiamiento político conforme al marco jurídico podría ser el organismo electoral, una junta o comisión especial, o residir en la rama judicial del Estado. En todo el mundo, no es extraño (puede ocurrir en el 25 por ciento de los casos) que los países no especifiquen formalmente un organismo encargado de supervisar los ingresos o investigar las posibles infracciones de las leyes de financiamiento político[xlviii]. Esta y otras dinámicas conduce a plantear que, con frecuencia, hay demasiadas leyes, pero el cumplimiento[xlix]. Si bien las decisiones de incoar un proceso deben basarse exclusivamente en las pruebas disponibles, “[a]l mismo tiempo, no interponer acciones judiciales por delitos electorales puede dañar la confianza en la elección y estimular futuros delitos”[l].
Desde el punto de vista del cumplimiento de la ley, en el ámbito del marco jurídico debe establecerse claramente la posibilidad de imponer sanciones civiles o penales por incumplimiento de las normas, y tales sanciones deberían reflejar la seriedad del delito la ofensa [li]. Se puede, asimismo, anular una candidatura o la elección del candidato afectado, además de privar del derecho a la participación en futuras elecciones. Por último, el marco jurídico puede contemplar responsabilidades civiles y penales adicionales y, en los casos menos graves, una reducción proporcional del financiamiento público. La regulación del financiamiento de los candidatos y partidos políticos es “un aspecto en el que el cumplimiento constituye una condición fundamental para que los esfuerzos por controlar la corrupción en la política tengan credibilidad”[lii].
En conclusión, existe un acuerdo generalizado en todo el mundo sobre la necesidad de que el marco jurídico regule de algún modo el papel del dinero en la política. Según los resultados de un estudio publicado por IDEA Internacional en 2012, todos los países del mundo cuentan con normas relativas a la función del dinero en la política[liii]. No obstante, como cabe esperar, la naturaleza y los objetivos de esas normas varían enormemente y “la comunidad internacional no ha aprobado todavía unas normas funcionales más detalladas, por lo que, a pesar de la importancia del dinero en la política, sigue siendo difícil establecer un criterio de referencia legítimo a escala mundial para evaluar las prácticas de financiamiento”[liv]. Por otra parte, es razonable tener presente que el propósito fundamental de la normativa es fomentar una democracia multipartidista saludable y que la “[n]ormativa no debe frenar la competición sana”[lv].
Puede añadirse que, “la experiencia internacional indica claramente que la regulación y la supervisión por parte de organismos públicos no basta y que, para lograr una supervisión eficaz, se necesita una sociedad civil activa y unos medios de comunicación vigilantes”[lvi].
[xvii] Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES), Political Finance Regulation: The Global Experience [Regulación del financiamiento político: La experiencia global], edición de Magnus Ohman y Hani Zainulbhai (Estados Unidos de América: IFES, 2009), p. 13
[xviii] Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), International Electoral Standards: Guidelines for reviewing the legal framework of elections [Normas electorales internacionales: Directrices para revisar el marco legal de las elecciones] (Halmstad, Suecia: Bulls Tryckeri, 2002), p. 65
[xix] Comisión Europea y Red de europeos para la asistencia electoral y a la democracia (NEEDS), Compendium of International Standards for Elections [Compendio de normas internacionales para las elecciones], 2.ª edición, (Suecia: Elanders Graphic Systems AB, 2008), p. 12
[xx] IDEA Internacional, International Electoral Standards [Normas electorales internacionales], p. 67
[xxi] Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH) de la OSCE, Election Observation Handbook [Manual de observación electoral], 6.ª edición, (Polonia: Poligrafus Andrzej Adamiak, 2010), p. 61
[xxii] OSCE, Guidelines for Reviewing a Legal Framework for Elections [Directrices para la revisión de un marco jurídico para las elecciones] (Varsovia [Polonia]: OSCE, 2001), p. 32
[xxiii] IDEA Internacional, Political Finance Regulations Around the World: An Overview of the International IDEA Database [Regulación del financiamiento político en el mundo: Una visión general a partir de la base de datos de IDEA Internacional], edición de Magnus Ohman, (Suecia: Trydells Forum, 2012), p. 10
[xxiv] Ibid., p. 10
[xxv] Ibid., p. 10
[xxvi] OSCE, Guidelines for Reviewing a Legal Framework for Elections [Directrices para la revisión de un marco jurídico para las elecciones], p. 22
[xxvii] Ohman, Magnus, “Public Funding of Political Parties and Election Campaigns” [Financiamiento público de los partidos políticos y las campañas electorales], en IFES, Political Finance Regulation: The Global Experience [Regulación del financiamiento político: La experiencia global] (Estados Unidos de América: IFES, 2009), p. 57
[xxviii] Ibid., pp. 73-74
[xxix] Ibid., p. 57
[xxx] Ibid., p. 59
[xxxi] IDEA Internacional, International Electoral Standards [Normas electorales internacionales], p. 66
[xxxii] Ibid., p. 66
[xxxiii] IDEA Internacional, Political Finance Regulations Around the World [Regulación del financiamiento político en el mundo], p. 10
[xxxiv] Ohman, Magnus, “Public Funding of Political Parties and Election Campaigns” [Financiamiento público de los partidos políticos y las campañas electorales], p. 77
[xxxv] Walecki, Marcin, “Practical Solutions for Spending Limits” [Soluciones prácticas para los límites del gasto], en IFES, Political Finance Regulation: The Global Experience [Regulación del financiamiento político: La experiencia global], edición de Magnus Ohman y Hani Zainulbhai (Estados Unidos de América: IFES, 2009), p. 46
[xxxvi] IDEA Internacional, International Electoral Standards [Normas electorales internacionales], p. 68
[xxxvii] Walecki, Marcin, “Practical Solutions for Spending Limits” [Soluciones prácticas para los límites del gasto], p. 47
[xxxviii] Democracy Reporting International (DRI) y el Centro Carter. Strengthening International Law to Support Democratic Governance and Genuine Elections [La consolidación del derecho internacional en aras de la gobernabilidad democrática y las elecciones genuinas] (Berlín [Alemania] y Atlanta, Georgia [Estados Unidos], 2012), p. 37
[xxxix] IDEA Internacional, Political Finance Regulations Around the World [Regulación del financiamiento político en el mundo], p. 10
[xl] Ohman, Magnus y Santucci, Jack, “Practical Solutions for the Disclosure of Campaign and Political Party Finance” [Soluciones prácticas para la divulgación de la información financiera de las campañas y los partidos políticos], en IFES, Political Finance Regulation: The Global Experience [Regulación del financiamiento político: La experiencia global], edición de Magnus Ohman y Hani Zainulbhai (Estados Unidos de América: IFES, 2009), p. 27
[xli] IFES, Political Finance Regulation: The Global Experience [Regulación del financiamiento político: La experiencia global], p. 13
[xlii] OSCE, Guidelines for Reviewing a Legal Framework for Elections [Directrices para la revisión de un marco jurídico para las elecciones], p. 22
[xliii] IDEA Internacional, Political Finance Regulations Around the World [Regulación del financiamiento político en el mundo], p. 10
[xliv] IFES, Political Finance Regulation: The Global Experience [Regulación del financiamiento político: La experiencia global], p. 13
[xlv] IDEA Internacional, Political Finance Regulations Around the World [Regulación del financiamiento político en el mundo], p. 11
[xlvi] Ohman, Magnus y Santucci, Jack, “Practical Solutions for the Disclosure of Campaign and Political Party Finance” [Soluciones prácticas para la divulgación de la información financiera de las campañas y los partidos políticos], p. 41
[xlvii] Zainulbhai, Hani, “Practical Solutions for Political Finance Enforcement and Oversight” [Soluciones prácticas para el cumplimiento y la supervisión del financiamiento político], en IFES, Political Finance Regulation: The Global Experience [Regulación del financiamiento político: La experiencia global], Edición de Magnus Ohman y Hani Zainulbhai (Estados Unidos de América: IFES, 2009), p. 98
[xlviii] IDEA Internacional, Political Finance Regulations Around the World [Regulación del financiamiento político en el mundo], p. 10
[xlix] IDEA Internacional, International Electoral Standards [Normas electorales internacionales], p. 68
[l] Comisión Europea, Handbook for European Union Election Observation [Manual de Observación Electoral de la Unión Europea], p. 76
[li] IDEA Internacional, International Electoral Standards [Normas electorales internacionales], p. 67
[lii] Red de Conocimientos Electorales (ACE), Encyclopaedia [Enciclopedia]. Parties and Candidates Financial Regulations [Regulaciones para los partidos y los candidatos], sitio web
[liii] IDEA Internacional, Political Finance Regulations Around the World [Regulación del financiamiento político en el mundo], p. 11
[liv] Norris, Pippa, “Are There Global Norms and Universal Standards of Electoral Integrity and Malpractice? Comparing Public and Expert Perceptions” [¿Existen reglas mundiales y normas universales relativas a la integridad y las malas prácticas electorales? Comparación de la percepción pública con la de los expertos], Faculty Research Working Paper Series (Harvard Kennedy School, 16 de marzo de 2012), p. 5
[lv] IFES, Political Finance Regulation: The Global Experience [Regulación del financiamiento político: La experiencia global], p. 16
[lvi] Ibid., p. 13
