Les lois qui régissent le financement des campagnes électorales, des candidats et partis politiques visent généralement à atteindre tout ou partie des objectifs politiques suivants :

• décourager la corruption, l’influence indue des personnes financièrement privilégiées et/ou d’intérêts particuliers, l’utilisation abusive des ressources de l’État, l’achat de votes, et d’autres formes de fraude électorale ;
• garantir l’équité et l’égalité des ressources financières disponibles pour les candidats et les partis (c.-à-d. des « règles du jeu équitables ») ;
• promouvoir une concurrence loyale entre partis et entre candidats ;
• restreindre les dépenses globales associées aux campagnes électorales et aux activités politiques ;
• encourager la transparence et l’accès du public aux informations relatives au financement de campagne en établissant des exigences concernant les rapports financiers, afin que les électeurs disposent des informations importantes et que les normes relatives au financement de campagne soient effectivement appliquées.

Ces objectifs politiques visent un objet plus vaste : encourager le respect du processus électoral et des institutions politiques, et renforcer la confiance du public.

La réglementation du financement politique est généralement justifiée par la nécessité de décourager la corruption. Une société peut considérer que le processus politique est vulnérable à l’influence inappropriée, excessive ou secrète de l’argent ou d’autres ressources. En conséquence, elle peut interdire certaines sources de financement politique (p. ex. donateurs étrangers) et limiter les contributions provenant de sources légales, c’est-à-dire le montant que les donateurs ont le droit de verser à un parti politique ou à un candidat.

Il est également possible qu’une société s’inquiète de l’éventuelle prédominance de quelques donateurs importants ou intérêts particuliers ou de leur influence excessive sur des partis politiques, candidats, autres participants à l’élection et titulaires d’une fonction publique ; par exemple concernant le fait que ceux qui exercent cette influence soient en mesure de dénaturer les politiques publiques, de détourner des fonds publics, de menacer l’intégrité des élections et de porter atteinte à la démocratie.

Même en l’absence de corruption manifeste ou apparente, il est possible qu’une société juge excessives les sommes d’argent considérables versées pour les activités politiques et campagnes électorales et que les partis, candidats et autres participants à l’élection consacrent trop de temps à la collecte de fonds. Aux États-Unis, où les hommes et femmes politiques disposent de sommes d’argent colossales pendant les élections, la réglementation du financement politique a été limitée par des restrictions liées à la liberté d’expression (« Premier Amendement ») ainsi que par des désaccords au niveau des institutions de réglementation (la Federal Election Commission, composée à parts égales de membres des deux principaux partis politiques). 

En outre, conformément à décision de la Cour suprême des États-Unis dans l’affaire Buckley v. Valeo [1], les contributions au financement politique ont en réalité été considérées comme une forme de libre expression politique, non seulement pour les individus et la société civile, mais également pour les intérêts commerciaux. Cette approche a été considérablement renforcée au cours de l’affaire plus récente Citizens United v. Federal Election Commission [2]. Mais, sur le plan procédural, il a été noté que les opinions des juges dans ladite affaire permettent d’améliorer la redevabilité du financement politique, y compris par la publication de l’identité et de l’ampleur des contributions des donateurs, notamment des entités commerciales.

Par conséquent, chaque démocratie doit prendre d’importantes décisions concernant la réglementation du financement politique, et en particulier sur la restriction des sources de financement et les modalités de dépenses autorisées aux partis politiques et candidats. Pour ce faire, les pays peuvent s’appuyer sur différents modèles. Ils doivent choisir ce qui correspond à leur culture et à leur situation politiques, adopter des politiques qui peuvent être mises en œuvre efficacement par leurs administrations et organismes chargés de l’application de la loi, et reconnaître que le fait de restreindre la liberté d’expression et d’alourdir la réglementation pour les participants à l’élection, quoique fait en toute bonne foi, peut affaiblir l’intense compétition sur le marché politique des idées.

Mise en place d’un cadre juridique

Le processus pour l’adoption de lois sur le financement politique est l’un des principaux éléments de l’intégrité électorale, et l’un des premiers devant être traités. Idéalement, ces lois sont rédigées et adoptées par un corps législatif légitimement élu. Le pouvoir exécutif peut contribuer au processus législatif et, souvent, donne son approbation finale. L’ensemble du processus se déroule publiquement par le biais des médias d’information, et toute organisation de la société civile informée peut y participer. Cet idéal est plus susceptible de se concrétiser dans des démocraties bien établies que dans des pays qui sortent d’un régime autoritaire ou d’un conflit.

Par exemple, en Russie, un décret présidentiel de 1993 a établi le cadre législatif des élections parlementaires de l’ère postsoviétique, y compris les règles concernant le financement de campagne. Au Mozambique en 1993 et 1994, une assemblée nationale dirigée par le parti au pouvoir (FRELIMO) a adopté des dispositions électorales concernant les subventions publiques destinées aux partis politiques ; cette loi faisait suite à d’importantes négociations post-conflictuelles avec les principales forces politiques concurrentes (une ramification des anciens rebelles du RENAMO) et d’autres partis. Ces négociations se sont poursuivies jusqu’à l’élection. En Indonésie en 1999, après la chute du président Suharto, à la tête du pays depuis 32 ans, les membres de l’assemblée législative indonésienne, choisis lors d’une élection contrôlée par le régime de Suharto, ont adopté une loi électorale.

Dans chacun de ces exemples, le processus d’adoption du cadre législatif relatif au financement de campagne est contestable. Des éléments politiques concurrentiels nouvellement formés ayant pu exercer une influence importante, les lois électorales ont pourtant été largement acceptées, et des élections ont ainsi pu être organisées avec succès. Les lois adoptées dans de telles circonstances comportent généralement uniquement des dispositions rudimentaires quant au financement de campagne, mais elles peuvent constituer un point de départ pour étudier les principales préoccupations politiques du pays. Lors d’élections ultérieures, les pays cités ci-dessus ont apporté des ajouts et des précisions au cadre législatif de réglementation du financement politique (malgré des résultats mitigés en termes d’efficacité et d’application). Même les démocraties bien établies doivent réviser régulièrement leurs lois sur le financement politique par un processus législatif équitable et transparent.

Organisme de régulation du financement politique

Après la mise en place d’un processus légitime permettant de mettre au point un cadre législatif pour les élections, il est essentiel de conférer une compétence juridique à un organisme ayant pour mission de mettre en œuvre et d’appliquer les lois sur le financement politique. Cet organisme de régulation du financement politique peut être chargé de :

• rédiger et mettre en œuvre des règlements qui précisent et définissent les objectifs stratégiques des lois sur le financement politique ;
• gérer les politiques concernant les subventions publiques aux participants à l’élection et les obligations de déclaration en matière de financement politique ;
• appliquer les restrictions légales en matière de financement et les obligations de déclaration à l’aide de processus administratifs ou quasi judiciaires.

Ces responsabilités sont généralement confiées à l’autorité responsable des élections générales (p. ex., une commission électorale nationale), mais d’autres organes permanents ou organismes publics spéciaux peuvent assumer une partie ou la totalité d’entre elles. Pour les organismes de régulation du financement politique comme pour les organismes de gestion électorale de manière générale, l’indépendance, l’impartialité et la capacité institutionnelle sont de mise. L’équité et la transparence sont tout aussi essentielles pour la nomination des membres de ces organismes que pour celle des administrateurs électoraux.

[1] 424 U.S. 1 (1976) 

[2] 558 U.S. 310 (2010)