Contexto

Contexto general: promoción de elecciones libres y justas

La globalización y los avances en la tecnología de la información han facilitado la observación de elecciones. El crecimiento de los medios de comunicación ha puesto en evidencia ante el mundo entero casos de elecciones cuestionables y ha generado un entendimiento universal del significado de un proceso electoral libre y justo. Las nuevas herramientas de comunicación (como son Internet y las cadenas internacionales de televisión), el comercio y el turismo han permitido que habitantes de países no democráticos tengan conocimiento de otros sistemas políticos. La democracia se ha vuelto una norma universal y los principios de libertad y justicia en el proceso electoral, un objetivo internacional.

Con la tendencia hacia la democratización, las elecciones constituyen hoy un medio esencial de participación política para los ciudadanos. La desventaja es que la creciente importancia de las elecciones ha dado lugar a modos cada vez más sofisticados y diversificados de fraude electoral. Algunos países combaten el fraude electoral con eficacia; otros, no tienen tanto éxito. Por ello, la comunidad internacional ayuda a promover la práctica de elecciones libres y justas en todo el mundo.

Diversas organizaciones internacionales ofrecen distintas formas de asistencia electoral, como: coordinación y apoyo a observadores internacionales, organización y asesoría técnica, exhibición de comicios, supervisión y verificación del proceso electoral. Los organismos más importantes incluyen a la Organización de Naciones Unidas (ONU), la Mancomunidad Británica (Commonwealth), la Organización de Estados Americanos (OEA), la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), la Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES), y el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA).

Los esfuerzos internacionales de asistencia técnica y observación de elecciones han desempeñado un papel fundamental en llamar la atención de la comunidad internacional sobre la importancia de la integridad electoral. También han contribuido a incrementar la transparencia y fortalecer las normas de la democracia.

Contexto local: características sociales y políticas

Aunque el concepto de elecciones libres y justas es hoy una norma internacional, las medidas que se adopten para mantener la integridad electoral deben adaptarse a las condiciones locales. Lo que podría ser un grave problema que demande medidas de protección en un país, puede ser insignificante en otro y por lo tanto no requerir el mismo grado de atención o protección. En particular, el tipo de gobierno y la cultura política afectarán la naturaleza y el alcance de los asuntos de integridad electoral, junto con la eficacia de las distintas medidas establecidas para asegurar la integridad.

• Tipo de gobierno

Cada país tiene su propia manera de gobernarse, delimitado por su historia política, económica y cultural. En un país con un tipo de gobierno basado en el estado de derecho, en donde los funcionarios públicos rinden cuentas de sus actos y los procedimientos son transparentes, el entorno general conduce a la celebración de elecciones libres y justas. Las violaciones a la ley electoral se detectan fácilmente y se rectifican, en tanto que los delitos son perseguidos por un sistema jurídico funcional.

En un país que enfrenta problemas de gobernabilidad y del estado de derecho, resulta mucho más difícil mantener la integridad electoral. El organismo electoral y el sistema político necesitarán probar su credibilidad institucional y administrativa. Mantener la neutralidad, el profesionalismo y la transparencia de la política y la administración electorales puede resultar difícil y requerir de mecanismos adicionales, como serían la asistencia técnica internacional o la presencia a largo plazo de observadores internacionales. Ante la ausencia de sistemas judiciales y legales fiables, podría ser necesario facultar al propio organismo electoral para decidir en instancias relativas a conductas de funcionarios electorales, partidos, candidatos y otros.

• Cultura política  

La cultura política de un país puede afectar la percepción del público del proceso electoral y de lo que constituye un problema de integridad. Existen normas universales para definir una elección libre y justa, pero la cultura política puede afectar la interpretación de estas normas. Por ejemplo, la conducta ética es parte de la integridad, pero la percepción acerca de qué es ético puede variar. En países con profundas diferencias políticas y sociales, puede ser difícil para los distintos actores ponerse de acuerdo para definir una norma nacional de integridad. Por eso, en la definición de un sistema electoral es importante adoptar una política electoral adecuada a la cultura política del país. Asegurar la integridad electoral es mucho más fácil cuando existe un consenso nacional o general sobre las reglas del juego y el valor de la integridad.

La  cultura política también afecta la naturaleza y la intensidad de la participación ciudadana. Algunos países tienen una historia de acción masiva, como las manifestaciones, que requieren de medidas físicas de seguridad para conservar la integridad durante actos de campaña o el día de la jornada electoral. En otros países, la participación ciudadana es pacífica, pero el número de ciudadanos que ejercen su derecho al voto es tan bajo que incluso se puede dudar de la integridad de la elección. En cada caso, las medidas para animar y salvaguardar la participación ciudadana saludable deben ajustarse para responder a las circunstancias culturales.

Consideraciones especiales en países en transición

Es necesario enunciar aquí algunas consideraciones especiales para países en desarrollo o países en transición de un régimen autoritario a un sistema democrático. Además de los problemas de seguridad y la falta de confianza asociada con la transición, estos países con frecuencia carecen de fondos y requieren de asistencia internacional. Las elecciones celebradas bajo un acuerdo de paz implican problemas particulares en el mantenimiento de la integridad. Asegurar un proceso electoral honesto y transparente en dichas circunstancias puede ser más difícil que en países que tienen profundas raíces democráticas. No obstante, en la década de 1990 varios países lograron con éxito transiciones democráticas. Una ola de democratización en África llevó a la celebración de elecciones en Benin, Ghana, Malí, Mauricio y Senegal que los observadores declararon libres y democráticas. En Asia, Indonesia constituye un ejemplo notable de una transición con éxito. En América Latina, México instauró una reforma profunda que sentó las bases para la integridad electoral. Los países de Europa del Este adoptaron prácticas democráticas en su transición del comunismo.

• Falta de fondos y dependencia de la ayuda del exterior  

Algunos países no cuentan con suficientes recursos para administrar una elección sin ayuda del exterior y el resultado es que pueden volverse dependientes de esta asistencia. El porcentaje de las aportaciones de un donante para las elecciones variará de acuerdo con las necesidades del país y el grado de interés del donante. Un alto porcentaje de financiamiento del exterior para elecciones, aunado a condiciones impuestas por el donante para el uso de los fondos, puede acarrear dudas respecto a la integridad del proceso electoral en un país.

El financiamiento del exterior puede generar incertidumbre, que a su vez, puede dañar la integridad del proceso. Aun cuando los donantes se comprometan a cubrir el costo estimado, los gastos inesperados pueden dar lugar a faltantes. Los donativos al financiamiento también dependen de los ciclos y reglamentaciones que para ello existen en los países donantes. Los fondos podrían llegar tarde y forzar al organismo electoral a bregar para cubrir gastos de inicio y de registro del padrón electoral. Por otra parte, si no se cumplen ciertas condiciones, se puede dar el caso de que el financiamiento del exterior nunca llegue.

• Posibilidad de conflicto entre grupos de interés

La comunidad internacional proporciona asistencia técnica a los organismos electorales de países en desarrollo y en transición. Esta asistencia técnica desempeña una función importante al ayudar a que funcionarios electorales sin experiencia entiendan qué se requiere para mantener la integridad y la transparencia de una elección y asegurar sistemas electorales viables. Pero si los distintos grupos asistenciales difieren sobre las opciones o procedimientos a elegir, la asistencia técnica puede crear problemas a los organismos electorales de reciente creación, dando paso a conflictos y generando dudas sobre la integridad de la elección.

• Seguridad

La seguridad del entorno constituye un factor más que puede minar la integridad electoral. En países en desarrollo y sociedades que atraviesan conflictos posteriores a una transición, la seguridad física puede convertirse en una seria preocupación. Observadores nacionales que pretendan llevar a cabo monitoreos independientes pueden recibir amenazas, y en casos extremos, resultar heridos o muertos. En estos casos, la presencia de observadores internacionales puede ser un elemento de mayor seguridad para los observadores nacionales.

• Falta de confianza

La falta de confianza es un factor importante en países en los que los ciudadanos desconfían de las instituciones del gobierno o de que los partidos políticos actúen conforme a las reglas. Se debe tomar en cuenta el grado de desconfianza para determinar las estructuras administrativas e institucionales que se requerirán para las elecciones y las salvaguardas adicionales que se necesitarán para proteger la integridad del proceso.

• Problemas para mantener la paz

Las elecciones celebradas bajo un acuerdo de paz, casi siempre siguen a una guerra y forman parte del proceso de paz y reconciliación. La ayuda internacional para los procesos de paz usualmente es generosa [1]. Si se requiere de la intervención de fuerzas pacificadoras para mantener la integridad de las elecciones podrían surgir otros problemas. Por ejemplo:

• Por lo general, el calendario electoral, o al menos la fecha de la elección, se establece en el acuerdo de paz después de prolongadas negociaciones políticas. Sin  embargo, lo anterior responde a demandas políticas más que a cuestiones técnicas y casi siempre especifica tiempos poco realistas para la preparación de las elecciones.
• En sociedades polarizadas, las cuestiones técnicas pueden tornarse en enfrentamientos políticos y en algunos casos incluso llegar a estancar por meses el proceso.
• La inseguridad, que incluye intimidación y violaciones de los derechos humanos, desalienta la participación de electores y candidatos. También socava la administración electoral.
• Las poblaciones desplazadas podrían no tener tiempo para regresar a sus lugares de origen para inscribirse en el padrón electoral y votar.
• La segunda elección después de una transición puede presentar retos: las fuerzas de paz pueden haberse retirado o su presencia haberse reducido, mientras que la inseguridad y la intimidación persisten.

NOTAS

[1] Para mayor información, ver Postconflict Elections, Democratization, and International Assistance, Kumar, Krishna, ed., Boulder, Colorado: Lynne Rienner Publishers, 1998.

Consideración de costos

El costo de la integridad de una elección depende de los sistemas utilizados y del grado de salvaguardas requerido. La conveniencia de adoptar ciertas salvaguardas de integridad se debe ponderar contra los riesgos potenciales a la integridad en cada etapa del proceso electoral. Unas elecciones poco íntegras no se considerarán creíbles, ni sus resultados se percibirán como legítimos. En ocasiones, candidatos y electores tienen miedo de participar por amenazas a la seguridad. A veces, las aparentes irregularidades hacen dudar del proceso electoral o de si el resultado representa en realidad la voluntad de la mayoría de los votantes. La organización de una segunda celebración de elecciones debido a problemas de integridad puede resultar mucho más costosa que la adopción de salvaguardas.

El organismo electoral y los legisladores deben determinar si se amerita el costo de la adopción de los mecanismos para salvaguardar la integridad que estén considerando. Deben plantearse una pregunta: ¿Cómo se verá afectada la integridad del proceso electoral si no se toma esta medida? [1]

La valoración diferirá de acuerdo con el contexto político y social del país en cuestión. En sistemas electorales caracterizados por altos niveles de desconfianza, generalmente se adoptan amplias salvaguardas para asegurar la integridad del proceso y reafirmar la confianza de los participantes. Estas salvaguardas pueden significar altos costos, pero el gasto extra se justifica si el resultado es una elección creíble y aceptada por el país en general. Por otra parte, en sistemas electorales bien establecidos, en donde los procesos electorales son rutinarios y sus resultados no son cuestionados, los beneficios de adoptar salvaguardas extraordinarias pueden no justificar el costo adicional.

Algunos mecanismos de integridad no requerirán de mayores desembolsos. Por ejemplo, para la planeación eficaz y el desarrollo de buenos sistemas, sólo se necesita hacer un uso adecuado del tiempo y las capacidades de los profesionales en elecciones. Lo mismo es cierto para los mecanismos de control interno que forman parte de cualquier sistema de administración electoral.

Asegurar la transparencia y exigir que el organismo y los funcionarios electorales rindan cuentas de sus actos son salvaguardas de integridad que no implican ningún costo. La protección de las instituciones basada en un sistema de pesos y contrapesos es crucial en el mantenimiento de la integridad y no implica costos adicionales.

Sin embargo, muchas salvaguardas de la integridad sí implican gastos y requieren de un análisis de costo-beneficio. ¿Cuál es la probabilidad de que efectivamente se presente el problema y afecte la integridad de la elección? ¿Qué tan eficiente es la salvaguarda? ¿Incrementará la confianza en la integridad del proceso? ¿Incrementará la credibilidad en el proceso? ¿Podemos afrontar los gastos de su adopción y mantenimiento en el transcurso del tiempo? ¿Hay formas menos costosas de lograr el mismo resultado?  Los siguientes mecanismos son bastante costosos:

Personal adecuado. Los costos de personal representan el mayor gasto en la administración de una elección. Los riesgos contra la integridad se elevan si el personal es muy poco o si carece de la debida capacitación.

El empleo de salvaguardas en el material electoral puede incrementar los costos de una elección. Por ejemplo, es más costoso imprimir números seriados en los talonarios de las papeletas electorales, aunque es una manera sencilla y eficaz de darles seguimiento. Hay otros mecanismos más sofisticados, pero también más costosos. Cuesta más emplear papel de seguridad con marcas de agua para las papeletas, que papel ordinario. Podría haber menos proveedores de este tipo de papel y de otros materiales especiales, por lo que se requeriría de un mayor plazo de entrega.

El uso de nuevas tecnologías puede fortalecer la integridad. Ejemplos de ello son los inventarios computarizados y listas del padrón electoral a los mecanismos de verificación y control. Sin embargo, el uso de nuevas tecnologías en ocasiones puede originar riesgos a la integridad, como sería el caso de la emisión del voto a través de Internet. La tecnología moderna puede ser costosa, pero el costo se distribuirá en un periodo más largo si los equipos y el software se utilizan en elecciones subsiguientes. El costo del uso de tecnología adecuada a las condiciones locales, casi siempre se analiza contra su efectividad.

Algunos equipos se pueden rentar en lugar de comprar, con lo cual se reduce el riesgo de obsolescencia. Puede emplearse equipo de otras organizaciones. En las elecciones de 1999 en Indonesia, se utilizó la red bancaria computarizada para el conteo de votos. En casos como éste, deben tomarse en cuenta los riesgos a la integridad que implica el uso de un sistema y personal externos.[2]

La adopción de tecnología moderna para mejorar la integridad puede resultar costosa a corto plazo debido a la inversión de capital y a los costos de capacitación. Sin embargo, si su uso es eficiente, a largo plazo la tecnología moderna puede representar un ahorro de recursos.

La vigilancia de las elecciones y de la aplicación de la ley son factores clave para el mantenimiento de la integridad que pueden resultar costosos. No obstante, el monitoreo significará ahorro de recursos a la larga si asegura que todas las partes aceptarán los resultados de la elección. Vigilar la aplicación de la ley, la investigación y el procesamiento de infractores puede ser costoso, pero estas son medidas eficaces para combatir la corrupción, asegurar la integridad del proceso y ayudar a prevenir problemas futuros.

La educación para electores es otro mecanismo importante para la integridad; pero cuando los recursos son escasos, la educación del público es uno de los primeros programas en sacrificarse. Los organismos electorales deben buscar opciones de bajo costo para difundir información, tales como negociar tiempos de transmisión gratuita en radio o televisión, llevar a cabo conferencias de prensa con regularidad y buscar la colaboración de organizaciones no gubernamentales para ayudar a transmitir mensajes de importancia crítica para los electores.

NOTAS

[1] Harris, Paul, Comisión Electoral de Nueva Zelanda, comunicación con Sue Nelson.

[2] Ibid.