Introducción

Este eje temático considera la importancia de la integridad electoral, los retos que implica mantenerla y los medios para protegerla. Para información más general sobre este tema, consulte Panorama general.

En el núcleo de la temática de Integridad Electoral está el preservar la capacidad de los electores de participar en elecciones genuinas.¹ Este apartado trata temas relacionados con la transparencia, la rendición de cuentas y la precisión en la administración electoral, así como el comportamiento ético de los actores involucrados, mismos que contribuyen a mantener la integridad electoral. Los medios para proteger la integridad electoral son de naturaleza diversa, y se encuentran presentes a lo largo del proceso electoral: en el marco jurídico de las elecciones; implementados a través de la estructura institucional; y administrados por los organismos electorales y por otras autoridades involucradas en la gestión electoral. Además, las salvaguardas oficiales de la integridad electoral se fortalecen con un electorado activo y educado, partidos políticos y candidatos adecuados y responsables, y una observación electoral nacional e internacional objetiva. En otras palabras, el eje temático de integridad electoral es de tipo transversal.

Por consiguiente, se plantean problemas referentes a la integridad electoral, así como algunos enfoques para resolverlos en cada etapa del proceso electoral, como son la gestión electoral, el procedimiento de votación, la delimitación de distritos, la educación y el registro de electores, el registro de partidos/candidatos y otros, las campañas electorales, los medios de comunicación, el financiamiento electoral, la emisión del voto, el conteo de votos y la transmisión de resultados. El objetivo principal es presentar varias formas de poner en práctica la integridad mediante la aplicación de medidas específicas a lo largo de las etapas electorales.

Lo que se presenta en este Eje Temático se puede leer en paralelo con lo que se trata en los otros ejes sobre las diversas actividades electorales —por ejemplo, en el eje “marco jurídico”,  “delimitación de distritos”, “registro de electores”, “registro de partidos políticos”, y similares. Sin embargo, lo que distingue al material que compone el eje temático sobre Integridad Electoral es que se centra específicamente en los aspectos de la rendición de cuentas de esos temas, y proporciona una perspectiva transversal de ellos.

 

 

¹ Naciones Unidas, Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (adoptado el 16 de diciembre de 1966, entró en vigor el 23 de marzo de 1976), artículo 25 ( “derechos y oportunidades [de los ciudadanos para...] Participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; [y de] Votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, [...] que garantice[n] la libre expresión de la voluntad de los electores”).

Panorama de la Integridad Electoral

El Concepto

Actualmente, existe un debate sobre una definición única y universal de la identidad electoral. No está claro (todavía) si podría servir como un concepto integral e independiente, o como un principio de calidad global, o como sinónimo de “buena elección”. Esta es una conversación activa en los círculos académicos y políticos sobre la definición y aplicación apropiada del término. Una contribución importante es el Informe de la Comisión Global sobre Elecciones, Democracia y Seguridad, Profundizando la democracia: Una estrategia para mejorar la integridad electoral en el mundo (septiembre de 2012). Este informe define a la integridad electoral como las “elecciones basadas en los principios democráticos de sufragio universal e igualdad política consagrados en normas y tratados internacionales, cuya preparación y gestión son profesionales, imparciales y transparentes durante todo el ciclo electoral.[1]

Sin integridad electoral, los líderes y funcionarios carecen de responsabilidad con la ciudadanía, la confianza en los resultados de la elección se debilita, y el gobierno carece de la legitimidad necesaria. La integridad electoral permite la solución pacífica de conflictos, el dialogo abierto, el debate, y el intercambio de información entre los dirigentes y la ciudadanía. La Comisión considera que “la integridad electoral es un problema político”, no sólo técnico. La integridad depende la confianza pública en los procesos políticos y electorales. No basta con reformar las instituciones, sino que los ciudadanos deben estar convencidos de que los cambios son reales y merecen su confianza. Criterios incluyentes, como la transparencia y la rendición de cuentas son elementos fundamentales para el logro de dicha confianza (página 19)”. Para garantizar que las elecciones tienen integridad, se deben tomar en cuenta y fortalecer otros factores además las mismas instituciones electorales. Los oficiales electorales, jueces y tribunales deben tener independencia que respeten los políticos.  

Al definir la noción de una “elección con integridad’, el informe de la Comisión considera los significados cotidianos como punto de partida. Por lo tanto, señala que la integridad significa la “rectitud o una firme adherencia a un código de valores morales”, y sugiere que en un contexto electoral significa una adherencia a los principios democráticos. El término generalmente se refiere a “solidez o sin defectos”, por lo que para hablar sobre un elección con integridad significa referirse a “que se lleva a cabo de manera competente y profesional”. Finalmente, de acuerdo con el informe, la integridad también significa “que no carece de ninguna de sus partes”, la cual aplicada a las elecciones, sugiere que “la globalidad y las prácticas éticas deben persistir a lo largo de todo el ciclo electoral y no solamente el día de las elecciones”. Por lo tanto, el informe define las elecciones con integridad como aquellas “basadas en los principios democráticos de sufragio universal e igualdad política consagradas en normas y tratados internacionales, cuya preparación y gestión son profesionales, imparciales y transparentes durante todo el ciclo electoral”.[2]

La Comisión identificó cinco retos principales a superar para llevar a cabo las elecciones con integridad:

• “construir un Estado de derecho que afiance los derechos humanos y la justicia electoral;”
• “crear organismos electorales (OE) profesionales y competentes, que puedan actuar con total independencia en la gestión de procesos electorales transparentes y se ganen la confianza de la población;”
• “crear instituciones y normas para la competencia multipartidaria, así como un sistema de división del poder que fortalezca la democracia y ofrezca seguridad recíproca a los contrincantes políticos;”
• “eliminar las barreras jurídicas, administrativas, políticas, económicas y sociales que dificultan la participación política universal e igualitaria;”
• “regular el financiamiento político incontrolado, oculto e indebido.”

El énfasis en crear confianza en las elecciones – así como apegarse a las normas internacionales – también se refleja en un informe de las Naciones Unidas, el cual enfatiza el papel de las elecciones al generar paz sostenible: “La verdadera indicación del éxito de una elección es que genere una amplia confianza pública en el proceso y en sus resultados. Si se realizan con integridad y transparencia, con respeto en los derechos básicos y el apoyo efectivo e imparcial de las instituciones del Estado y una conducta responsable de los participante (dirigentes, candidatos y votantes), es más probable que sus resultados sean aceptados y tengan un desenlace pacífico”.[3]

 

Discusión general

Una elección es el resultado de un proceso complejo que requiere de la participación de varios actores. En cada elección hay ganadores y perdedores. Hay muchos intereses en juego, y resulta muy tentador querer asegurar la victoria por medios ilegales o éticamente cuestionables (ya sean inapropiados o, llanamente, corruptos). Por lo que, los resultados de las elecciones pueden manipularse para predeterminar quién ganará o perderá, poniendo en duda la legitimidad del proceso.

La integridad electoral no se puede dar por sentada. Con frecuencia se establecen mecanismos dentro de los organismos oficiales que administran o brindan apoyo a las elecciones, con la finalidad de mantener y promover la integridad en cada aspecto del proceso electoral. Estos mecanismos hacen posible monitorear las actividades de la administración electoral; garantizar la vigilancia del proceso electoral por otros sectores o agencias del gobierno, la sociedad civil y los medios de comunicación; y lograr el cumplimiento de las leyes y normas electorales a través de medios legales o administrativos.

Las normas y prácticas electorales coherentes y legítimas ayudan a detectar, desalentar y prevenir las conductas deshonestas e ilegales, y a garantizar la integridad. El marco jurídico establece mecanismos de protección a la integridad electoral y determina la estructura institucional que la soporta. La vigilancia del proceso electoral por parte de partidos políticos, medios de comunicación, ciudadanos y observadores nacionales e internacionales es otro mecanismo importante de protección de la integridad electoral. Al igual que los pesos y contrapesos en las instituciones administrativas, la vigilancia pública ayuda a detectar los problemas y a reaccionar ante ellos. La vigilancia y supervisión activas aseguran que los involucrados en el proceso electoral rindan cuentas, promueven la transparencia, establecen la credibilidad del proceso y contribuyen a garantizar el cumplimiento del marco jurídico.

Sin un cumplimiento efectivo, incluso los mejores sistemas de regulaciones se quedan en sólo buenas intenciones. Los mecanismos para el cumplimiento efectivo garantizan que cualquiera que viole la legislación electoral sea detectado y que se le sancione de manera oportuna, adecuada e imparcial. La observancia efectiva de la ley en respuesta a las violaciones o transgresiones ayuda a mantener la integridad del proceso electoral, y también a impedir el surgimiento de problemas futuros.

La promoción internacional de elecciones democráticas por parte de organizaciones internacionales, agencias nacionales de donantes, ONG internacionales y otras instituciones, ha tenido mucho éxito al mejorar la calidad y credibilidad de los procesos electorales en muchos países. Con frecuencia, se percibe a la integridad electoral como una preocupación principalmente de los países en proceso de transición democrática, pero los avances incuso en democracias establecidas ha mostrado que las cuestiones de integridad también son importantes ahí. Ejemplos de ello, son los debates en torno a las prácticas de registro electoral en los Estados Unidos durante las elecciones nacionales[4] de 2000-2008 y el fraude electoral en los votos por correo en la Gran Bretaña en el año 2005.[5]

 

 

Principios Guía de la Integridad Electoral

La integridad electoral requiere de un sistema jurídico e institucional que proteja y promueva elecciones justas y equitativas, así como de la aplicación de medidas específicas para salvaguardar la integridad basada en los estándares y mejores prácticas de las elecciones democráticas. Las medidas apropiadas deben adaptarse al contexto político y social de cada país, pero los objetivos básicos son los mismos y se desprenden de la necesidad de asegurar la práctica de elecciones libres y transparentes. Algunos de los principios guía esenciales para mantener la integridad electoral son:

• respeto por los principios de la democracia electoral;
• conducta ética;
• profesionalismo y precisión;
• salvaguardias institucionales;
• vigilancia y cumplimiento; y,
• transparencia y rendición de cuentas.

Respeto por los principios de la democracia electoral

De conformidad con los principios de la democracia electoral, todos los ciudadanos tienen el mismo derecho a:

• participar como votantes y/o candidatos;
• que su voto tenga el mismo valor;  
• que se les garantice la secrecía de su voto;
• tener acceso a la información electoral y de campañas;
• que se realicen elecciones de forma justa e imparcial;
• que se lleven a cabo elecciones con periodicidad;
• que los resultados los determine el voto libre de la ciudadanía.

No basta con que una elección se realice de un modo relativamente ordenado y profesional para que se le considere genuina y libre. Una elección libre también depende de la libertad de expresión, de asociación, de reunión y de tránsito, y de un entorno igualmente libre de miedo. Una elección justa requiere de un proceso electoral transparente, de leyes, reglamentos y sistemas equitativos; de igualdad de oportunidades para todos los participantes, de una comisión electoral independiente e imparcial; de la ausencia de intimidación; de procedimientos adecuados; y de una adecuada tabulación y aceptación de los resultados electorales.[1]

De hecho, suele pasarse por alto hasta qué punto los principios de la democracia electiva se basan en el derecho internacional (fundamentalmente en el PIDCP y sus interpretaciones oficiales) y en normas relativas a su instrumentación. El Centro Carter ha creado una Base de datos de las obligaciones para elecciones democráticas —un recurso en línea para dar seguimiento a las bases de los principios de la democracia electiva— con el objeto de establecer una correlación fuerte entre las normas electorales y el derecho internacional.[2]

Conducta ética

La integridad electoral depende de la conducta ética de los administradores electorales, funcionarios electorales, candidatos, partidos y todos los participantes en el proceso electoral. Implica que todos los participantes exhiban un comportamiento que promueva un proceso libre y justo y que desaliente conductas que pongan en peligro la integridad del proceso. Para lograr lo anterior, todos los participantes deben llevar a cabo sus funciones o responsabilidades de manera profesional, transparente e imparcial.  Esto significa que los funcionarios públicos (incluyendo los administradores electorales) no deben hacer uso de sus cargos para beneficio personal o de un partido; que los candidatos y partidos no deben hacer mal uso de las aportaciones a la campaña; que ni los participantes ni terceros interesados deben utilizar recursos monetarios u otros incentivos para influir indebidamente en administradores electorales o funcionarios públicos, y que se deben revelar las fuentes de financiamiento y los gastos de acuerdo con lo establecido por la ley.

La conducta ética también depende del respeto por los derechos políticos y de las actividades de otros; del reconocimiento de los ciudadanos y los organismos electorales de que todas las personas tienen derecho a debatir libremente sobre cuestiones políticas y a promover distintas posturas políticas; y del acuerdo de que nadie tiene derecho a interferir en los esfuerzos de los partidos políticos por difundir su mensaje o con las actividades políticas de otros ciudadanos.

Muchas legislaciones electorales contemplan la existencia de códigos de conducta que describen la manera en la que se espera que se conduzcan los diferentes participantes en una elección —por ejemplo, los partidos políticos y candidatos; los funcionarios y empleados electorales; otros funcionarios gubernamentales; y, en ocasiones, incluso los medios de comunicación. Algunos sistemas también abordan cuestiones adicionales —como la “compra de votos”— mediante restricciones especiales a actividades que se les relacionan (tales como dar dinero en efectivo u otros beneficios a los votantes en una circunscripción o de sus comunidades), en especial durante los periodos de campaña.[3]

Profesionalismo y precisión

Con frecuencia se asume que los problemas de integridad son resultado de prácticas fraudulentas o de falta de honradez, pero también pueden ser resultado de errores humanos o equivocaciones no malintencionadas. Es fundamental que el organismo electoral sea profesional y preciso. Los descuidos o imprecisiones en el conteo de los votos pueden dar lugar a graves cuestionamientos a la integridad y comprometer la validez de los resultados. Las mismas medidas diseñadas para limitar el abuso del poder y asegurar la rendición de cuentas también pueden ayudar a detectar errores.

Aunque un intento deliberado de estropear el proceso electoral o manipular los resultados de la elección constituiría un delito penal, los problemas que resultan de errores e imprecisiones se quedan en el ámbito de lo civil o administrativo.

Las inexactitudes, las imprecisiones o las ambigüedades en el marco jurídico e institucional, así como en las descripciones de los mecanismos para su instrumentación y cumplimiento, pueden crear, inadvertidamente, muchos problemas e incluso alentar prácticas injustas o hasta el fraude deliberado. Por ejemplo, las leyes en ocasiones restringen que los funcionarios electorales cumplan activamente con los estándares para la plena identificación de los electores o indaguen sobre otras irregularidades en el registro de electores o en el proceso de votación, haciéndolos personalmente responsables de obstaculizar el derecho al voto (por ejemplo, esto ha ocurrido con las leyes de las repúblicas de la antigua Yugoslavia).

Salvaguardas institucionales

Las salvaguardas institucionales basadas en pesos y contrapesos se utilizan ampliamente para proteger la integridad y garantizar que las elecciones sean libres y justas.  Para que sean efectivas, deben ser parte explícita del marco jurídico-institucional. También garantizan que la autoridad se distribuya entre diferentes organismos para llevar a cabo diversas operaciones electorales, ejerciendo un contrapeso frente a la administración electoral. Por ejemplo, pueden existir disposiciones legales que distingan entre la administración y la vigilancia del cumplimiento de una ley con el fin de reducir los conflictos del mandato legal. También pueden separan los poderes de las autoridades judiciales y los tribunales que emiten regulaciones. Los poderes asociados con las responsabilidades de vigilancia pueden ser delegados a una procuraduría de justicia de la nación o a un tribunal (en ocasiones una corte electoral especial).

Cuando existe una división de poderes electorales entre varios organismos, es importante instrumentar una coordinación efectiva con la finalidad de que las organizaciones colaboren sin duplicar esfuerzos o desde posturas contradictorias. También es importante asegurar que el público, los políticos y los partidos estén informados de las funciones y responsabilidades de cada entidad para evitar confusiones y malos entendidos.

En Nueva Zelandia, por ejemplo, varias instituciones son responsables de tareas electorales específicas. El Alto Comisionado Electoral, un funcionario del Ministerio de Justicia, es responsable de organizar las elecciones. El Centro de Registro Electoral (parte de la Oficina de Correos de Nueva Zelandia) se encarga de la inscripción de los electores y del mantenimiento del padrón electoral. La Comisión Electoral es un órgano independiente que tiene el mandato de registrar a los partidos políticos y sus emblemas, informar al público sobre asuntos electorales, asignar recursos públicos para la transmisión de campañas en medios electrónicos y recibir los informes del financiamiento de campañas. La policía es responsable de investigar las violaciones a la ley electoral y procesar a los ofensores. La Comisión de Representación es un órgano estatutario independiente que determina los límites de los distritos electorales. Un comité parlamentario supervisa la administración de la elección y recomienda enmiendas a la legislación electoral.[4]

En países en transición o en los que no existen servicios civiles confiables, la única manera de limitar la influencia de las instituciones existentes puede ser la de establecer una comisión electoral independiente con amplias facultades, similar a la Comisión Electoral australiana. Por ejemplo, muchos países de la Mancomunidad de Naciones (Commonwealth) se han apartado del modelo británico de administración electoral directa por servidores públicos para establecer comisiones electorales con distintos grados de responsabilidad ejecutiva.

El sistema electoral mexicano, que tuvo una serie de reformas entre 1990 y 1996, es un buen ejemplo de una reforma electoral efectiva mediante la separación de poderes y de un sistema de pesos y contrapesos. La administración de las elecciones fue una atribución que se le quitó a la Secretaría de Gobernación (Ministerio del Interior) y se le transfirió a un organismo electoral permanente, autónomo e imparcial, el entonces Instituto Federal Electoral (IFE), que en 2014 se convirtió en el Instituto Nacional Electoral (INE). Y se estableció un tribunal judicial para juzgar las disputas electorales. (Las reformas también trataron otros temas).[5]

Vigilancia y cumplimiento

Para asegurar un proceso libre y justo, y hacer que tanto los organismos electorales como los participantes rindan cuentas, los marcos jurídico e institucional deben establecer las disposiciones necesarias para la vigilancia y el cumplimiento efectivos de las leyes electorales. Una vigilancia continua del proceso a través de mecanismos internos y externos, puede ayudar a detectar problemas en el sistema y a identificar a los grupos o individuos responsables.

El efectivo cumplimiento de las medidas legales y regulatorias es esencial para controlar los actos de interés personal o especial y crear las condiciones que permitan una elección libre y justa. Las actividades que obligan al cumplimiento de la ley son una fuerza disuasoria para quienes pretendan conductas ilícitas o poco éticas, y sirven para sancionar a quienes hubieran violado la ley. De lo contrario, la percepción de impunidad y la falta de vigilancia del cumplimiento de la ley podrían promover un clima de corrupción y un desempeño mediocre. La vigilancia constante del cumplimiento de la ley es una prioridad para erradicar la corrupción del proceso electoral, a fin de llevar a los responsables ante la justicia y mantener un sentido de confianza en el sistema.

Transparencia y rendición de cuentas

Por último, un sistema electoral con integridad debe ser transparente. La transparencia hace que las estructuras institucionales sean ampliamente accesibles, y sus acciones y decisiones mucho más comprensibles. Es difícil mantener o justificar públicamente un sistema que permite el abuso y la corrupción. Los organismos y funcionarios electorales deben rendir cuentas de las decisiones que tomen en su tarea de administrar las elecciones; los legisladores, por el contenido de las leyes que aprueban y por el monto del financiamiento que se asigna a las elecciones; y los candidatos y partidos políticos, por su comportamiento y el de sus simpatizantes durante la campaña.

Los participantes en una electoral deben tener acceso a la información detallada del proceso para que puedan entender cómo funciona. La transparencia, junto con el escrutinio del público que sigue, suele brindar motivación adicional para para que los organismos y funcionarios electorales cumplan con las reglas y estén preparados para asumir la responsabilidad de sus actos.

Las consultas periódicas entre los órganos que diseñan políticas, el organismo electoral y los participantes de la elección pueden contribuir a construir una gestión electoral transparente y mayor confianza por parte de los involucrados. Las consultas frecuentes son especialmente útiles en países en transición, en donde los procedimientos todavía se encuentran en desarrollo y los candidatos pueden dudar de la capacidad del organismo electoral y otras instituciones para conducir elecciones libres y justas.

La transparencia también promueve el entendimiento del proceso, de las dificultades que se pudieran encontrar y de las razones por las cuales el organismo y los funcionarios electorales tomarían ciertas decisiones. Así, cuanto mayor es la transparencia, más se incrementa la credibilidad del proceso y la legitimidad de los resultados. Si el proceso electoral es libre, justo, preciso, transparente y adecuadamente vigilado, y si se observa el estricto cumplimiento de reglas y de leyes, resulta difícil que los participantes y los votantes rechacen los resultados de la elección o la legitimidad de los representantes electos.

 

 

Contexto de la Integridad Electoral

Contexto general: promoción de elecciones libres y justas

La globalización y los avances en la tecnología han facilitado la observación de elecciones y la difusión de toda la información asociada. Es en gran medida a través de los medios de comunicación que el mundo entero ha conocido de casos de elecciones cuestionables, lo que ha generado un anhelo universal por procesos electorales libres y justos. Las nuevas herramientas de comunicación (como son Internet y las cadenas internacionales de televisión), el comercio y el turismo han permitido que habitantes de países no democráticos tengan conocimiento de otros sistemas políticos democráticos o en transición. El deseo de dirigentes elegidos de manera genuina y creíble es ampliamente compartido en todo el mundo. La Asamblea General de las Naciones Unidas ha reafirmado en varias ocasiones que “la democracia es un valor universal basado en la voluntad libremente expresada de los pueblos” y que “si bien las democracias comparten características comunes, no existe un modelo único de democracia, y que ésta no pertenece a ningún país o región”.[1] 

Con la tendencia hacia la democratización, las elecciones constituyen hoy un medio esencial de participación política para los ciudadanos. Al mismo tiempo, sin embargo, la creciente importancia de las elecciones ha dado lugar a métodos de fraude electoral cada vez más diversos y sofisticados. Algunos países lo han combatido con eficacia; mientras que otros, han tenido menos éxito. Es por ello que la comunidad internacional ayuda a promover la práctica de elecciones libres y justas en todo el mundo.

Algunas organizaciones internacionales ofrecen distintas formas de asistencia electoral, como: coordinar a los observadores internacionales[2], brindar asesoría y asistencia técnica, movilizar recursos, llevar a cabo elecciones en algunos casos, y supervisar y verificar (certificar) el proceso electoral[3]. Entre los organismos más importantes se encuentran la Organización de Naciones Unidas (ONU), la Mancomunidad de Naciones (Commonwealth), la Organización de los Estados Americanos (OEA), la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) a través de su Oficina para las Instituciones Democráticas y los Derecho Humanos (OIDDH), y el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA). Las agencias donantes nacionales también llevan a cabo actividades similares a través de instituciones con las que están asociadas, como la Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES, por su acrónimo en inglés) y el Centro Carter (TCC, también por sus siglas en inglés).

Los esfuerzos internacionales de asistencia técnica y observación de las elecciones han desempeñado un papel fundamental en atraer la atención de la comunidad internacional hacia las cuestiones de integridad electoral. También han contribuido a elevar los estándares electorales internacionales y las mejores prácticas, a incrementar la transparencia y a impulsar la rendición de cuentas.

Características sociales y políticas nacionales

Aunque el concepto de elecciones libres y justas se ha convertido en una norma internacional, las medidas que se adoptan para mantener la integridad electoral se deben adecuar a las condiciones locales. Lo que podría ser un grave problema que exija medidas de protección en un país, puede ser insignificante en otro, y por lo tanto no requerir el mismo grado de atención o protección. En particular, el sistema de gobierno, la cultura política y las conductas populares afectarán la naturaleza y el enfoque de los asuntos de integridad electoral, así como a la eficacia de las distintas medidas establecidas para atenderlos.

• Sistema de gobierno

Cada país tiene su propia manera de gobernarse, definida por su historia política, económica y cultural. En aquellos con una larga historia de respeto al estado de derecho, en donde los procedimientos son transparentes y los funcionarios públicos rinden cuentas de sus actos, el entorno es en general propicio para la celebración de elecciones libres y justas. Las violaciones a la ley electoral y a los procedimientos se pueden detectar y rectificar, y los delitos perseguirse.

En países que enfrentan problemas de gobernabilidad y del estado de derecho, resulta mucho más difícil mantener la integridad electoral. El organismo electoral y el sistema político deben demostrar, constantemente, no sólo su capacidad, sino incluso su credibilidad, institucional y administrativa. Garantizar que la política y la administración electorales sean neutrales, profesionales y transparentes puede resultar difícil y requerir de previsiones adicionales. Ante la ausencia de sistemas judiciales y legales confiables, el organismo electoral podría tener que resolver las quejas sobre las conductas de funcionarios electorales, partidos, candidatos y otros.

• Cultura política  

La cultura política de un país también puede afectar las actitudes públicas hacia el proceso electoral y sobre lo que constituyen problemas de integridad. Se han identificado diversas normas universales para las elecciones libres y justas, pero la cultura política puede afectar la manera en la que éstas se interpretan. Por ejemplo, la conducta ética de los participantes en las elecciones es una parte importante de la integridad electoral en general, sin embargo, la definición de cuáles acciones son permisibles, puede variar.

En los países con profundas diferencias políticas y sociales, puede ser difícil ponerse de acuerdo para definir una norma nacional de integridad. Garantizar la integridad electoral es mucho más fácil cuando existe un consenso nacional o general sobre las reglas del juego y el valor de la integridad. La cultura política también impacta en la naturaleza y la intensidad de la participación ciudadana. Algunos países tienen una historia de acción masiva, tales como las manifestaciones, que requieren de medidas de seguridad físicas para mantener la integridad durante los actos de campaña o el día de la jornada electoral. En otros países, la participación ciudadana es principalmente apacible, pero la participación electoral puede llegar a ser tan baja que genere dudas sobre la integridad de la elección. En cada caso, las medidas para alentar y salvaguardar la sana participación ciudadana deben ajustarse para responder a las circunstancias culturales.

Países en transición: consideraciones especiales

En los países en desarrollo o los países que experimentan una transición de un régimen autoritario a un sistema democrático, las consideraciones especiales son necesarias. Además de los problemas de seguridad y la falta de confianza asociada con la transición, estos países con frecuencia carecen de fondos y requieren de asistencia internacional notable[4].

Varios países experimentaron transiciones democráticas exitosas en la década de 1990. Una ola de democratización en África condujo a que en Benín, Ghana, Malí, Mauricio y Senegal se celebraran elecciones que los observadores consideraron como libres y justas. Sin embargo, esa ola retrocedió en la primera década del siglo XXI con elecciones problemáticas en Nigeria, Kenia y Costa de Marfil.

También durante los años noventa, en Asia, Indonesia se destacó por su exitoso tránsito a la gobernabilidad democrática. En Latinoamérica, México estableció una importante reforma que sentó las bases para la integridad electoral. Entre tanto, los países de Europa del Este continuaron adoptando prácticas de gobernabilidad democrática en su transición desde el socialismo.

Las elecciones celebradas después de un conflicto bajo un acuerdo general de paz suponen problemas particulares en el mantenimiento de la integridad. Asegurar un proceso electoral honesto y transparente en dichas circunstancias puede ser más difícil que en países que tienen raíces democráticas sólidas. Estos países que carecen de una tradición de democracia y de elecciones, por lo general continúan trabajando en mantener la estabilidad, y tiene actores con diversos intereses.

• Falta de fondos y dependencia de la ayuda del exterior  

Si bien algunos países no cuentan con suficientes recursos para administrar una elección sin ayuda del exterior, también pueden volverse dependientes de esta asistencia. El porcentaje de las aportaciones de los donantes internacionales para las elecciones varía de acuerdo con las necesidades del país y el grado de interés del donante. Un alto nivel de asistencia electoral extranjera, junto con restricciones impuestas por parte el donante para el uso de los fondos, puede generar sospechas sobre los motivos del donante, así como dudas sobre la integridad del proceso electoral.

El financiamiento externo también puede generar incertidumbre en torno al presupuesto y la planeación electorales, que a su vez, puede dañar la integridad del proceso. Aun cuando los donantes se comprometan a cubrir costos estimados, los gastos inesperados pueden propiciar déficits. El financiamiento de los donantes también depende de los ciclos y reglamentaciones que para ello existen en los países donantes. Los fondos podrían llegar tarde y forzar al organismo electoral a arreglárselas para cubrir los gastos corrientes. Más aún, si no se cumpliesen las condiciones, el financiamiento del exterior podría no llegar nunca.

• Posibilidad de conflicto entre grupos de interés

La comunidad internacional proporciona asistencia técnica a los organismos electorales (OEs) de países en desarrollo y en transición. Este tipo de asistencia desempeña una función importante al ayudar a que funcionarios electorales sin experiencia entiendan lo que se requiere para mantener la integridad electoral y asegurar procesos electorales viables. Pero si los distintos donantes difieren sobre asuntos sustantivos o procedimentales, la dependencia de la asistencia internacional puede crear conflictos institucionales e incertidumbre programática.

• Seguridad

La seguridad constituye un factor más que puede minar la integridad electoral. En países en desarrollo y sociedades que experimentan conflictos posteriores a una transición, la seguridad física puede convertirse en una preocupación seria. Los funcionarios de las mesas de votación y los que laboran en el organismo electoral pueden ser objeto de amenazas o de violencia por parte de quienes buscan influir en la votación. Los observadores nacionales independientes pueden estar sujetos a la misma clase de amenazas o violencia. En estos casos, la presencia de observadores internacionales es particularmente valiosa y puede, inclusive, ser un elemento de mayor seguridad para los observadores nacionales.

• Falta de confianza

La falta de confianza es un factor importante en los países en donde los ciudadanos tienen poca confianza en las instituciones del gobierno o que no creen que los partidos políticos actúen conforme a las reglas. Se debe tomar en cuenta el grado de desconfianza para determinar las estructuras administrativas e institucionales que se requieren para las elecciones, así como las salvaguardas adicionales necesarias para proteger la integridad del proceso.

• Problemas para mantener la paz

Las elecciones celebradas bajo un acuerdo de paz forman parte esencial del proceso de paz y reconciliación, y son clave para restaurar la legitimidad de las instituciones nacionales. La ayuda internacional para los procesos de paz, generalmente es generosa. Si se requiere de la intervención de fuerzas para el mantenimiento de la paz para preservar la integridad de las elecciones podrían surgir otros problemas. Por ejemplo:

• Por lo general, el calendario electoral, o al menos la fecha de la elección, se establece en el acuerdo de paz después de prolongadas negociaciones políticas. Sin embargo, lo anterior responde a demandas políticas más que a cuestiones técnicas y casi siempre precisa tiempos poco realistas para la preparación de las elecciones.
• En sociedades polarizadas, las cuestiones técnicas se pueden tornar en enfrentamientos políticos, y en algunos casos incluso llegar a retrasar el proceso por meses.
• La inseguridad, incluida la intimidación y las violaciones a los derechos humanos, desalienta la participación de los electores y los candidatos. También socava la administración electoral, pues los trabajadores y otros funcionarios electorales pueden tener preocupaciones legítimas sobre su seguridad personal.
• Las personas desplazadas pueden no tener el tiempo o la capacidad para regresar a sus lugares de origen para registrarse y votar.
• La segunda elección después de una transición también puede presentar retos, pues para entonces las fuerzas de paz ya podrían haber sido retiradas o reducidas, incluso persistiendo un cierto grado de inseguridad e intimidación.

 

 

Consideraciones de costo-beneficio

El costo de mantener la integridad electoral depende de los enfoques y de la magnitud de las salvaguardas necesarias. La instrumentación de salvaguardas para la integridad debe ponderarse en función de los riesgos potenciales de la integridad en cada etapa del proceso electoral. Las elecciones que carezcan de integridad, no se considerarán creíbles y sus resultados tampoco se percibirán como legítimos. Estos efectos son particularmente notables cuando existen amenazas a la seguridad o cuando las irregularidades se tornan evidentes. Independientemente de las implicaciones políticas, tener que organizar elecciones nuevamente debido a cuestiones de integridad, puede resultar más costoso que haber adoptado medidas que lo previniesen desde un inicio.

Análisis del costo-beneficio

El organismo electoral y los legisladores deben determinar si merece la pena el costo de adoptar cada uno de los mecanismos que se están considerando para salvaguardar la integridad. Por tanto, deben cuestionarse: ¿Cómo se verá afectada la integridad del proceso electoral si no se aplica esta medida?

Su valoración diferirá de acuerdo con el contexto político y social del país en cuestión. En sistemas electorales caracterizados por altos niveles de desconfianza, es justificable que se adopten amplias salvaguardas para garantizar la integridad del proceso y para reafirmar la confianza de los participantes. Aunque las salvaguardas pueden significar altos costos, el gasto extra se justifica si como consecuencia se obtiene una elección creíble cuyos resultados se aceptan ampliamente. Por otra parte, en sistemas electorales bien establecidos, en donde los procesos electorales son comunes y sus resultados no se cuestionan, los beneficios de adoptar salvaguardas adicionales pueden no justificar el costo adicional.

Algunos mecanismos de integridad no requieren de mayores desembolsos. Por ejemplo, para la planeación eficaz y el desarrollo de buenos sistemas, sólo se necesita hacer uso adecuado del tiempo y de las capacidades de los profesionales en elecciones y en otras disciplinas. Lo mismo ocurre con los mecanismos de control interno que forman parte de cualquier sistema de administración electoral.

Asegurar la transparencia y exigir que el organismo y los funcionarios electorales rindan cuentas de sus actos son salvaguardas de integridad que no tienen un valor monetario per se. La protección institucional, incluyendo pesos y contrapesos, también es crucial en el mantenimiento de la integridad y no implica gastos operativos adicionales.

Sin embargo, muchas salvaguardas de la integridad electoral sí implican gastos y, por lo tanto, requieren de un análisis de costo-beneficio. ¿Cuál es la probabilidad de que efectivamente se presente el problema y cómo afectaría la integridad de la elección? ¿Qué tan eficiente es la salvaguarda? ¿Incrementará la confianza en la integridad del proceso? ¿Incrementará la credibilidad en el proceso? ¿Es asequible su adopción y mantenimiento en el transcurso del tiempo? ¿Hay formas menos costosas y más efectivas de lograr el mismo resultado?  Los siguientes mecanismos son bastante costosos:

Personal adecuado

Los costos del personal representan el mayor gasto en la administración electoral. Ahora bien, los riesgos a la integridad se elevan si el personal es insuficiente o si carece de las debidas habilidades y capacitación.

Salvaguardas en el material electoral

Las salvaguardas adicionales en el material electoral pueden incrementar los costos de una elección. Por ejemplo, es más costoso imprimir números seriados en los talonarios de las papeletas electorales, pero a la vez es una manera sencilla y eficaz de darles seguimiento. Hay otros mecanismos más sofisticados, pero también más costosos. Cuesta más utilizar papel de seguridad con marcas de agua para las papeletas, que papel ordinario y además se debe pedir con suficiente antelación.

Nuevas tecnologías

La adopción de nuevas tecnologías puede fortalecer la integridad. Ejemplos de ello son las listas computarizados del padrón electoral y los sistemas de administración que incluyen inventarios de equipos/suministros con mecanismos internos de verificación y control. Sin embargo, las nuevas tecnologías pueden, en ocasiones, originar riesgos a la integridad, como sería si se permitiera la emisión del voto a través de Internet.

La nueva tecnología puede resultar costosa, y la inversión en equipo y conocimientos podría no ser conveniente, en particular, si la compra inicial depende del apoyo internacional. Cuando la tecnología se adecua a las condiciones locales, la relación costo-beneficio suele ser más favorable.

Adquisición de equipo y contratación de personal

Algunos equipos se pueden rentar en lugar de comprarse, reduciendo así el riesgo de volverse obsoletos. También se puede emplear equipo de otras organizaciones; en las elecciones de 1999 en Indonesia, se utilizó la red informática de un banco para el conteo de votos. Bajo este tipo de circunstancias, se deben considerar los riesgos a la integridad que puedan implicar el uso de un sistema y personal externos.

Investigaciones y aplicación de la ley

La vigilancia y el cumplimiento de la ley, los procedimientos y las normas electorales son factores clave para el mantenimiento de la integridad. Vigilar, investigar, aplicar la ley por la vía administrativa y civil, y procesar a los infractores puede resultar costoso, pero pueden ser medidas eficaces para combatir las irregularidades o transgresiones electorales que contribuyan a asegurar la integridad del proceso electoral y a garantizar a la ciudadanía que los problemas se están atendiendo de la manera debida.

Educación Electoral

La educación electoral es otro mecanismo importante para la integridad. Pero cuando los recursos son escasos, la educación del público es uno de los primeros programas en sacrificarse. Los organismos electorales deben buscar opciones de bajo costo para difundir información, tales como negociar tiempos de transmisión gratuita en radio o televisión, realizar conferencias de prensa con regularidad y buscar la colaboración de organizaciones no gubernamentales para ayudar a transmitir mensajes de importancia crítica para los electores.

Colaboradores

Esta área temática abarca diversos tópicos relacionados con las normas y los retos a la integridad electoral. Se deben tomar en cuenta principios democráticos, medidas y mecanismos para preservar la integridad en cada etapa del proceso electoral, incluyendo administración de elecciones, procedimientos de votación, delimitación de distritos, educación y registro de electores, registro de partidos y candidatos, campañas, medios de comunicación, financiamiento de actividades políticas, conteo de votos y vigilancia del cumplimiento de la ley.

El área temática de Integridad Electoral fue escrita originalmente por Sue Nelson en 1997. Agnieszka Dobrzynska actualizó y amplió el alcance de los temas.

Agnieszka Dobrzynska es miembro posdoctoral de la Cátedra de Investigación en Estudios Electorales de  la Universidad de Montreal. Su tesis de doctorado (Universidad de Montreal, 2002) se enfocó en el papel de los medios de comunicación en las campañas electorales. Sus áreas de interés en la investigación incluyen elecciones y conducta electoral, opinión pública, cobertura otorgada por los medios a políticos, sistemas y metodología electorales. Su principal proyecto posdoctoral examina el impacto de la cobertura de los medios de comunicación en el compromiso y el cinismo político en Canadá.

Sue Nelson cuenta con cerca de veinticinco años de experiencia en la administración de proyectos internacionales de asistencia y en programas de democracia y gobernación. Actualmente, es asesora independiente en temas relacionados con gobernabilidad, integridad, asistencia en procesos electorales y asuntos de observación electoral.

Jeffrey Carlson, Especialista en el Programa de la Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES), coordinó a un equipo de profesionales del Consejo Financiero de la Campaña para la Ciudad de Nueva York –su directora ejecutiva Nicole Gordon, Tara Malloy y Tanya Domi– y al experto independiente Bob Dahl. Gracias a la ayuda financiera de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), este equipo pudo hacer valiosas contribuciones en el área de financiamiento político, en su relación con los valores y principios importantes para la integridad electoral.

Principios de la integridad electoral

 

Los intereses políticos y personales son altos en cualquier elección, y pueden conducir a muchos problemas de integridad, incluyendo el comportamiento poco ético del personal, destinado a balancear hacia cierto lado el resultado de la elección. De allí, la necesidad de establecer un grupo de estándares de buena conducta para mantener la integridad electoral. Sin embargo, los estándares solos no son suficientes. El proceso electoral necesita basarse en principios y valores inherentes a una elección libre y justa.

 

Comportamiento ético

El comportamiento ético es esencial para la integridad electoral. Las normas para el comportamiento ético varían dependiendo del contexto social y político de cada país. Sin embargo, algunos principios comunes son fundamentales para celebrar elecciones libres y justas.

En específico, los administradores electorales y otros involucrados en la administración electoral deben cumplir con las leyes y constituciones de sus países, las cuales proveen el marco para sus esfuerzos. Los administradores y funcionarios electorales deben llevar a cabo sus funciones para el bienestar público, y no deben utilizar su posición para beneficios personal o partidistas. Pero la exigencia del comportamiento ético correcto también es extensiva a todos los participantes en el proceso electoral.

Códigos de conducta

Muchos sistemas electorales formalizan los principios del comportamiento ético relacionado con las elecciones en códigos de conducta. Los códigos de conducta varían de acuerdo al sistema y al país, pero con frecuencia existen códigos específicos para candidatos, partidos políticos, funcionarios y trabajadores electorales, así como para los medios de comunicación y observadores acreditados.

Los códigos incorporados al marco legal o regulador tienen fuerza legal vinculante. Y pueden detallar procedimientos para los castigos y las sanciones por transgresión. Otros códigos describen principios de comportamiento, que se espera que los participantes sigan voluntariamente. Algunos códigos detallan los procedimientos para que las supuestas transgresiones sean examinadas por los que suscriben el propio código. Muchos otros son resultado de las negociaciones entre los principales actores en el proceso electoral.

Durante una elección libre y justa, generalmente se esperan los siguientes principios de comportamiento ético:

Normas para los administradores electorales y funcionarios electorales

• Defender la constitución y respetar el marco legal, sus reglas y regulaciones.
• Mantener una posición neutral en el ejercicio de las funciones de su puesto. Esto incluye no dar un trato preferencial o mostrar logotipos, símbolos o colores de partidos políticos.
• No aceptar nada de valor (dinero, ofertas de empleo, regalos, viajes, etc.) a cambio de un trato preferencial o de autorizar acceso a la información oficial no pública.
• No discriminar a nadie debido a su raza, color, religión, clase, género, nacionalidad, edad o discapacidad.
• Contratar personal por sus habilidades profesionales y no por su afiliación o vínculos políticos.
• Disponer de los recursos de su oficina (tiempo, espacio y equipo) para llevar a cabo las funciones oficiales y no para propósitos personales y partidarios.
• No presionar a otros funcionarios o personal para favorecer a un candidato o partido político en particular, y abstenerse de intimidarlos.
• Revelar la información financiera de forma regular, según lo establezca la ley.
• Informar a las autoridades correspondientes de los casos de malversación, fraude, abuso o corrupción.

Normas para los partidos políticos y candidatos

• Respetar el marco legal y las regulaciones electorales.
• Rechazar todo tipo de violencia, y no incitar a los simpatizantes a la violencia o al comportamiento criminal.
• Respetar los derechos de los otros partidos políticos y evitar interferir en otras campañas.
• Respetar el derecho de los electores de obtener información. No presionarlos para votar por un partido político o candidato en particular, y no intimidarlos por hacerlo.
• Respetar el derecho de los medios de comunicación a cubrir las campañas.
• Facilitar el trabajo de los observadores nacionales e internacionales, y no obstaculizar la observación de otros partidos políticos.
• Respetar a los resultados electorales oficiales.

Normas para los grupos de interés

• Respetar el marco legal y las regulaciones relacionadas.
• Mantener una posición profesional al en su trato con otros participantes en el proceso electoral.
• Revelar, por completo, la cantidad de fondos utilizados durante las actividades de cabildeo, como lo requiere la ley.
• Rechazar todo tipo de violencia, hostigamiento o intimidación dirigida hacia otros participantes en el proceso electoral.
• Respetar el derecho de los electores a obtener información política. No presionarlos para apoyar o votar por un partido político o candidato en particular, y no intimidarlos para que dejen de hacerlo.
• Respetar el derecho de los medios de comunicación de realizar diversos informes políticos sobre la campaña, y de presentar opiniones y anuncios contrarios.
• Aceptar los resultados electorales oficiales.

Normas para los observadores

• Respetar las leyes del país y marco legal para las elecciones.
• Obtener acreditación antes de entrar a los sitios de votación.
• Observar y monitorear de una manera profesional y neutral que no interrumpa el proceso electoral.
• Actuar de conformidad con los estándares internacionales y las mejores prácticas sobre conducta para observadores nacionales e internacionales.
• Abstenerse de intervenir en la elección o en otro proceso de observación electoral, y limitarse a obtener información o las aclaraciones necesarias por parte de los funcionario electorales cuando una ley o procedimiento electoral parezca que se está violando o ignorando.
• Revelar las metas y los objetivos de la observación al momento de informar a los actores políticos, al público y la prensa.
• Informar con precisión y sin exageración, y sólo después de haber observado lo suficiente del proceso y de haber visitado suficientes sitios de votación para asegurar que el informe es representativo de la situación imperante.
• Permanecer estrictamente independientemente (no parcialmente).

Normas para los medios de comunicación

• Respetar las leyes del país y los principios de la libertad de prensa.
• Asegurar que los electores tengan acceso a las noticias acerca del proceso electoral.
• Proporcionar informes y comentarios precisos y equilibrados que estén fundamentados en hechos y cifras, identificando las fuentes y distinguiendo entre hechos y rumores.
• Identificar a las opiniones como tales, y restringirlas a la editorial o las páginas de opinión.
• Evitar ser manipulado por los políticos, partidos políticos o grupos de interés.
• No aceptar obsequios o favores de los generadores de noticias, políticos u otros que pudieran comprometer la integridad periodística.
• Evitar ofertar por noticias o pagar por información.
• Proporcionar un trato igualitario a todos los anunciantes políticos, incluyendo el acceso y los precios.
• Identificar claramente a los anuncios políticos, de modo que no se confundan con las noticias o con las opiniones editoriales.

 

Justicia e imparcialidad

La justicia es un componente esencial de la integridad electoral. Todos los participantes deben ser tratados por igual y las salvaguardas de la integridad deben aplicarse a todos los participantes y a todo el proceso electoral. Los tres componentes básicos de la justicia y la imparcialidad son:

• Marco jurídico adecuado
• Administración imparcial
• Trato equitativo

(Los primeros dos elementos se abordan por separado y de manera más extensa en las páginas subsecuentes.)

Marco jurídico adecuado

Un sistema electoral se basa en su marco jurídico. Para proteger la integridad electoral, el marco jurídico debe establecer las bases para que “las elecciones periódicas y auténticas [...] garantice[n] la libre expresión de la voluntad de los electores”.[1] Un marco jurídico adecuado debe procurar una administración electoral imparcial y profesional, y debe definir, con justicia e igualdad, los derechos y autoridades de los participantes en el proceso electoral.

El marco jurídico debe estar conformado por leyes específicas (marco legislativo) y otorgar suficiente autoridad regulatoria para que la administración del proceso electoral sea efectiva y se protejan los derechos de todos los que en él participan. El marco jurídico debe brindar igual trato a todos los participantes en el proceso electoral e incluir mecanismos institucionales que protejan la integridad electoral (tales como la vigilancia y aplicación de la ley, inconformidades y apelaciones, y pesos y contrapesos institucionales).

El documento Existing Commitments for Democratic Elections in OSCE Participating Sates, señala que “se debe establecer un marco jurídico claro y detallado para la conducción de las elecciones mediante leyes reglamentarias, ya sea un código exhaustivo o una serie de leyes que operen en conjunto y sin ambigüedades u omisiones”.[2] También se ha debatido que la ley electoral debe situarse en un nivel normativo alto, de modo que se le aísle de enmiendas frecuentes que pudieran socavar los planes de los participantes electorales; y, especialmente, que la ley electoral no debe ser modificada durante un periodo sustancial de tiempo (por ejemplo, un año) previo a una elección.[3] Ahora bien, podrían hacerse excepciones en “casos extraordinarios”.[4]

Las previsiones integrales, coherentes, claras y precisas contribuyen a que el marco jurídico sea inequívoco y pueda interpretarse e instrumentarse de acuerdo con el espíritu de la ley. Muchos problemas de integridad electoral pueden evitarse con un marco legal actualizado que, igualmente, refleje las condiciones actuales del país —por ejemplo, la delimitación de distritos electorales de acuerdo con el principio de la igualdad de votos, y su adecuación periódica, congruente con el ciclo electoral.

Administración profesional e imparcial

Una estructura legal o institucional es buena en la medida en que se puede poner en práctica. Las autoridades locales son las responsables por el desarrollo del proceso electoral como lo prescribe la ley. Deben cumplir con esta responsabilidad imparcial y objetivamente, sin interferencia o preferencia política. La administración electoral debe, idealmente, establecerse de manera legal e institucional sobre una base de autonomía que le permita operar con independencia.[5]

Lo que es más, la administración electoral sólo puede alcanzar su máxima eficacia si cuenta con suficiente personal y recursos propios, y si puede disponer de otros recursos del Estado en caso de ser necesarios al tiempo que conserva su preeminencia sobre las prácticas y políticas electorales.[6]

La administración neutral brinda un trato igual a todos los partidos políticos y candidatos, sin discriminación ni predilección. Si la composición o las acciones de la administración se perciben como tendenciosas, la confianza pública en el sistema se verá erosionada.

Los sistemas electorales pueden seguir distintos enfoques para garantizar una administración neutral y equitativa. En países en donde existe amplia confianza ciudadana en la competencia y profesionalismo de los funcionarios, los procesos electorales pueden ser administrados directamente por el personal y las instituciones del gobierno. Este es el caso de Hungría, Francia, el Reino Unido, la República Checa, Noruega y Suecia, en donde las funciones centrales de la administración electoral son atendidas directamente por los funcionarios del gobierno en los distintos niveles. Ahora bien, en donde existe menos confianza en el profesionalismo de los servidores públicos o hay una historia de irregularidades en el proceso, la ley suele establecer una comisión electoral independiente, lo que contribuye a situarla fuera del poder gubernamental o de la influencia del partido en el poder.

Muchos países de Europa del Este crearon comisiones independientes entre 1989 y 1990, durante su transición hacia su democracia. Un gran número de Estados pertenecientes a la Commonwealth también han instituido comisiones tras su independencia, debido a que la confianza en la habilidad de los gobiernos emergentes para conducir procesos electorales adecuados y justos era limitada. Si bien una comisión electoral independiente puede ayudar a construir un sentido de confianza en las elecciones y en su imparcialidad, el alcance real de las atribuciones ejecutivas y el rango de las responsabilidades operativas varían de una comisión a otra.

Por supuesto que una comisión electoral independiente puede ayudar a asegurar que la administración electoral sea más profesional, imparcial y confiable. Sin embargo, una comisión no puede estar protegida de toda interferencia política. (De hecho, esperar que incluso los individuos más ecuánimes y éticos se conduzcan con la más absoluta imparcialidad en cada uno de los procesos de toma de decisiones asociados a una elección, puede resultar difícil.)

Una alternativa a la dependencia en el no partidismo es asegurar, en cambio, el balance político en la composición de la comisión. Esto puede hacerse otorgando a los representantes de cada partido político un rol en la administración de la elección. Los representantes políticos designados ante una comisión electoral pueden desempeñar un papel meramente consultivo, o bien puede acordarse que su posición sea como miembros de pleno derecho (incluyendo el derecho al voto, junto con otros miembros de la comisión, para asuntos sobre los que haya que decidir).[7]

Muchos sistemas de administración electoral combinan los dos enfoques, pues establecen una comisión profesional independiente y también incorporan un componente de balance político. En varios de los Estados que surgieron de la antigua Yugoslavia, así como en algunos otros del mundo, la membresía profesional de la comisión (en ocasiones conocida como el “núcleo” fundamental de miembros) recibe un mandato permanente, mientras que los representantes de los partidos políticos (denominada membresía “ampliada”) se incorporan una vez que comienza el proceso electoral.

Sin embargo, se plantean cuestiones concernientes a la efectividad de los representantes políticos, cuando se les designa después de que los candidatos propuestos por los partidos políticos han sido registrados por parte de la comisión. Para erradicar este problema, algunos países (como Croacia) permiten la designación anticipada de los representantes de partidos políticos, pero limitan la participación de los partidos políticos que cuenten con representación parlamentaria en las comisiones electorales. (Si bien esto permite la designación en forma adelantada, resulta desafortunado que los partidos que no están en el parlamento no tengan representación, mientras que los demás sí.)

Algunos sistemas buscan garantizar la imparcialidad de los administradores electorales clave, distanciándolos de la política. Por tanto, se les puede designar en el cargo por un periodo específico, que sólo puede reducirse por medio de un juicio y después de que se hayan realizado los procedimientos formales. Por ejemplo, la Comisión Electoral de la India es un organismo constitucional permanente. El presidente nombra al Comisionado Presidente y a los delegados electorales para que sirvan por un término de seis años, o hasta la edad de 65. El Comisionado Presidente puede ser despedido del cargo si es acusado de corrupción por el parlamento.

Otros sistemas prohíben cualquier participación política de los administradores electorales clave. En Canadá, al Jefe de la oficina electoral y al Subdirector de la oficina electoral les está prohibido incluso votar en las elecciones federales. También se les puede pedir a los administradores electorales que renuncien a sus posturas políticas mientras sirven en un organismo de administración electoral.

Por otra parte, en los Estados Unidos algunos estados cuentan con comisiones electorales pero la mayoría asigna la administración de las elecciones a funcionarios (como el vicegobernador o el secretario de Estado) que han sido elegidos mediante el voto y por tanto están relacionados con la política.

Trato equitativo

Otro componente esencial de una elección justa es el trato equitativo, incluyendo la igualdad de oportunidades y de acceso. Esto quiere decir que todos los participantes deben recibir el mismo trato por parte de los administradores electorales, y contar con las mismas oportunidades para participar. El concepto de trato equitativo abarca la recepción de información, el acceso a los medios de comunicación, la habilidad para comunicarse con los electores mediante las campañas, el involucrarse en un proceso de registro electoral justo y neutral, el acceso a las instalaciones donde se ejerza el voto y la oportunidad de buscar soluciones a través de los canales para denuncia establecidos.

Los partidos más grandes y los más pequeños tienen recursos humanos y económicos diversos, así como diferente capacidad de organización y de alcance. Inclusive si existe igualdad de oportunidades, la desigualdad de recursos aún puede crear un sentimiento de injusticia. La adecuada regulación del financiamiento político (tema que se trata más adelante en este Eje Temática) puede contribuir a hacer frente a este problema.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Transparencia y rendición de cuentas

La rendición de cuentas es otro aspecto importante de la integridad electoral. Las elecciones son, después de todo, el medio principal por el que los ciudadanos hacen responsables de sus acciones a sus oficiales elegidos. Por tanto, los administradores electorales y los políticos deben ser responsables de la calidad del proceso electoral que administran.

El público merece saber si los fondos de gobierno se están usando de acuerdo con las leyes y normas, si las agencias electorales están logrando los resultados esperados, y si están operando económica y eficientemente. Los administradores electorales deben usar los recursos públicos para propósitos oficiales y son responsables por el uso de esos fondos.

Los funcionarios electorales son igualmente responsables de las decisiones específicas que toman en el transcurso del proceso electoral, así como de las consecuencias de dichas decisiones. También son responsables de los detalles de la administración electoral y del funcionamiento eficiente de todo el proceso electoral. Los propios administradores electorales deben cumplir con todas las leyes y las normas, y esforzarse para garantizar que los procedimientos que operan y supervisan también sean conforme a las regulaciones.

La responsabilidad electoral, a su vez, depende de la transparencia, entendida como la capacidad de los participantes en las elecciones de obtener toda la información sobre los procesos electorales y sobre las decisiones que se tomaron para instaurarlos y sobre su funcionamiento. La transparencia absoluta también resulta esencial para preservar la credibilidad en el proceso electoral, y para eliminar toda confusión, duda o sospecha acerca de sus diversos componentes.

La rendición de cuentas de los funcionarios generalmente contempla requisitos para que reporten sus acciones ante las agencias oficiales de fiscalización, las fuentes de financiamiento y otros grupos interesados. La responsabilidad de la administración electoral puede garantizarse a través del monitoreo regular y a través de auditorías a los informes financieros y de rendimiento.

Las actividades de algunos otros que participan en el proceso electoral de manera no oficial también pueden ser objeto de revisión. Los partidos políticos, candidatos y sus representantes son responsables de cómo se conducen durante el proceso electoral. Los observadores son responsables de cómo observan y reportan las elecciones.

Unos cuantos países les otorgan inmunidad a los funcionarios públicos o electos. En el caso de los funcionarios electorales y otros servidores que ejercen funciones relacionadas, no puede eliminarse la obligación del Estado de establecer las condiciones necesarias para celebrar elecciones libres y justas, y para dar respuesta y corregir los abusos. Se debe recordar que el PIDCP señala que las personas cuyos derechos (incluidos los derechos electorales de acuerdo con el artículo 25) son violentados “podrá[n] interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales”.[1] También podría ser recomendable revalorar la inmunidad de los funcionarios públicos de manera general para asegurar que no entre en conflicto con su responsabilidad o socave la integridad del proceso electoral.

 

 

 

Marco Legal de la Integridad Electoral

El marco legal proporciona la base sobre la cual se edifican las instituciones del Estado. Para los asuntos de integridad electoral, el marco legal normalmente se establece en un número de estatutos interrelacionados que se complementan por leyes secundarias o regulaciones. Un rápido recuento de las opciones que se han adoptado para el diseño y construcción del marco legal para las elecciones, incluidas las previsiones para la integridad electoral, se desarrolló con anterioridad, bajo el título de Justicia e imparcialidad.

El marco legal para la integridad electoral protege los principios de libertad, justicia y competitividad en las elecciones. Las constituciones consagran las libertades políticas necesarias para que las elecciones sean competitivas. Las regulaciones garantizan que el proceso sea justo, que haya igualdad de oportunidades y la rendición de cuentas de todos los participantes. Los códigos de conducta ayudan a prevenir el comportamiento poco ético.

En la mayoría de los casos las bases del sistema electoral se encuentra en la Constitución —la ley suprema de un país. (Un sistema electoral, entendido en su acepción más amplia, es principalmente la forma en que los ciudadanos pueden contender a cargos electivos y el método para que se declare ganador a los que participan en las elecciones.) Aunque la Constitución suele contener una descripción completa —como el número preciso de escaños disponibles en la legislatura nacional—, a menudo es la legislación específica (que puede ser de orden constitucional o su equivalente) la que se encarga de precisar los detalles. Por ejemplo, la Constitución de muchos países señala un rango para el número de escaños del Parlamento.  

En algunos países, lo elemental de la administración electoral —como el nombramiento, estructura y funciones de una comisión nacional electoral— también se establece en la Constitución. Este hecho contribuye a que se perciba a los administradores electorales en un rango elevado y ayuda a que se garantice la exigencia de su independencia y profesionalismo. En todo caso, la estructura de la administración electoral también puede establecerse de manera efectiva mediante otra u otras leyes.

Así como existen dos modelos generales para la conformación de las comisiones electorales nacionales (profesionalismo e imparcialidad versus balance político), existen diferentes opciones para hacer los nombramientos para la administración electoral. En algunos sistemas, el propio Parlamento supervisa a los organismos electorales y se hace cargo de los nombramientos (aunque ambas funciones pueden considerarse como contrarias a los principios de “separación de poderes”, puesto que el Poder Legislativo estaría ejerciendo ciertas atribuciones del Ejecutivo). En otros sistemas se adoptan mecanismos de pesos y contrapesos, donde una o varias instituciones (entre las que puede incluirse al Parlamento y a asociaciones no gubernamentales, como los Consejos de la Judicatura) proponen los nombramientos y el Parlamento y/o el Jefe de Estado los hace válidos o a la inversa.

El hecho de que estos últimos mecanismos introduzcan sistemas de pesos y contrapesos al procedimiento de nombramiento puede ser benéfico en cuanto a lograr que sean creíbles y equilibrados. En cualquier caso, el mayor reto siempre tiene que ver con el método para nombrar a quien pueda inclinar la balanza con su voto en una comisión (por ejemplo, quien la preside), de tal modo que goce de una amplia aceptación y se le perciba como profesional y ecuánime. Por ejemplo, previo a las elecciones parlamentarias de 2002 en la ex República yugoslava de Macedonia, durante las negociaciones celebradas entre los partidos políticos y facilitadas por la OSCE, un Representante Especial de la UE y la Embajada de EE.UU., este asunto fue uno de los más complicados para que se realizaran esas primeras elecciones de su tipo tras el conflicto civil. (En última instancia, se acordó que el Presidente de la República nominaría a una persona para encabezar la Comisión Estatal de Elecciones, y que ese nombramiento estaría sujeto a la aprobación del Parlamento.)

El marco legal para las elecciones también contempla otras leyes, que incluyen las electorales, códigos judiciales y penales, y estatutos de los derechos civiles; así como, regulaciones y códigos de conducta/ética promulgados por las autoridades electorales, usualmente tras consultar a las organizaciones implicadas (como los partidos políticos, la sociedad civil, los medios de comunicación y los servidores públicos).

El marco legal puede otorgar potestad a ciertos organismos sobre algunas funciones específicas. Sin embargo, este hecho podría acotar estos poderes dividiéndolos entre varias instituciones que estén sujetas a una serie de pesos y contrapesos. Por ejemplo, las tareas de administración electoral y aplicación de la ley podrían dividirse; o a una agencia electoral podría otorgársele la responsabilidad de administrar las elecciones, y a otra la de delimitar los distritos electorales o administrar los fondos públicos para los partidos políticos. Se pueden establecer controles cuando se delega a alguna agencia u organismo (por ejemplo, un inspector general) la responsabilidad de monitorear la administración de las elecciones, la identificación de problemas y la recomendación de soluciones. En muchos países (incluidos Alemania, Austria, Croacia y Rumania), la Corte Constitucional ejerce la función de supervisar, y al mismo tiempo la jurisdicción de apelación sobre el proceso electoral.

El cumplimiento de la ley es esencial para proteger la integridad electoral. El marco legal debe establecer mecanismos para aplicar la legislación electoral, asegurando la responsabilidad de las autoridades electorales y de otros participantes en el proceso electoral, e impedir el comportamiento inapropiado o ilegal. La jurisdicción para velar por la aplicación de la ley, generalmente se asigna al sistema de justicia, la policía y las cortes; aunque también se pueden contemplar sanciones administrativas y civiles para los casos de menor gravedad.

En las democracias más recientes, las reglas para celebrar elecciones libres y justas siguen evolucionando. En tales circunstancias, es importante incluir los principios básicos de la administración electoral en el marco legal. Una vez que se establecen las bases legales, se puede proceder a un mayor desarrollo de los marcos institucional y administrativo para las elecciones. En los países en transición del autoritarismo a la democracia, “el desafío es negociar reglas electorales que todos los partidos políticos puedan aceptar y respetar”.[1]

Una reforma del marco legal para otros propósitos se puede utilizar para incorporar más integridad al proceso electoral. Este fue el caso de México, en donde la reforma legal generó un cambio democrático genuino. Se creó un nuevo marco institucional, que incorporó al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y estilos nuevos de participación ciudadana. Las nuevas instituciones establecieron los procedimientos y los métodos de operación que fortalecieran las previsiones de integridad electoral en la nueva legislación.[2]

En la mayoría de los países, el marco legal para las elecciones ha evolucionado en una compleja combinación de estatutos, regulaciones, fallos judiciales y prácticas cotidianas. Algunas leyes electorales pueden ser nuevas y actualizadas, mientras otras siguen vigentes aún sin haber sido reformadas. Para los objetivos de la integridad, es importante revisar todo el marco legal periódicamente y determinar si es necesario hacer cambios. Es particularmente importante subsanar los vacíos, traslapes y conflictos entre las distintas previsiones del marco legal. Ya sea para el diseño de un nuevo sistema electoral o para la revisión de uno existente es necesario que los administradores electorales y legisladores examinen el conjunto de las leyes, reglamentos y procedimientos con los que se busca proteger la integridad electoral.

Los administradores electorales deben ser capaces de entender la manera en la que encajan las diferentes engranes legales y administrativos, para proveer un marco legal consistente de promoción y protección a la integridad electoral. Por ejemplo, ¿los códigos penales contemplan el fraude electoral que es de naturaleza criminal? En un sistema federal, ¿quién tiene la jurisdicción sobre la conducta electoral, el gobierno nacional o el de los estados? ¿Puede una violación no detectarse o castigarse debido a un vacío en los marcos legal o administrativo?

 

 

Constitución

La constitución es la ley suprema de un país. Provee el marco legal para el gobierno, designa los poderes y las tareas de las ramas del gobierno y de las agencias gubernamentales, y establece la relación entre las personas y el gobierno. Formula los derechos básicos y las obligaciones de los ciudadanos y, usualmente, establece la estructura para el sistema electoral del país. Para promover la integridad electoral, la constitución debe afianzar el principio de sufragio universal, establecer la frecuencia de las elecciones y especificar el criterio de elegibilidad básico para los principales cargos de elección popular y para que los ciudadanos se registren para votar. Una constitución debería garantizar las libertades políticas fundamentales necesarias para las elecciones competitivas, tales como las de expresión, asociación, reunión, tránsito y de prensa.

Quienes redactan la constitución deben tomar en consideración la capacidad y las condiciones del país. Por ejemplo, un intervalo demasiado corto entre las elecciones podría ser agobiante para los países menos desarrollados. La constitución suele determinar el sistema general para elegir a quienes ocupen cargos nacionales. En el caso de las elecciones parlamentarias, una decisión fundamental es adoptar un sistema proporcional o uno mayoritario – es decir, elegir a los candidatos de las listas presentadas por los partidos políticos, en donde la proporción relativa de los votos emitidos a favor de un partido determina quiénes son los ganadores; o elegir a candidatos individuales que contienden en distritos geográficos.

Una constitución también puede facultar a distintas instituciones para que asuman funciones electorales específicas o relacionadas con lo electoral. Por ejemplo, puede establecer una comisión independiente para administrar las elecciones, o bien asignar funciones electorales específicas a las instituciones gubernamentales existentes. Igualmente, puede conferir facultades sobre los conflictos electorales al sistema judicial ordinario o a una corte especial (como una corte constitucional o un tribunal electoral especial).

Legislación

Las leyes son promulgadas por el poder legislativo del gobierno, instrumentadas por el poder ejecutivo, y su cumplimiento es vigilado por las agencias de los poderes ejecutivo y judicial. La integridad electoral puede ser respaldada por una red de leyes interrelacionadas, entre las que se puede incluir un estatuto electoral específico en que se definan las previsiones sobre transgresiones electorales específicas, así como alguna legislación que regule la forma en que se han de poner en práctica los reglamentos electorales. También se pueden incluir previsiones en los códigos penales y las leyes civiles en lo relativo al daño personal y la violación de derechos.

El derecho a un recurso efectivo para las personas cuyos derechos civiles y políticos sean infringidos está claramente establecido en la legislación internacional.[1] Como se señaló previamente, aquellos afectados por abusos electorales entran dentro del ámbito de esta protección, puesto que el derecho a la participación electoral está consagrado en el artículo 25 del PIDCP. Además, una interpretación oficial de las garantías de las personas cuyos derechos civiles y políticos son violados indica que el Estado tiene la obligación positiva de prevenir violaciones, que si no adopta las medidas preventivas adecuadas es responsable de las violaciones cometidas por sus funcionarios y por terceros, y que puede considerarse como una segunda violación de ese derecho el hecho de no llevar a cabo acciones correctivas que lo restituyan tras haber sido violado. Además, se espera que los Estados tomen toda clase de medidas institucionales para prevenir, y en su caso defender, que sus propios funcionarios u otros violen los derechos; los demandantes pueden buscar la reparación por parte del Estado junto con otros recursos (como una declaración o el resarcimiento).[2]

El poder legislativo del gobierno es generalmente responsable de establecer legalmente todas las instituciones oficiales y de aprobar las leyes requeridas para hacer cumplir la constitución de un país. En lo que concierne a la integridad electoral, se deben adoptar leyes que incluyan los principios para que las elecciones sean libres, justas y competitivas, y que provean los elementos para que se garantice que se cumpla con los mismos. Esas leyes deben actualizarse de manera regular para mantener el ritmo de los cambios políticos y tecnológicos.

En Nueva Zelanda, el Comité Parlamentario para la Ley Electoral proporciona una capacidad de respuesta legislativa a las cuestiones electorales. Dicho Comité es designado por cada nueva legislatura y después de cada elección general, examina los aspectos administrativos y legales de la elección. Revisa los informes del Jefe de la Oficina Electoral, el Ministerio de Justicia y el Centro de Registro Electoral, así como los comentarios públicos; posteriormente, hace recomendaciones al Parlamento, entre las que incluye propuestas de revisión a la ley electoral vigente.[3]

Ley electoral

Muchos países han promulgado un código electoral nacional que abarca la mayoría de los aspectos del proceso electoral, en lugar de un conjunto de estatutos. La adopción de un código electoral único e integral ayuda a minimizar los riesgos de conflictos que pudieran surgir entre diversos textos jurídicos, especialmente porque las leyes se reforman con el paso del tiempo.

Entre los principales elementos que se suelen abordar en un código electoral integral se encuentran: el nombramiento, composición y mandato de las autoridades electorales, el calendario electoral, la elegibilidad y registro del elector, el registro de los candidatos y de los partidos políticos, los procedimientos de votación y del conteo de votos, los mecanismos de supervisión y de acatamiento de las disposiciones, y las sanciones por violaciones de la ley. La legislación primaria también suele establecer los procedimientos y mecanismos para procesar quejas y disputas sobre al proceso electoral, aunque los aspectos de los procedimientos para las quejas y apelaciones también pueden ser regulados por la legislación administrativa, civil, judicial y penal.

Leyes penales aplicables

Los problemas de integridad electoral que involucran fraude, corrupción, intimidación o violencia normalmente recaen también bajo las leyes (o códigos) penales del país. El código penal generalmente se aplica a acciones que van más allá de los problemas electorales específicos y que abarcan asuntos sobre la ley y el orden, o que tienen que ver con el fraude y la corrupción en general. Algunos códigos penales también contienen leyes que tratan directamente con el fraude electoral y la corrupción; por ejemplo, las provisiones que regulan el financiamiento de la campaña, la prohibición de los esfuerzos por sobornar a los electores, o la interferencia con los derechos humanos y civiles de los individuos (incluido el derecho al voto).

Es importante garantizar que los distintos códigos (o leyes) tengan provisiones compatibles relacionadas con las violaciones a la ley electoral, y que las ofensas penales no quedan impunes a causa de omisiones o conflictos. Esta necesidad fue reconocida en las recientes reformas electorales en México: se creó una oficina fiscal, cuya responsabilidad es aplicar el código penal del país para los actos penales relacionados con las elecciones.[4]

Leyes de derecho civil

Algunos países han adoptado leyes de derechos civiles para prevenir la discriminación entre las personas en el ejercicio de sus derechos civiles y políticos, y para proteger los derechos de los electores en particular. Mediante otras provisiones que garantizan los derechos humanos, estas leyes se ocupan de áreas de discriminación específicas, o del trato arbitrario o desigual hacia una minoría, u otros grupos, por parte del gobierno o de particulares.

En los Estados Unidos de América, el Congreso aprobó una serie de leyes de derechos civiles en la década de 1960 para eliminar la discriminación racial. La legislación prohibió la exclusión arbitraria en el registro electoral y creó una comisión para investigar los problemas relacionados con los derechos civiles. Además, el Congreso aprobó el Acta del Derecho al Voto, que prohibió diversos procedimientos que habían sido utilizados para evitar que los electores que pertenecían a grupos minoritarios ejercieran su derecho al voto, o que de alguna manera violaban su igualdad a votar.[5]  Actualmente, el Departamento de Justicia de los Estados Unidos mantiene la jurisdicción de revisar los cambios en los sistemas electorales promulgados por los estados que tuvieron una historia de discriminación racial en el rubro del derecho al voto, aunque muchos de los estados que siguen estando sujetos a esta disposición están buscando revertirla.

 

Regulaciones

Las regulaciones son una serie de procedimientos y reglas que las instituciones adoptan para llevar a cabo las responsabilidades que les fueron otorgadas por el marco legal. Generalmente, los organismos ejecutivos o ministerios tienen el poder de emitir regulaciones sin ninguna acción legislativa. Las regulaciones describen cómo actúa la administración electoral.

La política electoral y las autoridades electorales son autorizadas por la constitución o por las leyes electorales pertinentes para emitir regulaciones electorales. Las regulaciones determinan cómo deben ser conducidas las elecciones y cómo deben comportarse los partidos políticos. Las regulaciones, emitidas por estos u otros organismos relacionados con las elecciones, también abarcan otros aspectos, como los medios de comunicación o el financiamiento de las campañas.

Para unas elecciones libres y justas, las regulaciones deben seguir los mismos principios de integridad ya descritos. Para ser efectivas, las regulaciones deben ser claras y equitativas, y deben minimizar las restricciones a la libertad política de candidatos y electores. Las buenas regulaciones pueden ayudar a garantizar un proceso justo, igualdad de oportunidades y la responsabilidad de todos los participantes. Debido a que las regulaciones son emitidas por un organismo, su modificación es más sencilla que la de la legislación, y proveen a los administradores electorales con herramientas para enfrentar los problemas de integridad conforme se presentan.

Las regulaciones son parecidas a la legislación, autorizan a los funcionarios electorales a actuar con total independencia en el desempeño de algunos trabajos; pero también limitan la libertad de acción de los funcionarios. Es necesario verificar el cumplimiento de las regulaciones y el que se hagan respetar por las autoridades responsables. Esto ayuda a garantizar la responsabilidad de los funcionarios electorales, así como de otros involucrados en la administración del proceso electoral. Los castigos y sanciones por la no conformidad son normalmente establecidos por las regulaciones. Pueden ir desde multas hasta el encarcelamiento, dependiendo del delito.

Decretos

Algunos sistemas permiten al gobierno emitir decretos en los asuntos electorales. Los decretos son parecidos a las regulaciones, pues las emite el poder ejecutivo con rango de ley. En Argentina, por ejemplo, un decreto presidencial en 1997 creó la Oficina Nacional de Ética Pública dentro de la Oficina Presidencial. La oficina tenía por mandato desarrollar reglas nacionales de ética pública y monitorear su aplicación.¹

 

 

 

NOTAS

¹ Oficina del Presidente, Boletín Oficial, No. 28,590, 1ra sección, 20 de febrero de 1997, Argentina.

Códigos de conducta

Un código de conducta generalmente es un grupo de reglas escritas que rigen el comportamiento de los servidores públicos, las organizaciones privadas o los individuos. Muchos sistemas electorales tienen códigos de conducta que contemplan a los funcionarios electorales, a otros servidores públicos con responsabilidades relacionadas con la elección, a los partidos políticos, candidatos y en algunas ocasiones a los medios de comunicación. Los códigos están diseñados para prevenir y abordar el comportamiento no ético; y si son vinculantes, los individuos o entidades sujetas a ellos pueden ser legalmente responsables de sus acciones. En todo caso, los códigos pueden incluir mecanismos para el monitoreo y la solución de controversias, tales como establecer un consejo de signatarios que pueda reunirse para resolver cualquier controversia.

Un código de conducta puede ser un documento autónomo o parte de una legislación más amplia. Por ejemplo, en Wyoming, Estados Unidos, el Acta de ética y divulgación es parte de la legislación sobre el servicio público [Título 9, Capítulo 13], y los funcionarios públicos y electorales de Wyoming deben cumplir con ella. En Sudáfrica, el código de conducta para los funcionarios electorales es, en realidad, la misma norma diseñada específicamente para las elecciones.

Los códigos de conducta que están afianzados en la legislación o en las normas, son vinculantes y pueden establecer sanciones y penalizaciones por violaciones – por ejemplo una multa, la suspensión de la oficina o la descalificación como candidato. Las violaciones al código que involucran actos criminales suelen remitirse al sistema de justicia criminal.

En la India, es necesario que los partidos políticos y los candidatos se rijan por un código de conducta que emite la Comisión Electoral, que a su vez es producto del consenso de los mismos partidos políticos. El código establece lineamientos sobre la manera en la que deben comportarse los partidos políticos y candidatos durante una campaña.[1]

Se pretende que los códigos de conducta mantengan la campaña electoral dentro de límites aceptables, eviten enfrentamientos y conflictos entre los partidos políticos o sus partidarios, y garanticen el orden el orden durante el periodo de la campaña y posteriormente, hasta que se declaren los resultados. El código también prescribe reglas para el partido en el poder, con la finalidad de garantizar la igualdad de condiciones y que no se han dado motivos para que el partido en el poder haya abusado de su posición oficial para efectos de su campaña política.

 

 

Marco institucional para la integridad electoral

La estructura de la integridad electoral se edifica sobre los cimientos institucionales establecidos en el marco legal y se compone de diversas agencias y organizaciones con mandatos para la supervisión de aspectos específicos del proceso electoral.

Los principales actores institucionales en una elección son:

• los responsables de la política y la administración electoral, es decir, el organismo electoral;
• los organismos de supervisión;
• los partidos políticos y candidatos que contienden en las elecciones;
• los grupos con interés en el resultado electoral y que tratan de influir en él;
• los observadores electorales independientes;
• los medios de comunicación y la prensa; y,
• las agencias de vigilancia y aplicación de la ley, incluyendo las agencias de investigación, procuradores y las cortes.

Los roles de estas instituciones en el mantenimiento de la integridad electoral se discuten en las siguientes secciones.

Es importante que los roles de cada institución involucrada en mantener la integridad electoral se definan perfectamente en el marco legal. En resumen, una clara división de poderes y un sistema robusto de pesos y contrapesos pueden ayudar a mantener una supervisión efectiva. Tal como se discutió en el apartado de Principios guía, por ejemplo, si a la autoridad electoral se le confieren demasiados roles (potencialmente contradictorios) —como redactar el anteproyecto de una legislación, aplicar y hacer cumplir la ley, y además actuar como corte de última instancia para asuntos electorales— habrá pocas revisiones institucionales efectivas sobre sus actos.

Una de las principales preguntas institucionales es si se debe tener o no una autoridad electoral independiente. En las democracias emergentes, o en los países en transición que tienen una historia de dominio unipartidista o régimen autoritario, la creación de una comisión electoral independiente se considera como una medida vital para garantizar la administración imparcial de las elecciones y para contribuir a generar confianza entre los electores y los partidos.[1]

Al mismo tiempo, los beneficios de una administración electoral independiente se basan, en gran medida, en la percepción; es así que una comisión electoral independiente primero debe probarse a sí misma antes de lograr mejoras duraderas en la imagen de las elecciones. El establecimiento de una comisión independiente no es, en sí, garantía de un proceso electoral exitoso.

Si los actores políticos y de la sociedad civil más importantes están de acuerdo en el tipo de marco institucional que se debe adoptar, el resultado será una estructura para la administración electoral más confiable. Si no existe un acuerdo, el descontento y la falta de confianza pueden surgir y contaminar de manera continua todo el proceso. Como se señaló anteriormente, debido a que algunas cuestiones se deben resolver mediante votación por parte de la autoridad electoral, la selección de quien la preside la comisión requiere de cuidado y atención especial. La confianza puede incrementarse, si se elige la presidencia, de tal manera que los diversos poderes del gobierno y los sectores socio-políticos participen en la selección.

 

 

Políticas electorales y de vigilancia

La política electoral y de vigilancia comprenden cuestiones tanto políticas (tales como el sistema de elecciones en un sentido más amplio) como procedimentales (incluyendo las leyes y reglamentos). La responsabilidad de adoptar políticas electorales varía en cada país, sin embargo, la legislatura desempeña un papel importante en el proceso de redactar la legislación relacionada. En algunos países, el organismo electoral o de vigilancia también es responsable de redactar o revisar el anteproyecto de la legislación electoral. Por ejemplo, la Comisión Electoral de las Islas Salomón tiene la facultad constitucional de vetar la legislación propuesta antes de que sea presentada al Parlamento.[1]

Adopción de políticas que protejan la integridad electoral

Al considerar el diseño de la política electoral y el papel de diversas instituciones, los legisladores deben abordar las siguientes cuestiones:

• ¿las elecciones pueden ser competitivas y libres?
• ¿las fechas establecidas por el calendario electoral son razonables?
• ¿el marco legal e institucional se garantiza la igualdad de trato y de oportunidades?
• ¿los electores son capaces de inscribirse y votar libremente, sin problemas innecesarios?
• ¿todos los votos emitidos se cuentan correctamente y se ven reflejados en los resultados oficiales?
• ¿los partidos políticos son capaces de inscribirse y participar en las elecciones? ¿son libres de hacer campaña y expresar su mensaje?
• ¿todos los partidos y candidatos tienen acceso de manera equitativa a los medios de comunicación?
• ¿los partidos y candidatos pueden comunicar sus mensajes a los votantes sin interferencia?
• ¿los distritos electorales están delimitados de manera equilibrada?
• ¿la fórmula para distribuir los recursos públicos (como la franja electoral o el financiamiento público para campañas) es justa y se aplica de buena fe?

Diseño de legislaciones electorales que protejan la integridad electoral

Si el organismo electoral también es responsable de revisar los anteproyectos de ley, debe garantizar que cualquier propuesta de legislación incluya las disposiciones necesarias para proteger la integridad electoral. Entre otras cosas, la legislación electoral debe especificar el papel y mandato de cada institución involucrada, los poderes con que cuentan para llevar a cabo su rol, y los mecanismos de control aplicables en cada fase del proceso.

Vigilancia de la integridad electoral

Los organismos encargados de la vigilancia electoral aseguran que el proceso electoral se conduzca de una manera neutral y transparente; que quienes participan en las elecciones puedan comunicar sus mensajes a los votantes; y que los resultados sean expresiones correctas y fieles de la voluntad de los electores. Estos organismos también deben considerar si los recursos públicos que se destinan para la celebración de las elecciones son suficientes y si se utilizan de manera efectiva, y que los funcionarios electorales tienen responsabilidad por la forma en la que administran los fondos, conducen la elección y llevan a cabo el proceso.

 

 

Organismo electoral

El organismo electoral (OE)[1] por definición, es responsable de la administración de las elecciones. Debe instrumentar cada una de las normas, los reglamentos y los procedimientos que componen el marco legal de manera justa e imparcial. Esto implica tanto encargarse de asuntos técnicos como tomar decisiones acerca de asuntos relacionadas con las políticas.

En muchos países, el organismo electoral está autorizado o está obligado a emitir normas electorales, incluyendo aquellas cuya observación es obligatoria por parte de algunos o de todos los que a continuación se enlistan: los funcionarios y empleados electorales, los partidos políticos y los candidatos, los representantes y simpatizantes de los partidos y candidatos, los votantes, y otros funcionarios gubernamentales. (Los organismos electorales suelen desarrollar procedimientos específicos para el registro de los electores y de los candidatos, la votación, y el conteo de votos.)

Para cumplir con su rol principal de realizar elecciones libres, justas y confiables, un organismo electoral debe llevar a cabo las siguientes tareas:

Administrar el proceso electoral en completa concordancia con la ley

Se espera que los administradores electorales dirijan el proceso de manera imparcial y conforme a los requerimientos legales. Las leyes se deben defender y el organismo electoral debe asumir la absoluta responsabilidad de su instrumentación.

Si hay un problema con la ley, el organismo electoral debe exponerlo ante las autoridades correspondientes para su consideración y/o corrección, en lugar de aplicar la ley de manera selectiva; lo cual puede provocar problemas serios de integridad.

Mantener una administración profesional, neutral y transparente

La administración transparente y profesional del proceso, es esencial para lograr elecciones libres y justas. La toma de decisiones y la ejecución de las operaciones debe ser tan exacta y transparente como sea posible. El organismo de gestión electoral también debe conducirse de tal manera que se le perciba como independiente e imparcial; de otra forma, perderá credibilidad. Para evitar la percepción de que se favorece un resultado particular, las acciones del organismo deben ser transparentes y debe dar, de manera oportuna, tanta información como sea posible a los partidos políticos, a los candidatos, a los medios, a los observadores y al público.

El Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional) ha desarrollado un modelo de código de conducta para ayudar a los administradores electorales a mantener la integridad electoral.[2]

Adoptar procedimientos para salvaguardar la integridad de sus operaciones

Los procedimientos de operación y de gestión internos adoptados por el organismo electoral tienen un impacto significativo en la percepción de la integridad del proceso electoral. Los procedimientos seleccionados e instrumentados se deben asentar con regularidad, y poner a disposición del público para su consulta y revisión. Los procedimientos suelen comprender cada aspecto de la administración electoral, incluyendo la gestión electoral, la administración interna, el reclutamiento y la supervisión del personal, y los procedimientos operacionales; junto con las reglas de adquisiciones. (Para una discusión más detallada del mecanismo para proteger la integridad en cada etapa de la administración de una elección, vea el apartado Integridad en la administración electoral.)

Identificar y evaluar los riesgos de la integridad, y tomar acciones preventivas o correctivas

Los procedimientos de gestión interna y operacional de los organismos electorales deben incluir mecanismos para identificar los riesgos de integridad, evaluarlos, y asegurar que se contacten las personas o agencias adecuadas y se tomen las acciones correctivas del caso a la brevedad. El organismo electoral también debe garantizar que se cuente con un mecanismo funcional para recibir y abordar las quejas presentadas por los partidos políticos, observadores o agencias de supervisión. Este es un factor importante que contribuye a la integridad del sistema electoral y promueve la responsabilidad por parte de los administradores y participantes.

Promover la conciencia del elector sobre la integridad electoral

En la medida de lo posible, el organismo electoral debe proveer información a los ciudadanos sobre el sistema electoral, los mecanismos de resguardo de su integridad y la necesidad de que ellos mismos asuman un rol activo en la protección de sus derechos electorales. Esa información se puede difundir a través de comunicados a la prensa, programas de educación electoral y de educación cívica en las escuelas.

 

 

Organismos de supervisión

La supervisión activa de un proceso electoral es una forma importante de salvaguardar la integridad. En muchos sistemas electorales, se autoriza a una autoridad gubernamental a monitorear, o a supervisar de manera activa, el proceso electoral. Este organismo puede ubicarse dentro del propio organismo electoral, o en una institución independiente, tal como la oficina del auditor general, una comisión independiente o una corte. En Canadá el Comisionado Federal de Elecciones Canadá tiene esta responsabilidad; en México el Tribunal Federal Electoral y el Instituto Nacional Electoral tienen un rol similar.

En ocasiones, los conflictos surgen a causa de las acciones de funcionarios gubernamentales, como los “ombudsman” o defensores del pueblo, cuya jurisdicción no es específicamente electoral, sino que investigan y atienden violaciones a derechos humanos y civiles. El problema es que sus acciones pueden tender a desacreditar la conducción o los resultados de una elección, en una forma que no se puede remediar. En Georgia, tras las elecciones parlamentarias de 2008, la entonces muy respetada Defensoría del Pueblo buscó que se presentara como evidencia un video que había sido grabado de manera continua en ciertos sitios de votación (como parte de un programa piloto en el que insistieron los partidos políticos de oposición). Para ese momento, el proceso de quejas y apelaciones ya había concluido, y los resultados finales se habían anunciados. La intención de la Defensoría era determinar si los totales de votos registrados en esos sitios eran en realidad tan numerosos como se había reportado. Y aunque las acciones en sí mismas pueden ser loables, pueden socavar la credibilidad del proceso electoral una vez que ya se han aceptado los resultados.  

Los organismos de supervisión deben atender los problemas de integridad, potenciales o reales, en todos los aspectos del proceso electoral, incluyendo:

• La administración y gestión electoral;
• El registro de los electores y los candidatos;
• Las campañas electorales;
• El financiamiento de los candidatos; y
• El proceso de votación y el conteo de votos.

La supervisión del proceso electoral por parte de estos organismos debe ser habitual, e incluso podrían facultarse para emprender investigaciones o examinar denuncias formales. Para ser efectivos, los organismos de supervisión deben tener:

• Libertad para decidir lo que se deber revisar;
• Acceso a la información necesaria para las revisiones;
• La facultad de publicar sus estudios y recomendaciones sin censura o interferencia política; y
• Completa independencia, personal e institucional, sobre el resultado de la supervisión.

Para proteger la integridad electoral, los organismos de supervisión tienen las siguientes tareas:

Proporcionar supervisión independiente del proceso electoral

Esto debe hacerse a través de:

• Un monitoreo continuo e imparcial de la administración electoral para comprobar que se cumplan los objetivos, se protejan los recursos, se cumplan las leyes y normas, y que existan mecanismos para resguardar el proceso y sus activos;
• La auditoría regular, independiente y objetiva de la administración electoral y las operaciones financieras – aunada a auditorías específicas e investigaciones conducidas conforme sean necesarias para tratar con las quejas o preocupaciones identificadas durante el monitoreo de rutina; y
• La evaluación independiente del desempeño de la administración electoral para poder obtener información necesaria para la transparencia, mejorando la responsabilidad pública y facilitando la toma de decisiones y de acciones correctivas.

Revisar el cumplimiento de la legislación y las normas

Los organismos de supervisión pueden:

• revisan las políticas y procedimientos electorales para comprobar que se dé cumplimiento a los requerimientos legales;
• verifican que la administración electoral cumpla con requerimientos específicos de desempeño y presentan reportes financieros tal como lo estipula la ley;
• analizan medidas para promover la rendición de cuentas por parte de la administración electoral.

En Canadá, por ejemplo, el objetivo del oficial de supervisión, el Comisionado para las Elecciones en Canadá, es “asistir en la conservación de la confianza del público en la equidad del proceso electoral, mediante el cumplimiento de lo estipulado en el Acta [Ley electoral] y la resolución de infracciones a través de acciones correctivas en vez de medidas punitivas, cuando sea apropiado, y hacer cumplir el Acta por medio de requerimientos judiciales o de la autorización de juicios, cuando sea un asunto de interés público.”[1]

Detectar y prevenir problemas, incluyendo la corrupción, el abuso de poder y las prácticas discriminatorias

Los organismos de supervisión promueven el uso efectivo y económico de los recursos y sistemas administrativos; también buscan detectar y prevenir el derroche, los fraudes y los abusos. Asimismo, pueden revisar la legislación y las normas, y hacer recomendaciones acerca del impacto de éstas sobre la economía y la efectividad de la administración y las operaciones electorales. De igual forma pueden recomendar políticas para promover la economía, o para detectar y prevenir el fraude y el abuso.

Dependiendo del mandato del organismo, la supervisión puede tratar asuntos tales como la mala conducta por parte de los oficiales electorales, la compra de votos, el fraude electoral, la obstrucción de la justicia y otras ramas de la confianza ciudadana relacionada con las elecciones.

Promover la transparencia y la credibilidad del proceso electoral

El acceso público a los resultados de la supervisión hace que el proceso electoral sea más transparente, y consolida la credibilidad y legitimidad de los resultados. El público debe ser capaz de comprobar si las decisiones tomadas por el organismo electoral cumplen con la legislación y las normas, y desalientan la discriminación, el fraude y el abuso.

Los reportes de supervisión resaltan los problemas derivados de los programas y las operaciones, y los colocan en las prioridades del organismo electoral y los principales administradores electorales; así como de aquellos  con la necesidad de saberlo (tales como los comités parlamentarios de supervisión, los legisladores y las oficinas gubernamentales de rendición de cuentas). En países en transición hacia la democracia, se puede reforzar la confianza en el proceso y se puede incrementar la participación electoral con la ayuda de supervisar con un mecanismo neutral y profesional que se haya ganado la confianza de los partidos políticos y los administradores electorales a través del trabajo objetivo y profesional.

Garantizar el cumplimiento del marco legal

Los organismos de supervisión pueden jugar un rol similar al de aquellos encargados de la aplicación de la ley, si tienen la facultad para determinar la responsabilidad de las acciones, así como para imponer medidas punitivas. El poder real de un organismo supervisión para hacer cumplir la ley depende de su mandato específico, pero puede incluir el tomar acciones correctivas para el cumplimiento de la ley.  Pueden incluir sanciones civiles, tales como multas o suspensiones a los infractores. En casos serios, el organismo de supervisión puede recomendar sanciones administrativas (incluidas las disciplinarias) como el cese del empleo o referir el caso al sistema de justicia criminal.

Monitorear el cumplimiento, incluso con códigos de conducta

Algunos sistemas electorales incluyen comités de supervisión que monitorean la conducta de los administradores electorales y los candidatos. Estos comités o agencias pueden ser organismos de ciudadanos o una oficina/inspector gubernamental. Ellos monitorean el cumplimiento de los códigos de ética incluidos en el sistema electoral.

La ciudad de Seattle, Estados Unidos, por ejemplo, ha creado una Comisión de Elecciones y Ética. Este organismo de ciudadanos interpreta, administra y hace cumplir el código electoral de Seattle, el código de ética y otros códigos relacionados. Investiga las quejas recibidas sobre las trasgresiones al código, y puede resolver una queja directamente con el empleado o a través de una audiencia pública. La Comisión puede prever sanciones para cualquier infracción, pero no tiene poderes disciplinarios. (Únicamente puede recomendar una acción disciplinaria al empleador, quien puede entonces reportar acerca de la medida adoptada).

 

 

 

Organizaciones de partidos políticos

Los partidos políticos anuncian y promueven sus programas y proponen candidatos para que compitan en las elecciones. Los partidos pueden brindar equilibrio en la salvaguarda de la integridad electoral al trabajar para garantizar que otros partidos políticos o candidatos no abusen del proceso, manipulen los resultados electorales o pretendan o reciban un trato preferencial. La vigilancia de los partidos políticos juega un papel importante en mantener un proceso electoral honesto.

Efecto positivo en la integridad

Para asegurar que se protejan sus intereses políticos, los partidos políticos y candidatos pueden observar el proceso electoral de manera oficial. La mayoría de los partidos políticos monitorean con atención todo el proceso, que incluye cómo se integra la autoridad electoral, cómo se lleva a cabo el registro de candidatos y electores, cómo otros candidatos y partidos políticos realizan su campaña, cómo procede la votación y el conteo de votos, y cómo se dan a conocer los resultados. Esto les permite identificar cualquier fraude, discriminación y demás desviaciones de las regulaciones.

A diferencia de los observadores independientes, los de los partidos políticos normalmente tienen cierta autoridad para intervenir en el proceso si consideran que no se están respetando las leyes o las regulaciones. En ocasiones se les pide que certifiquen los documentos electorales con sus firmas (por ejemplo, los registros del conteo de los votos). En caso de que no se les permitiera el acceso irrestricto y equitativo al proceso, pueden presentar una queja a la autoridad electoral; esto ayuda a los administradores electorales u organismos normativos a identificar los problemas y aumentar la credibilidad y transparencia del proceso electoral.

A través de esas actividades de monitoreo, los partidos políticos y candidatos constantemente equilibran el proceso electoral. Los informes que sacan a la luz un gran número de irregularidades pueden suscitar un debate público y potenciar el apoyo público a las reformas electorales o las medidas correctivas. Los informes positivos pueden calmar las preocupaciones públicas acerca de los problemas de integridad y fomentar la confianza pública en el sistema.

Potencial efecto negativo en la integridad

Debido a que los partidos políticos tienen un interés en los resultados de las elecciones y compiten entre sí durante las campañas electorales, sus actividades y las de los candidatos pueden ocasionar problemas de integridad. Pueden hacer el intento de eludir al sistema, o utilizar métodos poco éticos para ganar una elección, o impugnar los resultados electorales. Especialmente en países en transición a la democracia, un partido político dominante puede monopolizar los medios de comunicación y así recibir un trato preferencial; o el partido político en el poder puede abusar o hacer un mal uso de los recursos del gobierno, para propósitos de la campaña electoral. Los partidos políticos pequeños, en respuesta, pueden boicotear el proceso, reclamando que no fue justo o transparente.

En respuesta a esto, algunos sistemas electorales emplean un código de conducta para regular el comportamiento de los partidos políticos, candidatos y sus partidarios durante una elección. Los códigos de conducta deben adaptarse a las circunstancias específicas de cada sistema electoral. En democracias más establecidas, donde el financiamiento para las campañas puede ser un problema, los códigos éticos contienen instrucciones detalladas de lo que se debe o no hacer durante las campañas. En las democracias emergentes, los códigos se centran principalmente en impedir el uso de la violencia y promover la aceptación de los resultados electorales.

Códigos de conducta para los partidos políticos

Código de conducta voluntario

El Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional) ha desarrollado un modelo de Código de conducta para los Partidos políticos en campaña durante elecciones democráticas. Este código voluntario establece reglas de procedimiento para el comportamiento ético. Se puede aplicar a los partidos políticos y candidatos en todo el mundo.

Código de conducta obligatorio

Algunos sistemas electorales prevén la adopción de un código obligatorio de conducta que todos los partidos políticos y candidatos deben seguir si compiten en las elecciones. Este tipo de código puede formar parte del marco legal o regulador, y los infractores podrían ser sujetos de sanciones administrativas y legales. Si un candidato no cumple podría ser descalificado y enfrentar acciones legales. Aunque la mayoría de los códigos son esencialmente voluntarios, en algunos casos pueden estipular mecanismos de consulta y mediación sobre las circunstancias y los efectos de las transgresiones.

Un ejemplo de un código para un país en transición fue el Código Sudafricano de Conducta Electoral para los Partidos Políticos elaborado en 1995. El código es vinculante a cualquier partido político, candidato o representante de partido político, que presente una solicitud para participar en las elecciones. El código, esencialmente, establece de los participantes el siguiente comportamiento:

• Condenar públicamente la violencia y la intimidación.
• No participar en actos de violencia o intimidación, o utilizar un lenguaje o realizar acciones que conduzcan a la violencia o la intimidación.
• No permitir que se porten armas en mítines políticos, marchas, manifestaciones, centros de votación, etc.
• No publicar o repetir declaraciones sobre los adversarios políticos que sean falsas, difamatorias o que inciten al odio.
• Cooperar con otros partidos políticos para evitar la realización de actividades políticas en el mismo lugar y hora.
• No impedir que los electores elegibles se acerquen a los adversarios políticos y los conozcan.
• No destruir, desfigurar o remover materiales de campaña de otros partidos políticos.
• No plagiar los símbolos, colores o siglas de otros partidos políticos.
• No tratar de sobornar a los electores elegibles.
• No abusar de las posiciones de poder, influencia o privilegio.
• No discriminar con base en la raza, género, origen étnico, clase social o religión.
• Facilitar la participación equitativa de la mujer, así como su acceso a las actividades políticas y al derecho al voto.
• Cooperar con las autoridades electorales en la investigación de los problemas e imputaciones relacionados con la elección.
• Tomar todas las medidas necesarias para proteger de insultos, peligro o amenaza a los funcionarios electorales, funcionarios del registro electoral y sus representantes, en el transcurso de sus funciones oficiales.
• Garantizar a los electores que la secrecía del voto y la integridad de la elección se mantendrán, y que nadie sabrá el sentido del voto de ningún elector.
• Tomar las medidas necesarias y razonables para infundir disciplina a los representantes de los partidos políticos y/o candidatos, empleados o partidarios, y guiarlos para que se ciñan al Código, cumplan con las leyes y regulaciones, no cometan irregularidades en la elección, y obedezcan las normas de las elecciones.
• Establecer y mantener comunicación con el gobierno, funcionarios del registro electoral, escrutadores y comités electorales, y con los partidos políticos y candidatos a nivel local y provincial. Esto incluye el intercambio de nombres, direcciones y números de teléfono y de fax de sus agentes, supervisores y representantes.[1]

 

 

Organizaciones de grupos de interés

Los grupos de interés no están directamente relacionados con la contienda electoral. El propósito central de estos grupos es poder influenciar la política pública, y en ocasiones apoyar en las elecciones a los partidos y candidatos que son favorables para los intereses de sus miembros y simpatizantes. Estos grupos pueden interesarse únicamente en alguna cuestión en particular, o en el triunfo de algún partido político o candidato que comparta sus puntos de vista de manera general. Esos grupos varían en tamaño, recursos, poder y objetivos, pero todos usan los mismos métodos para influir la opinión pública y promover su posición – incluyendo el cabildeo, las campañas, la publicidad a través de los medios masivos de comunicación, y la emisión de información a los candidatos, los congresistas y los políticos.

Esta sección aborda los grupos de interés que representan intereses sociales, económicos o ideológicos específicos. Los grupos de interés que actúan en representación de intereses públicos más generales se discuten en el apartado relativo a organizaciones no gubernamentales (ONGs).

Los grupos de interés pueden jugar un rol positivo en el mantenimiento de la integridad electoral, ya que monitorean el proceso para asegurar que los intereses que se les oponen no reciban un trato preferencial. Sin embargo, la cantidad de dinero que ciertos grupos de interés desembolsan hoy en día para influir la opinión pública y las preferencias políticas genera problemas de integridad. Estos temas se discuten con mayor profundidad en el apartado sobre Financiamiento de Campañas.

La cantidad de dinero que se gasta y la manera en la que se canaliza suscita preocupaciones sobre el hecho de que a través de las diversas actividades de los grupos de interés se realicen con la intención de comprar influencia y obtener un trato especial. Como resultado, muchos países requieren que los grupos de interés se registren como asociaciones públicas y revelen sus actividades y gastos generales. Ahora bien, no es usual que se les exija que se registren ante las autoridades electorales, sino sólo ante las respectivas autoridades tributarias y de quienes registren a las organizaciones civiles.

Es posible que a los grupos de interés organizados que apoyen activamente a partidos y candidatos en una elección, en especial mediante contribuciones financieras, se les solicite que las divulguen como parte de los informes financieros relacionados con las elecciones. También se podría considerar la necesidad de que los grupos de interés que son políticamente activos, en particular durante las elecciones, proporcionen mayor información acerca de sus actividades, tales como las campañas publicitarias — especialmente si las llevan a cabo en apoyo, o incluso en coordinación, con los contendientes electorales.

En Estados Unidos ha resultado difícil dar seguimiento o controlar los esfuerzos de esos grupos de interés, en parte por los desacuerdos en la Comisión Federal de Electoral, que es bipartidista. Otra cuestión ha sido que la Suprema Corte interpreta las actividades de esos grupos de interés como libertad de expresión protegida por la constitución. Aun así, la Corte ha sido cuidadosa en dejar abierta la opción de solicitar que se informen y transparenten las actividades que se relacionan con las elecciones, incluidos los montos de sus gastos.[1]

Sin embargo, podría ser posible incorporar a esos grupos de interés a la esfera de la administración electoral, mediante el desarrollo de códigos de conducta adecuados. Para lograrlo, probablemente se requeriría de un mayor esfuerzo por parte de la sociedad civil.

 

 

Organizaciones no gubernamentales

El concepto de una organización no gubernamental (ONG) – a diferencia de otros grupos de interés – contempla que deben trabajar para impulsar el interés público, de forma ética, y no que estén organizadas como empresas con fines lucrativos. Aunque las ONG no son en lo fundamental lucrativas, no significa que se les deba prohibir que realicen actividades que produzcan ganancias, siempre que sean en apoyo de alguien o estén relacionadas con sus objetivos.

A diferencia de otros grupos de interés que no suelen tener un papel formal en el proceso electoral, las ONG pueden participar como observadores independientes. Las organizaciones que están registradas para este propósito suelen ser aquellas en cuyos estatutos se incorporan los derechos humanos, la democracia y la mejora electoral.[1] A menudo, las autoridades electorales toman en cuenta, además de sus estatutos, las actividades previas de las organizaciones en las áreas de los derechos, la democracia y las elecciones.

Durante las elecciones, los informes de actividades y observaciones de estas organizaciones ayudan a que el proceso sea más transparente. Las ONG pueden abonar a la transparencia del financiamiento de campañas, a al monitorear e informar públicamente sobre las contribuciones y gastos. Pueden llevar a cabo programas de educación electoral, en ocasiones auxiliados por las autoridades o con fuentes internaciones de asistencia, y ayudar a distribuir información electoral. Más allá del proceso electoral en sí, pueden presionar a los políticos y a los administradores electorales en beneficio de mejores políticas y legislaciones electorales que protejan los derechos y las libertades individuales, o para que la legislación sea más efectiva, por ejemplo, sobre el financiamiento de campañas.

 

 

Observadores independientes

Los observadores independientes son una parte muy importante de los mecanismos para salvaguardar la integridad de las elecciones. Ya sean nacionales o internacionales, estos observadores deben monitorear el proceso de manera objetiva. Debido a que es de su interés el garantizar que las elecciones sean justas y veraces, no debieran asumir ninguna postura política respecto de los asuntos electorales. En su calidad de observadores independientes, también deben presentar un informe objetivo sobre el proceso electoral.

Observar una elección involucra que se monitoree muy de cerca el proceso, se reúna información sobre sus diversos aspectos y se evalúe en general. El Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional) ha identificado ventajas sistémicas de la inclusión de observadores independientes, entre las que se encuentran:

• Legitimación del proceso electoral;
• Construcción de confianza;
• Mejora de las prospectivas de la democratización;
• Robustecimiento del proceso electoral; y
• Reducción o prevención de conflictos.[1]

Observación nacional

Una gran variedad de ONG y de organizaciones de la sociedad civil (OSC) fungen como observadores nacionales. Su participación activa en el monitoreo retroalimenta a los administradores electorales y a quienes desarrollan las políticas respecto de los problemas identificados. Ello permite que se hagan rectificaciones durante el proceso, mientras todavía hay tiempo de actuar. En este sentido, el monitoreo activo (que puede incluir la preparación de informes parciales durante el proceso electoral) puede ser más efectivo para preservar la integridad electoral que el de tipo pasivo, el cual simplemente produce un informe único, una vez que el proceso ha culminado, sin que exista mayor interacción con los administradores electorales. Los observadores nacionales imparciales pueden, por tanto, promover la celebración de elecciones libres y justas. Al respecto pueden desempeñar las siguientes actividades:

• Identificar y disuadir problemas de integridad a través de la supervisión minuciosa del proceso y de señalar cualquier irregularidad o problemas de integridad;
• Incrementar la transparencia al difundir públicamente informes sobre el proceso, donde se identifiquen problemas y se analice su impacto en los resultados de la elección;
• Evaluar la integridad de las elecciones. En las nuevas democracias esto puede significar determinar si las elecciones fueron "aceptables", “competidas” o "libres y justas", y si es que los resultados reflejan la voluntad de los electores. (En las democracias más longevas, la observación nacional tiende a centrarse en la manera en la que el dinero proveniente de los grupos de interés, incide en la calidad de la campaña electoral, más que en los procedimientos electorales en sí.); y
• Recomendar cambios procedimentales o políticos para mejorar la integridad de la elección.

Observación internacional

Los observadores internacionales fungen como supervisores en los países que reciben apoyo internacional para las elecciones, y en los países en proceso de transición democrática. Esta actividad la realizan muchas y distintas organizaciones de la comunidad internacional (tales como la Mancomunidad de Naciones; la Organización de los Estados Americanos, OEA; la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa, OSCE; la Unión Africana y la Comunidad Económica de Estados de África Occidental, CEDEAO; así como ONG internacionales (como la Fundación Internacional para Sistemas Electorales, IFES; el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral, IDEA Internacional; y el Centro Carter) con el apoyo de instituciones donantes nacionales y supranacionales.

La Organización de las Naciones Unidas, ONU, no realiza actividades de observación electoral como tales, sino que otras agencias del sistema de las Naciones Unidas llegan a solicitar al Departamento de Asuntos Políticos (DAP) que, a través de su División de Asistencia Electoral, conduzcan misiones de certificación (antes se le denominaba “verificación”) bajo ciertas circunstancias. Ahora bien, la ONU sí provee asistencia técnica y algunas veces apoyo logístico (e incluso manejo directo) para las elecciones, y mediante sus misiones de mantenimiento de la paz y proyectos del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) también brinda apoyo a los programas de observación nacional e internacional.[2]

La observación internacional puede desempeñar las siguientes actividades:

• Identificar problemas y dirigir la atención de los administradores electorales u organizaciones políticas hacia ellos;
• Asegurar que se tomen acciones correctivas sobre los problemas y se les dé seguimiento, y ver que esta labor sea una condición para obtener fondos de los donadores;
• Publicar informes de observación que puedan contribuir a la transparencia y legitimidad del proceso electoral;
• Ayudar a reafirmar la confianza del elector, incrementando de esta manera el número de votantes que se registran y que emiten votos;
• Facilitar el trabajo de los observadores nacionales al plantear los cuestionamientos que para ellos pudieran resultar más difíciles; reconociendo que los observadores nacionales sólo pueden indagar sobre asuntos relacionados con la observación y no pueden intentar intervenir en el proceso;
• Proporcionar un sentido de seguridad a los observadores nacionales que puedan estar enfrentando intimidaciones u otros problemas de seguridad, aunque la relativa seguridad de la que gozan los observadores internacionales por su estatus podría no ser extensiva a los nacionales; y,
• Actuar como agente disuasivo ante los interesados en debilitar el sistema a través de su presencia activa e interesada; pero siempre debe tenerse presente que incluso la observación electoral más extensa no puede prevenir por completo el fraude, incluso en los centros o mesas de votación.

No obstante, cuando la observación internacional no es imparcial o equilibrada puede provocar problemas de integridad.

 

Medios de comunicación

El libre flujo de información es esencial para una elección justa y libre. Los medios de comunicación difunden información electoral y tienen diversos roles que pueden afectar la integridad electoral. Por un lado, los periodistas observan las elecciones desde la perspectiva noticiosa, pueden actuar como reporteros electorales acreditados, nacionales o internacionales. Asimismo, pueden revelar fraude o corrupción relacionados con la elección, y proveer información al público sobre el desarrollo de la elección.

El trabajo de los medios resulta en mayor transparencia para el proceso, lo que ayuda a garantizar la integridad electoral. Sin embargo, reportar de manera errónea o parcial puede dar cabida a falsas interpretaciones, darle al público una percepción injusta de un candidato en particular o del proceso entero, y de esta manera socavar la credibilidad en una elección. Tales acciones son inconsistentes con la responsabilidad primaria de los medios de comunicación de mantener informado al público de manera objetiva.

Supervisión de los procesos electorales por parte de los medios de comunicación

Los medios de comunicación garantizan la integridad electoral al revelar el fraude y la corrupción, e informar las irregularidades en el proceso electoral. Ayudan a garantizar que los responsables de las cuestiones electorales sean responsables por sus acciones, y también ayudan a desalentar la conducta poco ética o ilegal por parte de los funcionarios electorales o de quienes participan en la elección. Además, para muchos electores, los medios son una fuente importante de información sobre los procesos y acontecimientos electorales.

La transparencia funciona para mejorar el sistema electoral debido a que si se detectan y se hacen públicos los defectos, problemas u otros puntos débiles, los administradores electorales o políticos pueden verse obligados a tomar medidas correctivas.

Responsabilidad de proporcionar información equitativa e imparcial

La fuente principal de información de los electores acerca de los procesos electorales suele ser la cobertura de las elecciones por parte de los noticieros, incluso más que la propaganda política o los programas oficiales. Dado el poder de los medios de comunicación para llegar hasta los electores y a la confianza de los ciudadanos en lo que leen en los periódicos, escuchan en la radio o ven en la televisión, los medios de comunicación tienen una responsabilidad especial con el público. Deben ofrecer información equitativa e imparcial, y asegurar que todos sean tratados por igual. De no ser así, los medios de comunicación podrían representar una amenaza seria para la integridad electoral.

• Los informes inexactos pueden dar a los electores y políticos una impresión equivocada. Esto puede suceder si los medios de comunicación publican declaraciones falsas, emplean datos de forma selectiva o sencillamente no cumplen principios profesionales, como no verificar las fuentes de información o reportar un rumor como si fuese un hecho.
• Los que pudieran aparecer como informes irresponsables podrían ser, de hecho, deliberados. Los miembros de la prensa podrían pretender influir en la opinión pública a través de la selección de los sucesos que cubren y del tono en que los abordan.
• Los medios de comunicación pueden agitar sentimientos nacionalistas o discriminatorios, centrándose de manera negativa en los inmigrantes, minorías étnicas o en un partido político en particular.
• Los medios de comunicación puede destruir la credibilidad de un candidato a través de alegatos no sustentados sobre actividades ilegales o poco éticas.
• Los medios de comunicación parciales pueden dar un trato preferencial a los grandes publicistas. La mayoría de los partidos políticos, candidatos y grupos de interés pagan anuncios en los medios de comunicación. Esos beneficios comerciales pueden socavar el principio de trato equitativo para todos los participantes de una elección.
• Además, los presuntos periodistas pueden reflejar sus preferencias políticas al preferir un partido político en particular y tender a criticar a los otros.
• La difusión de encuestas de opinión pública en un periodo muy próximo al día de la votación puede influir en el subconsciente de los electores.

Para reducir el riesgo de que un informe inadecuado pueda comprometer la integridad del proceso electoral, las prácticas de los medios de comunicación pueden regularse por la ley. Por ejemplo, en Francia, Italia, Sudáfrica y Canadá se emplean varias restricciones legales para la publicación de encuestas de opinión sobre las elecciones. Además, la obligación de los medios de comunicación de proveer un informe justo, preciso y balanceado está arraigado a la ley electoral en varios países; por ejemplo, el Comité Federal de Comunicaciones (BKS) en Austria ejerce esta función incluso durante el periodo electoral.[1] Los periódicos o compañías de radiodifusión suelen incluir un código de conducta en el contrato de empleo que sus reporteros firman, aunque ello no necesariamente se refleja en los reportajes relacionados con las elecciones.

 

 

Códigos de conducta para los medios de comunicación

Los siguientes son principios de comportamiento ético para los medios de comunicación, basados en el Código de Ética de la Sociedad de Periodistas Profesionales de Estados Unidos, la Declaración de Principios Éticos de los Editores Generales de la Associated Press, y los Principios de Conducta Ética para las salas de redacción de la División de Periódicos de Gannett.[1]

Reportar la verdad

• Ser un guardián del proceso político y electoral.
• Garantizar la cobertura precisa, balanceada e imparcial de las noticias. Asegurarse que el contenido de las noticias sea corroborado, preciso, completo y contextualizado.
• No hacer suposiciones. Revisar los datos, y realizar un esfuerzo de buena fe para conseguir comentarios de las personas o de las organizaciones involucradas antes de la publicación.
• Buscar soluciones y al mismo tiempo exponer los problemas y la corrupción.
• Usar palabras neutrales para asegurar un reporte imparcial y ecuánime. Ser cuidadoso con los términos técnicos, estadísticas, proyecciones y resultados de las elecciones. Ser cuidadoso con los titulares y asegurarse que reflejen los hechos del suceso.
• Evitar exacerbar las posturas sobre los asuntos controversiales.
• Identificar claramente las opiniones e interpretaciones personales como tales, y limitar las opiniones y editoriales a sus páginas editoriales.
• Etiquetar claramente la publicidad electoral para que no se confunda con las noticias.
• Ser honesto y justo con la manera en la que se recopila, reporta y presenta la información. No inventar o mentir. No pretender ser un oficial de policía, funcionario público u otra persona que no sea un periodista en busca de una noticia. No plagiar. No alterar las fotografías o gráficos para engañar al público.

 Minimizar el daño

• Ser transparente y honesto con el lector.
• Actuar honorable y éticamente al tratar con fuentes informativas, el público y los colegas.
• No exponer la vida privada de un ciudadano privado sin razón.
• Ser sensible cuando se entrevista a alguien, y reconocer que ir tras las noticias puede causar daño o incomodar.
• Respetar los derechos de las personas involucradas en las noticias. Utilizar los principios comunes de decencia, y tratar a la gente con dignidad, respeto y compasión.
• Balancear el derecho que tiene una persona acusada a un juicio justo con el que tiene la gente a estar informada.

 Actuar de manera independiente

• Evitar conflictos de interés rehusándose a aceptar regalos, favores u otros beneficios de cualquier persona que esté relacionada con un artículo o proveniente de algún actor central de la noticia, político u otro periodista.
• Evitar que los publicistas influyan en el contenido de su reportaje.
• No dar tarifas favorables sólo a un publicista político y no a los demás.
• No ofrecer dinero a cambio de fuentes de información o historias.

 Ser responsable

• Ser responsable ante el público de la imparcialidad y precisión de lo que se escribe.
• Cumplir el compromiso de confidencialidad con las fuentes de noticias; en caso contrario, identificar las fuentes.
• Ser responsable de su comportamiento y de cómo investiga las noticias.
• Obedecer las leyes y los estándares del periodismo ético.

 

 

 

 

Organismos encargados de hacer cumplir la ley

Los organismos encargados de hacer cumplir la ley disuaden a aquellos que piensan alterar el sistema, e identifican y castigan a quienes han infringido la ley.

Generalmente, son diferentes los organismos que comparten las responsabilidades para hacer cumplir la ley, dependiendo de la naturaleza y severidad de la transgresión. Una entidad de supervisión puede iniciar una investigación, para posteriormente transferirla a una entidad de aplicación de la ley. Por ejemplo, los casos penales descubiertos durante una auditoría rutinaria deben remitirse al sistema judicial. Si las autoridades encargadas de la persecución del delito deciden seguir un caso, pueden juzgar y procesar al presunto autor, y los tribunales deben imponer una sentencia en caso de encontrarlo culpable.

El cumplimiento efectivo de la ley requiere un sistema legal que funcione y respeto por la ley. Para asegurar la integridad del sistema de aplicación de la ley, se debe proteger su independencia. En países donde el sistema judicial penal es inadecuado, se puede autorizar a un tribunal electoral o entidad similar para hacer cumplir las leyes electorales. Las siguientes son las principales instituciones que aplican la ley para mantener la integridad electoral:

Organismos electorales y de vigilancia

A los organismos electorales y de vigilancia se les pueden otorgar de poderes judiciales. En México, por ejemplo, el Instituto Nacional Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación tienen el mandato de vigilar el cumplimiento de la ley electoral, evaluar las impugnaciones y aplicar sanciones en los casos de errores administrativos.

Los organismos electorales pueden tener facultades para aplicar la ley, usualmente sobre la base de la presentación de quejas. Aunque las sanciones impuestas por los organismos electorales suelen estar limitadas a acciones administrativas (incluyendo las recomendaciones disciplinarias) o a sanciones civiles menores.

En Sudáfrica, el Oficial Electoral en Jefe puede establecer procedimientos civiles ante un tribunal, incluyendo la Corte Electoral, para hacer cumplir las previsiones de la ley electoral.

Organismos reguladores

Los organismos reguladores a menudo tienen el poder para hacer cumplir sus propias regulaciones, mismas que están sujetas a los requisitos procedimentales del caso. Los organismos electorales con facultades regulatorias también pueden sancionar a los individuos que encuentren culpables de infringir las regulaciones y, dependiendo de las circunstancias, imponer sanciones administrativas, multas o remitir el expediente a las autoridades penales para su investigación.

Organismos investigadores

Cada país tiene instituciones y procedimientos para dar seguimiento a los alegatos sobre irregularidades electorales u otras conductas criminales. Estos organismos pueden:

• Investigar incidentes y quejas para determinar los hechos y reunir evidencias contra individuos u organizaciones; e,
• Investigar los hechos encontrados, recapitular las evidencias recaudadas e informar los resultados de la investigación a los responsables de su conducción, incluyendo al organismo electoral.

Los organismos administrativos y judiciales encargados de la persecución del delito utilizan informes de investigación, evidencias y hallazgos para determinar si se inician los procedimientos administrativos, civiles o penales en contra de una persona o un grupo. Esta tarea se puede confiar a un órgano judicial o a un organismo de investigación electoral especializada. En Canadá, por ejemplo, el Comisionado de Elecciones Canadá es responsable de dichas investigaciones, mientras que en Nueva Zelanda es responsabilidad de la policía.

Fuerzas de seguridad

La seguridad electoral es responsabilidad del gobierno y normalmente es conducida por la policía. Que ésta sea de buena calidad es esencial para salvaguardar la integridad electoral, porque garantiza a los electores y candidatos que la campaña se llevará a cabo en un clima abierto y libre de temor o de intimidación, además de que puede afianzar la participación electoral y la confianza en la secrecía del voto. Las funciones centrales de las fuerzas de seguridad durante las elecciones son:

• Proteger la seguridad física de los individuos, los sitios de votación y  los materiales involucrados en una elección;
• Investigar los crímenes y, de ser el caso, arrestar a los sospechosos; y
• Establecer un elemento disuasorio, frente a la violencia o al fraude como herramientas electorales.

Persecución del delito

La acción judicial frente a una conducta negativa o ilegal electoral es parte esencial de la aplicación de la ley. Hace del conocimiento de aquellos interesados en manipular o alterar el proceso electoral que tal comportamiento no se tolerará y se castigará. Para mantener la integridad electoral, las autoridades encargadas de la persecución del delito pueden:

• Iniciar investigaciones (dependiendo del sistema);
• Determinar si las evidencias garantizan un juicio, y quiénes deben ser enjuiciados;
• Establecer prioridades para ejercer acción penal sobre los casos pendientes; y
• Enjuiciar a los individuos acusados de haber infringido las leyes o los reglamentos electorales.

En la mayoría de los países, el fiscal es un empleado del gobierno o un funcionario elegido. (Si se elige al fiscal, podría ser inherentemente más susceptible a la opinión pública e incluso al contexto político de los casos). El fiscal tiene discrecionalidad considerable para determinar qué casos enjuiciar, de manera que su abuso podría provocar dudas acerca la integridad del proceso para el cumplimiento de la ley.

Tribunales

El poder judicial debe garantizar que las leyes se cumplan sobre la base de normas legales imparciales, y no en función de factores políticos o de otra índole. El rol de los tribunales para garantizar la integridad electoral varía de acuerdo al sistema electoral de cada país y al grado de confianza de que goce el sistema judicial. En países donde hay poca confianza en los organismos electorales o en el sistema judicial ordinario, podrían establecerse tribunales especializados, como es el caso de México y Kenia. Esos tribunales especializados pueden jugar un rol activo en la resolución de controversias electorales que de otra manera las decidiría un organismo electoral.

En general, para garantizar la integridad electoral, los tribunales pueden:

• Proveer un foro apolítico para escuchar los casos sobre infracciones a la ley electoral, ya sea en materia penal o civil.
• Ayudar a resolver controversias electorales a través de medidas especiales tales como el recuento de votos o la certificación de resultados.
• Interpretar las leyes electorales e incluso determinar su constitucionalidad; y,
• Dependiendo de la naturaleza de la transgresión, determinar la responsabilidad y sentenciar a aquellos que se hayan encontrado culpables de la infracción penal.

 

Monitores de la Integridad Electoral

Monitorear todo el proceso electoral es una de las salvaguardas de la integridad que ayuda a proteger la viabilidad y la honestidad de la administración electoral, así como la participación equitativa de los participantes en la elección.

El monitoreo promueve el respeto al marco legal y contribuye a disuadir actividades cuestionables. La información pública por parte de los monitores incrementa la transparencia y ayuda a asegurar la responsabilidad de los oficiales electorales.

También incluye la supervisión oficial por parte de un auditor o una agencia gubernamental, así como la observación del proceso electoral por parte de los partidos políticos, los medios y los electores; además de las organizaciones no gubernamentales y grupos internacionales.

Esta actividad puede ser partidista (conducida por partidos políticos) o apartidista (conducida por observadores acreditados nacionales o internacionales). La primera se enfoca en la protección de los intereses de un candidato o partido en particular. Por esta razón, es importante tener la participación activa de supervisores de distintos partidos políticos, a lo largo del proceso.

Se espera que el monitoreo apartidista sea imparcial y objetivo. Debido a que los reportes sobre las elecciones usualmente involucran la formación de una opinión sobre la calidad del proceso, la integridad en el monitoreo es, en sí, muy importante. Los asuntos de integridad relacionados con el monitoreo se discuten en esta sección.

Para ser efectivo, el monitoreo debe cubrir el proceso electoral en su totalidad, no sólo algunos aspectos como el registro electoral o las votaciones. Entre otras cosas, deben examinar:

• El alcance y la efectividad del marco legal;
• La idoneidad de los procedimientos electorales y de los preparativos, incluyendo la capacitación del personal electoral;
• La delimitación de los distritos electorales;
• El registro electoral;
• Los programas de información y educación;
• El registro de los partidos políticos y candidatos;
• La libertad de asociación, reunión y movimiento;
• La libertad frente al miedo o la intimidación;
• La libertad de expresión y acceso igualitario a los medios;
• El uso de recursos públicos para propósitos de campaña;
• Las actividades del día de la elección;
• El conteo de votos y la consolidación de los resultados; y
• La suficiencia y capacidad de los procedimientos para interponer quejas sobre la conducción de la elección y los resultados electorales, así como procedimientos legítimos para resolverlos.[1]

Declaración de Principios Globales para la Observación y Monitoreo No Partidario Realizado por Organizaciones Ciudadanas

Un hito importante en el progreso de la observación y el monitoreo independiente de las elecciones fue el desarrollo de la Declaración de Principios Globales para la Observación y Monitoreo No Partidario Realizado por Organizaciones Ciudadanas y el Código de conducta para ciudadanas y ciudadanos observadores y monitores no partidarios de elecciones, iniciado por la Red Global de Monitores Electorales Nacionales (GNDEM, por sus siglas en inglés). Para la celebración de la firma de la Declaración y el Código de conducta que tuvo lugar en la ONU en 2012, numerosas redes de ciudadanos, adeptos internacionales y ONGs habían suscrito el documento.[2]

 

 

 

 

Supervisión oficial

En la mayoría de los sistemas electorales, una o más organizaciones son responsables de la supervisión oficial de la administración electoral. Esta atribución puede recaer en una oficina independiente al interior del organismo electoral principal (tal como un auditor o inspector general) o en una institución separada, incluyendo un comité legislativo, una corte o un organismo estatutario especial; ejemplos de estos son el Comisionado de Elecciones Canadá; el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de México; y los tribunales constitucionales de Alemania, Austria, Croacia y Rumania.

Las oficinas del inspector o auditor general pueden supervisar el proceso electoral de manera regular. En algunos sistemas, los auditores colaboran con los administradores electorales para mejorar la gestión y el proceso electoral; esto es parte de su mandato para garantizar la eficiencia y la rendición de cuentas, promover el ahorro y detener el dispendio, el fraude y el abuso. Este tipo de supervisión puede ayudar a los altos mandos a identificar deficiencias sistémicas y hacer correcciones para asegurar el cumplimiento de todas las regulaciones y lograr el resultado esperado.

Un inspector general o una comisión de supervisión independiente pueden, también, investigar las quejas hechas por empleados u otros participantes del proceso electoral. Las quejas pueden ser sobre mala conducta o gestión, actividades ilegales, desperdicio, abuso de autoridad o amenazas a la seguridad pública.[1]

 

 

 

Consideraciones para la integridad en la supervisión

Algunas condiciones son necesarias para que la supervisión oficial sea efectiva.

Independencia

Las agencias de supervisión y los inspectores generales deben tener suficiente independencia para asegurar su imparcialidad. Esto significa que deben tener suficientes recursos humanos y económicos para hacer su trabajo sin tener que depender de otras instituciones. Los miembros de su personal deben conducirse de forma apartidista y no tener interés personal en el resultado de su trabajo. Como organizaciones, las instituciones de supervisión deben tener la independencia para realizar sus tareas sin interferencia.

Los auditores deben estar protegidos contra cualquier presión política para asegurar su objetividad y permitirse reportar los resultados y presentar sus opiniones/conclusiones sin miedo ni repercusiones. En la medida de lo posible, este principio debe aplicarse en la determinación de sus salarios, capacitación, puestos de trabajo y ascensos.[1]

En Canadá, donde (como ya se ha expuesto) la supervisión oficial es la responsabilidad del Comisionado de las Elecciones en Canadá, éste es independiente y libre para actuar sin la influencia de partidos políticos o del gobierno. El Comisionado reporta al Parlamento a través del Jefe Electoral.

La falta de independencia puede llevar a distintos problemas:

• Interferencia o influencia indebida que limita o altera el alcance de la supervisión, auditoría o trabajo de investigación;
• Restricciones respecto de los procedimientos y mecanismos de supervisión que pudieran ser seleccionados para su uso;
• Restricciones irracionales sobre la cantidad de tiempo permitida para completar una investigación o auditoría;
• Interferencia en la selección del personal para la supervisión, auditoría o investigación;
• Restricciones de los fondos u otras fuentes de recursos necesarios para la supervisión, impidiendo a la organización desarrollar sus responsabilidades;
• Influencia ejercida para alterar el contenido de una auditoría o de los reportes de investigación; y
• Amenazas para terminar la contratación del personal de supervisión, auditores o investigadores, derivado del contenido de sus reportes.

Acceso

Para una supervisión efectiva, la agencia responsable necesita acceso, cuando se requiera, a las oficinas, al personal y a la información electoral. La agencia de supervisión debe ser capaz de examinar documentos y archivos informáticos o bases de datos. Necesita acceso físico para verificar la existencia y condición de los bienes y servicios que se adquirieron con los fondos públicos. El acceso suele garantizarse por la ley y las normas. Aunado a esto, en muchos sistemas, las agencias oficiales de supervisión tienen la potestad de obligar a las autoridades tanto electorales como de otro tipo, o a terceros, a aportar información o documentación.

Calidad y precisión

La buena supervisión debe ser profesional, imparcial, precisa y oportuna. Es más fácil alcanzarla si las entidades responsables cuentan con personal debidamente capacitado que aplique, de manera apropiada, buenas prácticas, tenga buen juicio, y comprenda el sistema electoral y su contexto legal.

Las conclusiones de las entidades de supervisión deben ser precisas y reflejar la situación real en su totalidad. Los problemas y casos de no acatamiento tendrían que documentarse e informarse tomando en cuenta el contexto. Los informes de supervisión no deben ser subjetivos en su enfoque, o contener opiniones no comprobadas o sesgadas. Los informes precisos, imparciales y basados en hechos que contienen toda la información pertinente pueden ayudar a los administradores electorales a corregir los problemas de integridad.

Las entidades de supervisión deben beneficiarse de un sistema de control de calidad interna que examine los informes de las investigaciones antes de que sean difundidos. El análisis interno puede ayudar a garantizar que se cumpla con los estándares, políticas y procedimientos aplicables. El control de calidad efectivo depende de una serie de factores que incluye la cantidad de recursos de la entidad, el grado de autonomía permitido, y su estructura organizacional.[2]

Autoridad

La integridad mejora si la entidad de supervisión puede publicar sus conclusiones y recomendaciones sin revisiones innecesarias o posibles interferencias. Un informe o sus hallazgos no deben suprimirse, censurarse o alterarse debido a que critique o pudiera avergonzar a la administración electoral, el gobierno o partido político gobernante, o a ciertos participantes en la elección o a sus simpatizantes.

La capacidad para publicar las conclusiones y recomendaciones es crucial para la independencia de la entidad de supervisión. Es vital para la transparencia del proceso y para garantizar la rendición de cuentas de los administradores y los participantes electorales.

Uso político de la supervisión

No obstante, la supervisión oficial no debiera volverse una herramienta política. Al contrario, debería procurar proveer auditorías imparciales y frecuentes a la administración electoral y a las acciones de los participantes en las elecciones.

Sin embargo, los políticos electos también cuentan con una función legítima de supervisión, por ejemplo, como miembros de comités legislativos con jurisdicción sobre la legislación y el sistema electorales. Ahora bien, debe tomarse en cuenta que algunas veces los legisladores podrían utilizar su papel legislativo y sus poderes para fines políticos. Así, las consideraciones políticas pueden afectar el momento en que se realiza una investigación (que se inicie en un momento político sensible), su alcance, o cuándo se publica un reporte (justo antes de una elección). Todo esto puede obstaculizar la administración de las elecciones, por ejemplo, provocando que se congelen los fondos o que se hagan llamados para la renuncia de los funcionarios de más alto nivel de los organismos electorales o de otras agencias o instituciones.

La supervisión legislativa cumple con una función medular de pesos y contrapesos, pero puede ser difícil separarla de la política. Uno de los contrapesos en la supervisión legislativa es el monitoreo independiente realizado, por ejemplo, por los medios de comunicación y las organizaciones no gubernamentales.

Implementación de los hallazgos y las recomendaciones

Es necesario prestar mucha atención a los problemas de integridad identificados por las entidades de supervisión. La mayoría de los sistemas tienen mecanismos para asegurar que las conclusiones y recomendaciones de la supervisión sean instrumentadas por el organismo electoral u otras organizaciones a las que les competiera. Corresponde a los investigadores especiales establecer los hechos, reunir la evidencia y, según sea el caso, consultar con los fiscales sobre los posibles procedimientos formales.

Usualmente, estos mecanismos están incluidos en el marco jurídico, lo que también podría asegurar el cumplimiento al autorizar sanciones, tales como congelar los fondos públicos o la imposición de multas a ser pagadas por los infractores. Las infracciones criminales reveladas a través de la supervisión, normalmente ser emiten al sistema judicial.

 

 

Monitoreo realizado por los partidos políticos

Los partidos políticos están en la mejor posición para evaluar el ambiente político, identificar los obstáculos para las campañas libres, y comprender las dimensiones políticas del sistema electoral en sí. Esto es especialmente cierto cuando se trata de partidos que pueden establecer su presencia en todas las mesas de votación el día de las elecciones. Los monitores de los partidos políticos son, por lo tanto, un componente esencial para mantener la integridad electoral.[1]

Los partidos políticos que compiten en una elección son los que designan monitores (representantes) el día de la votación. En la mayoría de los sistemas se les da la autoridad no sólo de monitorear el proceso electoral de manera pasiva, sino de intervenir de algún modo (como presentar objeciones o no estampar su firma en la documentación electoral) si creen que los requisitos legales no son respetados.

También contribuyen directamente al proceso administrativo firmando hojas de conteo y otros materiales electorales para validarlos, y participando en los procedimientos de la votación y el conteo de votos. Este es un rol voluntario en la mayoría de los países, puesto que la votación y el conteo deben seguir adelante inclusive si no hay monitores de partidos políticos presentes. Ahora bien, en muchos países, los representantes de los partidos políticos son, de hecho, los funcionarios acreditados en las mesas de votación.

Los roles que desempeñan los monitores de los partidos políticos y los candidatos difieren. Los candidatos hacen campañas, trabajan para convencer a los electores de apoyarlos. Los monitores son observadores y no deben tratar de influir a quienes observan. El monitoreo debe realizarse de manera profesional, y los representantes de los partidos políticos deben evitar adoptar un enfoque abiertamente partidario en sus actividades. Esto es especialmente cierto debido a que tales acciones podrían hacer creer a los electores que la secrecía de su voto se vería comprometida debido a la presencia de dichos representantes en los sitios de votación.

La mera presencia de los candidatos en un sitio de votación puede crear una atmósfera de tensión y conflicto. Inclusive si los candidatos no se comportan de manera propiamente amenazante, los electores pueden sentirse intimidados por su presencia y desconfiar de que el secreto de su voto se respete, particularmente en áreas caracterizadas por conflictos y violencia entre partidos.[2] Esto es especialmente cierto en la situación donde tales candidatos son al mismo tiempo políticos electos u oficiales gubernamentales. Por esta razón, las normas electorales deben prohibir, de acuerdo a la práctica internacional, la presencia de candidatos en las mesas de votación y evitar que los oficiales del gobierno (incluidos los de nivel local) realicen algo más que una breve visita.

Los agentes de los partidos o candidatos que estén bien capacitados sobre los diversos aspectos de las leyes y reglamentos electorales podrán monitorear de mejor manera los procedimientos y proteger, de forma más directa, los intereses de su partido o candidato. El papel de los agentes de partido es considerablemente distinto al de los observadores partidistas, ya que la cantidad de agentes en las instalaciones electorales suele ser mucho menor y son ellos quienes, en general, tienen la potestad para interponer inconformidades, y darles seguimiento, frente a las autoridades electorales.

En todo caso, el rol de ambos será constructivo sólo si entienden exactamente lo que se espera de ellos, cuáles son sus derechos y responsabilidades, y qué es lo que no se les permite hacer. Los partidos políticos deben asegurar que cada uno de sus agentes u observadores esté capacitado de manera apropiada, y preparado para cumplir con el código electoral de conducta y con todas las normas aplicables.

Para proteger la integridad del proceso y los intereses de sus partidos y candidatos, los monitores pueden, de acuerdo con las leyes y reglamentos específicos, realizar las siguientes tareas:

• Verificar las listas del registro electoral para asegurarse de que sean precisas, que los electores no estén registrados más de una vez y que no se haya registrado a ninguna persona que no sea elegible. Los monitores de los partidos políticos presentes en las instalaciones donde se registren los electores, pueden observar también si es que los simpatizantes de su partido han podido registrarse sin interferencia u otros problemas.
• Realizar preguntas tan pronto como ocurra algo irregular o sospechoso durante el registro, la votación o el conteo de los votos. Si no se recibe una respuesta aceptable por parte de las autoridades electorales, se debe realizar una queja por escrito y presentarla en ese momento. Esto se puede hacer a través del proceso oficial de quejas, usando los debidos formularios y adjuntando toda la documentación de apoyo requerida. También se puede enviar una copia de la queja al monitor del partido político o del candidato, a los observadores nacionales e internacionales y (de manera indirecta) a los medios.
• Firmar los registros de votos y las hojas de conteo para certificar la exactitud de la información en los reportes. Si existe alguna discrepancia entre el reporte oficial y lo que los monitores observaron, estos últimos pueden asentar su desacuerdo en el formulario oficial, e incluso rehusarse a firmar. Los monitores también deben obtener una copia válida de todo reporte de la votación que hayan firmado.
• Realizar un conteo de votos paralelo basado en las copias de los formularios de conteo recolectados de cada mesa de sufragio monitoreada. El conteo paralelo se puede comparar con los resultados oficiales y los monitores deben reportar cualquier discrepancia inmediatamente, a través del mecanismo de quejas oficiales. Las copias de los formularios de conteo cuestionadas se deben adjuntar a la queja. A los observadores nacionales e internacionales, así como a los medios de comunicación, podría proporcionárseles una copia de la queja.
• Validar los materiales electorales para certificar que son oficiales y que están en orden.
• Firmar el resultado oficial para certificar su precisión.

 

 

Monitoreo realizado por los medios de comunicación

Los medios de comunicación contribuyen a monitorear el proceso electoral al mantener informado al público sobre informado los procesos electorales y las campañas políticas. Los medios de comunicación también poseen un rol de investigación importante cuando ayuda a detectar y exponer el fraude y la corrupción electorales.

Condiciones necesarias para el efectivo desempeño de los medios de comunicación

Se deben cumplir varias condiciones para que los medios de comunicación puedan incidir en la integridad de las elecciones de manera efectiva. Deben tener acceso al proceso electoral y a sus participantes; tener un entorno seguro que les permita investigar e informar las noticias sin intimidación o temor a algún castigo. También deben ser capaces de publicar sus reportajes sin censura. Los medios de comunicación requieren, en específico:

• Libertad de expresión y de prensa. Los medios de comunicación deben ser libres de cubrir e informar sobre los eventos electorales, sin restricción o censura. Las leyes que combaten la difamación no deben utilizarse para amenazar a los periodistas y obligarlos a limitar su cobertura.
• Protección ante la intimidación y la violencia. Los medios de comunicación deben ser capaces de investigar e informar las noticias sin que se les intimide o agreda físicamente.
• Libertad de circulación. Los periodistas deben poder viajar libremente por todo el país, con el fin de seguir las campañas nacionales de los candidatos y observar cómo se está llevando a cabo la administración electoral a lo largo del país, incluyendo las zonas periféricas.
• Acceso. Los periodistas deben tener acceso a los oficiales electorales, sitios electorales, candidatos y electores. Deben tener acceso a la información del gobierno con el fin de investigar y asegurar que su trabajo es correcto.
• Trato igualitario. Todos los medios de comunicación deben ser tratados de la misma manera, ya sean privados o controlados por el gobierno, y sin importar cuál pudiera ser su inclinación política. Se deben brindar las mismas oportunidades en el acceso a personas, sitios electorales, información, recursos para imprentas; así como en lo relacionado con las autorizaciones del Estado, incluidos los permisos para realizar transmisiones.

Protección y supervisión de los medios de comunicación

Los medios de comunicación han obtenido un grado de protección similar al de los observadores nacionales. Por ejemplo, la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) ha designado un Representante para la Libertad de los Medios de Comunicación. Este Representante observa el estado de libertad que gozan los medios de comunicación en sus 55 países miembros, y promueve el cumplimiento de los principios y compromisos de la OSCE relacionados con la libertad de expresión y la libertad de los medios de comunicación.[1]

Algunas organizaciones no gubernamentales también se centran en la protección de los periodistas. Los observadores nacionales e internacionales también monitorean la libertad de prensa y la exactitud de la cobertura de las elecciones. En la primera y segunda vuelta de las elecciones presidenciales en Ucrania en 2004, por ejemplo, los observadores encontraron que los funcionarios del gobierno habían limitado la capacidad de los medios de comunicación de informar algunos temas y eventos. El resultado fue una cobertura sesgada en favor del candidato presidencial del partido político gobernante. Fue hasta la segunda vuelta, y tras impugnaciones ante la Suprema Corte sobre la validez de los resultados electorales anteriores, que, de acuerdo con los observadores, la censura se suspendió y la cobertura de los medios de comunicación se tornó más balanceada.[2]

Impacto en la integridad electoral

La buena cobertura de los medios de comunicación sobre los procesos electorales es útil de muchas formas:

• Incrementa la transparencia, lo cual contribuye a desalentar el fraude y el abuso en el proceso electoral. La transparencia también ayuda a mejorar el proceso en sí debido a que las inconsistencias, problemas u otras deficiencias se identifican y se hacen públicas, lo que ocasiona que los administradores electorales y los políticos les presten atención. (Por ejemplo, en la India los medios de comunicación son alentados a cubrir las elecciones como una forma de ayudar a garantizar la transparencia. La Comisión Electoral de India provee a los medios de comunicación las facilidades necesarias para cubrir el proceso electoral y distribuye permisos que permiten a los periodistas ingresar a las mesas de votación y a los sitios de conteo de votos.)
• Contribuye a que el público tenga mayor conocimiento y esté mejor informado sobre las elecciones, candidatos y los asuntos actuales mediante la cobertura electoral en la prensa y los comentarios sobre las plataformas políticas de los candidatos; de esta manera, ayuda a proveer a los electores la información que requieren para tomar una decisión informada el día de la elección. La cobertura de la prensa también informa a los electores sobre cuestiones electorales, como la fecha, el horario de la votación, así como la ubicación de los sitios de registro y votación.
• Expone conductas fraudulentas o dudosas. Los medios de comunicación actúan como guardianes de la integridad, develando cuestiones de fraude y corrupción. Esto ayuda a garantizar que los responsables respondan por sus acciones. También ayuda a disuadir a aquellos que pudieran verse tentados a comportarse de una manera poco ética o ilegal.

 

 

Monitoreo realizado por los ciudadanos

Los ciudadanos, de manera individual, son la primera línea de defensa para conseguir elecciones libres y justas. Un elector bien informado que hace observaciones agudas y plantea las preguntas adecuadas puede exponer, detener o disuadir un problema de integridad. Incluso uno que no está bien informado, pero que cuestiona algo que no parece correcto o apropiado, puede ser un mecanismo de integridad efectivo. Un elector puede desafiar acciones injustas o arbitrarias al enviar cartas a la prensa o presentando una queja ciudadana (cuando se permitan, en ocasiones se requiere un cierto número de demandantes) ante el organismo electoral o una instancia jurisdiccional.

En el día de la elección, los electores pueden pasar de 20 a 45 minutos en los centros de votación; buscando sus nombres en la lista de electores, haciendo fila, y llenando y depositando sus papeletas. En algunos casos pueden pasar más tiempo, dependiendo de la cantidad de gente que haya en la mesa de votación y la complejidad del proceso de votación (por ejemplo, el número de candidatos, la complejidad y cantidad de las papeletas para votar). Mientras se encuentran al interior del sitio de votación, los votantes pueden proteger sus propios intereses y el de sus conciudadanos, supervisando el proceso electoral y reportando las irregularidades. También pueden obtener una valiosa noción del ambiente que prevalece en el lugar de votación y en las áreas circundantes.

Varios grupos de la sociedad civil y organizaciones no gubernamentales alientan a los electores a proteger la integridad del proceso electoral mediante el registro de sus observaciones para que sean reportadas a las autoridades electorales y a los observadores habituales.

 

 

Observación nacional electoral organizada

El monitoreo del proceso por parte de las organizaciones no gubernamentales (ONG) nacionales, que actúan como observadores independientes, es una herramienta esencial para promover la integridad electoral. Estos grupos abarcan un amplio espectro de organizaciones y otros grupos de la sociedad civil; incluyendo grupos de ciudadanos locales y nacionales, redes de ciudadanos, organizaciones de los derechos humanos, asociaciones estudiantiles, organismos profesionales y grupos religiosos.[1]

Normalmente, las organizaciones promotoras recolectan información de sus equipos de observadores, analizan el significado de sus hallazgos y evalúan la calidad de los procedimientos de la elección y del proceso electoral en general, y publican sus conclusiones y recomendaciones. Los observadores nacionales bien organizados pueden ser guardianes muy efectivos de la integridad de la elección, especialmente en países en transición. Las actividades de los observadores nacionales fomentan la transparencia y la responsabilidad por parte de la administración electoral, y pueden ayudar a infundir confianza pública en la integridad del proceso electoral. Los códigos de conducta para los observadores fijan estándares éticos y profesionales para la observación de las elecciones.

Un ejemplo importante del monitoreo nacional fue el de las elecciones de Kenia de 1997, para las cuales las organizaciones de la sociedad civil entrenaron a más de 28,000 observadores nacionales; y estuvieron en casi 12,600 centros de votación y en cada estación de conteo de votos. Su presencia generalizada también alentó la participación electoral.[2]

En Indonesia, más de 600,000 observadores nacionales cubrieron las elecciones de 1999 y contribuyeron a garantizar la integridad de los resultados electorales a través de su exhaustivo monitoreo del conteo. A pesar de esto, la Comisión General Electoral de Indonesia se rehusó a acreditar al Comité de Monitoreo Independiente de las Elecciones (KIIP) para las elecciones presidenciales del 2004; debido a la publicación de un reporte de observación sobre las elecciones legislativas previas sin contar con la aprobación de las autoridades electorales.[3] Algunos países impusieron severas restricciones al reconocimiento de la observación nacional organizada. En las elecciones presidenciales de 2004 en Ucrania, la ley limitó la observación nacional a los representantes de los candidatos. Aun así, el Comité de Electores de Ucrania desplegó miles de observadores acreditados como periodistas. No obstante, en dicha capacidad, los observadores no estaban autorizados a recibir copias de los documentos electorales o a pedir que estos documentos se hicieran públicos.[4]

En las elecciones parlamentarias de 2005 en Etiopía, el organismo electoral limitó el acceso de los observadores nacionales, acción que fue impugnada ante la Suprema Corte. La Corte falló contra el organismo electoral, pero la decisión no fue otorgada sino hasta el día antes de la elección, cuando ya era demasiado tarde para que los observadores nacionales llevaran a cabo sus actividades de monitoreo a gran escala.

En Rumania se evitaron cuestiones similares en 1996, durante las históricas primeras elecciones nacionales del periodo posterior a Ceausescu. Las denominadas ONG “fantasmas”, con frecuencia habían interferido en las actividades relacionadas con la legitimidad de las elecciones rumanas. (Se les denomina así, a las ONG que están registradas ante el Ministerio de Justicia pero que aparentemente están inactivas la mayor parte del tiempo – algunos creen que cuentan con el apoyo del antiguo servicio de seguridad, Securitate).

La Asociación Pro-Democracia (APD), una ONG bien establecida, había dedicado considerables esfuerzos organizacionales a los planes de desplegar alrededor de 10,000 observadores el día de la elección. De acuerdo con la ley electoral, sólo se podía admitir un observador independiente en cada sitio de votación, de ser necesario, por sorteo. Conforme se acercaba el día de la elección, varias ONG fantasmas buscaban la acreditación de sus “observadores”, los cuales desplazarían a los observadores reales y truncaban el proceso de obtener la acreditación para un gran número de observadores legítimos.   

Con la asistencia de IFES, la Oficina Central Electoral de Rumania (BEC, por sus siglas en inglés) encontró una solución para abordar las cuestiones logísticas y legales. Las organizaciones que pretendieran acreditar observadores, debían presentar sus nombres en una base de datos. En el Palacio de la Prensa, se llevó a cabo un sorteo informático en varias etapas, a través del cual el sistema combinaba las bases de datos y asignaba un observador a cada sitio de votación disponible. En caso de existir múltiples solicitudes para un solo centro, la acreditación del observador se trasladaba al siguiente sitio numéricamente disponible.  (Por fortuna, en Rumania, los números de los sitios de votación se asignan en serie geográficamente; de tal manera que un observador no estaría en mucha desventaja al tener que ir al siguiente sitio de votación).

En caso de que los “observadores” de las ONG fantasmas no se presentaran el día de la elección, como ocurría en el pasado, también se estableció que los observadores que no recibieran acreditación durante el sorteo se les asignara como “suplentes”. (Si el observador acreditado no se presentaba en el sitio de votación al momento en que tenían que llegar los oficiales de la elección, el suplente podría reclamar la acreditación).

El sistema – implementado por programadores voluntarios muy talentosos – funcionó sin problemas, a pesar de que las organizaciones fantasmas no presentaron datos precisos. Para el proceso, la APD pudo acreditar a más de 10,000 observadores en el último minuto utilizando la red ferroviaria del país. La imparcialidad de estas elecciones fue muy elogiada, en gran parte debido a la presencia de los observadores y a la cobertura de una prensa enérgica.[5]

Beneficios de la observación nacional

En algunos casos la presencia de observadores internacionales es indispensable - por ejemplo, en elecciones en países que requieren fuerzas de mantenimiento de la paz o que están pasando por una transición difícil, o donde los grupos apartidistas de la sociedad civil son virtualmente inexistentes o no funcionan. Sin embargo, a largo plazo, la formación de grupos nacionales que sean aptos para monitorear elecciones, sin asistencia externa, es una parte esencial del desarrollo democrático.

Los observadores electorales nacionales tienen ventajas importantes sobre los observadores internacionales: pueden acudir de manera masiva; conocen la cultura política, el idioma y el territorio. Por consiguiente, son capaces de ver muchas cosas que podrían pasar inadvertidas para los observadores extranjeros.[6]

Los grupos nacionales de monitoreo suelen estar mejor equipados que los observadores internacionales para llevar a cabo ciertos tipos de monitoreo especializado, de manera efectiva. Como por ejemplo, la verificación del registro electoral, el monitoreo de los procesos de quejas, la documentación de los casos de intimidación y violación de los derechos humanos, y el monitoreo de los medios de comunicación. Además, a diferencia de los observadores internacionales, las organizaciones cívicas nacionales tienen un rol importante que desempeñar al instrumentar los programas de educación cívica y promover la reforma de la ley electoral.[7]

Acreditación de los observadores

Los observadores y monitores pueden funcionar con más eficiencia si son acreditados oficialmente por los organismos electorales. La acreditación les otorga acceso a lugares electorales clave. Pueden crearse problemas de integridad si los procedimientos o requerimientos de la acreditación son usados para limitar el número de observadores o para negar el acceso a ciertos grupos de observadores y monitores. Si el procedimiento toma demasiado tiempo y no se puede completar antes del día de la elección, o si la acreditación es selectiva, el proceso perderá credibilidad y el organismo electoral será acusado de estar escondiendo algo.

La mayoría de los sistemas electorales establecen los requisitos de elegibilidad de los observadores y monitores en las leyes o procedimientos electorales. Por ejemplo, con frecuencia la ley exige que las ONG que proponen la acreditación de observadores, tengan plasmados como propósitos en sus estatutos a la democracia, los derechos humanos y/o las elecciones. Además, el OE puede tener la autoridad de evaluar a las organizaciones solicitantes en términos de su desempeño anterior, no sólo de su registro legal. Los requisitos objetivos y sencillos para las ONG que busquen su estatus de observadoras, pueden contribuir a minimizar problemas como la discriminación o el favoritismo.

En ocasiones, se incorporan condiciones de comportamiento a sus requisitos de elegibilidad. Estas se usan, generalmente, para excluir a las personas que se consideran antidemocráticas o a aquellas que puedan amenazar la paz. En Sudáfrica, por ejemplo, la acreditación se otorga sólo a los observadores que defenderán las condiciones propicias para una elección libre y justa; incluyendo la imparcialidad y la independencia sobre cualquier partido político o candidato que contienda en la elección, la observación competente y profesional, y el cumplimiento del código de conducta para los observadores.

Problemas de seguridad y observación nacional

En países que atraviesan por una transición difícil o que salen de un conflicto, los observadores nacionales pueden ser sujetos de intimidación y/o amenazas. Esta situación puede afectar la habilidad de los observadores de viajar, observar libremente y reportar sobre la información recolectada sin auto censurarse o temer a represalias. Por ejemplo, un reporte sobre las elecciones nacionales de 1998 en Camboya señalaba que “las amenazas, intimidación y violencia fueron desafíos abrumadores para los observadores de Camboya durante el proceso electoral de ese año. Ninguno de los grupos sugirió que su habilidad para hacer públicas las declaraciones estaba comprometida por el ambiente político. Ellos notaron, sin embargo, que la intimidación afectó su habilidad para recolectar información sobre el proceso y que las amenazas influían en los reportes...recibidos por los observadores".[8]

 

 

 

Eficacia de la observación nacional

Existen varias condiciones previas que se deben cumplir para que la observación nacional sea efectiva:

• Organización adecuada. Los grupos nacionales necesitan ser capaces de contratar, capacitar y desplegar a los observadores de acuerdo con un plan de observación detallado. Necesitan saber en dónde estarán ubicados los lugares de registro y las mesas de votación, a dónde enviar a los observadores, qué deben contener los informes, y cuándo deben presentar sus conclusiones. Tienen que ser capaces de consolidar la información de manera sistemática, evaluarla, redactarla con precisión y divulgarla de manera oportuna.
• Credibilidad. Los observadores nacionales y sus esfuerzos deben ser profesionales; en otras palabras, estar bien informados, organizados, ser responsables y transparentes. La observación debe ser sistemática, y cubrir lo suficiente del proceso electoral como para permitir que un informe de evaluación se realice. Sobre todo, el análisis debe ser imparcial y los informes tienen que ser precisos y balanceados.
• Precisión. Los grupos pueden tener diferentes habilidades para observar de manera precisa y para informar objetivamente sobre sus observaciones. Puede que algunos grupos no tengan la capacidad de cubrir el proceso en su totalidad y se extrapolen a una observación limitada. También podría ser que informen rumores u opiniones como hechos. Para que los lectores de los informes de observación, puedan ser capaces de juzgar la veracidad de las conclusiones, se deben establecer claramente el número de observadores, los pasos del proceso y los lugares observados. Los observadores nacionales deben brindar elementos que confirmen la información reportada y proporcionen sustento a sus conclusiones. La información inexacta y poco fidedigna puede socavar la confianza en el proceso electoral y en el proceso de observación.
• Objetividad. La cobertura y los informes deben ser apartidistas, objetivos y balanceados. En algunas sociedades es muy difícil encontrar observadores independientes. Es por ello que los grupos de observación nacional deben convencer a todos los participantes del proceso electoral de que son imparciales.
• Material y personal adecuado. Los grupos de observación nacional necesitan financiamiento y recursos humanos adecuados para: asumir una observación exhaustiva, contratar a personal calificado, capacitarlos y darles los insumos necesarios. Aunque algunos grupos se apoyan en voluntarios, aún deben correr con algunos gastos, proveer capacitación y comprar material. Es esencial una buena red de comunicación para recabar la información de los observadores distribuidos por todo el país y transmitirla al público de manera apropiada y oportuna.

 

 

Observación electoral internacional

La observación electoral internacional se ha convertido en un mecanismo importante para asegurar la integridad electoral en países que experimentan una transición hacia la democracia o en sociedades que emana de conflictos. Hoy en día, la observación internacional goza de una aceptación casi mundial, y puede ayudar a mejorar la confianza del elector y a evaluar la legitimidad de un proceso electoral.[1] También se ha convertido en una oportunidad de aprendizaje para los administradores electorales nacionales y los demás participantes. Fomenta el intercambio bilateral de conocimiento e información sobre las prácticas electorales, derivando en ocasiones en relaciones de cooperación duraderas.

Habitualmente, la observación internacional acontece cuando existen inquietudes sobre la falta de libertad o imparcialidad en una elección. Para que la observación internacional pueda detectar y disuadir, de manera efectiva, los problemas de integridad, necesita ser adaptada al tipo de sistema electoral y a la elección de que se trate. El tipo de observación en una sociedad que emana de un conflicto es completamente diferente a la que se podría realizar en un país que adopta reformas electorales.

Organización de una misión de observación internacional

La mayoría de los observadores internacionales necesitan una invitación para formar parte de una misión. La primera interrogante que surge es si un proceso electoral cumple con ciertos criterios para poderse observar. Algunas organizaciones consideran que un país debe cumplir con algunas normas básicas antes de que decidan enviar a sus observadores internacionales. Dichas organizaciones toman esta postura, porque existe la preocupación de que la observación internacional pueda percibirse como un elemento que confiere legitimidad a una elección ilegitima. Sin embargo, un país con un proceso electoral que está por debajo de los requerimientos básicos, de hecho, necesita de observadores internacionales para ayudar a identificar prácticas ilegales y fraudulentas.

Efectividad de la observación internacional

Para garantizar efectivamente la integridad electoral, la observación internacional debe cubrir todo el proceso electoral, no sólo un aspecto en específico, como la votación o el conteo de votos. Los observadores deben tener la capacitación y formación adecuada. Una de las críticas más comunes que se le hacen a la observación internacional es que se ha convertido en una forma de “turismo electoral”, con observadores que en ocasiones carecen de experiencia profesional, y llegan apenas unos días antes de la elección. Para garantizar que la misión de observadores sea efectiva y confiable, se deben cumplir ciertas condiciones:

• Periodo adecuado. Las misiones de los observadores deben tener el tiempo suficiente para organizarse y observar las fases anteriores a la elección (tales como, el registro de candidatos y electores) y las posteriores (conteo de los votos, consolidación de los resultados y la resolución de las controversias más graves).
• Recursos adecuados. Las misiones efectivas requieren de observadores lo suficientemente calificados y de medios adecuados (de comunicación, transporte, interpretación), para ayudarlos a desempeñar su trabajo de manera adecuada.
• Observadores calificados. Para asegurar que su trabajo tenga credibilidad, los observadores deben estar calificados y capacitados.
• Cobertura amplia. Los observadores deben analizar el proceso electoral tan meticulosamente como sea necesario para poder emitir un juicio confiable. La observación más efectiva es aquella que se realiza a gran escala y cubre todo el proceso electoral, la que se lleva a cabo a nivel nacional en lugar de regional, y que incluye todas las regiones en lugar de enfocarse solamente en las áreas con problemas.

Acreditación

Para poder ingresar a los recintos electorales y llevar a cabo una observación creíble, el organismo electoral o la legislatura deben acreditar a los observadores internacionales. La acreditación debe permitir operar a los observadores de conformidad con los principios internacionales de la observación electoral, incluyendo designar monitores para desempeñar ambos tipos de observación: fija y móvil.

Problemas de seguridad

En los países con problemas de seguridad, algunas áreas se encuentran fuera de los límites de los observadores si las fuerzas públicas no pueden garantizar su protección. La forma en que tales restricciones afecten la integridad electoral y la calidad de la observación dependerá, en gran medida, de la proporción del país que esté fuera del alcance de los observadores.

 

 

Cumplimiento de la integridad electoral

Introducción

La desconfianza de la ciudadanía como resultado de actos ilegales, socava el proceso electoral. Cumplir el marco legal electoral es esencial para mantener la integridad electoral. Incluso la mejor legislación puede fallar o ser invalidada si no se cumple.

El cumplimiento es un factor disuasorio del fraude y una salvaguarda contra los problemas que amenazan a la integridad electoral. Las prácticas fraudulentas y deshonestas no son el único origen de los problemas de la integridad. Los problemas pueden ser resultado de errores humanos u omisiones no intencionales. Incluso cuando no existe mala intención, estos errores deben sujetarse a medidas correctivas apropiadas. Son varias las instituciones y los mecanismos que pueden ser responsables de cumplir la integridad electoral y la legislación, como específica el marco legal de cada país.

En algunos sistemas, las agencias que se encargan del cumplimiento tienen completa independencia institucional, especialmente esas instituciones. Otras trabajan bajo un marco institucional común con quienes formulan las políticas electorales o con los organismos de administración electoral. En todos los casos, el cumplimiento requiere de:

• La definición clara de los tipos de violaciones u ofensas;
• La oportunidad de realizar una queja;
• La determinación para investigar;
• La decisión para iniciar procedimientos con la finalidad de determinar hechos y obtener evidencias;
• Los procedimientos administrativos o civiles, o los criminales y de persecución para que los infractores rindan cuentas de sus acciones;
• Una sentencia detallada y la oportunidad de apelar; y
• Castigos apropiados y efectivos, y sanciones para quienes resulten responsables.

 

Referencia Internacional

Debido a que los derechos políticos y civiles (incluidos los electorales) se encuentran dentro del ámbito del PIDCP (Artículo 25), otras disposiciones del Pacto aplican, especialmente el Artículo 2.3 derecho a un recurso efectivo). Sin embargo, con respecto a los procesos de cumplimientos de todas las formas, también es necesario tener la debida consideración para el Artículo 14.1.[1]

La disposición posterior ha recibido una interpretación autoritaria[2] lo cual es muy relevante para la resolución de casos de la elección. Primero, es importante darse cuenta que las protecciones en el Artículo 14 no son aplicables solamente en procesos criminales, pero “debe respetarse siempre que el derecho interno confíe a un órgano una función judicial”.[3] Segundo, los derechos de los sujetos individuales a la adjudicación no pueden ser detenidos por la ley o en hecho, ni evitados por el carácter específico del tribunal en cuestión.[4] Tercero, el derecho a la igualdad ante los tribunales también requiere “igualdad de condiciones”, y que el procedimiento no sea desequilibrado sustancialmente o procedimentalmente; por la misma razón, la representación legal puede ser necesaria para fundamentar ese derecho.[5] Finalmente, los requisitos del Artículo 14.1 son que todas las personas sometidas a control legal (incluyendo cual sea el nombre: administrativo, civil o criminal) tienen derecho a una “audiencia pública con las debidas garantías ante un tribunal competenete, independiente e imparcial”.[6]

El derecho general descrito anteriormente requiere que se cumplan muchas otras condiciones para que se realicen.[7] Entre las que se encuentran:

• Que los Estados protejan a los jueces (árbitros) de cualquier forma de influencia política las decisiones que tomen;
• Que se despida a los jueces solamente por una causa seria de conformidad con los procedimientos justos y legítimos que garantizan la objetividad; y
• Que los jueces sean imparciales y que la naturaleza de los procedimientos sean justos para cualquier observador.

Discusión

Para ser eficaz, el cumplimiento debe ser activo, imparcial y oportuno. Las agencias de investigación y sus investigadores deben tener la independencia suficiente para examinar las denuncias de fraude electoral u otras actividades ilegales, y para iniciar los procedimientos legales. Los investigadores deben ser objetivos y profesionales, y estar protegidos de cualquier interferencia política en su trabajo.

La integridad también requiere que se protejan los derechos de los denunciantes, testigos y acusados. Los acusados deben tener acceso a la representación legal y a la información que se ha reunido contra ellos. También deben ser capaces de presentar una defensa adecuada. Estas salvaguardas se discuten en las secciones sobre los Derechos del Acusado y los Derechos de los Individuos en las Investigaciones.

Los fiscales generalmente son empleados del gobierno o funcionarios electos, que pueden ser sensibles a la opinión pública y a la política implicada en el problema que se investiga. Los fiscales pueden tener discreción para determinar si la evidencia justifica un enjuiciamiento y, de ser el caso, quién será procesado. Sin embargo, el ejercicio de esa discreción, de manera subjetiva o no restringida, puede afectar negativamente la integridad electoral. Los tribunales y (cuando proceda) los jurados determinan la culpabilidad o la inocencia. Deben ser imparciales. Un juicio objetivo se basa en pruebas reales y en el contexto legal, no en la afiliación política, la discriminación o en rumores sin fundamento. Es necesario un poder judicial independiente para que un proceso penal sea justo.

El proceso de cumplimiento puede estar sujeto a presiones y dificultades internas y externas. Un sistema transparente con controles y equilibrios puede proteger la integridad de las actividades de cumplimiento. Estos temas se analizan en las secciones sobre Monitoreo de la Observancia e Investigación en Circunstancias Difíciles.

 

 

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[1] PIDCP, Art. 14.1: “Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. La prensa y el público podrán ser excluidos de la totalidad o parte de los juicios por consideraciones de moral, orden público o seguridad nacional en una sociedad democrática, o cuando lo exija el interés de la vida privada de las partes o, en la medida estrictamente necesaria en opinión del tribunal, cuando por circunstancias especiales del asunto la publicidad pudiera perjudicar a los intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal o contenciosa será pública, excepto en los casos en que el interés de menores de edad exija lo contrario, o en las acusaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la tutela de menores”

[2] Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas, Observación General N° 32, Artículo 14: El derecho a un juicio imparcial y a la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia, 23 de agosto de 2007, CCPR/C/GC/32.

[3] Ibíd., párrafo 7.

[4] Ibíd., párrafo 9: “…Una situación en la que los intentos del individuo de acceder a las cortes o tribunales competentes se vean sistemáticamente frustrados de jure o de facto va en contra de la garantía reconocida en la primera oración del párrafo 1 del artículo 14. Esta garantía prohíbe también toda distinción relativa al acceso a los tribunales y cortes de justicia que no está basada en derecho y no pueda justificarse con fundamentos objetivos y razonables.”

[5] Ibíd., párrafos 10 y 13.

[6] Ibíd., parte III.

[7] Ibíd. 

Tipos de delitos

La legislación electoral establece una cantidad de procesos electorales, incluyendo no sólo los procedimientos de votación, sino también el financiamiento electoral, el registro de candidatos y partidos políticos, la campaña electoral, la publicidad electoral, los medios de comunicación y algunas veces los grupos de interés. Con esta amplia gama de áreas cubiertas por estatutos y regulaciones, existe una gama igualmente amplia de delitos posibles.

Por ejemplo, los delitos pueden implicar ejercer influencia indebida en el voto y los resultados de las elecciones, obstruir las operaciones electorales, no respetar los límites establecidos de gastos o contribuciones, mostrar parcialidad como administrador electoral, transmitir publicidad electoral durante períodos de restricción o usar listas de electores para propósitos personales o políticos. Las posibilidades de delitos son tan diversas como la misma gama de actividades electorales.

La legislación a menudo hace distinciones de acuerdo con la naturaleza y gravedad de un delito, y también puede establecer el grado de intención requerido para encontrar a alguien culpable. Por lo tanto, trata algunos delitos como menores y otros como infracciones más graves. Otra distinción que hace es entre delitos graves y no graves, donde el simple hecho de que un acto ocurrió es suficiente para determinar la culpabilidad, así como los delitos cometidos con la intención necesaria. Las sanciones generalmente se aplican proporcionalmente a la naturaleza y gravedad de un delito.

 

 

Presentar una denuncia

La mayoría de las investigaciones sobre irregularidades electorales se realizan como respuesta a la denuncia de un individuo o a los hallazgos del órgano supervisor. En los sistemas en donde las investigaciones no las lleva cabo la policía, los investigadores podrían no estar facultados para iniciar una investigación sin una denuncia jurada u otro tipo de autorización. Esto ocurre en Canadá, donde los investigadores especiales no pueden iniciar una investigación sin la aprobación del Comisionado de Elecciones Canadá o del Consejero Jurídico del Comisionado.[1] Un proceso de quejas que no es amenazante y de fácil acceso para el ciudadano promedio, puede facilitar la denuncia de problemas de integridad. Los ciudadanos no deben tener miedo de presentar una denuncia legítima o de ser desalentados a hacerlo por los procedimientos incómodos o intimidantes. En general, salvaguardar la integridad electoral a través del proceso de denuncias requiere lo siguiente:

• Cualquier persona pueda presentar una denuncia electoral o relacionada con el tema si tiene motivos razonables para creer que se ha quebrantado una ley o que está a punto de ocurrir una violación; esto ayuda a las autoridades a revelar y desalentar los delitos. Para evitar denuncias excesivamente numerosas, es posible limitar a ciertos temas las denuncias que presentan los ciudadanos/electores en lo individual (tales como su propio registro electoral o el de otras personas en su área).[2] O que se exija que un número determinado de electores valide una denuncia sobre los procedimientos electorales más generales.

• Las denuncias deben hacerse por escrito, firmarse y fecharse, y enviarse a la oficina correspondiente. Para evitar denuncias frívolas o anónimas, algunos sistemas requieren que las denuncias oficiales sean notariadas. Sin embargo, algunas personas pueden tener miedo de presentar una denuncia si tienen que identificarse. El sistema de denuncias debe contar con un mecanismo para hacer frente a tales situaciones, por ejemplo, protegiendo la identidad del denunciante.

• Las denuncias deben hacerse de manera oportuna, demostrar que ha ocurrido una violación y, si es posible, identificar a las personas involucradas. Los denunciantes deben diferenciar entre las declaraciones que se basan en su propio conocimiento y las de información de segunda mano o rumores. Las fuentes de información deben identificarse; esto ayuda a garantizar que los agentes de la ley tengan suficiente información para evaluar la denuncia y decidir si justifica una investigación.

Divulgar públicamente las denuncias

Divulgar públicamente una denuncia, o mantenerla en secreto, puede plantear cuestionamientos de integridad. ¿El público tiene derecho a conocer sobre las violaciones del proceso electoral que han sido objeto de denuncia? De ser el caso, ¿hasta qué punto? Si una denuncia se hace pública, los sospechosos pueden darse cuenta de que están bajo investigación y destruir las pruebas. Los denunciantes también pueden estar en riesgo de presentar una denuncia y tal vez deseen proteger su identidad (o incluso su seguridad personal).

Que una denuncia se haga pública durante la fase de investigación, depende principalmente del sistema y de la naturaleza de la queja. En Canadá, la política es "no confirmar ni negar la existencia de una denuncia e investigación, y no divulgar públicamente la identidad de un denunciante". Otros sistemas pueden confirmar la existencia de una queja pero no hacer comentarios sobre la investigación en curso.

Cualquiera que sea el enfoque que se utiliza, debe encontrarse un equilibrio entre garantizar la transparencia del proceso de cumplimiento y garantizar la integridad de la investigación.

 

 

Investigaciones

Existen muchos tipos de investigaciones. Los medios de comunicación con frecuencia llevan a cabo sus propias investigaciones cuando informan sobre acusaciones de fraude electoral u otros problemas electorales. Las ONG y los observadores electorales nacionales también pueden investigar los problemas que encuentran y pueden reunir pruebas. Posteriormente, informan sobre el problema o entregan la evidencia a un fiscal del gobierno.

Los grupos de ciudadanos y los medios de comunicación pueden desempeñar un rol eficaz en garantizar que los problemas de integridad se investiguen de manera extraoficial, si la falta de voluntad política o de recursos impide que se lleve a cabo una investigación oficial. Las investigaciones no oficiales deben respetar los derechos y la privacidad de las personas, y no deben interferir con las investigaciones oficiales.

Investigaciones Oficiales

Cada país tiene su propio sistema para investigar las denuncias sobre violaciones electorales. Los detalles del sistema generalmente se establecen en la legislación y los reglamentos, los cuales facultan a un organismo en específico o a varios para que traten estas cuestiones.

En muchos sistemas, el mecanismo oficial de investigación es la policía, que trabaja con el organismo de administración electoral o con un organismo de vigilancia. En otros sistemas, la investigación es responsabilidad del organismo electoral o de una oficina específica dentro de este organismo, como es el caso del Comisionado de Elecciones Canadá, en Canadá.

En los sistemas federales, el órgano investigador dependerá de la ley que se quebranta. Por ejemplo, en los Estados Unidos existe una oficina dentro del Departamento de Justicia encargada de los crímenes electorales federales, pero los estados atienden las violaciones a la ley estatal. La Comisión Federal de Elecciones investiga las violaciones de la ley sobre financiamiento de campañas, aunque pocos casos se abordan de esta manera.

Una investigación oficial procura determinar si se ha cometido una infracción o un delito, revelar los hechos pertinentes y evaluar si estos indican quién es el responsable. Si la investigación conduce a una hipótesis razonable de culpabilidad, la información debe entregarse al organismo encargado de aplicar la ley. El funcionario correspondiente (el fiscal en los casos penales) generalmente determina si la evidencia justifica más acciones, y quién debe ser acusado por ese crimen o violación.

Sin embargo, en muchos casos determinar quién es el responsables no es posible o incluso relevante para el resultado de una investigación de naturaleza administrativa (en lugar de penal). Esto es cierto, por ejemplo, cunado un organismo electoral investiga las denuncias de fraude u otras irregularidades. Su objetivo principal, y más urgente, es en todo caso establecer si ocurrieron algunas irregularidades y entonces corregir o eliminar su impacto en los resultados de la elección. La cuestión sobre quién cometió la irregularidad puede ser entonces un asunto secundario, o que puede atenderse sin la urgencia que tiene la emisión de resultados electorales creíbles.

Investigar con integridad

Las investigaciones relacionadas con la elección deben realizarse con los mismos estándares de integridad que se esperan de los administradores y participantes electorales. En general, mantener la integridad en una investigación requiere:

• Independencia. Una investigación debe ser objetiva e imparcial. Esto es difícil cuando se ejerce presión política sobre los investigadores para obtener a un resultado determinado. Es más fácil mantener la objetividad si el organismo investigador no depende de la orientación, los recursos o el personal de otra agencia.

• Neutralidad. El organismo de investigación debe ser neutral, al igual que sus investigadores. Puede ser más fácil mantener la neutralidad si el organismo es independiente políticamente y si los funcionarios son empleados del servicio público en lugar de ser designaciones políticas. La neutralidad también puede promoverse exigiendo que los investigadores revelen los posibles conflictos de intereses en los casos que se investigan y garantizando que ellos no participan en la investigación de esos casos.

• Jurisdicción. La jurisdicción de una agencia de investigación sobre un caso en particular se determina principalmente por las leyes se han quebrantado. Esto puede ser un problema especialmente en un sistema federal donde se pueden llevar a cabo elecciones, a veces de manera concurrente, en jurisdicciones nacionales, regionales y locales.

• Investigadores calificados. Los investigadores deben ser profesionales que sepan investigar y reunir pruebas que serán protegidas y admisibles en procesos administrativos o en un tribunal, y cómo proteger los derechos de los testigos. De lo contrario, la investigación podría ser inadecuada o la integridad de la investigación podría verse comprometida.

• Procedimientos efectivos. Los problemas de integridad discutidos en esta sección pueden prevenirse mediante el desarrollo de procedimientos operativos eficaces para la investigación y la recopilación de información, con el objetivo de proteger/analizar las pruebas y salvaguardar los derechos de los testigos y sospechosos.

• Respeto por los derechos políticos y civiles de los testigos y sospechosos. El PIDCP es la base jurídica internacional para la protección de los derechos humanos civiles y políticos, así como de los derechos humanos más generales. Con referencia a los derechos de las personas que participan en los procedimientos judiciales, deben tenerse en cuenta los comentarios pertinentes del Comité de Derechos Humanos de la ONU.[1]

• Fecha. La fecha en la que se lleva a cabo una investigación puede tener un impacto significativo en su integridad. Si se inicia en medio de una campaña electoral, ésta puede utilizarse como arma política por algunos candidatos. Sin embargo, no proceder cuando una investigación está justificada, podría socavar la integridad del proceso. En resumen, se puede decir que una investigación debe llevarse a cabo de manera muy oportuna para que las pruebas y los testigos estén disponibles, pero sin perturbar el proceso electoral.

• Fraude electoral. Las investigaciones de fraude electoral deben tratarse con especial cuidado, para no desalentar a los electores de ejercer su derecho a votar libremente.[2]

 

 

 

Obligaciones y comportamiento ético de los investigadores

Los mandatos de los investigadores generalmente se basan en los de su respectiva organización y en sus funciones específicas dentro de esa organización. Si las obligaciones de los investigadores se encuentran definidas claramente en los manuales de personal y en los de procedimientos de la organización, se pueden evitar algunos de los problemas de integridad asociados con los investigadores apáticos o muy entusiastas. La mayoría de los sistemas han redactado códigos de ética para los investigadores, ya que su conducta es parte esencial para asegurar la integridad en el cumplimiento.

Proteger la integridad en el desempeño de funciones

Los investigadores deben garantizar que desempeñan sus funciones con honor e integridad. Para ello, deben:

• Tener la jurisdicción necesaria para llevar a cabo una investigación. Si se descubren hechos que indiquen que la investigación pertenece a la jurisdicción de otra agencia, la mayoría de los sistemas demandan que se informe a la agencia y se pide al demandante que contacte a la agencia correspondiente.
• Utilizar únicamente los medios legales para recopilar evidencia e información relevante para la investigación. Esto es necesario para proteger los derechos de los testigos o del acusado, así como la aceptabilidad de las pruebas.
• Emitir un juicio cuidadoso para decidir los métodos de entrevistas más apropiados y eficaces, teniendo en cuenta los "deberes éticos para actuar con dignidad, justicia, moderación, rigor e imparcialidad política".
• Proteger los derechos civiles y políticos de las personas involucradas en la investigación. Esto incluye comunicarles sus derechos.
• Ser respetuoso al entrevistar a las personas. Evitar discusiones personales o privadas con los testigos y otros que pudieran desprestigiar la administración de justicia. Abstenerse de hacer preguntas embarazosas, insultantes o abusivas.[1]
• Respetar los derechos de privacidad de las personas garantizando que toda la información personal recopilada sobre ellas es relevante para la investigación.
• Revisar los documentos electorales pertinentes para la investigación sin manipularlos.
• Investigar en el marco político de la oficina de investigación, y comunicar objetivamente las conclusiones y las preocupaciones a los supervisores, de manera oportuna.
• Evaluar los hechos de manera objetiva para determinar si ocurrió el presunto delito. Emitir recomendaciones objetivas sobre las medidas que se deben adoptar, incluido el procesamiento.
• Proteger la confidencialidad de la investigación. Garantizar que la información personal, la correspondencia y otros documentos relacionados con un caso sigan siendo confidenciales y sólo se discutan con personas autorizadas. Este enfoque también protege los derechos de privacidad de las personas.

 

La Decisión de investigar

Cuando se recibe una denuncia o se informa sobre un delito, se debe decidir si se procederá a investigar. Surgen graves problemas de integridad es caso de que se inicie una investigación en respuesta a una denuncia que pudiera no estar fundamentada o se persiga con fines políticos.

Las denuncias deben revisarse de manera profesional y oportuna, para garantizar la integridad durante este proceso y para decidir si se emprenderá una investigación. Revisar significa examinar si una denuncia es creíble, si hay razones para pensar que se quebrantó la ley y si es probable que una investigación identifique al infractor.

Muchos países han adoptado procedimentales y criterios definidos para determinar si una denuncia es válida y debe investigarse.

Denuncia válida

Los siguientes son algunos de los factores que se utilizan para determinar si una queja es válida y qué organismo tiene jurisdicción sobre la investigación.

• Fundamento. ¿El fundamento de la denuncia sugiere que se ha cometido un delito y que es lo suficientemente grave como para justificar una investigación?
• Violación. ¿Se ha violado una ley y, de ser el caso, cuál? ¿Se trata de una cuestión administrativa, civil o penal? ¿Se ha violado una ley nacional, que justifique una investigación central (o federal), o es una cuestión regional o local?
• Alcance. ¿La violación es un acto aislado o es el resultado de un esfuerzo organizado para obstaculizar el proceso electoral? Los problemas sistémicos generalizados con frecuencia pertenecen a la jurisdicción nacional.[1] ¿La irregularidad podría tener un impacto en los resultados electorales, en caso de aprobarse?
• Evidencia. ¿Existe información objetiva suficiente en la denuncia para proporcionar pistas que los investigadores sigan? ¿Es razonable pensar que estos hechos podrían verificarse a través de una investigación? ¿Los testigos son creíbles y están dispuestos a cooperar?

La mayoría de los sistemas han desarrollado procedimientos detallados para evaluar una denuncia, incluyendo un cronograma para dar respuesta al demandante.

Razones para rechazar una denuncia

En la mayoría de los sistemas, las denuncias se pueden rechazar por las siguientes razones:

• Las denuncias son anónimas y el problema no es lo suficientemente serio como para justificar una investigación.
• Las acusaciones son vagas o frívolas, y parece poco probable que las investigaciones adicionales proporcionen más información concluyente.
• Aparentemente no se quebrantó ninguna ley o reglamento.
• Las acusaciones parecen estar bien fundamentadas, pero una investigación no ayudaría a identificar a los delincuentes, o no existe evidencia suficiente.
• La evidencia indica que no hubo intención de violar la ley.
• La denuncia se presentó después del plazo estipulado.

En lugar de procesarse, las faltas o errores "ministeriales" (por ejemplo, aquellos que afectan las tareas puramente administrativas y que no implican discrecionalidad política) suelen tratarse a través de los procedimientos de vigilancia del organismo de gestión electoral. Un error que tuvo un impacto significativo en el resultado de una elección, generalmente es impugnado por un candidato perdedor a través del proceso de denuncias y apelaciones.

Determinar la prioridad del caso

La política también determina las prioridades para la investigación. Se necesita mucho tiempo y esfuerzo para investigar las acusaciones de fraude electoral. Algunas agencias de investigación no cuentan con los recursos humanos o financieros para investigar cada queja sustantiva. Pueden surgir problemas de integridad si no existen criterios objetivos sobre los cuales establecer prioridades para investigar, dejando la tarea a la discreción de los investigadores o funcionarios responsables del cumplimiento. Estos pueden ser sospechosos de "enterrar" los casos que puedan tener ramificaciones políticas o de dar prioridad a los casos que son relativamente insignificantes.

Estos tipos de cuestiones de integridad pueden abordarse de manera efectiva a través del monitoreo y la vigilancia del proceso de cumplimiento, como ya se discutió en la subsección sobre Monitoreo del Cumplimiento.

 

 

 

Procedimientos y Poderes de los Investigadores

Una investigación no se puede llevar a cabo adecuadamente si al investigador se le niega el acceso a los testigos, a los sospechosos y a los documentos correspondientes. Los investigadores deben garantizar que realizan su labor con integridad, que se protegen los derechos de las personas, y que las pruebas reunidas están intactas y son admisibles en un tribunal.

La mayoría de los sistemas utilizan los siguientes mecanismos para garantizar la integridad en el proceso de investigación:

Procedimientos operativos convencionales

Los organismos encargados de aplicar la ley generalmente siguen procedimientos convencionales al realizar investigaciones. Desarrollar buenos procedimientos que puedan seguir los investigadores, ayuda a garantizar que existan mecanismos de integridad para cada etapa del proceso. Los procedimientos convencionales también reducen el peligro de que los investigadores tomen decisiones arbitrarias o discriminatorias, lo que puede generar problemas de integridad.

Informes escritos precisos

Los informes y expedientes precisos son esenciales para la integridad. Generalmente se conserva un expediente por escrito por cada denuncia, junto con toda la información y los documentos recopilados. Para atender un caso, otros organismos de justicia (por ejemplo, los fiscales) se basan en el informe escrito que describe la evidencia obtenida y el análisis realizado por la autoridad encargada de la investigación.

Un informe escrito completo detalla el presunto delito, el nombre del infractor así como otra información obtenida durante la investigación. El informe también puede incluir: un resumen de los objetivos de la investigación; el alcance y el enfoque de las distintas fases de la investigación; los nombres de las personas interrogadas; la información y la evidencia obtenida, y sus fuentes; y cualquier medida complementaria que pueda considerarse para decidir cómo abordar el presunto delito. Para un fiscal o cualquier oficial encargado de aplicar la ley puede resultar muy difícil probar un caso si la información recopilada durante la investigación se presenta de manera incompleta o poco precisa.

Interrogatorios apropiados

El propósito de interrogar a testigos o sospechosos es obtener información y evidencias. Sin embargo, la información es admisible en un tribunal de justicia únicamente si los investigadores han cumplido con los requisitos procedimentales que protegen la evidencia y los derechos de las personas. Los interrogatorios exitosos generalmente se preparan por adelantado. Su tono debe ser profesional, y el énfasis debe estar en la cuestión que se trata. Un buen interrogatorio puede reforzar que el caso se procese y suponga una sentencia.

Para evitar malentendidos y garantizar que los interrogados sepan el motivo por el que se les está inquiriendo y quién lo está haciendo, los investigadores suelen presentar una prueba de identidad y explicar las razones de los cuestionamientos. La mayoría de los sistemas requieren del consentimiento de la persona que se va a interrogar, a menos que sea sospechoso. Se recomienda en particular que los investigadores eviten conductas que puedan percibirse como amenazantes o como si ofrecieran favores a cambio de su cooperación.

Los investigadores deben evaluar cuidadosamente la imparcialidad y la credibilidad de las personas que puedan tener cierta predisposición. Deben determinar la base de cualquier sesgo y contrarrestarlo a través un cuestionamiento más detallado. Siempre que sea posible, los investigadores deben comprobar la información con fuentes independientes.

Antes de interrogar, la mayoría de los sistemas requieren que a los sospechosos se les lean sus derechos para que su declaración sea admisible en el tribunal. Los sospechosos generalmente tienen derecho a ser representados por un abogado durante un interrogatorio. Este derecho está fuertemente respaldado en la medida de lo necesario para cumplir con las obligaciones de un Estado bajo el PIDCP en lo que respecta a los procedimientos judiciales.[1]

Declaraciones juradas

Es conveniente asegurarse que a los testigos cruciales se les interrogue bajo juramento y firmen su declaración antes de que se presente una denuncia o cargos basados ​​en su testimonio. Una declaración firmada protege contra cualquier interpretación errónea del testimonio. También proporciona protección si los testigos cambian su testimonio ante los tribunales. En la mayoría de los juicios, se puede presentar una declaración jurada como prueba. Representa una violación de las normas profesionales si los investigadores presionan a los denunciantes/testigos para que firmen una declaración, o prolonguen indebidamente su interrogatorio con este fin.

Notas Precisas del Interrogatorio

Es esencial registrar por escrito la información obtenida durante un interrogatorio, especialmente si no se hace una declaración firmada. Las notas de la investigación pueden utilizarse como evidencia de lo que una persona dijo. En la corte, el abogado defensor generalmente tiene el derecho a examinar las notas del investigador, si el investigador se refiere a ellas al testificar.

La integridad del interrogatorio también depende de la precisión de las notas. La mayoría de los investigadores intentan tomar notas textualmente de un interrogatorio. En algunos casos, éste puede grabarse electrónicamente; una grabación es mucho más precisa que las notas escritas a mano pero puede generar inquietudes. Algunos sistemas no permiten grabar sin permiso previo o una autorización.

 

 

 

Los derechos de las personas en las investigaciones

Las personas tienen derechos políticos y civiles que deben respetarse durante una investigación. Estos derechos están arraigados en la constitución de cada país, el marco legal o la carta de derechos. Aunque pueden variar bajo los diferentes sistemas políticos y jurídicos, los derechos procesales básicos de una persona generalmente incluyen los derechos a:

• guardar silencio;
• la representación legal en un plazo razonable;
• la protección contra el registro o las incautaciones indebidas;
• la protección contra la exigencia a presentar documentos u otros materiales potencialmente incriminatorios sin autorización judicial;
• un plazo razonable para decidir si se renuncia a algún derecho;
• conocer la naturaleza de los procedimientos posibles; y
• ser informado sobre el alcance y los límites de los poderes de una autoridad pública.

Debido a que los países democráticos valoran los derechos y libertades de las personas, las infracciones procesales de los derechos humanos (civiles y políticos) podrían causar que cualquier prueba obtenida fuera inadmisible en un tribunal administrativo o judicial; o incluso podría derivar en la desestimación del caso.

Órdenes de registro

Una orden de registro protege a las personas de la búsqueda o la incautación irracional. La mayoría de los sistemas requieren que un juez o magistrado emita una orden de registro por motivos razonables. La orden describe el lugar donde se realizará el registro, el período en el que se realizará y los elementos que pueden ser confiscados.

Para obtener una orden, el investigador primero debe presentar una solicitud y jurar que la información contenida en ella es precisa. La información debe incluir una descripción detallada del presunto delito y de los elementos/artículos que se van a buscar y a confiscar, así como las razones válidas para creer que los artículos están en la ubicación que se va a registrar. El investigador también debe indicar si existen otras fuentes para obtener información o si se han agotado todas las demás fuentes.

Manejo de evidencias

Proteger la integridad de las evidencias recolectadas es vital para la aplicación de la ley. Si está en duda la integridad de las evidencias, su uso en los procedimientos legales podría verse afectado, permitiendo incluso que una persona culpable eluda su enjuiciamiento.

Los países con una tradición de estado de derecho tienen un marco de normas y procedimientos que estipulan cómo se deben recolectar, usar y preservar las evidencias. Y éstas solamente se admite en los tribunales si se han seguido las normas. Los acusados ​​tienen derechos procesales, que les proporcionan protección contra la falsificación de pruebas para manipular el resultado de una investigación o juicio. Para mantener la integridad de la aplicación de la ley, es importante que cualquiera que maneje las evidencias durante una investigación, conozca y siga las normas sobre su admisibilidad.

Incautación legal de evidencias físicas

Para obtener evidencias físicas se deben seguir procedimientos específicos. El investigador primero debe comunicar sus derechos al sospechoso. La mayoría de los sistemas legales conceden el derecho a no incriminarse a los sospechosos; por lo tanto, no están obligados a proporcionar a los investigadores información o evidencias que se puedan utilizar en su contra. Si un sospechoso proporciona de manera voluntaria documentos solicitados o información aunque no se le haya pedido hacerlo, a los investigadores se les exige que garanticen que el sospechoso firme una declaración renunciando a este derecho. La exigencia garantiza que los sospechosos entiendan sus derechos y posteriormente no puedan alegar que fueron privados de ellos.

Si una persona se niega a proporcionar información, los investigadores pueden solicitar a un juez una orden de registro. La orden permite a los investigadores buscar evidencia.

Los documentos obtenidos generalmente se deben identificar para salvaguardar su integridad. En la mayoría de los sistemas se emite un recibo oficial al propietario de los documentos; esa persona también puede tener el derecho de guardar una copia de los papeles incautados.

Protección de las evidencias

Los procedimientos apropiados para abordar y almacenar las evidencias pueden contribuir a garantizar que no se alteren ni se pierdan. A continuación se describen algunos procedimientos utilizados para protegerlas:

• Identificar la evidencia tan pronto como sea incautada. A cada pieza de evidencia se le otorga un número de referencia específico y se describe. También debe indicarse la fecha y hora en que se incautó cada pieza. Se entrega un recibo a la persona que proporcionó la evidencia y se guarda una copia en el archivo.

• Sellar en cajas o contenedores los documentos originales y otras pruebas, y solamente usar fotocopias para la investigación.

• Mantener un inventario de la evidencia. El inventario contiene el número de referencia de cada pieza, el número de la caja en la que se encuentra y la ubicación en donde se almacena la caja. Las evidencias deben almacenarse en un lugar a prueba de fuego con acceso limitado y controlado.

• Mantener registros escritos del manejo y movimiento de las evidencias, y de las personas que han tenido acceso a ellas. Se debe adjuntar una hoja de control a cada pieza de evidencia, y cualquier actividad debe ser registrada por la persona a cargo del lugar en donde se almacena la evidencia. La hoja de control debe mostrar la fecha y la hora en que se extrajo el material, el nombre de la persona que lo hizo y la razón por la que lo hizo. La persona a cargo del almacén y la persona que extrae el material deben firmar la hoja de control.

• Mantener los registros del manejo de la evidencia independientes del archivo de la queja.

• Devolver la evidencia a sus dueños al final del proceso. Los propietarios firman un recibo certificando lo que se devolvió. A ellos se les da una copia del recibo y el original se guarda en el archivo.

Incautación de documentos electorales

Los documentos electorales comprenden el registro de electores, las solicitudes de papeletas de votación por ausencia, los registros del conteo, los protocolos de las tabulaciones o cualquier otro documento utilizado en una elección. También pueden incluir los registros administrativos del organismo de gestión electoral, incluidos los expedientes del personal, los registros de asistencia, las bitácoras de los vehículos oficiales, los libros de inventario del almacén u otros documentos utilizados para la administración de las elecciones.

El problema con confiscar los registros electorales es que por lo general estos se necesitan para llevar a cabo las elecciones con éxito. Podría haber un conflicto entre la necesidad de recopilar evidencia y la necesidad de retener estos documentos para poder completar el proceso electoral con éxito.

En otros casos, los tribunales u otras instituciones pueden determinar si una denuncia es lo suficientemente grave como para comprometer todo el proceso electoral. En esos casos, la necesidad de garantizar la integridad del proceso a través de una investigación inmediata puede tener prioridad sobre las necesidades electorales inmediatas.

Las elecciones parlamentarias de 2002 en la ex República Yugoslava de Macedonia – las primeras posteriores a la relativamente corta pero intensa guerra civil entre las facciones de la etnia Albanesa y la Macedonia – ocurrieron sin mayores incidentes. (Esto se debió en gran parte a la adopción de un nuevo sistema de elección – de representación proporcional regional – el cual disminuyó la rivalidad política entre partidos representantes de los diversos grupos étnicos). Los resultados de la etnia Macedonia favorecieron al Partido Social Demócrata (SDSM), y el Primer Ministro, del partido Nacionalista en el gobierno (VMRO-DPMNE), al inicio aceptó la derrota del partido. No obstante, poco después el Ministerio del Interior bajo el mando del ministro Ljube Boskoki,[1] junto con el círculo cercano al Ministerio, comenzó una serie de investigaciones que pusieron una notable presión sobre los administradores electorales y amenazaron la integridad de los materiales electorales.

Con respecto a esto último, la policía uniformada y no uniformada, algunos de los cuales estaban fuertemente armados, exigió entrar y registrar la casa impresora de las papeletas electorales. Varios funcionarios de la VMRO-DPMNE alegaron que se había impreso más papeletas adicionales, y que otros materiales electorales podían haberse destruido. Posteriormente siguieron más amenazas e incluso recursos criminales contra altos funcionarios electorales, incluyendo al Presidente de la Comisión Estatal Electoral. También se presentaron demandas adicionales por los documentos electorales, incluyendo las actas de las reuniones de la CEE. Estas acciones fueron calificadas por los observadores internacionales como un intento por influir en el proceso electoral a través de la intimidación, y como un abuso del poder del Estado con fines partidistas.[2] Los observadores internacionales también las consideraron como violaciones del Documento de Copenhague de la OSCE/OIDDH, de 1990.[3]

 

 

Análisis del investigador

El investigador debe determinar si la información no cubierta en la investigación corrobora la denuncia y si el expediente debe remitirse al fiscal. Esto es una responsabilidad muy importante y la decisión debe tomarse de manera objetiva, con base en los hechos y las evidencias obtenidas. Un análisis descuidado o imparcial puede tener un serio impacto en la integridad, conduciendo probablemente al enjuiciamiento de un inocente o permitiendo que una persona culpable escape de la justicia.

Análisis exhaustivo y objetivo

Las evidencias recolectadas deben someterse a un análisis exhaustivo para determinar los hechos. Durante el análisis, los investigadores por lo general revisan si:

• Los registros oficiales están en el formato específico y cumplen con los requerimientos estipulados;
• Los registros oficiales han sido manipulados y, de ser el caso, por quién.
• Las declaraciones financieras se sustentan en recibos, facturas, cheques cancelados, libros de contabilidad y estados de cuentas bancarias; y si todos los retiros, depósitos y correcciones se han contabilizado;
• Hay explicaciones para las omisiones, discrepancias, anomalías o irregularidades;
• Los registros pudieran contener información falsa o engañosa.
• Los registros fueron firmados por una persona autorizada o pareciera que una persona no autorizada proporcionó la información registrada (incluyendo las firmas).

Hallazgos fundamentados

Analizar las evidencias, en parte, implica determinar si se cometió un delito y si se recomienda el procesamiento. La evaluación requiere de una revisión objetiva de los hechos pero, en algunos casos, el investigador probablemente tenga que hacer un juicio subjetivo.

Debido a que el análisis se utilizará para determinar si se inician procedimientos legales, es importante que el investigador registre los resultados en un informe por escrito. El informe permite que los fiscales y otros oficiales judiciales tomen una decisión informada, basada en hechos. Este tipo de informes por lo general incluyen resúmenes de la denuncia, detalles sobre la identidad del sospechoso y del denunciante, los resultados de la investigación, una lista de los eventos y evidencias, y un resumen de cada delito y de su conexión con los sospechosos.

Generalmente, el informe también incluye las recomendaciones del investigador sobre si se debe continuar con la investigación o interrumpirla, así como una evaluación de la disponibilidad, credibilidad, competencia y confiabilidad de los testigos potenciales que pueden presentarse ante la corte; además de las circunstancias atenuantes, en caso de existir.

Si la investigación demuestra que las denuncias no tienen fundamentos, por lo general, se cierra el caso. Pero si se demuestra que están fundamentadas, por lo general se remiten a la fiscalía.

Al revisar la evaluación antes de remitir el caso para su procesamiento, el supervisor del investigador puede encontrar que el análisis sea impreciso o no tenga fundamentos. Para garantizar la integridad y evitar la posibilidad de que un supervisor pueda descartar un caso que estaba listo para ser enjuiciado, cada sistema debe tener un mecanismo interno de revisión superior, en caso de que las recomendaciones del supervisor e investigador se contrapongan.

Salvaguardar la secrecía del voto

Cuando los investigadores examinan los documentos electorales, incluyendo el registro electoral, las papeletas y las hojas de escrutinio, deben tomar las medidas necesarias para mantener la secrecía del voto. Especialmente en el caso de una investigación por un posible fraude de abstencionismo electoral.

Confidencialidad

Los informes y la información de las investigaciones en curso generalmente se mantienen como confidenciales, esto es para proteger la privacidad de los testigos y evitar la destrucción de posibles evidencias; lo cual haría que la investigación fuera menos efectiva y disminuiría la confianza pública en la administración de la justicia. La fuga de información en una investigación durante una elección, podría afectar los resultados.

En particular, la siguiente información debe mantenerse confidencial hasta que concluya una investigación:

• La información sobre la evidencia recopilada que pudiera utilizarse en un juicio;
• La información que pudiera agraviar el carácter o la reputación del acusado o del testigo; y
• La información que pudiera comprometer/poner en peligro una investigación en curso o la seguridad de los funcionarios del orden público.

 

 

 

La decisión de procesar un caso

La decisión de procesar generalmente la toma una agencia u oficina fiscalía. Con frecuencia, ésta es una institución distinta de la agencia de investigación; esta separación es parte del sistema de pesos y contrapesos que protege a los ciudadanos de la arbitrariedad de las acciones coercitivas.

El cumplimiento de la integridad electoral requiere que la decisión de enjuiciar se tome de manera objetiva con base en una revisión cuidadosa del caso, del peso de la evidencia y de la justificación para procesar.

Revisión objetiva

Al decidir si se inicia o no un procedimiento, los fiscales por lo general realizan una revisión objetiva y exhaustiva del caso. Dicha revisión debe considerar las siguientes cuestiones:

• ¿Qué leyes se violaron?
• ¿Las acusaciones están fundamentadas en hechos, y existen testigos creíbles y confiables dispuestos a testificar en el tribunal?
• ¿Hubo intención criminal por naturaleza?
• ¿Cuáles son las probabilidades de obtener una condena?

En algunos sistemas, los fiscales son oficiales electos. Esto significa que son susceptibles a la opinión pública y a las implicaciones políticas de un caso en particular, especialmente, los casos de fraude electoral que involucran a políticos. Aunque la opinión pública puede influir en la decisión de un fiscal, también puede hacer que las conclusiones del fiscal sean más responsables que las opiniones de un policía o investigador, quienes son servidores públicos. Si a los electores no les gusta el estilo o los resultados de un fiscal, pueden destituirlos de su cargo en la elección subsecuente.

A pesar de la necesidad de satisfacer a la opinión pública, los fiscales deben esforzarse por ser imparciales y aplicar la ley de manera justa y uniforme. Su revisión de la denuncia y de las evidencias supone conducir a una evaluación objetiva sobre si se justifica el procesamiento. En el caso de un procesamiento injusto o sin fundamento, el recurso está disponible a través de mecanismos proporcionados en el proceso de monitoreo de la aplicación de la ley o a través de procesos de apelación.

Factores de interés público

Algunos sistemas utilizan el criterio de “interés público” para decidir si un caso debe procesarse. Ésta probablemente sea una decisión subjetiva, influenciada por el contexto social y político de un país.

Por ejemplo, Elecciones Canadá decide procesar tomando en cuenta factores como la seriedad del delito, las circunstancias agravantes o atenuantes, el grado de responsabilidad del sospechoso, las alternativas efectivas del procesamiento, el efecto posible de un procesamiento en el orden público o la confianza pública en la integridad de la ley, la necesidad del efecto disuasorio, los recursos disponibles, el límite de tiempo para iniciar un juicio, las secciones de la legislación que pueden impugnarse, y la conveniencia de aplicar las mismas reglas de manera uniforme en todo el país.[1]

En Estados Unidos, los fiscales deben tener en cuenta que la sociedad está dispuesta a tolerar determinados comportamientos o conductas en las campañas electorales que no acepta en actividades comerciales, personales o gubernamentales. Por lo tanto, como regla general, el delito de “fraude electoral” solamente contempla los esfuerzos organizados por socavar el proceso electoral – esto es, el registro electoral, la emisión del voto, el conteo de votos y la certificación de los resultados electorales. Esta definición excluye todas las actividades relacionadas con hacer campaña política, a menos que a esas actividades se les considere ilegales bajo una ley específica (por ejemplo, hurtar bienes de la campaña de los adversarios, irrumpir en las oficinas de los adversarios o violar las leyes sobre financiamiento de las campañas). Los procedimientos penales, rara vez, se realizan en respuesta a lo que los candidatos hicieron o dijeron durante la campaña.[2]

Es por ello, que los fiscales deben considerar si es preferible una acción administrativa u otro método en lugar del procesamiento.

Procesamiento nacional o local

Dentro del sistema judicial, la jurisdicción de un caso se determina, principalmente, por las leyes que fueron violadas. En un sistema federal, en donde existen leyes nacionales, estatales y locales, un delito electoral puede implicar una violación tanto a la ley nacional como a la estatal. Las cuestiones de integridad pueden estar involucradas en la decisión sobre el tribunal que debería llevar el caso. ¿Un caso políticamente sensible puede tratarse de manera más objetiva en una corte nacional o en una local? ¿Los fiscales locales se involucrarán en un caso políticamente sensible, que pueda tener mayores repercusiones?

Debido a que los asuntos de fraude electoral son políticamente sensibles, los fiscales locales (a quienes, por lo general, se elige) pueden dudar encargarse de ellos.[3] Estas cuestiones deben tomarse en cuenta al determinar el organismo que procesará el caso y quien puede garantizar que los procedimientos se conduzcan con integridad.

 

 

Auditorías

Las auditorías de desempeño son salvaguardas importantes de la integridad. Pueden ser parte de la rutina de monitoreo del proceso electoral por parte de la institución oficial de vigilancia, así como una herramienta de investigación en casos sospechosos o en caso que involucran actividades ilícitas o corrupción. Las auditorías ayudan a garantizar que los administradores electorales, los partidos y las organizaciones políticas reciban fondos públicos de acuerdo con la ley y sean responsables por sus acciones. Las auditorías incrementan la transparencia del proceso electoral al elaborar registros e informes disponibles para el público. Las auditorías también pueden facilitar el proceso de toma de decisiones para aquellos responsables de las medidas correctivas.

El principio de auditorías subyacentes significa que las personas e instituciones encargadas de los recursos públicos pueden tener responsabilidad por el uso eficiente y racional de esos recursos.[1] También deben cumplir con aplicación de las leyes y reglamentos de financiamiento público.

Los funcionarios públicos y los administradores del gasto público deben establecer y mantener controles eficientes para garantizar que se protejan los recursos; se sigan las leyes y los reglamentos; y se obtenga, mantenga y se divulgue información confiable. Estas personas deben ser responsables ante el público y ante otros niveles y sectores del gobierno por el uso de recursos públicos, y deben entregar los informes cuando les sean solicitados.

El tipo de auditoría depende de sus objetivos. Se puede tratar de una auditoría de desempeño, que evalúe la eficacia de los administradores; o puede tratarse de una auditoría financiera, que examine los registros contables para determinar la manera en la que se utilizaron los recursos. O puede ser una combinación de las dos, o examinar únicamente los controles internos.

Dependiendo de las restricciones legales o las consideraciones éticas, los informes de las auditorías generalmente pueden hacerse públicos.

Auditorías de desempeño

Para la administración electoral, una auditoría de desempeño es un objetivo y un análisis sistemático con el propósito de proporcionar una evaluación independiente del desempeño de los organismos de administración electoral o de los que formulan políticas, la agencia que regula el financiamiento de la campaña, y/o de quienes reciben financiamiento público, tal como candidatos y partidos políticos.

Las auditorías de desempeño proporcionan información sobre el funcionamiento del proceso electoral, identifican las debilidades y las áreas de incumplimiento, y emiten recomendaciones para su mejora. Los hechos descubiertos por una auditoría pueden demandar/requerir que los administradores electorales tomen medidas correctivas y hagan el proceso más eficiente.

Las auditorías de desempeño también pueden revisar el uso eficiente y racional de los recursos. Su objetivo es determinar si el organismo de administración electoral y otras agencias electorales obtienen, protegen y usan sus recursos (por ejemplo, su personal, propiedades, espacio) de manera eficiente y eficaz. Una auditoría de desempeño es una herramienta poderosa para combatir la mala administración de fondos y la posible corrupción.

Auditorías financieras

La corrupción económica puede convertirse en una causa importante de los problemas de integridad para un organismo de administración electoral, el cual generalmente tiene una numerosa plantilla permanente, contrata a miles de empleados temporales, y adquiere grandes cantidades de equipo y material electoral. Los contratos lucrativos pueden atraer ofrecimientos de sobornos o dar lugar a la malversación de fondos. Las auditorías financieras, especialmente aquellas que se realizan de manera regular, pueden ayudar a detectar e impedir la corrupción y los delitos financieros.

Las auditorías financieras determinan si los informes elaborados por una institución o candidato presentan la situación financiera de manera precisa, y si la contabilidad se realiza de conformidad con los principios generalmente aceptados. Las auditorías financieras examinan los estados y registro financieros, y la información bancaria. Consultan los controles internos para verificar el cumplimiento de las regulaciones de adquisición gubernamental, licitación, contabilidad, e información sobre subsidios y contratos.

Informes objetivos y precisos de la auditoría

Para salvaguardar la integridad del proceso, las auditorías deben realizarse de manera objetiva y sin interferencia de otras agencias o personas. Los informes de auditoría deben ser precisos e imparciales, y deben incluir información suficiente para ayudar a que la organización que se va a auditar – así como los organismos de vigilancia y los legisladores – entienda la situación y determine las acciones correctivas que se tomarán.

Las auditorías deben documentarse de manera cuidadosa. Un informe de auditoría generalmente describe los objetivos y el alcance de la auditoría, así como la metodología utilizada. Incluye los hallazgos y recomendaciones para corregir problemas y mejorar las operaciones. También contiene recomendaciones sobre cómo mejorar los controles y ejecuciones administrativos. La documentación de apoyo por lo general está adjunta y disponible para inspección pública. Algunos sistemas permiten que los informes sobre auditorías se utilicen como evidencia en casos penales, otros no.

 

 

 

 

Procesamiento y procedimientos judiciales

La impunidad fomenta un ambiente de comportamiento poco ético, fraude y corrupción. El procesamiento garantiza que las personas sospechosas de un crimen sean presentadas ante una corte y sentenciadas, si son encontradas culpables. El enjuiciamiento que conduce a un castigo hace a los delincuentes más responsables de sus acciones y sirve como disuasivo para aquellos que han considerado realizar actos ilegales.

En la mayoría de los sistemas legales el procesamiento es una cuestión de derecho penal, el cual regula la conducta de los individuos y define los crímenes y castigos. Muchos sistemas tratan a las acciones penales como violaciones del orden público y el gobierno es responsable de enjuiciar estos actos. Para determinar en donde se debe procesar un caso se toma en cuenta la ley que se violó y si fue una ley nacional, estatal o local. El tribunal o el órgano judicial que hará la audiencia y decidirá sobre el caso, debe tener la autoridad para hacerlo.

La mayoría de los sistemas del derecho penal reconocen dos tipos de delitos: los graves y los menores. Los delitos menores son infracciones menores como: una conducta desordenada, una violación menor al código de ética y el hurto. Usualmente, la mayoría de los casos de delitos menores involucra una comparecencia ante un juez en lugar de un juicio, con un castigo que puede ser una multa o una sentencia de cárcel menor. Los delitos mayores son infracciones serias y usualmente involucran un arresto y un juicio. (En algunos sistemas existe un tercer nivel, menos grave, de responsabilidad penal o civil, en ocasiones denominado como “violación”, para la cual los procedimientos y sanciones están incluso más limitados).

Integridad en la Administración de Justicia

La integridad en la administración de justicia es muy importante para todo el sistema electoral. En este sentido, integridad significa que las leyes son equitativas y justas, que los procedimientos siguen las normas legales y protegen los derechos políticos y civiles. Los fiscales, jueces y el jurado no sólo deben seguir los procedimientos establecidos sino mantener el mayor nivel de profesionalismo y comportamiento ética. La integridad en la administración de la justicia asegura que la policía y otras autoridades que aplican la ley no actúen con fines políticos o personales y que el acusado tenga la oportunidad de presentar una defensa. Estos principios se establecen en la ley internacional (el PIDCP),[1] y se aplican específicamente a las elecciones.[2]

Para salvaguardar la integridad en el enjuiciamiento y en la administración de la justicia, se deben cumplir varias condiciones:

Arresto y comparecencia legal

Para que se sospeche y procese a un sospechoso, generalmente deben existir evidencias suficientes que vinculen al individuo con el delito. Al menos que la policía sorprenda a alguien cometiendo un ilícito, un arresto por lo general requiere de una orden.

En la mayoría de los sistemas legales, los oficiales encargados de los arrestos leen los derechos a los acusados y les preguntan si los entienden. Habitualmente, al acusado se le lleva ante la corte para que se le procese dentro de un plazo razonable, y se le pueda declarar culpable o inocente. A este proceso se le llama comparecencia. Las comparecencias rápidas protegen de los arrestos arbitrarios, las detenciones prolongadas o las tácticas policiales poco éticas.

Por lo general, el juez o magistrado determinan si es necesario que el acusado permanezca en custodia hasta el juicio. En varios sistemas legales un acusado es un presunto inocente hasta que se compruebe lo contrario, pero la presunción de inocencia no es una norma universal. Al menos que el caso involucre un delito grave o de violencia, a la mayoría de los acusados se les concede libertad bajo fianza. Algunos sistemas poseen un mecanismo diferente de salvaguardia (en ocasiones conocido en “derecho latino” como el procedimiento de Habeas corpus, o “que tengas tu cuerpo”) que permite al sospechoso impugnar la legalidad de un arresto o detención.

Información antes del juicio

Para garantizar un juicio justo, la mayoría de los sistemas permiten que los acusados y sus abogados tengan acceso a las evidencias que se usarán en su contra en la corte. En algunos sistemas, la defensa tiene derecho a acceder a todas las evidencias recolectadas, sean o no usadas por el fiscal.

Generalmente, a la defensa no se le permite el acceso: a la identidad de los informantes confidenciales, la información sobre las técnicas policiales confidenciales, la información gubernamental clasificada o la información que puede dañar la investigación si se revela. Todas las demás evidencias comúnmente se encuentran a disposición de la defensa.

Protección de los testigos

Los derechos del acusado comúnmente incluyen el derecho a confrontar al acusador en la corte. Esto significa que los testigos deben comparecer en persona y pueden ser interrogados en público. En países con una historia de conflictos violentos, algunos testigos pueden tener miedo a testificar. En estas circunstancias se les debe proteger.

Los diferentes sistemas legales ofrecen distintas opciones de protección al testigo. En los países con recursos limitados o en donde la administración de la justicia sea endeble, la protección de los testigos puede ser más difícil.

Evitar el juicio por parte de la prensa

Se debe alcanzar un equilibrio delicado entre el derecho del público a saber y el derecho del acusado a tener un juicio justo. La mayoría de los países no censuran a la prensa. La cobertura de la prensa sensacionalista de un delito puede dificultar la conducción de un juicio imparcial. En los sistemas en donde un jurado determina la responsabilidad penal, a sus miembros se les puede aislar durante el juicio para protegerlos contra la influencia.

Juicio justo

En la mayoría de los sistemas judiciales, el debido proceso requiere que los delitos graves se traten en un tribunal abierto ante un juez imparcial. En algunos sistemas, puede haber un jurado imparcial para examinar las pruebas. Usualmente, los acusados tienen derecho a un juicio rápido y público, conducido en conformidad con los procedimientos judiciales establecidos. Un juicio público incrementa la confianza pública y protege al acusado (al público en general) de un sistema de justicia abusivo.

Para un delito penal, la norma para determinar la culpabilidad suele ser que se le demuestre bajo normas muy altas, tales como "fuera de toda duda razonable". (Los casos civiles generalmente utilizan estándares menos estrictos como el “predominio de la evidencia”). La norma de la evidencia “fuera de toda duda razonable” pretende proteger al acusado de una condena injusta.

Sentencia adecuada y derecho de apelación

Al acusado generalmente se le condena a una sanción penal (como una multa o a prisión) si se le encuentra culpable. Para ser justos, la sentencia debe concordar con la gravedad del delito.

El derecho de apelación es parte del equilibrio de poderes dentro del sistema judicial. Este mecanismo protege al acusado de una sentencia parcial o imperfecta. Los motivos de apelación admisibles se establecen en el marco jurídico de cada país y en los procedimientos establecidos por sus tribunales. Una apelación sólo la puede atender un tribunal autorizado que revise las decisiones de un tribunal inferior. En algunos países, un tribunal electoral superior dicta la sentencia definitiva en los casos que involucran violaciones a la ley electoral. En otros países, la decisión final es tomada por un tribunal constitucional o supremo.

 

 

 

Derechos del acusado

Además de los derechos de las personas en las investigaciones, las personas acusadas de un delito tienen derecho a las protecciones procesales aplicables en un juicio. Estos suelen incluir:

• Derecho a un abogado. En los casos penales, el acusado tiene derecho a un abogado competente. Los sistemas jurídicos de algunos países requieren que se proporcione un abogado a los acusados ​​con recursos financieros limitados, especialmente si se les acusa de un delito grave y que pueda implicar un castigo severo. Los acusados usualmente tienen derecho a hablar con su abogado antes de un interrogatorio policial, durante el juicio y en cualquier etapa crítica del proceso, tal como una audiencia preliminar o apelación. El acusado puede renunciar a su derecho a un abogado siempre que reconozca las consecuencias de esta acción.
• Derecho contra la autoincriminación. La carga de la evidencia en los casos penales está en la fiscalía. Los acusados ​​no están obligados a presentar ninguna prueba a la policía o al fiscal que pueda utilizarse contra ellos. El derecho contra la autoincriminación protege a los acusados ​​de ser obligados a revelar hechos incriminatorios. También impide el uso de la tortura u otros medios para obtener confesiones del acusado.
• Derecho de información. Las personas acusadas tienen derecho a saber los cargos que se han presentado contra ellas, a estar presentes cuando los testigos están testificando en su contra en los tribunales, y a tener acceso a las pruebas obtenidas contra ellos.
• Derecho a un juicio rápido y público con un juez o jurado imparcial, en el área donde se cometió el delito. Además de esto, el acusado debe tener tiempo suficiente para preparar una defensa. A veces la ubicación (lugar) de un juicio se cambia por una buena causa, como la seguridad o la posible influencia de la opinión pública.
• Derecho a presentar una defensa. El acusado debe tener la oportunidad de presentar hechos y evidencias, y de interrogar a los testigos de durante un juicio. Los acusados ​​también tienen derecho a llamar a peritos independientes.
• Derecho de apelación si no se respetan las protecciones procesales aplicables.

 

 

Juicio civil

El derecho penal regula la conducta de los individuos y es vigilado por el gobierno. Algunos asuntos de derecho civil se refieren también a las responsabilidades del individuo con el Estado, por lo que pueden hacerse responsables (por lo general de penas menores, no penales) a través de procedimientos civiles, en los cuales las normas y procedimientos probatorios y de otro tipo pueden ser menos estrictos que en los delitos penales

Muchos casos civiles también entran en el ámbito de los códigos civiles, los cuales regulan la conducta entre individuos u otras personas (legales). El juicio civil en este caso involucra una disputa entre particulares, y el gobierno proporciona un foro para su solución. Que puede ser una audiencia ante un juez, o un juicio con un jurado.

En los juicios civiles, los testigos pueden recibir una orden de comparecencia y ser obligados a declarar y responder a preguntas. Los casos civiles suelen decidirse bajo la norma de "preponderancia de pruebas", que es menos estricta que la valoración de las pruebas ("fuera de toda duda razonable") aplicada en casos penales.

En algunos sistemas, el organismo electoral o la legislatura llevan a ante un tribunal civil las violaciones a la ley electoral. En Sudáfrica, los casos son presentados por el Director General de Elecciones. En otros casos, las demandas civiles las pueden presentar aquellos afectados por el proceso electoral. Por ejemplo, un candidato descalificado puede entablar una demanda contra el organismo electoral. Un partido político también puede demandar en nombre de los candidatos a los que se les haya impedido contender o que hayan recibido trato discriminatorio. Los miembros de un partido político pueden demandarlo si éste les impide injustamente presentarse como candidatos.

 

 

Sentencias y sanciones

Una persona declarada culpable de un delito debe ser castigada de acuerdo con la ley. Para que sea justa, la sentencia debe adecuarse a la gravedad del delito. Las sanciones son impuestas por los organismos encargados de hacer cumplir la ley, los cuales con frecuencia son los tribunales.

Las penas varían mucho de un sistema electoral a otro. Por lo general, los tipos de sanciones aplicables se basan en la naturaleza y la gravedad del delito. Por lo tanto, las penas son más severas para los delitos tipificados como penales en el código penal, y menos severas para los delitos definidos como menos graves en la ley electoral. (Estos pueden incluir multas u otras sanciones aplicables a las violaciones no penales de la ley electoral). En algunos sistemas, la propia administración electoral puede organizar procedimientos apropiados e imponer sanciones civiles. Pero, en la mayoría de los casos, otro organismo es el que suele organizar estos procedimientos (por ejemplo el Ministerio de Justicia o del Interior) o un tribunal.

Las siguientes sanciones son ejemplos de las que se pueden aplicar por delitos menores:

• una advertencia;
• una orden de inhabilitación;
• la descalificación de un candidato;
• la cancelación del registro de un partido;
• una multa;
• el cumplimiento de servicio comunitario;
• el cumplimiento de la obligación violada por el delito (es decir, el cumplimiento específico de un hecho exigido/obligatorio, o la compensación debida/adecuada (reparaciones).

Los delitos graves pueden castigarse con prisión. Dependiendo del delito, a un delincuente convicto generalmente se le mantiene bajo custodia por un tiempo determinado. Los delitos electorales también pueden castigarse con la pérdida de derechos electorales, que potencialmente pueden incluir uno o ambos derechos: pasivo (derecho a ser elegido) o activo (derecho de voto), por un período de tiempo específico. Las prácticas corruptas por parte de los administradores electorales (incluidos los representantes de los partidos en las comisiones electorales) también pueden sancionarse al impedir su colaboración en las comisiones electorales (incluidas las juntas/consejos de votación) u en otras actividades relacionadas con las elecciones.

 

 

Cumplimiento: supervisión y monitoreo

¿Quién vigila a los guardianes? Uno de las cuestiones involucradas en la integridad electoral es determinar quién vigila a los responsables de hacer cumplir las reglas de integridad electoral. Como con otros aspectos del proceso, el cumplimiento puede verse afectado por la política partidista, perturbado por el dinero o el poder, volverse ineficaz, o estar plagado de errores. Para garantizar que el cumplimiento desempeña su papel en el mantenimiento de la integridad electoral, debe monitorearse y supervisarse, exactamente como cualquier otra parte del proceso.

La mayoría de los sistemas legales cuentan con un mecanismo de control para garantizar que la administración de justicia funcione como se pretende. Los departamentos de policía generalmente tienen una oficina de asuntos internos encargada de investigar las quejas por mala conducta de la policía. Mecanismos similares operan en la mayoría de las agencias fiscales. Algunos sistemas legales también tienen inspectores judiciales y un procedimiento para destituir a un juez de un caso, en caso de ser necesario.

Los casos serios de abuso judicial o de mala conducta pueden originar un juicio político de un juez o su destitución. Los procesos de destitución a menudo los realiza el poder legislativo; el poder de impugnar representa uno de los controles y contrapesos en los poderes del gobierno. En los casos de abuso sistemático, en donde no existe un mecanismo creíble para investigar las denuncias, se puede establecer una comisión judicial independiente.

El sistema de control dentro de un organismo encargado de aplicar la ley debe revisar las quejas presentadas contra los investigadores. Un supervisor puede monitorear el número de quejas y analizar su contenido – por ejemplo, determinar si una queja se refiere a los métodos utilizados por una persona en particular o involucra conductas partidistas. Los problemas sistémicos suelen remitirse a la oficina de asuntos internos o a otro mecanismo oficial de supervisión.

Los observadores electorales y quienes monitorean también examinan la aplicación de la integridad. Los observadores deben estar presentes en todas las etapas de una actividad en la que la integridad esté en juego. Su tarea es garantizar que:

• se lleve a cabo una investigación oficial;
• los investigadores actúen de manera imparcial, y cuenten con los recursos y la capacidad para realizar una investigación adecuada;
• se encuentre, arreste y lleve a juicio a los sospechosos; y
• se respeten los derechos de las personas durante todo el proceso.

Celebrar juicios públicos y monitorear los procedimientos puede promover el profesionalismo y la imparcialidad judicial. La falta de acción por parte de las autoridades judiciales, en particular de los tribunales, puede ser producto de una investigación realizada por la prensa independiente. El monitoreo también puede cubrir la fase de las sanciones para garantizar que a las personas a las que se encontraron culpables se les castigue y que la pena sea proporcional al delito.

 

 

Investigar bajo circunstancias difíciles

Investigar la corrupción electoral no es una tarea fácil. Los casos pueden estar muy politizados y pueden implicar a políticos reconocidos; y en ocasiones la investigación puede resultar peligrosa. El acceso a los testigos y sospechosos puede ser difícil; algunos documentos pueden desaparecer; o la investigación debe centrarse en un funcionario de alto nivel u otra figura poderosa.

Las dificultades varían dependiendo del contexto social y político de cada país, pero generalmente incluyen interferencia política, amenazas a la seguridad física o falta de infraestructura legal y judicial adecuada.

Interferencia política

Las investigaciones sobre el fraude electoral pueden implicar a personas muy poderosas que buscan protección a través de la interferencia política. Esto puede tomar la forma de amenazas contra los investigadores o fiscales para disuadirlos de continuar con sus investigaciones. Las amenazas comprenden transferir a los investigadores o fiscales a otro puesto; negarles un ascenso profesional o incluso despedirlos de sus trabajos; transferir la investigación a otro organismo; reducir los recursos gubernamentales proporcionados a la agencia que lleva a cabo la investigación o enjuiciamiento; y presionar a otros organismos para que no cooperen con el investigador o el fiscal.

La supervisión adecuada de la aplicación de la ley y un proceso de aplicación transparente pueden ayudar a minimizar el riesgo de interferencia política.

Falta de infraestructura legal y judicial

Los países en transición pueden no tener la infraestructura legal y judicial necesaria para emprender una investigación sobre corrupción política. Puede haber vacíos legislativos, que impiden que los investigadores o los fiscales demuestren que se ha violado una ley a pesar de que es evidente que se ha producido una conducta indebida. Es posible que no tengan los medios para llevar a cabo una investigación adecuada debido a la falta de personal, recursos o capacidades institucionales. El sistema penal puede no ser capaz de mantener al sospechoso bajo custodia hasta el juicio. El sistema judicial puede llegar a ser incapaz de garantizar un juicio expedito e imparcial.

Por ejemplo, en las elecciones camboyanas de 1998, el Comité Nacional de Elecciones no tuvo éxito en sus esfuerzos por abordar la violencia y las violaciones a la ley electoral. Debido a que el Comité no tenía poderes para hacer cumplir la ley, los casos se remitieron a las autoridades gubernamentales, pero ninguno se procesó. Esto no es de sorprender dado el sistema jurídico endeble, que previamente había demostrado ser incapaz de manejar los casos de derechos humanos de manera efectiva.[1]

Construir un sistema judicial nacional eficaz y la infraestructura que lo acompaña es un proceso a largo plazo. Las autoridades electorales pueden comenzar por velar para que su legislación electoral y las relacionadas con ella, establezcan una base sólida para elecciones libres, justas y competitivas. En particular, las leyes deben contener disposiciones adecuadas para su cumplimiento. En algunos países en transición, donde no hay antecedentes de un poder judicial independiente, la única manera de compensar los vacíos en el sistema jurídico puede ser estableciendo una comisión electoral con amplias facultades del tipo que normalmente ejercen las instituciones judiciales.

Cultura de la impunidad

Una cultura de impunidad puede ejercer dominio en los países que se encuentran en transición o emerjan de conflictos violentos. Esta cultura echa raíces especialmente cuando el sistema de aplicación de la ley es débil o inoperante, cuando las personas que carecen de poder o influencia son arrestadas y acusadas mientras los ricos, poderosos y bien relacionados salen impunes, y cuando los funcionarios gozan de amplia inmunidad legal.

Una cultura de impunidad genera corrupción y prácticas poco éticas. La falta de aplicación de la ley debilita la integridad del sistema y del estado de derecho. Romper este ciclo es extremadamente difícil, requiere de una sociedad civil tenaz y de una voluntad política voluntad.

Seguridad personal

En una cultura de impunidad sin un sistema judicial fuerte, los investigadores honestos que averiguan la corrupción y las actividades criminales pueden convertirse en blanco de represalias, intimidaciones e incluso violencia. Proteger a los investigadores requiere no sólo del apoyo de la sociedad civil, sino también de la atención internacional.[2] Los mecanismos de seguridad, como las misiones de observación internacional de los derechos humanos respaldadas por las Naciones Unidas, pueden brindar apoyo temporal, pero en última instancia el cambio real debe venir desde adentro.

 

 

Integridad en la Administración Electoral

En esta sección se detallan cuestiones de integridad relacionadas con la administración del proceso electoral. Se identifican posibles problemas de integridad para cada etapa en la administración electoral, desde la organización de la administración electoral hasta la publicación de resultados oficiales. También se incluyen los mecanismos de integridad que se pueden utilizar para abordar los problemas que surgen durante las diversas operaciones. Las etapas examinados incluyen: la administración de las elecciones; el sistema de votación; la distritación; la planeación del calendario electoral; la educación electoral; el registro electoral; el registro de partidos políticos, candidatos y cabilderos; la campaña electoral, así como los problemas relacionados con el financiamiento político; la votación; el conteo y escrutinio de votos; las denuncias y apelaciones; y el anuncio de los resultados oficiales.

A pesar de su naturaleza técnica, la administración electoral puede convertirse en un instrumento politizado. El control y la manipulación del aparato electoral están entre las herramientas más utilizadas por los gobiernos no democráticos para garantizar su éxito continuo en las urnas. Además, se puede sospechar que los propios administradores electorales actúan en defensa del gobierno o de un partido o sector de la sociedad en particular.

Las comisiones electorales sin experiencia también pueden ser sospechosas. Sus miembros pueden tener poco conocimiento. Y los políticos y partidos experimentados pueden aprovechar esta situación.

La desconfianza en el aparato electoral persiste en muchos países y es una de las principales razones para instituir salvaguardas adicionales como monitorear a los partidos políticos y la sociedad civil. La desconfianza también puede justificar el refuerzo de la estructura y gestión de la administración electoral, y ha impulsado la creación de comisiones independientes. En palabras de un comentarista:

"Esta actitud de desconfianza hacia el leviatán que controla la organización de las elecciones explica el consenso actual sobre la necesidad de tener, en el centro de la administración electoral, una comisión electoral independiente, así como… órganos independientes de administración electoral en las nuevas democracias”.[1]

Para que una elección se perciba como libre y justa, debe ser administrada de manera profesional y neutral. Una administración electoral bien organizada y creíble puede disuadir de realizar acciones fraudulentas o discriminatorias a aquellos que se oponen al proceso, y puede ayudar a crear confianza en las elecciones y en las instituciones electorales.

 

 

Presupuesto

Realizar una elección puede ser muy costoso. Se debe reclutar personal, capacitarlo y equiparlo. Se tienen que rentar y establecer oficinas. Se debe registrar a los electores, partidos y los candidatos. Las listas de electores y las papeletas deben imprimirse y distribuirse a cada centro de votación en el país. Se deben abrir centros de votación y dotarse de personal. Los votos deben recogerse y contarse. Todas estas tareas requieren de personal, sistemas de comunicaciones, transporte, equipo, suministros y fondos operativos.

Problemas de integridad causados ​​por la falta de recursos

Un presupuesto adecuado para administrar la legislación electoral es un factor importante que contribuye a la integridad electoral. La falta de fondos puede comprometer todos los aspectos de la administración electoral. La independencia del organismo de administración electoral depende de la disponibilidad de fondos suficientes en el momento adecuado. Los problemas de integridad pueden ser resultado de financiamiento tardío o insuficiente:

• Las salvaguardas de seguridad pueden recortarse para ahorrar dinero. Por ejemplo, el organismo de administración electoral puede prescindir de utilizar papel con marcas de agua en las papeletas, o de imprimir los números de serie en los documentos de registro electoral o en los talones de las papeletas.
• Los materiales electorales pueden distribuirse a través de medios de transporte que son menos costosos pero también menos seguros o confiables; los ejemplos van desde el uso de vehículos propios de los empleados hasta la contratación de empresas menos confiables. Pueden utilizarse materiales de menor calidad que no duren hasta el período electoral. Las fotocopiadoras o impresoras pueden no tener la capacidad de manejar el volumen requerido.
• El desempeño de los trabajadores electorales mal pagados o no remunerados será más bajo. Los trabajadores mal pagados pueden verse obligados a tener dos empleos para cubrir sus necesidades, reduciendo así su productividad. También pueden tratar de compensar su remuneración salarial aceptando gratificaciones.
• La seguridad física de la campaña, el proceso de votación y otras actividades electorales cruciales puede ser deficiente. Los costos de seguridad de las elecciones con frecuencia se cubren con un presupuesto diferente, tal como el presupuesto de la policía. La falta de fondos podría significar que las fuerzas policíacas no tengan los sistemas de transporte o comunicaciones necesarios, o que no haya suficiente personal de seguridad para garantizar una elección segura.

La planeación y los sistemas adecuados pueden ayudar a superar las restricciones presupuestarias. Existen soluciones rentables para todos los problemas. Al mismo tiempo, las elecciones no pueden llevarse a cabo como lo exige la ley sin una buena planeación y el financiamiento necesario.

Problemas de integridad causados ​​por la fuente del financiamiento

La fuente del financiamiento puede ser un asunto de integridad. Al organismo de administración electoral generalmente lo financia el presupuesto ordinario del gobierno. Por lo tanto, debe asignar los fondos suficientes para celebrar elecciones cuando sea necesario. Con un presupuesto garantizado y los fondos disponibles de manera oportuna, el organismo de administración electoral tendrá la independencia financiera que necesita para realizar una elección. En la India, por ejemplo, el secretariado de la Comisión Electoral cuenta con un presupuesto independiente establecido por acuerdo entre la Comisión y el Ministerio de Finanzas. Desafortunadamente, algunos organismos de administración electoral, especialmente en los países menos desarrollados, tienen que competir por los recursos del gobierno y en ocasiones no reciben los fondos suficientes.

A veces el organismo de administración electoral recibe fondos suficientes del presupuesto gubernamental, pero estos se administran a través de un ministerio o agencia gubernamental en particular. El resultado es que el organismo de administración electoral se vuelve dependiente de esa organización. Para las elecciones legislativas camboyanas de 1998, los fondos se asignaron al presupuesto del gobierno pero fueron liberados de manera paulatina por el Ministerio de Finanzas, dificultando el establecimiento del Comité Nacional de Elecciones. Los miembros del Comité comenzaron el proceso de administración electoral utilizando sus salarios para cubrir los costos corrientes/operativos, tales como las facturas de la electricidad y el papel para las fotocopiadoras.

La comunidad internacional puede proporcionar financiamiento electoral a los países que transitan hacia la democracia o a los países en desarrollo.  El financiamiento proveniente de donantes generalmente está condicionados a la realización de elecciones libres y justas, y está vinculado al ciclo de financiamiento de cada país donante. Esto en ocasiones puede ocasionar la escasez de financiamiento en momentos críticos.

En algunos sistemas, el organismo de administración electoral puede recibir fondos u otros recursos de otras fuentes, como ciudadanos o grupos prominentes. Sin embargo, aceptar financiamiento privado puede dar lugar a la percepción de que el dinero compra influencia. Los administradores electorales pueden contrarrestar estas percepciones erróneas al revelar los nombres de los donantes y garantizar que no reciben ningún trato especial. El financiamiento privado está prohibido por la ley en algunos países.

 

 

Problemas y soluciones de la integridad

Las siguientes medidas pueden ayudar a tratar los problemas causados ​​por la falta de fondos.

• Planear mejor. Planear de manera anticipada. Reservar fondos para las contingencias y la inflación. Establecer prioridades. Estudiar las oportunidades para optimizar los sistemas e incrementar la eficiencia y reducir los costos.

• Prestar atención a la relación costo-efectividad. Encontrar los modos de minimizar el costo y mantener la efectividad. Los administradores electorales deben intentar utilizar materiales producidos localmente en lugar de recurrir a importaciones costosas.

• Considerar lo que el país puede solventar. Las elecciones organizadas en países en transición a menudo reciben ayuda extranjera. Esto puede conducir a la adopción de procedimientos electorales que superan las capacidades de un país y que no pueden utilizarse en elecciones posteriores sin el apoyo sustancial de otros países. Por lo tanto, estos países deben buscar alternativas a la sustitución de equipos importados costosos y desarrollar sistemas accesibles económicamente y sostenibles.

• Diversificar el apoyo de los donantes. Los países que reciben ayuda extranjera deben diversificar sus fuentes de financiamiento para que no dependan sólo de algunos donantes. Esto podría ayudarles a evitar problemas que pudieran surgir debido a la duración del financiamiento por parte de los donantes y a las diferentes condiciones que estos puedan imponer al uso de los fondos.

• Ejercer presión para una mejor financiación. Los organismos electorales y los que formulan políticas electorales podrían ejercer presión sobre los órganos legislativos y los legisladores correspondientes para obtener el apoyo que necesitan. El cabildeo efectivo comprende proporcionar información sobre el problema – por ejemplo, en dónde se requieren fondos, por qué se necesitan y cómo podrían hacer la diferencia. La información debe ser lo más específica posible para justificar la solicitud de más financiamiento. La necesidad de más financiamiento podría difundirse en los medios de comunicación para obtener apoyo público. Se puede consultar a los grupos de interés público e instarles a unirse a las actividades de cabildeo.

• Racionalizar al personal. Cada empleado debe tener una descripción del trabajo, asistir a trabajar todos los días y ser productivo.

 

 

 

 

Reclutamiento y contratación de personal

Si la administración electoral no cuenta con el personal adecuado, puede enfrentarse a problemas de integridad derivados de la ignorancia o la equivocación. Contratar a la persona adecuada para un trabajo hará que el sistema funcione mejor, eliminando muchos posibles problemas de integridad. La persona adecuada generalmente es alguien con experiencia, actitud y formación profesional. La persona adecuada también es honesta y defiende los principios de la conducta profesional.

Para producir un organismo de administración electoral con un personal profesional, honesto y dedicado, se deben tomar en cuenta los siguientes factores:

Desarrollar un procedimiento estricto para reclutar personal

Es uno de los primeros pasos que un organismo de administración electoral debe hacer es determinar su estructura interna y su procedimiento para reclutar personal. Con este fin, los administradores electorales pueden elaborar un organigrama para delimitar las responsabilidades de las diferentes áreas y de los miembros del personal.

La mayoría de las áreas de un organismo de administración electoral se forman de acuerdo con la función que desempeñan y las responsabilidades que cumplen – gestión, administración interna (incluidos los recursos humanos), finanzas, operaciones, servicios jurídicos, apoyo técnico y relaciones públicas. Planear el reclutamiento del personal y los procedimientos de trabajo pueden facilitar el desarrollo de un modelo de reclutamiento racional. Una declaración de objetivos claros para cada área y funcionario puede evitar problemas de integridad que se puedan suscitar si estos no tienen claras sus responsabilidades, así como la duplicidad de tareas.

Distribuir el organigrama a todos los empleados garantiza que todos sepan cómo encajan dentro de la estructura general, cómo funciona la cadena de mando, cuáles son sus responsabilidades, a quién deben informar y cómo fluye la información a través del sistema.

Un organigrama puede ayudar a mantener la integridad en el proceso de contratación debido a que indica a los administradores de recursos humanos cuántas personas se deben contratar, cuáles son los requisitos para una posición en particular y quién es el supervisor de esa posición. Debido que un organigrama también clasifica al personal de acuerdo con sus responsabilidades, permite que cada posición se clasifique en una escala profesional y salarial. Si se ciñe a este sistema, puede ayudar a garantizar que se contraten personas calificadas para la posición correcta y que reciban una remuneración proporcional a su nivel de trabajo.

Un organigrama puede servir como una herramienta de monitoreo porque precisa el supervisor para cada miembro del personal. La supervisión del personal es otro elemento importante para salvaguardar la integridad electoral.

Reclutar a través de la competencia

La integridad requiere que se reclute personal basándose en el mérito, y no en el favoritismo. Publicar los puestos vacantes es una forma de invitar a las personas con capacidades adecuadas a presentar solicitudes. Se debe dar tiempo suficiente para que la información se difunda y para que las personas interesadas puedan postularse.

Establecer las políticas del personal por escrito

La integridad requiere de políticas de personal estandarizadas para garantizar que todos los empleados sean tratados de manera igualitaria y que conozcan sus derechos y responsabilidades. Las políticas se deben escribir y distribuir entre todos los empleados.

La mayoría de los empleadores del sector público, incluidos los administradores electorales, incorporan normas de conducta profesional y un código de ética en sus políticas de contratación, administración y retención de personal. Generalmente se especifican las sanciones por infracciones al código.

Ofrecer salarios competitivos al personal profesional

La nómina es una parte importante de un presupuesto electoral y generalmente se mantiene al mínimo cuando los fondos son bajos. Sin embargo, la remuneración baja de los trabajadores electorales puede crear problemas de integridad, como:

• menor productividad, retrasos o huelgas;
• la tentación de que los empleados usen su posición como un medio para complementar sus ingresos al exigir cuotas o aceptar gratificaciones, sobornos o regalos;
• robo de suministros o del equipo necesario para llevar a cabo una elección por parte de los empleados;
• la posibilidad de que los empleados dejen de entregar el material electoral (tales como las listas de electores, las hojas de registro o las papeletas) para apoyar  las peticiones de pago;
• el peligro de que los empleados descontentos acepten pagos para manipular el proceso, o cierren los ojos ante las irregularidades.

Los empleados inconformes han sido una fuente principal de problemas de integridad en muchas elecciones. Por ejemplo, en las elecciones del año 2000 en Haití, los trabajadores electorales de los distritos del norte se negaron a recibir capacitación a menos que recibieran mejores salarios. El resultado fue que los materiales electorales no pudieron entregarse a las mesas electorales hasta la mañana de las elecciones.

Proporcionar capacitación

Los trabajadores electorales deben estar debidamente capacitados para que puedan promover la integridad en lugar de causar problemas de esta índole. Además de comprender cómo hacer su trabajo, los trabajadores necesitan conocer los problemas generales de integridad y los mecanismos de control del sistema para salvaguardarla. La integridad del proceso electoral se reforzará si los trabajadores electorales se familiarizan con el proceso de denuncias y se les alienta a hacer sugerencias para mejorar el sistema. Una buena capacitación puede reducir considerablemente los errores que son la causa de muchos problemas de integridad. También ayuda a impedir los intentos por debilitar el sistema, debido a que hace que los empleados y los empleadores conozcan los mecanismos de control en curso y cómo usarlos.

Garantizar la supervisión

Una supervisión eficaz es otra herramienta para promover la integridad y la buena administración. Puede ayudar a garantizar que los empleados hagan su trabajo de manera efectiva, y de la manera profesional y ética necesaria para elecciones libres, justas y creíbles. Los supervisores pueden identificar a los empleados y las áreas problemáticas, y garantizar que se tomen las medidas correctivas necesarias.

 

 

Adquisición

Una elección requiere de una gran cantidad de equipo, materiales y servicios. Se tienen que adquirir e instalar los sistemas de comunicaciones e informáticos. Se deben enviar los millones de documentos de registro e imprimir las papeletas. Por lo que un sistema de adquisiciones mal diseñado puede causar muchos problemas de integridad electoral.

Problemas de integridad relacionados con la adquisición

• Sobornos. Para obtener contratos electorales lucrativos, las empresas deshonestas pueden ofrecer sobornos u otros incentivos financieros a los oficiales encargados de las compras.
• Compra de equipos, tecnología o servicios defectuosos. Las especificaciones mal definidas o la posibilidad de un soborno u otra ganancia personal pueden resultar en una compra inadecuada.
• Retraso en la entrega de los bienes o servicios. Sin la entrega oportuna, puede ser difícil seguir el calendario electoral.

Salvaguardas de la integridad

Se pueden evitar los problemas de adquisición que amenazan la integridad electoral, si se utilizan algunas o todas de las siguientes salvaguardas:

• Buena planeación. Un plan de adquisiciones con políticas y procedimientos detallados es crucial. Antes de desarrollar el plan, los funcionarios encargados de las compras deben saber lo que se necesita y para cuando.
• Adquisición a través de un proceso competitivo. La mayoría de las administraciones publican convocatorias para garantizar la integridad en el proceso de compra.
• Procedimientos transparentes. La transparencia en el proceso de adquisiciones puede ayudar a reducir las posibilidades de sobornos. Gestionar un proceso de compra para procurar la mayor exposición pública posible, promueve la transparencia. Las licitaciones deben hacerse públicas, si se trata de sumas importantes de dinero.
• Monitoreo del proceso de adquisición. El monitoreo puede llevarse a cabo utilizando los mecanismos de control y supervisión del organismo de administración electoral y de los organismos de vigilancia.
• Revisión regular del plan de adquisiciones para verificar que todas las órdenes de bienes y servicios sean razonables y estén justificadas. Una revisión del proceso de adjudicación del contrato puede mostrar si la licitación es competitiva. La revisión de los activos o servicios recibidos puede revelar si cumplen con las especificaciones del contrato y que su uso sea el previsto.

Normas

Los artículos adquiridos deben cumplir normas mínimas. Esto es particularmente importante para los equipos que pueden afectar la integridad de la elección. Por ejemplo, las normas deben cubrir los rasgos de seguridad de los documentos de registro, las papeletas y las máquinas de votación, así como las especificaciones técnicas para garantizar que el equipo sea confiable. Las normas habitualmente se establecen en el anuncio de licitación y su adecuación debe ser un factor determinante para adjudicar un contrato.

El organismo de administración electoral generalmente establece las normas de manera conjunta con los fabricantes del tipo de equipo necesario así como con el gobierno y los organismos de evaluación independientes. El grado en que trabajen juntos depende del sistema de cada país.

 

 

Sistema electoral

Los sistemas de votación difieren en su tipo y capacidad de salvaguardar la integridad electoral. Cada país desarrolla su propio sistema electoral, con base en su propia historia y cultura política. Cada sistema tiene ventajas y desventajas.[1]

Las preocupaciones sobre la integridad electoral y el tipo de sistema de votación que se elige pueden surgir cuando se utiliza un sistema para excluir a una parte de la población elegible, o para negar un escaño a un candidato que ha ganado un gran porcentaje de los votos. También pueden surgir los problemas de integridad en un sistema que permanece estático cuando las condiciones sociales o políticas cambiantes hacen imprescindible una reforma para garantizar que la población esté mejor representada.

El sistema de votación impacta en los resultados electorales

Existen varios sistemas de votación, cada uno con su propia fórmula para transformar los votos en escaños en la legislatura. La elección del sistema de votación puede tener un impacto en la estabilidad del gobierno, en la representación de los diversos intereses sociales y en el nivel de responsabilidad de los representantes electos. Aunque la estabilidad del gobierno está fuera del alcance de la integridad electoral, es una cuestión importante que debe considerarse cuando se seleccione un sistema de votación. La representación y la responsabilidad tienen un impacto directo en la integridad electoral. La representación implica que cada partido político obtiene un número de escaños proporcional al número de votos que recibe, y que cada voto cuenta. La responsabilidad es crucial para garantizar la confianza de los electores en el proceso electoral.

Igualdad de votos, estabilidad del gobierno y confianza en el Proceso Electoral

En los sistemas de pluralidad-mayoría (o "mayoritarios"), el candidato que recibe más votos en un distrito electoral gana un escaño en la legislatura. Esta fórmula beneficia a los partidos más grandes a costa de los más pequeños que carecen de una fuerte presencia regional. El principio de una persona, un voto se ve afectado si los electores que apoyan a los partidos más pequeños tienen menor probabilidad de ser representados. También, un partido con un porcentaje relativamente bajo de votos a nivel nacional puede obtener una gran mayoría de escaños. Al mismo tiempo, los sistemas de pluralidad/mayoría tienen la ventaja de fomentar gobiernos estables que tienen menos probabilidades de verse obligados a depender de una coalición de partidos.

En los sistemas de representación proporcional (PR), los escaños se asignan los partidos con base en el porcentaje de votos obtenidos en las elecciones. Este enfoque promueve la representatividad del resultado electoral sobre la estabilidad del gobierno siguiente. Más partidos pueden ser capaces de que sus candidatos sean elegidos, una situación que puede fomentar una proliferación de partidos. El gobierno de coalición es más común, y esto puede tener un impacto negativo en la estabilidad del gobierno. Mientras que el lado positivo es que en los países que han optado por la representación proporcional hay mayor confianza de los electores en el proceso electoral debido a que el resultado de la elección es más uniforme, transparente y justo para los participantes.[2] Los sistemas de RP utilizan diferentes fórmulas matemáticas ("algoritmos") para asignar los asientos, y la elección de la fórmula puede tener un impacto significativo en la representación. Por ejemplo, una fórmula puede garantizar un equilibrio entre las zonas urbanas y rurales; otra, puede garantizar la representación de una minoría o de un sector tradicionalmente sub-representado de la sociedad.[3]

Los sistemas de representación proporcional pueden imponer umbrales electorales, exigiendo que cada partido reciba un porcentaje mínimo de votos para obtener un escaño. El umbral intencionalmente busca incrementar las posibilidades de elegir un gobierno estable y efectivo, al reducir el número de partidos necesarios para formar o apoyar a un gobierno. Sin embargo, la integridad se convierte en un problema si se utiliza el umbral para evitar que los partidos más pequeños ganen escaños de manera que restringe la representación de ciertos grupos minoritarios.

El sistema de votación adoptado con más frecuencia es el resultado de una evolución política que de una decisión legislativa consciente. La representación proporcional es bastante común, y varios sistemas de pluralidad-mayoría están considerando adoptar un sistema de RP o una versión mejorada conocida como "representación proporcional personalizada" (RPP). Este sistema ofrece los beneficios tanto de una mejor representación y de un gobierno estable. Por ejemplo, Nueva Zelandia ha abandonado su sistema de mayoría por uno de RPP. 

 

 

 

Delimitación de distritos

Distritar

Distritar implica determinar el número, el tamaño y los límites de los distritos electorales. Un distrito es un área de votación con un número determinado de asientos para la elección. La distritación puede tener un impacto significativo en la integridad electoral. Para respetar el principio de una persona, un voto, la representación de cada distrito debe ser relativamente igual. Cuando un organismo partidista realiza la distritación, puede convertirse en una herramienta política para marginar a grupos específicos o para garantizar que se elijan determinados candidatos o partidos. La distribución debe realizarse de manera regular para garantizar la representación equitativa, teniendo en cuenta los cambios de población.[1]

Una persona, un voto

La representación de cada distrito debe ser aproximadamente igual en términos de la proporción de asientos por electores. Esto asegura que todos los electores, sin importar su lugar de residencia, estén representados por igual.

Sin embargo, se debe considerar el contexto ya que varios países reconocen que la igualdad poblacional no es el único criterio importante para la representación. Se pueden considerar otros factores para garantizar no sólo una representación igual, sino también efectiva – por ejemplo, la identidad cultural, la historia y la geografía de un distrito electoral (que contengan regiones escasamente pobladas o aisladas), y la presencia de minorías.

Estos factores pueden entrar en conflicto con el principio de una persona, un voto. Como una solución, muchos países prescriben la desviación aceptable de la igualdad absoluta. Algunos países también consideran que es importante la participación pública en el proceso de distritación. En Canadá, por ejemplo, a los reajustes de los límites electorales les precede una serie de audiencias públicas a través de las cuales a los electores se les da la oportunidad de expresar sus puntos de vista, de ese modo hacer que el proceso sea lo más justo posible.[2]

Influencias partidistas

Un organismo independiente o los administradores electorales pueden (tal vez "deben") ser los responsables de la distritación, pero en algunos países ésta es una tarea para los grupos partidistas en la legislatura. Esto permite que los políticos establezcan los límites con beneficio para su partido, es decir, que establezcan las líneas para que el apoyo de la oposición se concentre en algunos distritos y el partido gobernante mantenga una ventaja en otros distritos. Los límites también pueden manipularse al esparcir el apoyo para la oposición en varios distritos electorales.

Al proceso de trazar las líneas para garantizar la ventaja partidista con frecuencia se le conoce como "gerrymandering", en nombre de un ex gobernador de Massachusetts (EE.UU.), Elbridge Gerry, que formó un distrito electoral que se dice tenía una forma parecida a una salamandra. Este proceso ocurre principalmente en los sistemas electorales que tienen jurisdicciones de un solo miembro (también denominadas "distritos uninominales). En los países que transitan hacia la democracia, el gerrymandering a menudo se traduce en asignar más asientos a las regiones donde el partido en el poder cuenta con un gran apoyo. Este fue el caso en Kenia en 1997 y de Nigeria en 1999.[3]

Para evitar el gerrymandering, algunos países protegen el proceso de distritación de la interferencia política. En Canadá, las comisiones completamente independientes reajustan los límites electorales. Cada provincia tiene su propia comisión conformada por tres miembros: el presidente del poder judicial de la provincia nombra a un juez para dirigir la comisión, y el Presidente de la Cámara de los Comunes designa a los otros dos miembros.[4] En Nueva Zelandia, los reajustes los realiza un organismo estatutario independiente conocido como la Comisión de Representación, conformada por la Oficina de Estadística, el Inspector General y el Director General de Elecciones.

Reajustando los límites electorales

Las poblaciones cambian con el tiempo. Los residentes de las zonas rurales se mudan a las áreas urbanas y la demografía de un país cambia. Los límites electorales deben revisarse de manera periódica para salvaguardar la integridad electoral y el principio de una persona, un voto. Para tomar en cuenta esos cambios sin crear cargas administrativas excesivas, la redistritación debe hacerse con una periodicidad razonable, por ejemplo, cada 5 a 10 años.

El momento para redistritar puede afectar el resultado de una elección. Para los gobiernos o los políticos proclives al gerrymandering, el momento ideal para redistritar es justo antes de una elección.

 

 

Calendario electoral

El calendario electoral es una herramienta importante para mantener el proceso en marcha, pero también puede ser una fuente de problemas de integridad. El calendario puede fijarse en la Constitución o en la legislación electoral, o sujetarse a una determinación posterior por parte del organismo de administración electoral. Si el marco legal establece las fechas, los administradores electorales tienen poca flexibilidad o discreción al respecto. Las fechas establecidas por las legislaturas o los organismos de administración electoral no están estipuladas por la ley y por lo tanto son más fáciles de cambiar, en caso de ser necesario. Algunos países (como la India y Sudáfrica) tienen disposiciones legislativas para cambiar el calendario electoral en tiempos de crisis, incluyendo la suspensión de las elecciones para garantizar que sean libres y justas.

¿Cuánto tiempo se necesita para preparar el día de las elecciones? Todo depende de las circunstancias propias de un país. En una democracia con un sistema electoral bien establecido, los preparativos físicos para una elección son comunes y rutinarios. Para las democracias más recientes, especialmente en los países en desarrollo y los países en transición, prepararse para una elección puede ser una tarea importante que requiere mucho más tiempo.

Problemas de integridad del calendario electoral

• Riesgo de excluir ciertos segmentos de la población

Para garantizar la participación del mayor número de electores posible, se deben evitar las elecciones en algunos momentos del año que pudieran excluir a ciertos segmentos de la población. En los países en donde el clima es severo, generalmente se toman en cuenta las condiciones meteorológicas cuando se establece el calendario electoral. Los países en desarrollo con frecuencia necesitan tomar en cuenta los ciclos de cultivo. Por ejemplo, las elecciones legislativas de 2003 en Camboya se realizaron durante la temporada de lluvias, lo que posiblemente impidió que los agricultores que cuidaban sus cultivos votaran.[1]

Si las escuelas se utilizan como lugares de votación, se deben evitar los períodos de exámenes. Las fechas de los eventos religiosos, los días festivos y los períodos de vacaciones son otras épocas importantes que deben evitarse. Si se establece una fecha que tenga como efecto o propósito excluir a ciertos segmentos de la población, la integridad de la elección puede ponerse en peligro.

• Calendario ajustado

Una buena planeación debe permitir que haya tiempo suficiente para poner en marcha y administrar una elección, y para llevar a cabo cada tarea de la manera correcta. La integridad puede ponerse en peligro si no existe tiempo suficiente, especialmente para revisar los documentos de nominación, como cuando los candidatos deben presentar "solicitudes de firmas" con una gran cantidad de electores. En las elecciones nacionales rumanas de 2000, a los candidatos a la presidencia se les pidió que presentaran cientos de miles de nombres. Después de que estas peticiones se presentaron a la Oficina Central Electoral, la prensa las vio sin abrir en un pasillo, lo cual causó un alboroto. Así que la Oficina trasladó las cajas cerradas a una oficina para que no las pudieran ver.

Los partidos políticos necesitan tiempo suficiente para seleccionar a sus candidatos. Los candidatos necesitan tiempo suficiente para presentar sus documentos de nominación y preparar su campaña electoral. Los candidatos y los partidos necesitan tiempo suficiente para transmitir su mensaje de campaña a los electores.

• Calendario extenso

Un calendario extenso incrementa los costos operativos, de personal y de otro tipo del organismo de administración electoral. Es posible que las autoridades electorales con fondos limitados tengan que reducir sus medidas de seguridad e integridad.

Los grupos de observación y monitoreo también pueden verse afectados, ya que tienen que mantener a los observadores en el lugar durante más tiempo. Por lo tanto, pueden decidir observar sólo una parte del proceso, disminuyendo así la calidad de los informes de observación.

Sostener una campaña electoral por un periodo de tiempo más largo es más caro y puede limitar la participación de algunos candidatos. En las elecciones presidenciales de Estados Unidos, por ejemplo, el dinero es un factor importante para determinar cuáles candidatos pueden permanecer en la contienda hasta el día de las elecciones. Los candidatos serios suelen desertar debido a la falta de fondos.

Por último, una campaña larga puede causar cansancio a los electores, lo que podría reducir la participación el día de las elecciones.

El calendario electoral como salvaguarda de la integridad

• Legitima las directrices

El calendario electoral informa a los participantes cuando deben completar varios trámites. Establece las fechas en las que los partidos políticos pueden registrar candidatos, hacer campaña y acreditar a los observadores del proceso. También indica los días y horarios en los que los electores pueden registrarse y votar. Si los partidos políticos, los candidatos o los ciudadanos no ejercen sus derechos dentro del plazo legalmente establecido, son responsables de la pérdida de esos derechos.[2]

• Limita la discreción

El calendario electoral limita el poder al permitir que ciertos eventos se realicen solamente en fechas específicas. El calendario fija plazos para que los administradores electorales, los partidos políticos y los candidatos realicen algunas actividades. Las fechas establecidas para algunos eventos se utilizan como hitos/logros/metas para verificar las operaciones electorales y la conducción de las campañas. Los participantes deben actuar dentro de límites de tiempo determinados y deben hacerse responsables. Por ejemplo, la ley puede imponer plazos para que los partidos nominen a los candidatos, para que se divulgue la información sobre el financiamiento de la campaña o cuando se puedan anunciar los resultados de las encuestas.

 

 

Educación electoral

La educación electoral puede contribuir de manera importante a la integridad electoral. Los programas de educación electoral difunden información equilibrada y objetiva sobre lo que los ciudadanos necesitan saber para ejercer su derecho a votar. Proporcionan información sobre los derechos y obligaciones de los electores en el proceso electoral. También explican la importancia del voto. En algunos países, la educación electoral es una parte integral de los programas más amplios de educación cívica.

La importancia de una cultura democrática

Construir una cultura democrática es un elemento esencial en la promoción y protección de elecciones libres y justas. Es por eso que en muchas democracias la educación cívica comienza en la escuela primaria. Esto prepara a los estudiantes a entender el papel que pueden desempeñar en la democracia al volverse elegibles para votar. También les permite transmitir la información sobre el proceso electoral a sus padres.

La educación como un medio para prevenir problemas de integridad

Los electores necesitan conocer sus derechos y obligaciones estipulados en la Constitución y la ley electoral de su país para que puedan cumplir con sus obligaciones de manera responsable. Los electores informados y responsables ayudan a salvaguardar la integridad electoral. No hacen declaraciones falsas que puedan alterar o perturbar una elección. No actúan de manera ilegal, intimidan a otros electores o tratan de manipular los resultados electorales. Ellos participan en la votación porque entienden la importancia de participar en el proceso electoral.

Sin la educación suficiente, puede ser difícil eliminar los abusos como la compra de votos o la manipulación a través de la intimidación, especialmente en países con altos niveles de desempleo, bajos ingresos y problemas de seguridad. Los electores podrían no estar informados sobre sus derechos o sobre los mecanismos que se utilizan para proteger la secrecía de su voto, o lo que motiva a los políticos o a sus simpatizantes para tratar de comprar su voto.

Un buen programa de educación informa a los electores sobre sus derechos, sobre cómo ejercerlos y sobre cómo funciona el sistema electoral. También debe explicar los efectos de la corrupción y la necesidad de la integridad en el servicio público y en el proceso electoral.

La imparcialidad en la educación

La educación electoral debe proporcionar suficiente información para que los electores puedan participar con conocimiento. De manera imparcial, los programas deben explicar cuándo, dónde y cómo registrarse y votar, los documentos de identidad que deben presentarse, y la manera en la que se debe marcar una papeleta para que sea válida y se contabilice. Los programas de educación electoral no pueden tener ningún contenido político explícito o implícito, o pueden convierte en mera propaganda en nombre de un candidato o partido específico.

En la mayoría de las democracias, los administradores electorales son responsables de garantizar que todos los ciudadanos reciban información electoral básica y que ésta se presente de manera imparcial. En algunos sistemas, los programas de educación electoral pueden mejorarse mediante la participación de la sociedad civil o de las organizaciones no gubernamentales. En Sudáfrica, cualquier persona que desee proporcionar educación electoral debe ser acreditada por la Comisión Electoral. Durante las elecciones de 2005 en Irak, el personal militar apareció en la campaña de información electoral que se televisó, y su participación pudo haber creado una falsa impresión sobre estos programas. (La Comisión Electoral Independiente de Iraq no tenía conocimiento de esta iniciativa, pero no había establecido instrucciones específicas que prohibieran la participación de determinadas personas en las campañas de información pública).[1]

 

 

Registro electoral

En muchos sistemas electorales, los electores deben registrarse antes de poder votar. A menos que se utilicen los datos civiles o un registro civil actualizado como base para que el Estado compile la lista de electores, el registro es la responsabilidad conjunta de cada elector y la administración electoral u otra agencia o agencias.

El organismo responsable proporciona los medios para el registro, pero los electores a menudo deben tener la iniciativa para registrarse y si es posible proporcionar alguna prueba de su elegibilidad. (En el Reino Unido, los electores elegibles están obligados a registrarse para votar, aunque – a diferencia de otros países, como Australia – no están obligados a emitir un voto).

En cierta medida, los problemas de integridad en el registro electoral ocurren en casi todos los sistemas electorales, no sólo en las democracias emergentes. La integridad en el registro electoral es crucial para las elecciones libres y justas; y se ve facilitada por un proceso bien diseñado, supervisado por los partidos políticos y la sociedad civil, y que incluye de cumplimiento.

Para garantizar la integridad en el registro electoral, el organismo de administración electoral debe desarrollar un sistema de registro que:

• no excluya injustamente a algunos segmentos de la población por los requisitos de elegibilidad o el acceso a las instalaciones del registro;
• permita que cualquier persona elegible que desee registrarse lo haga; y
• produzca una lista de electores precisa, confiable y actualizada.

Definir los requisitos de elegibilidad

El derecho a votar es uno de los fundamentos de un sistema de gobierno democrático. Sin embargo, por lo general se considera como un privilegio de ciudadanía y, como resultado, cada país ha establecido los requisitos de elegibilidad para votar. Los requisitos generalmente incluyen la ciudadanía (especialmente en las elecciones nacionales), una edad mínima (generalmente los 18 años) y a veces un requisito específico de la residencia. Los electores que residen en el extranjero durante las elecciones con frecuencia son colocados en una categoría separada, de modo que puedan votar de formas especiales (tales como la votación anticipada en lugares específicos) o incluso (como en Croacia) votar en una circunscripción separada.

Algunas veces ciertos ciudadanos pierden su derecho a votar – por ejemplo, aquellos quienes han sido declarados incompetentes por un tribunal; o los delincuentes condenados por una infracción seria (como un delito grave). Se considera que la mejor práctica para revocar el derecho a votar a un ciudadano después de una condena penal, es estar sujeto a una determinación especial por parte del tribunal durante el proceso de sentencia y que dicha invalidación termina automáticamente en un momento determinado. En Europa y Eurasia, por ejemplo, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos establecido bajo el Convención Europea de Derechos Humanos del Consejo de Europa ha determinado que a un prisionero no se le puede negar el derecho a votar a menos que tal determinación sea válida.[1] Otro ejemplo es que en las recientes elecciones en los Estados Unidos se han presentado graves problemas sobre la no restitución de los derechos de los presos que han completado sus penas y que ya no deben ser objeto de restricciones de sus derechos civiles. Prepárate

La integridad electoral puede estar en riesgo si a ciertos grupos de ciudadanos se les impide registrarse al incorporar condiciones discriminatorias de elegibilidad basadas en la raza, el idioma u otras características sociales. El marco legal debe definir claramente los requisitos de elegibilidad para salvaguardar un trato justo y equitativo para todos los ciudadanos.

Garantizar que los ciudadanos elegibles puedan registrarse

Los ciudadanos elegibles sólo pueden votar si se han registrado previamente. Garantizar que todo ciudadano que desee o que sea elegible para registrarse sea capaz de hacerlo, es otro desafío de la integridad. En los países en desarrollo el registro presenta problemas logísticos y en cualquier sistema los habría si los ciudadanos elegibles trataran de registrarse pero no pudieran hacerlo debido al acceso limitado o a obstáculos administrativos o errores.

Existen dos sistemas de registro electoral fundamentalmente diferentes. Algunos sistemas utilizan los datos del registro civil como la base de la lista de electores, en donde el Estado registra a las personas elegibles, como parte de una responsabilidad ministerial. Por ejemplo, Dinamarca utiliza su registro civil nacional electrónico como base para producir una lista de electores informatizada. Irlanda emplea una lista de electores que elaboran anualmente los consejos del condado y de las municipalidades. Utilizar datos del registro civil puede reducir los problemas que se presentan de la variable capacidad de los ciudadanos de registrarse y ayuda a garantizar que todos los ciudadanos elegibles estén registrados para votar.

Otros sistemas asignan la responsabilidad del registro a los propios ciudadanos. Estos se registran en un registro permanente (que requiere una inscripción única) o en un registro periódico (que demanda la reinscripción en periodos establecidos). Un registro permanente es menos problemático para los electores, pero debe actualizarse regularmente para cambiar el estado del registro de los electores que se han cambiado de residencia o cuyo estado ha cambiado (por ejemplo, como resultado de muerte o incapacidad). Con la nueva tecnología, Canadá ha descubierto que mantener una lista permanente informatizada es menos costoso, requiere menos tiempo y trabajo que el sistema previo de registro de electores para cada elección federal.

El acceso a los sitios de registro puede ser un problema para los electores. Para reducir el peligro de registro fraudulento, algunos países requieren que los electores se registren en persona. Este requisito puede resultar excesivamente difícil para quienes viven en áreas rurales o remotas, o para las personas con movilidad limitada.

Por otro lado, algunos países, como el Reino Unido y muchas jurisdicciones en Estados Unidos, permiten que los materiales relacionados con las elecciones nacionales sean entregados, recopilados y presentados por organizaciones externas, incluyendo a veces a los propios partidos políticos. En el Reino Unido, estas oportunidades de fraude a veces han resultado en una legislación correctiva;[2] y en los Estados Unidos a menudo han surgido cuestiones relativas a las prácticas de las organizaciones en ambos lados del espectro partidista que participan en las actividades de registro electoral. Varios países han adoptado reglas especiales que facilitan el registro electoral. Algunas disposiciones permiten que las personas con discapacidad física se registren por procuración. En Nueva Zelanda, por ejemplo, las personas que tienen una discapacidad física o están enfermas pueden pedir a otra persona que complete, feche y firme la solicitud de registro. La persona que presta esta asistencia debe ser un elector registrado y se le debe otorgar un poder legal.[3]

Para facilitar la inscripción de un mayor número de electores, algunos países permiten el registro por correo y en línea. Estos métodos potencialmente implican sus propios problemas de integridad.

Generalmente existe un plazo establecido para registrarse antes del día de la elección; esto ayuda a los administradores electorales a determinar el número de papeletas necesarias y a planear la logística electoral. Sin embargo, este plazo también puede dar lugar a problemas de integridad. Los electores con problemas de acceso pueden tener dificultades para registrarse a tiempo.

Algunos países, como Canadá, han abordado esta cuestión permitiendo que los electores se registren el día de las elecciones. Otros divulgan ampliamente el plazo del registro para informar a los ciudadanos. Algunos países, como Rumania, permiten que los nombres de los electores se añadan a una "lista complementaria" de electores en el centro de votación. Otros países, como Croacia y otros Estados que surgieron de la ex Yugoslavia, permiten que los ciudadanos soliciten sus certificados de registro de los tribunales primarios el día de la elección. Y, en los Estados Unidos, la legislación federal establece que los electores que no estén registrados (o cuyo registro sea impugnado) pueden presentar "papeletas de votación" el día de la elección, las cuales se contabilizan posteriormente si se puede confirmar la elegibilidad de los electores.

Todas estas medidas permiten el registro de tantos electores elegibles como sea posible. Sin embargo, para que las listas electorales sean precisas y confiables, se necesitan salvaguardas adicionales para prevenir el fraude y garantizar que sólo se registren los electores elegibles.

El proceso de registro produce listas electorales que normalmente se ponen a disposición para para la revisión pública, ya sea de manera continua o antes de una elección. La publicación de las listas electorales verificadas es una medida que ayuda a mantener la confianza de los electores en la integridad del sistema. Sin embargo, hacer pública la información privada puede ocasionar problemas de privacidad. En el Reino Unido, la información incluida en las listas electorales disponibles públicamente es muy limitada para evitar su uso indebido.

 

 

Registro por correo e internet

En un esfuerzo por hacer más accesible el proceso electoral y facilitar el registro electoral, un número cada vez mayor de países -incluyendo Alemania, Australia, Gran Bretaña, Canadá y muchas jurisdicciones en los Estados Unidos- permiten el registro de electores por correo. Algunos países (Canadá, Dinamarca, Australia, Gran Bretaña) están estudiando el uso de nueva tecnología para brindar oportunidades de registro en línea; en Nueva Zelandia los electores pudieron registrarse en línea para las elecciones de 2005.[1]

Estos métodos pueden ayudar a incrementar el nivel de registro, pero suscitan preocupación de que una persona no elegible pueda registrarse o que alguien puede registrarse más de una vez ya sea intencionalmente o por error. El riesgo de fraude es mayor debido a que es más difícil legitimar la identidad de la persona que se registra. Por lo tanto, el registro por correo o en línea requiere de un sistema de verificación para garantizar que la persona que busca inscribirse sea elegible. Para evitar los registros dobles, se deben verificar los nuevos nombres antes de que sean incorporados a la lista electoral. La revisión periódica de las listas electorales a través de inspecciones internas y de verificaciones comparadas con otras fuentes de información ayuda a minimizar las posibilidades de error o fraude.

 

 

Evitar fraudes en el registro electoral

El registro de electores es una de las etapas en las que existen oportunidades significativas para manipular los resultados electorales. Por esta razón se realizan esfuerzos especiales para garantizar que la lista electoral sea precisa y confiable. La precisión en este caso significa que todos los electores elegibles están incluidos; están inscritos solamente una vez; y sólo están registradas las personas elegibles.

Crear y mantener una lista de electores precisa requiere de salvaguardias internas, así como de un sistema de verificaciones comparadas. Es vital mantener las listas actualizadas y eliminar los registros duplicados, los nombres de los electores que se han mudado del distrito electoral o han perdido elegibilidad (como los muertos, los incompetentes o aquellos a quienes se les han suspendido sus derechos como elector por una condena penal). Igualmente crítico para mantener la integridad electoral es el monitoreo de cerca y el cumplimiento de los procedimientos pertinentes del registro electoral.

Garantizar que se registren solamente los electores elegibles

Los partidos políticos y los candidatos con frecuencia hacen lo posible para garantizar que sus simpatizantes se registren para votar. Pueden ofrecer incentivos, tales como el transporte a los sitios de registro o promesas de beneficios para el área en caso de que ganen las elecciones. Algunos partidos y candidatos erróneamente pueden ir tan lejos como alentar a la gente a registrarse en un distrito electoral en donde no residen, o a registrarse a pesar de no ser elegibles para votar.

Algunas personas que no son ciudadanos o son menores de edad pueden tratar de registrarse. Otros pueden intentar registrarse más de una vez. La mayoría de los sistemas impiden y previenen esos abusos al exigir a los solicitantes que muestren alguna prueba de su identidad o ciudadanía; esto es común particularmente en países con falta de confianza en el proceso electoral o con antecedentes de fraude electoral. Sin embargo, la integridad también puede estar en riesgo si la necesidad de probar la identidad se vuelve tan agobiante que aleja a los electores potenciales. Esto ocurrió durante las elecciones legislativas de 2003 en Camboya, cuando las personas que deseaban registrarse tuvieron que presentar varios documentos de identificación y pagar cuotas para obtenerlos.[1]

Estos problemas se pueden evitar al exigir que los electores muestren documentos que ya deben tener o que están disponibles fácilmente, como un documento nacional de identidad, un certificado de nacimiento o un pasaporte. También debe haber alternativas para las personas cuyos documentos fueron destruidos en la guerra o que nunca emitió el gobierno. Por ejemplo, en las elecciones del año 2000 en Haití, dos electores registrados podían avalar a una tercera persona sin documentos de identidad. Los números de identificación de los dos garantes se anotaban en la lista electoral y se les consideraba responsables de la veracidad de su garantía. Igualmente, en las elecciones nacionales de Liberia de 2005, los electores que carecían de otras pruebas de elegibilidad podían registrarse mediante la certificación de un jefe de aldea o clérigo.

Documentos de registro electoral y precisión de las listas

La mayoría de los países tienen una lista de las personas registradas para votar. Debido a que ésta se utiliza el día de la elección para determinar quién puede votar, la lista debe ser precisa y se le debe proteger de cualquier manipulación. Al registrar los nombres en la lista, algunos sistemas emiten un documento a cada elector. El documento comprueba que la persona ha solicitado su inscripción y que la solicitud ha sido aceptada. Normalmente, el elector debe mostrar este documento en los sitios de votación para poder votar.

En algunos lugares (como Rumania), se endosa el documento u otra forma de identificación del elector, al demostrar que el elector votó en una elección. Esto ayuda a prevenir la votación múltiple, pero puede someter a los electores a la presión de varias autoridades (incluidos los funcionarios locales) si no han votado. Si se presenta otro tipo de identificación para tal efecto, debe limitarse a un documento electoral y no a otro de identificación general. El documento también debe diseñarse de tal manera que pueda refrendarse con una marca permanente (como, por ejemplo, laminarla en la parte frontal pero no en el reverso).[2]

Los documentos electorales son una salvaguardia de la integridad. Para ser efectivas, deben tener rasgos de seguridad que impidan el uso no autorizado o la falsificación. Por ejemplo, los números de serie pueden permitir a los administradores electorales rastrear los documentos. Si el fraude en el registro es un problema mayor, se puede utilizar papel especial para hacer que los documentos sean más difíciles de falsificar. En algunos sistemas, el documento lleva las huellas digitales o la fotografía del elector, y éstas también aparecen en la lista de electores.

Antes de la reforma electoral en México, la lista electoral se utilizaba en gran parte para manipular los resultados electorales. Esta es la razón por la cual una de las reformas de 1996 pretendió que la lista fuera más precisa. Por ejemplo, se incorporaron las huellas dactilares a los documentos electorales para reducir la posibilidad del voto múltiple.[3]

Las listas de electores también deben numerarse en secuencia ordinal o de otro tipo para que las autoridades electorales las puedan rastrear y verificar si faltan algunas. Si la lista de electores se compila teniendo como base los datos de registro civil, entonces - para proteger la privacidad del elector - el número de registro civil del elector no debe aparecer en ninguna lista publicada.

Las listas pueden producirse por duplicado o triplicado, una copia para la oficina electoral local, otra para la oficina regional y una tercera para la oficina nacional, según corresponda. Esta práctica puede impedir la manipulación interna, como la incorporación o eliminación ilícita de nombres, debido a que sería difícil hacer los mismos cambios en cada copia de la lista.

Generalmente se coloca una copia de la lista de electores en un lugar público para que los ciudadanos, los partidos políticos y los supervisores puedan revisar los nombres que contiene. El calendario electoral suele establecer un plazo para revisar y hacer correcciones a las listas con el fin de rectificar los errores o eliminar los nombres de las personas no elegibles. Los electores deben tener la oportunidad de llevar a cabo su propio registro, y también se les debe permitir confirmar el registro de sus familias y de los residentes de su propiedad. Los candidatos, partidos políticos y organizaciones nacionales de observación también pueden inspeccionar las listas, y los participantes en las elecciones deben tener la capacidad de solicitar las correcciones, en caso de ser necesarias.

Monitorear

Monitorear el registro electoral por parte de un gran número de observadores nacionales e internacionales, así como de los partidos políticos monitores, es un factor disuasivo eficaz para los tipos de fraude y manipulación más comunes durante esta fase del proceso electoral. Los ciudadanos individuales también pueden desempeñar un papel en ayudar a garantizar un registro preciso al ver las listas publicadas y señalando o incluso cuestionando el registro de las personas que creen que no son elegibles. En Nueva Zelandia, por ejemplo, cada oficina del Registrador de Electores tienen una copia de toda la lista electoral nacional, y cada oficina postal tiene una copia de la lista local.[4] Las listas están abiertas para la inspección pública. En la mayoría de los países se utilizan métodos similares.

Aplicación de la Ley de Registro

La aplicación de las reglas sobre el registro y de las disposiciones contra el fraude ayuda a mantener una lista electoral limpia y precisa. En casi todos los sistemas electorales, es ilegal falsificar las listas electorales y generalmente se procesa a los infractores. En algunos países, como los surgidos de la ex Yugoslavia, también existen disposiciones en la ley que penalizan a los funcionarios que de manera deliberada no registren a los electores o que de alguna manera les nieguen sus derechos electorales.

 

 

Los derechos de privacidad de la información electoral

Las listas electorales elaboradas después del proceso de registro usualmente se ponen a disposición de los partidos políticos y el público las puede inspeccionar. Esto incrementa la confianza del público en la integridad electoral y garantiza que el proceso sea transparente. Sin embargo, hacer pública la información personal puede suscitar cuestiones relativas a los derechos de privacidad. Varios países han adoptado diversas soluciones para este problema.

Por ejemplo, Nueva Zelandia tiene una "lista no publicada". Esta es una lista especial de personas cuya seguridad puede verse comprometida al divulgar públicamente su dirección. Estas personas deben presentar una solicitud especial y proporcionar documentación de apoyo, como una orden judicial, una orden de restricción o una declaración oficial de un funcionario de la policía.[1]

Cuando Canadá creó un Registro Nacional de Electores, limitó el uso de cualquier información contenida en él mediante disposiciones en la Ley de Elecciones de Canadá y la Ley de Privacidad. La información del registro puede ser usada solamente para propósitos electorales y cualquier otro uso es ilegal. El Comisionado para la Privacidad tiene derecho a comprobar cómo se recopila, almacena, actualiza y utiliza la información del Registro Nacional. Sólo los partidos políticos registrados, los miembros del Parlamento y los candidatos tienen acceso a los nombres y las direcciones de los electores, los cuales sólo pueden utilizar para enviar información sobre la campaña, contratar nuevos miembros y buscar contribuciones de campaña. La legislación también permite que cualquier elector en Canadá solicite la remoción de su nombre del Registro o que prohíba la transferencia de información de contacto a una provincia o territorio. Los electores que optan por no estar en el Registro Nacional de Electores conservan el derecho a votar pero deben registrarse antes de votar.

En el Reino Unido, la información sobre los electores contenida en la lista publicada es muy limitada. Por último, otra manera de abordar el tema de la privacidad es no difundir la lista de electores. Este es el enfoque elegido en Dinamarca, en donde el registro electoral no se publica ni es accesible para el público o para los partidos políticos.[2]

 

 

Registro de entidades políticas

En la mayoría de los sistemas electorales, los partidos políticos y los candidatos deben registrarse para contender en las elecciones. Además, en muchos países las asociaciones públicas deben registrarse como partidos políticos para obtener el estado civil y realizar actividades políticas o electorales. Las leyes electorales también pueden establecer que los "grupos de electores" u otras asociaciones, que no sean partidos políticos establecidos, designen candidatos.

Dependiendo del método de elección, los partidos políticos u otras organizaciones nominadoras pueden proponer una lista de candidatos (sistema proporcional), o hacerlo por su propia cuenta (sistema mayoritario, o candidatos independientes en sistemas proporcionales). En algunos sistemas, un candidato no puede postularse como independiente y debe ser nominado por un partido registrado. Sin embargo, a veces, varios candidatos integran una lista independiente para satisfacer los requisitos de registro. De igual manera, en las situaciones en las que se niega el registro a un partido de manera repetida (como es el caso de los partidos que representan a los albaneses en la Antigua República Yugoslava de Macedonia), la organización simplemente puede publicar una "lista de independientes".

El registro ayuda a que el proceso electoral sea más transparente y ayuda a exigir cuentas a las entidades políticas al pedirles que proporcionen información sobre sus actividades y financiamiento. Los procedimientos y requisitos del registro pueden convertirse en problemas de integridad si se utilizan para excluir a determinados partidos o participantes del proceso electoral. Los siguientes apartados examinan el Registro de Partidos Políticos y el Registro de Candidatos, y su relación con la integridad electoral.

 

 

 

Registro de partidos políticos

La integridad electoral depende de un proceso justo, imparcial y transparente para registrar partidos. Deben existir criterios de elegibilidad razonables, procedimientos consistentes y plazos viables. A un partido se le debe notificar por escrito si su solicitud de registro ha sido aceptada o rechazada, y la notificación debe exponer las razones de un rechazo, así como información sobre cómo apelar la decisión.

La mayoría de los sistemas electorales exigen que los partidos políticos que pretendan registrarse proporcionen información sobre sus actividades, miembros y fuentes de financiamiento. Esto ayuda a garantizar la integridad del proceso al hacerlo más transparente. Sin embargo, si hay dudas sobre la información que se necesita o el por qué, la exigencia puede originar problemas de integridad, así como de privacidad. La tarea de elaborar informes complejos y largas listas de miembros puede ser agobiante, y desalentar a algunos partidos a que se registren.

Requisitos de elegibilidad

La mayoría de los sistemas electorales han establecido criterios de elegibilidad para el registro de los partidos. Por lo general, exigen que el partido tenga un número mínimos de electores registrados como miembros, o incluso un número mínimo de miembros que paguen cuotas. Si el número mínimo que se establece es demasiado alto, puede excluir del proceso a los partidos más pequeños o a los más nuevos. Si se establece demasiado bajo, puede permitir el registro de partidos con apoyo limitado, poniendo una carga innecesaria en el sistema electoral.

Normalmente, se exige que las cartas constitutivas de las organizaciones que solicitan el estatus de partido político indiquen sus objetivos y propósitos políticos, como en Canadá en donde el líder del partido debe presentar una declaración, indicando que el objetivo principal del partido es participar y contribuir en los asuntos públicos del país. Con frecuencia la organización solicitante está obligada a revelar cualquier actividad lucrativa, cuyo alcance comúnmente lo define y limita la ley.

Además de la carta constitutiva del partido o de la declaración de principios, el registro de partidos políticos generalmente incluye la presentación de los estatutos de la organización. Los estatutos describen las operaciones del partido, en relación con sus reuniones generales (normalmente al menos una vez al año), las secciones locales y el método de toma de decisiones (es decir, qué decisiones pueden tomarse a nivel ejecutivo nacional, por secciones, o solamente en las reuniones generales anuales. Para garantizar que los partidos políticos no estén excesivamente centralizados y que sus acciones reflejen la percepción de sus miembros, sus procedimientos internos -incluyendo la nominación de candidatos y la adopción del programa (o "plataforma") del partido deben ser internamente democráticos.

Otros criterios aplicables a los partidos políticos pueden incluir elementos tales como la obligación de un partido a presentar una cantidad estipulada de mujeres candidatas (como ocurrió en Nepal, en donde el Acuerdo General de Paz estableció que los partidos nominaran más mujeres en las elecciones de la Asamblea Constituyente - pero la adopción de este aspecto no se encontraba como tal dentro del ámbito de la comisión electoral).

Las solicitudes de registro para participar en una elección generalmente se aceptan solamente dentro de un período de tiempo específico. Algunas reglas para el registro requieren de un depósito financiero; pero a veces éste es reembolsable si el partido recibe un porcentaje mínimo de votos o logra la elección de un cierto número de candidatos. El depósito es necesarios principalmente para garantizar que los partidos que solicitan el registro son serios, pero si la cantidad que se establece es demasiado alta, puede inhibir que los partidos más pequeños o menos favorecidos económicamente participen en una elección.

Proteger la información personal

Para registrarse, los partidos deben presentar una lista con los nombres de sus miembros. La lista puede ser verificada por funcionarios para garantizar que las personas incluidas existen, son elegibles y han aceptado ser miembros, o son miembros que pagan cuotas. En los países que emergen de un conflicto o se encuentran en transición, los simpatizantes-especialmente de los partidos de la oposición- pueden temer ser identificados públicamente con un partido en particular por cuestiones de seguridad u otras. (Los miembros también pueden no querer ser identificados públicamente por razones económicas, sociales o de otro tipo.)

Pero muchas personas en todo el mundo pueden preferir mantener su afiliación política de manera privada. En Nueva Zelandia, por ejemplo, la Comisión Electoral toma muy en serio las cuestiones de privacidad. Un partido puede solicitar a la Comisión que mantenga en secreto la información sobre sus miembros. En general, la Comisión no divulga esta información a menos que juzgue que hacerlo es de interés público, ponderándolo frente a su responsabilidad de salvaguardar la integridad del proceso de registro.[1]

Clasificar a los partidos políticos

Algunos países clasifican a los partidos políticos cuando se registran o más tarde, cuando se inscriben para una elección o solicitan financiamiento público. Los partidos pueden clasificarse por el número de miembros, éxito electoral pasado o magnitud de la representación geográfica. Para mantener la integridad, tal clasificación debe hacerse por razones válidas, como para determinar el porcentaje de tiempo en medios o de financiamiento público que le corresponde a cada partido. En algunos países, como Croacia, sólo los partidos representados en el parlamento son elegibles para la comisión electoral.

En la India, por ejemplo, la Comisión Electoral clasifica a cada partido por el tiempo que ha estado activo y por el éxito que ha tenido en las elecciones anteriores. La clasificación determina si a un partido le corresponden ciertos privilegios, como el acceso a las listas electorales y el tiempo en los medios de comunicación administrados por el gobierno, así como a un símbolo del partido. Los símbolos permiten que los electores analfabetos identifiquen a los candidatos del partido por el que desean votar.

Registrar los símbolos de los partidos políticos

Las autoridades electorales pueden registrar los símbolos de los partidos (o "logos"), que se utilizan para su identificación y los cuales se imprimen en la papeleta electoral en algunos países, especialmente cuando hay un problema de analfabetismo. También existen reglas para registrar los logotipos; generalmente un partido debe presentar su solicitud antes de un plazo establecido y cumplir con los requisitos de formato (por ejemplo, acerca del color o tamaño). Los logotipos de los partidos suelen regularse de otras maneras, tales como las prohibiciones sobre el uso de símbolos nacionalistas o que pueden ser ofensivos para ciertos grupos de la sociedad. Normalmente, un símbolo no se registra si es muy similar al de otro partido.

Los logotipos son importantes en países con bajos niveles de alfabetización porque permiten que los electores identifiquen a su candidato o partido. Para propósitos de integridad, las normas para los logotipos generalmente se incorporan en los lineamientos del registro. Las normas pretenden prevenir la discriminación contra cualquier partido. Como con el registro de los partidos, las autoridades electorales deben notificar por escrito el rechazo de un logotipo, indicando claramente las razones del rechazo y explicando cómo apelar dicha decisión.

En ocasiones – como ocurre en las Islas Salomón, que tiene un sistema electoral mayoritario – los logotipos se asignan de manera arbitraria, de una lista incluida en la propia ley electoral o preservada por la comisión electoral. Estos símbolos no son presentados por los participantes de las elecciones, sino simplemente una conveniencia para los votantes, especialmente aquellos que son analfabetos, ayudando al votante a seleccionar al candidato o partido adecuado en la papeleta de votación. Aunque tales logos no tienen la intención de influir en los votantes, sin embargo es recomendable que se usen algunos medios abiertos y aleatorios (como una lotería) para asignarlos

 

Registro de candidatos

Un proceso de registro de candidatos justo y equitativo que garantice un trato igualitario para todos los candidatos es vital para la integridad electoral. El proceso debe ser transparente; y el calendario electoral debe otorgar tiempo suficiente para que los candidatos preparen sus solicitudes, y los administradores electorales revisen dichos documentos y notifiquen su decisión a los candidatos.

Al igual que con el registro de partidos políticos, para mantener la integridad es necesario establecer requisitos de elegibilidad razonables, revisar las solicitudes de manera transparente y justa, notificar de manera oportuna la aceptación o rechazo, y proporcionar información sobre el derecho de apelación, en caso de que proceda.

Requisitos de elegibilidad

Los requisitos básicos de elegibilidad para los candidatos en una elección generalmente se establecen en la Constitución política de un país o en otras legislaciones. Estos deben incluir la ciudadanía, la edad y criterios de residencia (dependiendo del tipo de elección). A estos se les pueden añadir requisitos específicos tales como la fecha límite para llenar una solicitud, el apoyo de un número determinado de electores registrados (tal como lo refleja una "petición de firma" presentada), o el pago de un depósito.

Para propósitos de integridad, los requisitos deben ser razonables y darse a conocer de manera plenamente, y no deben excluir a ningún grupo o persona en particular, sin ningún motivo justificado. Durante las elecciones presidenciales de Indonesia en 2004, la legislación electoral estableció requisitos de educación. Esto fue discriminatorio, particularmente contra las mujeres, y fue duramente criticado por los observadores internacionales.[1]

Uno de los requisitos básico para una elección libre, justa y creíble es la competitividad. Los requisitos para los candidatos pueden llegar a influir en el número de candidatos que contienden. El número “correcto” de candidatos (que garantice un proceso electoral competitivo y dinámico) puede ser difícil de determinar. Muy pocos candidatos limitan las opciones, pero mucho confunden a los electores. Por ejemplo, en India era muy fácil que un candidato se postulara en las elecciones y esta situación confundió al electorado. Así que se tomaron algunas medidas para reducir el número de candidatos, tales como incrementar el monto del depósito o el número de firmas necesarias.

Revisar y rechazar las solicitudes

El organismo electoral revisa la elegibilidad de los candidatos contra los criterios legalmente establecidos. Establecer procedimientos y normas de revisión puede garantizar la consistencia en el proceso de evaluación. Los rechazos deben hacerse por escrito. Las razones deben explicarse claramente, proporcionando la información requerida para garantizar la transparencia. También debe proporcionarse la información necesaria a los candidatos que deseen apelar el rechazo de su solicitud; en otras palabras, el proceso de apelación debe explicarse en la carta de rechazo.

En Irlanda, el proceso es el siguiente: “el funcionario encargado, acompañado por un asesor judicial, quien puede ser el Presidente de la Corte Suprema u otro juez de la Corte nominado por el Presidente de la Corte, se pronuncia sobre la validez de las nominaciones recibidas. Cada candidato potencial o su representante debe ocuparse de la decisión sobre las nominaciones, y debe proporcionar toda la información relevante requerida por el oficial encargado o por el asesor judicial.”[2]

Las decisiones de rechazar a los candidatos que no llenaron la solicitud de forma apropiada o que no cumplieron con los requisitos básicos, generalmente son sencillas, siempre que las normas se apliquen de forma coherente a todos los candidatos. (Sin embargo, en la mayoría de los sistemas los candidatos/partidos que presenten solicitudes incompletas o incorrectas pueden corregirlas si se vuelven a inscribirse dentro del periodo correspondiente para el registro).

Derecho a apalear

Los candidatos están protegidos contra los rechazos arbitrarios, si pueden apelar la decisión y ser escuchados. El mecanismo de apelación varía de acuerdo con el sistema. En Sudáfrica las apelaciones las atiende la Comisión ante el Tribunal Electoral, en las fechas establecidas por el calendario electoral. El proceso de apelación debe ser lo suficientemente rápido para que un candidato que por error ha sido rechazado, todavía tenga la oportunidad de participar en la elección.

Derecho a retirarse

Los administradores electorales generalmente establecen procedimientos que permiten que los candidatos que deseen retirarse de la contienda lo hagan dentro de un plazo razonable. Para los candidatos que deseen retirarse de la contienda. Debido a que las papeletas se deben imprimir con anticipación para que puedan distribuirse a nivel nacional antes del día de la elección, el candidato que desee retirarse tardíamente puede encontrare con que su nombre permanece en las papeletas. En muchos sistemas el tiempo límite para retirarse coincide con la fecha para la aprobación final de las papeletas. Especificar las normas aplicables y los tiempos límites en la ley electoral o los procedimientos ayudará a evitar problemas de integridad relacionados con el retiro de un candidato después de que se impriman las papeletas.

Para evitar controversias, se deben adoptar normas que definan si un candidato puede rehusarse a aceptar un cargo público después de ganar una elección, así como para seleccionar un sustituyo para dicho candidato. (En los sistemas electorales de representación proporcional, el siguiente candidato en la lista del mismo partido es quien generalmente obtiene el mandato, mientras que en los sistemas de mayoría, es necesario realizar una elección extraordinaria).

 

 

Amenazas al orden constitucional o social

Varios sistemas políticos y electorales específicamente excluyen la participación de las personas, grupos y organizaciones que se consideran una amenaza para el orden constitucional o social. La determinación de lo que constituye tal amenaza se basa generalmente en la experiencia histórica. Si bien existen vías indirectas (como la acción judicial) para excluir las amenazas inmediatas en la mayoría de los sistemas, en algunos sistemas también existe una base legal específica (constitucional o legislativa) para prohibir ciertos programas sociales o políticos, así como el comportamiento inaceptable de sus adherentes.

Los tipos de programas o acciones que están sujetos a tales restricciones surgen de varias maneras:

1. "Depuración"[1] - "Limpieza" del sistema político para eliminar las influencias anteriores que se consideran indeseables: Algunas de las que se aplicaron en las recientes elecciones son la prohibición de ciertos candidatos o partidos asociados o que apoyan a-

* los ex gobiernos socialistas (especialmente a sus servicios de seguridad) en los Estados postsoviéticos o en los Estados sometidos anteriormente al control o la influencia soviética;[2]

* los antiguos regímenes nazis o controlados por los nazis, particularmente en Alemania y Austria;[3] y

* las antiguas familias monárquicas, como los Habsburgo en Austria,[4] o las antiguas familias gobernantes en Rumania y Serbia.

2. Otras amenazas al orden constitucional, tales la de los disidentes violentos o grupos terroristas. Este principio tal vez se ilustra mejor con una serie de casos presentados contra Turquía en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos.[5]

3. Las amenazas potenciales al desorden social que surgen de programas extremos contra ciertos grupos de la sociedad, tales como grupos étnicos particulares (generalmente llamados "discursos de odio") u otros países ("propaganda de guerra"); las prohibiciones contra tal expresión y asociación están muy difundidas en los antiguos países socialistas. Esta categoría también incluye restricciones relacionadas con la negación del Holocausto o del genocidio armenio.

Al evaluar las regulaciones que excluyen a personas o grupos que amenazan el orden constitucional, es importante considerar el tipo y el alcance de la amenaza percibida contra la violación de los derechos humanos y civiles de libertad de conciencia, de expresión, de asociación y de reunión. Con respecto a las regulaciones dirigidas a minimizar la influencia de las antiguas casas gobernantes o regímenes, también es importante tener en cuenta el paso del tiempo desde que estos grupos estaban en el poder y si siguen representando una amenaza real. (Sin embargo, en algunos casos, como en el de los Habsburgo, la obligación de excluir a los antiguos gobernantes del proceso democrático continúa teniendo una base jurídica permanente resultado de las disposiciones del Tratado de Estado austríaco que restableció un Estado austriaco independientes, y de la Ley de Prohibición Nazi [Verbotsgesetz])[6] promulgada en 1947.

Sobre el tema de la imposición y la continuación de normas que limitan la participación de determinadas personas y organizaciones en el proceso electoral, un documento de la OSCE / OIDDH señala lo siguiente:

"Negar una candidatura por considerar que el programa de un candidato o partido viola la Constitución o que la candidatura supone un riesgo de violencia poco racional debe basarse en una decisión justificada, someterse a revisión judicial que a) el programa del candidato o partido se basa en el odio étnico, la violencia política o la propaganda bélica, o que es inconsistente con los valores democráticos fundamentales; o b) su conducta demuestra que no está preparado para respetar la ley o se limita a medios pacíficos para alcanzar sus objetivos. Las acciones contra ese tipo de candidaturas deben ser proporcionales y no emprenderse por razones políticas”.[7]

 

 

Campaña electoral

El objetivo de las campañas electorales de los candidatos y partidos políticos es obtener el apoyo electoral en el período previo a una elección. Los candidatos utilizan una serie de técnicas para llegar a los votantes, incluso comunicando su mensaje a través de los medios de comunicación. El acceso a los medios de comunicación puede definirse en la legislación electoral para garantizar que el tiempo de transmisión se distribuye de manera equitativa entre los partidos y los candidatos. La divulgación de los resultados de las encuestas de opinión pública también se puede controlar por ley para prevenir posibles problemas de integridad y asegurar que los votantes reciban la información más equilibrada posible.

El calendario electoral con frecuencia establece las fechas de la campaña oficial. Éste generalmente es un periodo de alrededor de un mes antes del día de las elecciones. Las campañas reales pueden comenzar mucho antes, pero los partidos políticos y los candidatos solamente pueden disponer de beneficios o libertades especiales durante el período señalado en el calendario electoral. (Por ejemplo, sólo se les garantiza el acceso a los medios de comunicación durante el período oficial de la campaña.) Con frecuencia se perciben problemas de integridad debido al inicio anticipado de las actividades de campaña, aunque a menudo no se prohíben per se.[1]

Las campañas electorales son cada vez más costosas. La necesidad de recabar grandes sumas de dinero suscita serias preocupaciones de integridad. Las fuentes de estos fondos, las cantidades que pueden aceptarse y la falta de equidad en los recursos, representan amenazas potenciales para la integridad electoral. Para garantizar campañas honestas, la mayoría de los países han adoptado normas para el financiamiento de campaña que limitan las contribuciones y gastos permitidos, y requieren que los partidos políticos y los candidatos divulguen públicamente las fuentes de su financiamiento, así como la naturaleza y el monto de sus gastos.

Para que las disposiciones legales sean efectivas, también es necesario el control del financiamiento de las campañas. La mayoría de los sistemas electorales tratan de minimizar la influencia de las contribuciones políticas y algunos facilitan recursos públicos para hacer campaña. El financiamiento público actúa como contrapeso del financiamiento privado, y proporciona apoyo considerable a los partidos y candidatos para el cumplimiento de sus gastos de campaña. El financiamiento público también puede incrementar la confianza del electoral en la integridad del proceso electoral.[2]

El acceso a la información sobre el financiamiento política, incluidas las contribuciones y los gastos de campaña, debe especificarse en la legislación. Estas medidas son esenciales para proteger la integridad, debido a que promueven la transparencia y la confianza pública en el proceso electoral.

 

 

Acceso a los medios de comunicación

En las campañas modernas, el acceso a los medios es crucial para el éxito electoral. Debido a que ésta es la manera en la que se puede llegar a la mayoría de los electores, es esencial garantizar el acceso justo a los medios de comunicación de cada candidato. La compra de tiempo en los medios pueden ser costosa, y no todos los partidos políticos tienen los mismos recursos financieros; por esta razón, el acceso equitativo es una importante salvaguardia de la integridad.

Las normas o leyes electorales de la mayoría de los países tienen disposiciones sobre el acceso a los medios de comunicación. Muchos sistemas exigen que los medios proporcionen tiempo y espacio en igualdad de condiciones a todas los partidos y candidatos capaces de pagar por publicidad. Algunos también pueden demandar que los medios de comunicación asignen tiempo de transmisión de manera justa entre los candidatos. Algunos sistemas proporcionan fondos públicos o espacios de transmisión gratuitos para lograr un equilibrio en el tiempo disponible para los diferentes partidos. Los requisitos de elegibilidad para la igualdad de tiempo igual o el financiamiento público pueden basarse en la forma en la que un partido político es clasificado por los administradores electorales cuando se registra, por ejemplo el porcentaje de votos que obtuvo en la elección anterior o el número de escaños que tiene en la legislatura.

Acceso igualitario

La mayoría de las leyes o reglamentos electorales exigen acceso y trato igualitario para aquellos que deseen transmitir publicidad electoral. En Nueva Zelandia, por ejemplo, la ley “prohíbe que un medio ofrezca o proporcione condiciones más favorables de tiempo de difusión a un partido que a otro”.[1]

La igualdad de acceso no necesariamente significa igualdad de trato. En un campo lleno de candidatos y partidos contendientes, puede ser difícil decidir quién debe aparecer en los medios de comunicación y en qué orden. ¿Existe tiempo suficiente para que la propaganda de todos los candidatos se transmita durante el período oficial de campaña o para que los electores asimilen estos mensajes? ¿Qué horarios se les asignan a los candidatos en la campaña, y cuándo? Incluso si los candidatos tienen igualdad en el tiempo de transmisión, ¿tienen igualdad en el acceso a los recursos de producción necesarios para generar su propaganda?

Distribución de los fondos públicos o del tiempo gratuito de transmisión

Incluso si todos los partidos tuvieran igualdad en el acceso, no todos cuentan con los mismos recursos para pagar la publicidad. Para compensar estas diferencias, la mayoría de los sistemas distribuyen fondos públicos para la transmisión o proporcionan cierta cantidad de espacios gratuitos, por ejemplo, en los medios de comunicación estatales (si existen). Una fórmula equitativa para distribuir los recursos o el tiempo de transmisión puede basarse en cómo ha clasificado el organismo de administración electoral a cada partido político (véase arriba).

En Canadá, el Director General de Elecciones designa a un Árbitro de la Transmisión, quien distribuye los espacios de transmisión gratuitos y pagados a los partidos políticos durante una elección conforme a una fórmula establecida en la ley. En la India, la Comisión Electoral proporciona extenso tiempo de transmisión gratuito en los medios de comunicación estatales a todos los partidos nacionales y regionales. La Comisión realiza sus asignaciones de manera equitativa, ofreciendo a cada uno de los partidos un número mínimo establecido de horas más tiempo adicional vinculado al desempeño del partido en la elección anterior.

En Nueva Zelandia, los partidos no pueden utilizar sus propios fondos para comprar tiempo en radio o televisión para transmitir sus programas electorales. En cambio, la Ley de Radiodifusión estipula la distribución de espacios gratuitos durante el período de campaña oficial. Esto incluye la difusión de los discursos de apertura y cierre de los líderes de los partidos políticos.[2] Para hacerse acreedores de esto, los partidos políticos deben registrarse al menos tres meses antes de la disolución del Parlamento, o tener al menos cinco candidatos contendiendo en la elección. La distribución de espacios gratuitos se basa en una serie de criterios, que incluyen el número de personas que votaron por el partido en la elección anterior, el apoyo popular al partido como indican las encuestas de opinión, la cantidad de miembros del partido y el número de diputados que tenía ese partido en el momento de la disolución del Parlamento.[3]

Cumplimiento del acceso

Los países que protegen el acceso igualitario a los medios de comunicación a través de leyes y reglamentos, generalmente también tienen mecanismos de cumplimiento; estos son necesarios para garantizar que se aplique la intención como la letra de la ley. El cumplimiento varía según el sistema y los requisitos legales. En Nueva Zelandia, la ley exige a cada organismo de radiodifusión que entreguen a la Comisión Electoral un informe sobre todos los programas electorales transmitidos por los partidos y los candidatos durante el período de la campaña. El informe debe incluir:

• el nombre del candidato o partido político para el cual se transmitió cada programa electoral;
• la duración de cada programa electoral y la hora en la que se transmitió; y
• el monto pagado por la transmisión de cada programa electoral y las tarifas mediante las cuales se fijó el monto[4]

En la mayoría de los sistemas, la ley también permite a los partidos o candidatos emprender acciones legales contra las radiodifusoras que consideran que los han tratado de manera injusta. Los delitos relacionados se tratan por separado a través del sistema de justicia penal.

 

 

Sondeos de opinión

Los partidos políticos, los candidatos y los medios de comunicación realizan sondeos (encuestas) para medir el apoyo de los electores a los diferentes partidos o candidatos. Los sondeos también se utilizan para focalizar las campañas y para desarrollar y mejorar los mensajes para los electores. Cuando los resultados de un sondeo se anuncian públicamente, la metodología utilizada generalmente debe hacerse pública para que los usuarios puedan evaluar la precisión del sondeo. En Canadá, esta información incluye los nombres de quien dirigió y solicitó el sondeo, la duración de éste, la población de la muestra, el número de personas contactadas, el margen de error de los resultados presentados, la redacción de las preguntas realizadas, y las instrucciones sobre cómo obtener información más detallada sobre la metodología.

El momento de la publicación de los resultados del sondeo puede constituir un problema de integridad. Los resultados de un sondeo de opinión pueden influir en los electores indecisos y crear un impulso en favor de algún candidato. Pensar que la elección ya está decidida, la gente podría optar por abstenerse de votar.

Para evitar estos problemas, algunos sistemas prohíben la publicación de los resultados de los sondeos dentro de un cierto período de tiempo, generalmente inmediatamente antes del día de la elección. Estas reglas pueden variar; en México, por ejemplo, es un delito publicar un sondeo pronosticando al ganador en los ocho días anteriores al día de la elección. En Canadá, la ley prohíbe la publicación de los resultados de los sondeos de opinión durante los tres últimos días de la campaña electoral, mientras que en Dinamarca no hay restricción para la publicación de estos.

 

 

Financiamiento político

"Claramente, el número de vías a través de las cuales se puede destinar dinero a la política... dificulta el control del financiamiento político en términos prácticos... Tan pronto como se bloquea alguna vía, se utilizarán otra para reemplazarla".

Muchos de los valores y principios que son importantes para la integridad de las elecciones están en peligro en el área del financiamiento político, en particular el financiamiento de las campañas electorales. Las cuestiones principales incluyen el desarrollo de objetivos políticos, la adopción de un marco legal/regulatorio, su implementación y cumplimiento, y la definición del derecho del público a la información. El financiamiento político debe examinarse desde el punto de vista de la ética, la imparcialidad, la equidad, la rendición de cuentas, la transparencia y la accesibilidad – los mismos puntos de vista seguidos generalmente para examinar la integridad electoral durante todo el proceso electoral. Las normas rigurosas son especialmente necesarios dada la alta visibilidad del financiamiento de la campaña y su impacto en la confianza del público en las elecciones.

Esta sección se divide en tres áreas principales: Normatividad del Financiamiento Político, Regulación del Financiamiento Político y Cumplimiento del Financiamiento Político.

En el área Cumplimiento del Financiamiento Político se discuten las siguientes cuestiones:

• Leyes y reglamentos claros;
• Establecimiento de un Regulador Independiente del Financiamiento Político;
• Atribuciones de Vigilancia del Regulador del Financiamiento Político en las áreas de Divulgación, Auditoría e Investigaciones;
• Atribuciones de Cumplimiento del Regulador del Financiamiento Político en las áreas de los Incentivos Materiales, Sanciones Administrativas, Civiles y Penales.

La sección se complementa con otras secciones, sobre el Acceso a la Información sobre Financiamiento Político, y la Regulación del Financiamiento de los Partidos y Candidatos.

 

 

Normatividad del financiamiento político

Las leyes que regulan el financiamiento de las campañas electorales, los candidatos y los partidos políticos generalmente están destinados a lograr todos o algunos de los siguientes objetivos políticos:

• Impedir la corrupción, la influencia indebida de las grandes fortunas y/o de los intereses particulares, el mal uso de los recursos estatales, la compra de votos y otras formas de fraude electoral;
• Garantizar la equidad e imparcialidad en los recursos financieros disponibles para los candidatos y los partidos (es decir, “igualdad de condiciones");
• Promover una competencia justa entre partidos y candidatos;
• Limitar el gasto general en las campañas electorales y las actividades políticas; y
• Fomentar la transparencia y el acceso de público a la información sobre el financiamiento de las campañas al definir requisitos para los informes financieros, para que la información valiosa llegue a los electores y las leyes/reglamentos para el financiamiento de campañas puedan cumplirse de manera efectiva.

Estos propósitos cumplen un objetivo más grande: alentar el respeto por el proceso electoral y las instituciones políticas, y fomentar la confianza pública.

La necesidad de impedir la corrupción es la justificación más comúnmente dada para regular el financiamiento político. Una sociedad puede ver el proceso político como vulnerable a la influencia indebida, excesiva o secreta del dinero y otros recursos. Por consiguiente, puede prohibir el financiamiento político de algunas fuentes (por ejemplo, los donantes extranjeros) y puede limitar las contribuciones de fuentes legales en términos de la cantidad que a cualquier donante se le permite dar a un partido político o candidato.

A una sociedad le puede preocupar que unos pocos donantes importantes o intereses especiales puedan volverse excesivamente dominantes o adquirir una influencia excesiva sobre los partidos políticos, los candidatos, otros actores electorales y los funcionarios. Su preocupación puede ser que aquellos que ejercen influencia puedan tener el poder de distorsionar las políticas públicas, desviar los recursos públicos, amenazar la integridad de las elecciones y debilitar la democracia.

Incluso sin corrupción visible o percibida, una sociedad puede hallar excesiva la cantidad de dinero que se gasta en la actividad política y las campañas electorales, y muy distractora la recaudación de fondos para los partidos, candidatos y otros actores electorales. En los Estados Unidos, en donde fluyen enormes cantidades de dinero para los políticos durante las elecciones, las interpretaciones de la libertad de expresión ("Primera Enmienda") y los desacuerdos a nivel regulatorio (los miembros de la Comisión Federal de Electoral están igualmente divididos entre los dos partidos políticos principales) han limitado la regulación del financiamiento político.

Además, en virtud de la decisión de la Suprema Corte de los Estados Unidos en el caso Buckley vs. Valeo[1] las contribuciones por financiamiento político se han interpretado efectivamente como una forma de libertad de expresión política, no sólo por parte de las personas y de la sociedad civil, sino también de los intereses comerciales. Este enfoque se fortaleció de manera considerable en el caso más reciente de Ciudadanos Unidos vs. La Comisión Federal de Electoral.[2] Pero, desde el punto de vista procedimental, se ha observado que las opiniones de los jueces en este último caso permiten mejorar la rendición de cuentas del financiamiento político, incluso mediante la publicación de la identidad de los donantes, incluyendo las entidades comerciales, y el alcance de sus contribuciones.

Por lo tanto, cada democracia se enfrenta a importantes decisiones políticas sobre regular el financiamiento político, y especialmente sobre restringir las fuentes de financiamiento, así como con la manera en la que los partidos políticos y los candidatos pueden gastar los recursos. Al tomar esas decisiones, cada país puede encontrar orientación en varios modelos. Debe elegir lo que es apropiado para su cultura y circunstancias políticas. Debe adoptar políticas que se puedan implementar de manera efectiva por sus órganos administrativos y los encargados de aplicar la ley. También debe reconocer que imponer restricciones a la libertad de expresión y establecer cargas reglamentarias a los actores electorales -incluso cuando son bien intencionadas- podría dañar la vigorosa competencia en el mercado político de las ideas.

Establecer el marco legal

Una cuestión clave de la integridad electoral, y una de las primeras que se necesitan abordar, es el proceso para adoptar las leyes sobre financiamiento político. Idealmente, un órgano legislativo elegido de manera legítima es quien redacta y aprueba estas leyes. Un poder ejecutivo puede hacer aportaciones al proceso legislativo y con frecuencia debe dar su aprobación final. Todo el proceso se realiza a plena vista del público a través de los medios de comunicación, y una sociedad civil informada y organizada tiene la oportunidad de contribuir. Es más probable que esto ocurra en las democracias establecidas, que en los países que transitan de regímenes autoritarios o conflictos.

En Rusia en 1993, por ejemplo, un decreto presidencial estableció el marco legal para las elecciones parlamentarias post-socialistas, incluidas las reglas para el financiamiento de las campañas. En Mozambique en 1993 y 1994, una Asamblea Nacional dirigida por el partido gobernante (Frente de Liberación de Mozambique) promulgó disposiciones electorales sobre los subsidios públicos para los partidos políticos. A la legislación le siguieron las importantes negociaciones después de los conflictos con la principal fuerza política (una ramificación de los ex rebeldes de RENAMO) y otros partidos, y éstas continuaron hasta las elecciones. En Indonesia, en 1999, después del colapso del mandato de 32 años del presidente Suharto, los miembros de una legislatura que habían sido elegidos en las elecciones controladas por el régimen de Suharto fueron quienes promulgaron una ley electoral.

En cada uno de estos ejemplos, el proceso de adopción del marco legal para el financiamiento de las campañas fue imperfecto. Sin embargo, debido a que algunos elementos políticos participantes recién formados fueron capaces de ejercer influencia suficiente, en gran medida las leyes electorales fueron aceptadas. Y como resultado, fue posible celebrar elecciones exitosas. Las leyes aprobadas bajo tales circunstancias con frecuencia contienen sólo disposiciones rudimentarias sobre financiamiento político, pero éstas pueden ser un punto de partida para reflejar las principales preocupaciones políticas del país. En las elecciones posteriores, los países mencionados introdujeron incorporaciones y mejoras al marco legal para la regulación del financiamiento político (aunque con resultados mixtos en términos de eficacia y cumplimiento). Incluso las democracias bien establecidas necesitan revisar y revisar sus leyes sobre financiamiento político de manera periódica en un proceso legislativo justo y abierto.

El Regulador del Financiamiento Político

Una vez que existe un proceso legítimo para desarrollar el marco legal para las elecciones, el siguiente tema crítico es otorgar autoridad legal al organismo que implementará y aplicará las leyes sobre financiamiento político. Conocido como el regulador del financiamiento político (RFP), este organismo puede ser responsable de:

• elaborar e implementar normas que aclaren y definan los objetivos políticos de las leyes sobre financiamiento político;
• administrar las normativas sobre los subsidios públicos para quienes participen en las elecciones y los requisitos para informar acerca del financiamiento político; y
• hacer cumplir las restricciones legales sobre financiamiento y las obligaciones de información a través de procesos administrativos o cuasi judiciales.

Estas responsabilidades a menudo se le asignan a la autoridad electoral general (por ejemplo, una comisión nacional electoral), pero algunas de ellas o todas se les pueden delegar a otros organismos gubernamentales permanentes o especiales. Para los reguladores del financiamiento político, así como para los órganos de administración electoral en general, es importante la independencia, la imparcialidad y la capacidad institucional. La equidad y la transparencia son tan cruciales al designar los miembros de los RFP, como los son al designar a los administradores electorales.

 

 

Regulación del financiamiento político

Elementos

La regulación del financiamiento de las campañas (y en general del financiamiento político) abarca una serie de elementos diferentes como los de la siguiente lista, en los que cada elemento siguiente se añade comúnmente a aquellos que lo preceden a medida que el sistema crece en alcance y complejidad:

• Las divulgación y presentación de informes sobre las contribuciones financieras de manera periódica, incluso después de una elección;
• Las divulgación y presentación de informes sobre las contribuciones financieras durante la campaña y antes de las elecciones;
• La publicación de informes financieros periódicos y finales;
• Las divulgación y presentación de informes sobre las contribuciones no monetarias – tales como las donaciones de bienes y servicios – con base en su valor económico;
• La prohibición de algunas fuentes de contribución (como las provenientes de las agencias gubernamentales, empresas estatales, personas u organizaciones extranjeras o similares);
• El establecimiento de límites a las contribuciones de las personas físicas y las organizaciones;
• El establecimiento de límites a las contribuciones y gastos generales;
• El establecimiento del fondo especial para el financiamiento de las campañas electorales;
• La retención del administrador financiero con responsabilidad legal para el cumplimiento de las normas y la autorización de transacciones;
• La presentación de informes financieros auditados, incluyendo los registros relacionados;
• La revisión de los informes y registros financieros por parte de las autoridades electorales u otras autoridades;
• El peritaje forense sobre la precisión de los informes financieros basados ​​en inconsistencias internas u otras evidencias (incluyendo el nivel observado de la actividad de la campaña u otra evidencia de violaciones a las contribuciones o gastos o de informes falsos).

No es necesario explicar las razones de los diversos componentes de la regulación del financiamiento de campañas, ya que el propósito de cada uno es evidente. El principio básico que subyacente a la divulgación, presentación de informes y publicación del financiamiento de campañas es permitir que electores obtengan información sobre las fuentes de financiamiento de los partidos políticos (y/o candidatos) respecto a la elección y el monto relativo de recursos que cada partido puede destinar a su campaña. Este objetivo sólo puede lograrse si la información recibida por parte de los partidos se publica antes y después de la elección.

La tecnología de la información ha simplificado en gran medida la publicación de los informes financieros de los partidos políticos, en internet, para que sean accesibles al público. Incluso en situaciones difíciles posteriores a los conflictos, ha permitido la presentación de informes financieros por parte de los participantes electorales y la publicación periódica de los informes por parte de las autoridades electorales.[1]

El problema con los informes financieros por parte de los contendientes de la elección es la precisión y la exhaustividad. Si bien muchos sistemas de regulación financiera son completos en sí mismos, dependen de la información de los partidos y no proporcionan ninguna auditoría externa (o "forense") de los informes que se presentan. Con frecuencia, en la medida en que se auditan todos los informes, las autoridades simplemente cotejan los registros (recibos, comprobantes y similares) que reciben con las entradas en el libro de contabilidad del fondo especial para las campañas.[2] Es difícil o imposible determinar si las finanzas de un partido exceden el nivel reportado debido a que la información pertinente (tal como las tarifas de los medios de comunicación aplicables para la propaganda; las donaciones de equipo, suministros y servicios; o los obsequios de terceros a los electores o sus comunidades) no se puede rastrear fácilmente. De este modo, las contribuciones y los gastos no reportados regularmente evaden la inspección.

Además, con frecuencia se aplican varios obstáculos jurídicos a los informes financieros, a las restricciones y a las prohibiciones. En ocasiones las autoridades (incluyendo los organismos electorales y de registro estatal) adoptan la postura de que las contribuciones para un partido político o su campaña no se informan a menos que se realicen de conformidad con un acuerdo legal entre el contribuyente y el partido.

Asuntos Generales

Desde una perspectiva más general, existen seis formas principales de regular el financiamiento político:

• prohibiciones de financiamiento por parte de algunas fuentes

• límites en los monto de las contribuciones

• prohibiciones de gastos

• límites de gastos

• financiamiento/subsidios públicos

• límites a los tiempos de campaña

• divulgación completa y pública[3]

Las cuatro primeras pueden incluir cuestiones sobre integridad electoral.

• Prohibiciones de financiamiento por parte de algunas fuentes. Las leyes sobre financiamiento político generalmente prohíben que ciertas personas u organizaciones donen a candidatos, partidos políticos u otros actores electorales. Más comúnmente, se prohíbe a gobiernos, organizaciones o personas extranjeras que hagan contribuciones a los actores electorales o gasten recursos en su nombre. Además, generalmente se prohíbe aceptar financiamiento de fuentes gubernamentales nacionales, incluidas las empresas estatales, o utilizar instalaciones gubernamentales, personal, material u otros recursos con fines políticos. Algunos países prohíben las donaciones por parte de corporaciones y sindicatos, o de organizaciones de beneficencia exentas de impuestos y otras organizaciones sin fines de lucro.
• Algunas de las prohibiciones son más comprensibles que otras, y fácilmente justificables como una cuestión de política pública. Pero el impacto político y la equidad pueden volverse más cuestionables a medida que crece la lista de prohibiciones.
• Límites sobre los monto de las contribuciones. Las leyes sobre financiamiento político con frecuencia limitan el monto de los fondos o el valor de los recursos no monetarios (en especie) que un donante puede dar a un contendiente electoral determinado. Las leyes pueden establecer límites diferentes para los diferentes tipos de donantes – ya sean personas, empresas y otras entidades jurídicas, o comités políticos independientes. Las restricciones y las distinciones entre los tipos de donantes con frecuencia son políticamente polémicas, planteando interrogantes/cuestiones difíciles de equidad e imparcialidad. Por ejemplo, los límites de contribución muy bajos pueden poner en desventaja a los nuevos candidatos o a quienes contiendan debido a que pueden carecer de una amplia red de simpatizantes que los candidatos establecidos o los titulares ya tienen para recaudar fondos. El desequilibrio es particularmente agudo si se permite que los candidatos acaudalados gasten sus propios fondos sin límites, mientras que sus opositores necesitan reunir varias donaciones pequeñas.
• Prohibiciones de gastos. Las leyes sobre financiamiento político también prohíben ciertos tipos de gastos, incluyendo donaciones (generalmente por encima de un monto establecido), todos los casos de compra de votos y otras formas de fraude electoral, como el soborno de oficiales electorales. Es fundamental que estas regulaciones se definan de manera clara. Si se implementan, tales prohibiciones pueden ser una manera efectiva de promover la integridad electoral.
• Límites de gastos. Las leyes sobre financiamiento político a veces imponen límites a los gastos – es decir, limitan el monto total de los gastos de un participante electoral durante la campaña electoral o en otro período. La intención usualmente es evitar que un participante electoral afecte financieramente a la competencia. Una vez más, tales restricciones tienen consecuencias políticas y pueden dar una ventaja a ciertos participantes electorales. Además, los límites de gastos muy bajos pueden dificultar que los nuevos candidatos o los candidatos “adversarios" realcen su imagen en una contienda con un titular que tiene la ventaja del reconocimiento de nombre y que puede aprovechar los incentivos/beneficios de un titular de la oficina.

Por lo tanto, aunque la intención puede ser simplemente reducir la corrupción y crear condiciones de igualdad, estos métodos para la financiación política privada no son neutrales en sus efectos políticos. Además, las restricciones sobre las fuentes y los montos de las donaciones políticas – y especialmente los límites de gastos – podrían conducir a la evasión y el engaño.

Las restricciones sobre la recepción y el gasto de fondos requieren mecanismos efectivos para la aplicación de la ley, y estos, a su vez, requieren mecanismos efectivos para la presentación, divulgaciones y transparencia de los informes financieros. Sin tales mecanismos, los participantes electorales que obedecen las restricciones están jugando un conjunto de reglas diferentes a las de aquellos que ignoran las restricciones con impunidad.

Finalmente, en los entornos políticos en donde las autoridades electorales y/o judiciales son fundamentalmente parciales y deshonestas, las restricciones legales al financiamiento político pueden aplicarse de manera arbitraria contra los candidatos de la oposición.

También surgen problemas de integridad electoral con el uso de los recursos/subsidios públicos para los partidos políticos, candidatos y otros participantes electorales, ya sea que el financiamiento sea complementario o en lugar de los recursos privados. Los valores de imparcialidad, equidad, rendición de cuentas y transparencia obtienen una importancia especial cuando se asigna a los participantes electorales fondos públicos u otros beneficios, como el tiempo de transmisión libre:

• La equidad y la equidad son cruciales para decidir los umbrales y los requisitos de elegibilidad, las normas para el monto de la subvención (si el monto difiere para cada receptor), las condiciones sobre el uso de los fondos u otras formas de apoyo y el momento de recibir la subvención U otro beneficio.

• La rendición de cuentas y la transparencia son fundamentales para mantener las normas de integridad electoral en la forma en la que se distribuyen y utilizan los subsidios públicos u otros beneficios. Afortunadamente, el financiamiento público (o más bien, la amenaza de perder el financiamiento público) ejerce influencia considerable al estimular a los participantes electorales elegibles a cumplir con los estándares más altos de la presentación de informes financieros y de los controles internos de la rendición de cuentas.

Los límites de duración de las campañas con frecuencia están dirigidos a limitar la cantidad de dinero gastado en una campaña. Sin embargo, los partidos políticos y los candidatos pueden evadir esos límites al argumentar que sus labores preelectorales, tales como la identificación y selección de candidatos, son solamente de organizacionales y, por tanto, no políticos. Además, este enfoque en realidad puede alentar a más gastos en general, al permitir que el dinero se gaste sin ningún límite fuera del período de campaña.[4]

Por último, la divulgación plena y pública es un mecanismo fundamental de control público.

 

Cumplimiento del financiamiento electoral

Los sistemas de financiamiento político de los diferentes países, estados/provincias u otras jurisdicciones pueden incluir algunos o todos de los siguientes elementos:

• divulgación del financiamiento de las campañas y requisitos para la presentación de informes;
• restricciones en el monto y la fuente de las contribuciones;
• límites a los gastos de campaña; y/o
• incentivos tales como financiamiento/subsidios públicos, acceso a los medios de comunicación y/o publicidad gratuita.

Estas medidas generalmente se adoptan para reducir la influencia corruptora que pueden tener las donaciones cuantiosas o las donaciones de ciertas fuentes en las elecciones y en el proceso político. También tienen por objeto fomentar la competencia política y establecer la "igualdad de condiciones", incluso para los participantes electorales con menos acceso a los recursos financieros.

El cumplimiento del financiamiento político otorga fuerza y da validez a los requisitos legales del financiamiento político. Su aplicación oportuna y justa puede:

• descubrir las irregularidades y las violaciones del financiamiento político a través de auditorías a los informes sobre financiamiento de las campañas;
• cambiar las prácticas de los partidos políticos y campañas al dar a conocer las violaciones y/o autorizar la imposición de sanciones administrativas, civiles y penales; y
• remediar las violaciones del financiamiento político al exigir la devolución de contribuciones prohibidas o de los fondos públicos, u otras sanciones incluyendo la remoción de los cargos electivos.

Mecanismos de cumplimiento

El marco legal de cada país determina las instituciones gubernamentales que deben actuar como reguladores del financiamiento político (RFP) y los mecanismos de aplicación que deben utilizar. Los mecanismos varían de una jurisdicción a otra, pero generalmente incluyen algunos de los siguientes, o todos:

• Requisitos de divulgación. Es necesario que las campañas informen sobre sus contribuciones, gastos y todas las demás transacciones financieras, y elaboren la documentación que sustente sus reportes. El cumplimiento de este requisito puede promoverse al proporcionar capacitación a los partidos y las campañas.
• Auditoría. Los informes de auditoría de las campañas y la documentación financiera de los RFP para garantizar una divulgación precisa y honesta, e identificar posibles violaciones a la ley.
• Vigilancia. Los mecanismos externos (por ejemplo, un proceso formal de quejas) permiten que otros actores electorales, grupos de la sociedad civil y el público denuncien las presuntas violaciones al financiamiento político.
• Investigación. Los RFP investigan posibles irregularidades en la presentación de informes, errores o fraude, y/o posibles violaciones a la ley. Los RFP pueden necesitar a la autoridad para citar los registros, obtener el testimonio de los candidatos y los testigos, y tener acceso físico a las oficinas y documentos de las campañas.
• Negociación. En lugar de recurrir a la acción civil o al procesamiento penal, los RFP pueden negociar acuerdos de cumplimiento o conciliación con las campañas infractoras. Los RFP también pueden hacer uso de la resolución alternativa de disputas.
• Sanciones administrativas. Los RFP pueden imponer sanciones en forma de penas automáticas urgentes por violaciones relativamente menores o simples, o penas graduadas por delitos más graves o complejos.
• Acción civil. Los RFP pueden presentar acciones civiles en los tribunales generales o especializados para hacer cumplir las leyes sobre financiamiento político y/o buscar una compensación monetaria o mandatos judiciales.
• Procesamiento penal. Los RFP pueden buscar el procesamiento de posibles violaciones penales de las leyes de financiamiento políticos.

Un papel para la sociedad civil y la ciudadanía

La sociedad civil y la ciudadanía tienen un papel fundamental en el cumplimiento efectivo de las leyes de financiamiento político. Las organizaciones no gubernamentales y los medios de comunicación recopilan y difunden información sobre las leyes de financiamiento político, dan a conocer las violaciones cometidas por los actores electorales, e informan sobre las medidas de cumplimiento adoptadas por los RFP contra los infractores. La publicidad negativa con frecuencia es un elemento de disuasión más potente que la sanción que en última instancia podría imponerse a un infractor.

Las organizaciones no gubernamentales y los ciudadanos comunes también pueden presentar denuncias ante los RFP sobre supuestas violaciones al financiamiento político, llevar a cabo investigaciones sobre presuntas irregularidades o violaciones, interponer acciones legales contra terceros, y movilizar la presión o el apoyo a favor de la reforma política.

Mejores prácticas

En todos los países el sistema de cumplimiento es imperfecto y representa un trabajo en proceso. Sin embargo, se pueden identificar ciertas prácticas óptimas para la aplicación efectiva.

• La ley de financiamiento político debe ser clara y sin ambigüedades, exigiendo que los partidos políticos y los candidatos hagan su declaración financiera completa y elaboren documentación de apoyo. La ley debe establecer las acciones que constituyen violaciones, y debe especificar las sanciones administrativas, civiles y/o penales para los delitos.
• La ley debe establecer un RFP independiente, con responsabilidad para administrar y hacer cumplir las leyes sobre financiamiento político de una manera imparcial y políticamente neutral.
• La ley debe otorgar al PFR un papel de supervisión, con autoridad para revisar y auditar la información financiera de los candidatos y los partidos, e investigarlos cuando sea necesario.
• La ley debe otorgar la autoridad y jurisdicción al PRF para hacer cumplir la ley al imponer sanciones monetarias, electorales o penas a los infractores a nivel administrativo, civil o penas.
• El sistema legal del financiamiento político debe permitir y alentar la participación de la sociedad civil y la ciudadanía en la publicidad de las cuestiones de financiamiento políticos proporcionar vigilancia y hacer cumplir la ley.
• La ley debe institucionalizar incentivos como el financiamiento/subsidio público para los partidos políticos y/o candidatos, pero también debe permitir que se limiten o nieguen como una medida de sanción.

 

 

Ley y reglamentos claros

Las leyes sobre financiamiento político son técnicas y complejas, y con frecuencia han demostrado vulnerabilidad a la evasión, la distorsión y el abuso. Para que los esfuerzos de control sean efectivos, la ley debe ser clara, sin ambigüedades y detallada. También debe anticipar cómo los partidos políticos, los candidatos u otros actores electorales pueden buscar vacíos para quebrantar la ley.

Una ley sobre financiamiento político establece de manera clara el alcance de su jurisdicción y define todos los términos pertinentes sin ambigüedad.[1] Una terminología vaga permite que los actores electorales o sus representantes argumenten que algunas actividades financieras no estén comprendidas por las definiciones de las actividades políticas reguladas y, por tanto, no estén sujetas a la ley. Por ejemplo, si la definición de "contribuciones" no menciona las contribuciones “en especie” (como las donaciones de bienes y servicios), la ley puede aplicarse únicamente a las contribuciones monetarias, permitiendo que las donaciones en especie potencialmente valiosas no se regulen y no se declaren.

Es probable que las leyes sobre financiamiento político sean ineficientes si no incluyen todas las actividades financieras pertinentes en su ámbito de aplicación o establecen un mecanismo de aplicación amplio y coherente.[2] Por ejemplo, para el cumplimiento efectivo de las obligaciones de divulgación, la ley debe enlistar cada tipo de transacción financiera que los actores electorales deben reportar, incluyendo las donaciones monetarias, las contribuciones en especie, los préstamos, los arrendamientos, los anticipos, los pasivos, los gastos compartidos y la recaudación conjunta de fondos. De la misma manera, si la ley prevé regular la propaganda política, debe especificar todos los medios y tipos de mensajes electorales a los que es aplicable.

La ley y los reglamentos deben abordar claramente:

• Violaciones. Las disposiciones deben especificar las acciones que constituyan violaciones al financiamiento político, y las sanciones administrativas, civiles o penales para tales delitos. Muchos RFP publican una lista de los delitos y/o las penas, con una escala graduada que estipula la cantidad y la naturaleza de las sanciones de acuerdo con la gravedad de la violación y el grado de culpabilidad involucrado.

• Proceso. Las disposiciones deben especificar el proceso para determinar las violaciones a la ley y/o imponer sanciones, incluyendo el proceso de investigación, el procedimiento y los requisitos de carácter probatorio para la adjudicación administrativa, y el derecho al debido proceso del supuesto infractor.

Las leyes de financiamiento político deben especificar qué personas o sujetos son responsables de cuáles ofensas –en particular en el caso de las violaciones de "responsabilidad objetiva", donde la intención específica de una persona no es determinante. Las leyes electorales suelen responsabilizar a los funcionarios de los partidos políticos, a los candidatos o a los oficiales financieros de los comités de campañas (tesoreros) por las violaciones al financiamiento político. Si la ley no hace personalmente responsables a los altos funcionarios o candidatos de las violaciones, estas personas pueden alegar ignorancia para eludir la responsabilidad por actos cometidos por sus agentes y empleados. Además, si la ley no responsabiliza personalmente a las personas por violaciones, e impone responsabilidad solamente a los comités de los partidos o las campañas, puede que no haya nadie que se haga responsable de las violaciones una vez que estos comités se disuelvan después de una elección.

En un sistema federal, un factor complicado es la duplicación de la jurisdicción de las leyes y las agencias que regulan el financiamiento político las finanzas políticas a nivel nacional, estatal/provincial u otro nivel local. En un sistema federal, dependiendo de la naturaleza de los cargos electivos involucrados o de las violaciones correspondientes, la ley federal o estatal puede determinar los procedimientos de control.

La mejor manera de garantizar que una ley de financiamiento político sea clara y completa es actuar con previsión y debatirla adecuadamente al elaborarla. Debido a que los estatutos electorales rara vez son perfectos, es vital llevar a cabo revisiones periódicas de la ley, y ser proactivo en la modificación de la ley e instituir nuevos programas y procedimientos. Por ejemplo, después de cada elección, algunos reguladores del financiamiento público publican una revisión de la ley sobre financiamiento político, en la que analizan la eficacia de los esfuerzos de cumplimiento e identifican las debilidades. El sistema del financiamiento político debe perfeccionarse continuamente para contrarrestar los esfuerzos en curso para eludirlo, y para mantener un control amplio y eficaz.

 

 

Regulador independiente del financiamiento político

La ley de finanzas políticas debe encomendar a un regulador gubernamental a hacer cumplir las leyes pertinentes, o autorizar a un organismo gubernamental existente a desempeñar esta función. La identidad y estructura del regulador del financiamiento político (RFP) variará en las diferentes jurisdicciones, y la responsabilidad de cumplimiento se le puede asignar a un solo organismo o compartirla con otros. En muchos países, el RFP es un departamento dentro del organismo de administración electoral. Otros países pueden autorizar a las agencias gubernamentales con jurisdicción más general para administrar o hacer cumplir las leyes de financiamiento político – por ejemplo, el Ministerio del Interior o de Finanzas, el auditor o contralor del gobierno, o las autoridades fiscales. El RFP también puede ser una institución ejecutiva separada, tal como una agencia administrativa independiente.[1]

Para desempeñar sus funciones de supervisión y cumplimiento, los RFP deben tener independencia, imparcialidad e integridad operativa:

Independencia

Un RFP independiente tiende a tener una mayor protección contra los intentos de los poderes ejecutivo o legislativo por abusar de los poderes de control del regulador con fines políticos. La independencia es fomentada por un proceso de nombramiento justo y transparente, con miembros seleccionados por el ejecutivo y/o la legislatura a través de un proceso abierto. Para promover la continuidad y la estabilidad, la institución debe tener un presidente fuerte o un comisionado en jefe, y escalonar los mandatos de los miembros. El monitoreo público por parte de los medios de comunicación y de los grupos de interés público puede servir para evidenciar la interferencia de la legislatura.

El RFP debe tener un presupuesto independiente; de lo contrario puede afrontar recortes presupuestarios como represalia por hacer cumplir las leyes contra los funcionarios electos o el partido en el poder. Idealmente, la necesidad de proteger al RFP de las amenazas a su presupuesto debe equilibrarse con la necesidad justificable de la vigilancia gubernamental de los gastos, salarios y otros costos del RFP.[2]

Imparcialidad

El proceso de nombramiento es fundamental para garantizar la imparcialidad. No existe un método de nombramiento único que garantice la imparcialidad y la rendición de cuentas. En algunos países el presidente o el ejecutivo hace todos los nombramientos, aunque este método puede originar un RFP que carezca de independencia. Para un mayor equilibrio, la responsabilidad de los nombramientos puede dividirse entre el ejecutivo y la legislatura. Otro enfoque es otorgar la responsabilidad principal al poder judicial o a una comisión del servicio civil designada. En el Reino Unido, un grupo de altos funcionarios públicos tiene el mandato de revisar las solicitudes para los nombramientos para la Comisión Electoral de Gran Bretaña (en gran medida consultiva), y los partidos políticos sólo son consultados más tarde en el proceso.[3]

Algunos organismos de ejecución son apartidistas, mientras que otros son "multipartidistas", y tienen la participación de todos los partidos políticos principales. Un RFP apartidista puede ser efectivo solamente en las jurisdicciones con un servicio civil fuerte e independiente, y una cultura política que promueva la neutralidad genuina de los miembros. La representación pluripartidista puede parecer justa, pero ha sido criticada por conducir al estancamiento y la inactividad dentro del RFP.[4] Sin duda esto es ocurre en los Estados Unidos, donde la composición bipartidista equilibrada de la CFE ha impedido las respuestas significativas a una gama de problemas financieros y otros relacionados con los informes.

Finalmente, se incrementa la imparcialidad cuando el propio RFP es sujeto de monitoreo. Como cualquier organismo gubernamental, el RFP puede quedar inmerso en la política partidista, o internamente corrupta o derrochadora. La aplicación tendenciosa de las leyes de financiamiento político es un problema particularmente en las democracias en transición o en los países bajo un gobierno de un solo partido; los funcionarios electos y los partidos en el poder pueden intentar utilizar el RFP para hostigar o eliminar a candidatos y partidos de la oposición. Por ejemplo, en Ucrania durante las elecciones presidenciales de 1999, el gobierno utilizó la policía, los servicios de bomberos y de inspección fiscal para acosar a la oposición.[5]

Varios pasos pueden mejorar la imparcialidad del RFP:

• El RFP debe elaborar normas internas que establezcan criterios objetivos y neutrales para decisiones discrecionales, tales como iniciar una investigación o un procedimiento de sanciones administrativas.
• Si las leyes de financiamiento político se administran y aplican con total transparencia, los medios de comunicación y las organizaciones de la sociedad civil pueden monitorear la imparcialidad del RFP y aumentar la confianza pública en su integridad. Puede que algunos aspectos del proceso de toma de decisiones en materia de auditoría y penal tengan que ser confidenciales, pero gran parte de la política interna del RFP puede hacerse pública. (Por ejemplo, la Junta de Financiamiento de Campañas de la Ciudad de Nueva York [NYCCFB] publica en su sitio web los plazos para la presentación de información y las listas de sanciones administrativas, así como un manual para los candidatos, en lenguaje claro, que explica la estructura general de la ley electoral y el proceso de transparencia/auditoría.)
• Las auditorías periódicas de la RFP pueden garantizar que el RFP utiliza su presupuesto de manera legítima y eficiente para alcanzar los objetivos para los que se asignaron los fondos.

Un código de ética escrito puede aclarar las políticas internas del RFP sobre la función pública, la confidencialidad y los conflictos de interés.

Integridad Operativa

El PFR debe tener la autoridad para planear su propio programa de administración y control del financiamiento político, junto con los recursos financieros y humanos para efectuar este programa. Incluso si se protege el presupuesto del RFP de las presiones políticas, puede ser insuficiente para el control efectivo si el propio país tiene recursos limitados o el financiamiento político simplemente no son una prioridad legislativa. De hecho, en muchos países las leyes de financiamiento político se han vuelto más complejas y de mayor alcance en los últimos años, pero los presupuestos de los RFP no necesariamente han aumentado de manera proporcional.[6] Sin recursos suficientes, el RFP no puede mantener la integridad operativa. Y si depende de otra agencia o de la legislatura para obtener recursos o personal, el cumplimiento puede correr peligro.

El personal del RFP puede carecer de experiencia o conocimiento, una deficiencia que debilita particularmente la función auditora. Por ejemplo, aunque la Comisión Electoral de India tiene poderes para supervisar, investigar, procesar y sentenciar, ha tenido poco éxito en el cumplimiento de la ley de financiamiento político debido a la escasez de personal.[7] Para mantener la integridad operativa y la independencia, el RFP también debe tener control sobre – o por lo menos, alguna participación – en el reclutamiento, organización y retención de su propio personal.

El papel de la tecnología

Un RFP con recursos limitados puede aumentar su eficiencia operativa a través del uso proactivo e innovador de la tecnología. Si tiene personal técnico competente, el RFP puede automatizar gran parte de la divulgación de información que recibe, así como el análisis de esa información, al publicar material pertinente oportunamente en Internet.

Australia, Bosnia y Herzegovina, Bolivia, Gran Bretaña, Georgia, Perú, Estados Unidos y otros países actualmente tienen bases de datos para recopilar y almacenar la información sobre financiamiento político, la mayor parte de la cual publican a través de Internet. Tanto la Comisión Electoral Central en Lituania como la Junta de Financiamiento de Campañas de la Ciudad de Nueva York (JFCCNY) en los Estados Unidos han desarrollado programas electrónicos integrales para informar sobre el financiamiento de campañas. Ambos reguladores proporcionan el software/programa a los candidatos para que puedan presentar declaraciones de manera electrónica o en medios electrónicos. La información se carga en el sitio web público del RFP, permitiendo que los usuarios realicen búsquedas en línea de una amplia gama de información sobre el financiamiento de campañas. Además, la JFCCNY tiene a disposición una computadora para que cualquier persona puede utilizarla y analizar la aportación de información política actual.

 

 

Regulador del financiamiento político: atribuciones de vigilancia

Sin una supervisión eficaz de la actividad financiera de los candidatos y los partidos, el regulador del financiamiento político (RFP) no puede ejecutar de manera exitosa las leyes sobre financiamiento político. La supervisión permite que el RFP determine si los actores electorales están cumpliendo las leyes de financiamiento político, incluyendo las restricciones en el monto y las fuentes de las contribuciones, y los límites en los gastos. La supervisión también ayuda al RFP a garantizar que los fondos se utilicen sólo para propósitos legítimos, relacionados con las elecciones.

Existen tres mecanismos principales para la vigilancia del financiamiento político:

• la divulgación y presentación de informes financieros;
• las auditorías a los candidatos y partidos regulados;
• las investigaciones sobre las presuntas irregularidades y las violaciones del financiamiento político.

Divulgación

El método más básico de supervisión es la divulgación financiera. La ley electoral debe exponer requisitos claros para la divulgación y presentación de informes sobre financiamiento político. Debe exigir una divulgación integral de las actividades financieras de los sujetos regulados, en donde se especifiquen todas las transacciones que se deben reportar. Para que la divulgación sea significativa, los actores electorales deben elaborar registros financieros actuales que respalden sus informes y presentar un registro de auditoría que permita revisar su actividad financiera. La documentación útil incluye:

• la documentación de las contribuciones, tales como copias de los cheques, órdenes de pago y registros de las tarjetas de crédito, o las fichas de las contribuciones en efectivo y las no monetarias (en especie); y
• la documentación de los gastos, tales como las cuentas, facturas y/o recibos de los bienes y los servicios comprados, además de las copias de los cheques o de los recibos de las tarjetas de crédito utilizados para pagar estos bienes y servicios.

Auditoría

Otro método de supervisión importante es la auditoría financiera. La cual es un análisis formal de los registros financieros de un participante electoral para verificar la información financiera y determinar si el participante electoral sigue las leyes de financiamiento político. Existe una relación directa entre la veracidad de la divulgación proporcionada por los partidos y los candidatos, así como de su cumplimiento con la ley, y el efecto real y disuasorio de las auditorías.

Un número creciente de jurisdicciones reconoce que las auditorías son esenciales para la ejecución del financiamiento político. Sin embargo, las distintas jurisdicciones tienen prácticas de auditoría que varían considerablemente en términos de la identidad del auditor, así como el alcance y la técnica de la auditoría.

Investigación

Al desarrollar una capacidad de investigación independiente, el RFP no necesita depender de la cooperación con otras entidades gubernamentales. En su lugar, el mismo regulador puede identificar y examinar las presuntas violaciones al financiamiento político y recoger evidencias de tales violaciones para utilizarlas en los procedimientos de ejecución.

Se puede iniciar una investigación en respuesta a la revisión interna del RFP y a la auditoría de un partido/candidato, o puede tener una fuente externa, tal como una denuncia externa o un informe de prensa. Muchas jurisdicciones tienen un procedimiento de quejas que permite a los ciudadanos reportar problemas sobre financiamiento político o presuntas violaciones legales por parte de partidos políticos, candidatos u otros participantes electorales. También se pueden iniciar investigaciones externas como resultado de la información expuesta por los medios de comunicación y las organizaciones no gubernamentales.

 

 

Vigilancia del financiamiento político: divulgación

La divulgación es fundamental para cualquier programa de financiamiento político y su sistema de aplicación. Con una divulgación completa y oportuna, la ciudadanía puede averiguar, durante el ciclo electoral, quién contribuye a una campaña en particular y cómo se utilizan los recursos de la campaña. La divulgación permite al regulador del financiamiento político (RFP) determinar si la campaña está cumpliendo con las leyes de financiamiento político. En los sistemas de financiamiento público, la divulgación permite al RFP calcular la cantidad de recursos públicos que están previstos para la campaña, y garantizar que la campaña utilice los fondos únicamente con fines legítimos relacionados con la campaña.

Para ayudar al RFP a detectar y sancionar las violaciones de los requisitos de divulgación del financiamiento político, se deben incluir varias disposiciones en la ley electoral:

El comité y el funcionario responsable de las finanzas

La ley debe exigir que cada participante electoral autorice a un comité en particular y designe a una persona (que funcione como responsable financiero, o tesorero) como responsable de todos los recibos y gastos. Para todas las transacciones financieras, el comité y el tesorero deben usar una sola cuenta bancaria, la cual debe darse a conocer sin reservas al RFP. Este principio se respetó en Costa Rica en mayo de 2003, cuando el Tribunal Constitucional dictaminó que los privilegios de secreto bancario no se aplican a los bienes de los partidos políticos y que la información sobre las cuentas de estos debe ponerse a disposición del público en general.[1]

Se debe prohibir a los comités de participantes electorales usar recursos o cuentas que no sean la cuenta designada y reportada. Al permitir un solo conducto financiero para cada participante electoral, la ley permite al RFP rastrear la actividad del financiamiento político de manera más efectiva.

Divulgación completa

La ley debe exigir una divulgación completa de toda la actividad financiera y especificar las transacciones financieras que se deben reportar:

• Recibos: El comité debe revelar el monto y la naturaleza de cada contribución (ya sea en cheque, efectivo o no monetario, es decir, en especie), y la identidad, dirección y empleador/actividad de cada contribuyente.
• Gastos: El comité debe revelar todo el gasto, incluyendo la fecha y el monto de cada gasto y su destinatario, y todas las deudas y obligaciones contraídas.
• Préstamos: El comité debe revelar todos los préstamos y anticipos recibidos, incluyendo la identidad del prestamista y el empleo/actividad, la fecha y el monto del préstamo o anticipo original, y la fecha en que se pagó el préstamo o el anticipo.

La ley también debe exigir la divulgación completa de los bienes de un partido político y/o candidato individual por parte del comité, particularmente en países en donde no existan otros registros para identificar estos bienes.

Registros

Además, se debe exigir que los participantes electorales mantengan registros financieros contemporáneos que fundamenten sus informes y que los generen cuando así lo solicite el RFP. Con los registros financieros precisos y contemporáneos suficientes para establecer un seguimiento de auditoría, el RFP podrá verificar la actividad financiera del participante electoral y el cumplimiento de la ley. Sin esta documentación, el RFP no puede auditar la información financiera de un participante electoral de manera efectiva. Como resultado, la confianza pública en la integridad de la regulación del financiamiento político disminuirá, y a los participantes que cumplen con la ley no se les garantizará la igualdad de trato.

Idealmente, la ley debe exigir a los participantes electorales que mantengan registros que documenten cada contribución recibida. Esto incluye copias de cheques, órdenes de pago y registros de tarjetas de crédito de las contribuciones reales; en el caso de una contribución en efectivo o no monetaria (en especie), el donante debe firmar un recibo de verificación de la contribución para proporcionar el registro necesario. De igual manera, se debe conservar la documentación de los préstamos, incluyendo los contratos de préstamo escritos así como las copias de los cheques, órdenes de pago u otra documentación relacionada con el recibo y el reembolso de los fondos. Para los gastos, los participantes electorales deben conservar:

• copias de todas las cuentas, facturas y recibos de los bienes/servicios adquiridos;
• copias de los cheques utilizados para pagar estos bienes y servicios;
• en el caso del pago de sueldos y salarios, los registros detallados que documenten los servicios que fueron proporcionados y su costo;
• por cada compra en la que se utilice la tarjeta de crédito/débito de la entidad declarante, los estados de cuenta y recibos de la tarjeta que ayuden a identificar al proveedor.

Si estos requisitos están vigentes, el RFP recibiría suficiente documentación para realizar auditorías integrales. Sin embargo, en países sin requisitos de documentación o en casos de incumplimiento de los requisitos existentes, el RFP también debe tener el poder de obligar a los participantes electorales a generar registros financieros para que se pueda verificar la información reportada.

Algunos países (por ejemplo, Canadá e Israel) requieren de acceso público a los registros guardados por los partidos políticos.[2] Si ese no es el caso, el RFP puede necesitar la facultad de emitir comparecencias que obliguen a los candidatos y oficiales del partido a declarar y a generar documentos de campaña y registros informatizados.

El RPF también debe tener la autoridad para ingresar físicamente a las oficinas de las entidades informantes y acceder a su información, con el fin de auditar los registros originales y verificar la existencia de los bienes/servicios adquiridos con fondos públicos. Por ejemplo, la Comisión Electoral británica tiene la facultad para exigir a un funcionario autorizado del partido político que genere libros, documentos o registros relacionados con el partido, y también tiene el derecho a entrar a las instalaciones de un partido para examinar sus libros.[3] Para evitar que este tipo de acceso se convierta en acoso, se debe considerar la posibilidad de solicitar una orden judicial (citatorio) para acceder a las instalaciones del partido e inspeccionar o incluso confiscar los registros.[4]

Divulgación Pública

La divulgación pública de la información financiera proporcionada al RFP por parte de los candidatos, partidos u otros participantes electorales cumple una función importante de educación pública. Desafortunadamente, una encuesta reciente de 118 países reveló que a partir del 1 de enero de 2000, el 17 por ciento de ellos no hacía pública la información financiera de los partidos/candidatos, y en su lugar seguían una política de "divulgación oculta".[5]

La mejor práctica es recopilar la información reportada por los participantes electorales e integrarla en informes públicos claros y comprensibles, para difundirla a través de los medios de comunicación, publicarla en el sitio web del RFP o ponerla a disposición de manera impresa. En Alemania, por ejemplo, los informes financieros de los partidos son integrales y están organizados de acuerdo con un formato común prescrito por la ley, lo cual facilita la revisión y la comparación.[6]

Divulgación sin democracia

Por último, debe reconocerse que la divulgación plena plantea un desafío particular en los países con regímenes no democráticos ya que la información proporcionada por los partidos de la oposición puede permitir al partido gobernante hostigar y amenazar a los simpatizantes de la oposición. En las elecciones presidenciales de 1999 en Ucrania, los contribuyentes a la campaña del candidato de la oposición Oleksander Moroz sufrieron de hostigamiento del gobierno, y se les obligó a presentarse en las oficinas de control fiscal y explicar el origen de su dinero.[7]

 

 

 

 

Vigilancia del financiamiento político: auditorías

Las auditorías son cruciales para el trabajo del regulador de del financiamiento político (RFP). Una auditoría financiera analiza la documentación de las contribuciones y gastos, estados de cuenta bancarios y otros registros financieros de un partido político, candidato u otro participante electoral. La auditoría tiene varios propósitos:

• Verificar la divulgación y la presentación de informes sobre las contribuciones, los gastos y los pasivos;
• Determinar si los participantes electorales están cumpliendo con las leyes de financiamiento político;
• En los sistemas de financiamiento público, determinar si los recursos, donaciones o gastos fiscales obtenidos se generaron de manera legítima. También garantizar que los fondos públicos se utilizaron sólo para fines adecuados, vinculados con fines políticos, no para uso o ganancia propia.
• Proporcionar información valiosa al público sobre las contribuciones y los gastos de los participantes electorales, así como de la evaluación del RFP sobre la precisión y exhaustividad de los informes financieros de cada participante.

A las auditorías se les reconoce cada vez más como esenciales para el cumplimiento del financiamiento político. Pero las políticas de auditoría varían considerablemente: algunos países llevan a cabo auditorías completas de todos los informes sobre financiamiento político, mientras que otros no prevén ninguna supervisión de auditoría en absoluto. Algunos países puede que ni siquiera exijan contabilidad básica y el mantenimiento de registros financieros regulares, sin los cuales es imposible auditar de manera efectiva a un participante electoral.

La elección del auditor

La selección de auditores difiere dependiendo del país y el tema de la auditoría. Las cuentas de un partido político o de una campaña electoral las puede auditar un auditor profesional e independiente seleccionado directamente por el partido/candidato, o bien por el RFP u otra agencia gubernamental competente, como la autoridad fiscal.

En Austria, por ejemplo, cada partido político debe designar un auditor independiente para certificar que ha utilizado su subsidio público de conformidad con las leyes de financiamiento político. Antes de presentar sus informes de divulgación, el partido debe obtener una certificación del auditor independiente confirmando que el informe financiero del partido constituye un informe imparcial de las transacciones financieras del partido.

Aunque la práctica en Austria garantiza que existe una revisión independiente de los informes de los partidos, no existe ninguna regulación que prevea que el RFP u otro organismo público verifiquen los informes.[1] Si se requiere que un candidato o partido seleccione un auditor privado, la ley debe establecer normas claras para elegir auditores profesionales, y debe especificar cómo y cuándo se realizará la auditoría. Además, el RFP debe conservar alguna autoridad de supervisión sobre el proceso.

En Polonia, los auditores de los informes sobre financiamiento político se seleccionan por sorteo para garantizar su imparcialidad política y profesionalismo.[2]

La elección de las entidades que se van a auditar

En algunas jurisdicciones, el RFP realizará una auditoría completa de cada partido y candidato en una elección, o requerirá que todas los partidos/candidatos contraten a un auditor independiente para revisar su información financiera. Si el RFP carece de recursos para auditar exhaustivamente los informes de divulgación de todas las entidades que presentan informes, puede auditar una muestra al azar durante el ciclo electoral. Otra práctica consiste en auditar sólo a los partidos o candidatos que reciben subsidios públicos, que muestran señales de problemas o irregularidades en el financiamiento político, o que son objeto de denuncias externas.

Sin embargo, no todos los RFP tienen esta autoridad. La Comisión Federal de Elecciones en los Estados Unidos, por ejemplo, no está facultada para realizar auditorías al azar. Puede auditar a un partido político o al comité de campaña del candidato solamente cuando la entidad informante no ha cumplido ciertos requisitos mínimos de la Ley Federal de Campañas Electorales.

Niveles de revisión

Por último, el escrutinio aplicado en la auditoría depende de la práctica del RFP y de la experiencia de los auditores. Y puede incluir:

• las auditorías de campo y visitas a las oficinas de los partidos/candidatos para establecer que estén cumpliendo con los requisitos básicos para registrar su actividad financiera y conservar la documentación de apoyo adecuada;
• la revisión de las declaraciones de información financiera por presuntas irregularidades o violaciones en la presentación de informes;
• la revisión de la documentación de respaldo para garantizar que corrobora los informes;
• la evaluación de la actividad financiera general de una entidad informante, y la comparación con las prácticas normales o promedio de otros partidos/candidatos; y/o
• el análisis más detallado de la documentación que muestre signos de fraude, como las firmas aparentemente falsificadas o la información indebidamente alterada.[3]

Comunicación entre el auditor y la entidad informante

Mientras se realiza la auditoría, a menudo es útil que el RFP informe al partido/candidato sobre los problemas en la presentación de informes o documentación. Esto ofrece la oportunidad para corregir los problemas o complementar los informes originales y la documentación. Este intercambio de información ayuda a promover el cumplimiento de los requisitos de divulgación, eliminando la necesidad de procedimientos administrativos o sanciones legales. El RFP puede formalizar el proceso al facilitar un informe preliminar de la auditoría al partido o candidato que se auditó, con una petición de respuesta a las conclusiones preliminares y la corrección de los problemas pendientes antes de que el RFP emita sus conclusiones finales de auditoría.

Informe de auditoría

Después de que se complete la auditoría, el RFP con frecuencia emite un informe escrito describiendo el alcance de la auditoría y presentando los fundamentos reales y legales que dan soporte a las conclusiones. El informe da cuenta de la evaluación del RFP sobre el cumplimiento de la ley por parte del participante electoral, e indica cualquier acción correctiva requerida. La presentación pública del informe cumple una función importante de divulgación pública, poniendo la información que contiene a disposición de los medios de comunicación y las organizaciones de la sociedad civil.

 

 

Vigilancia del financiamiento político: investigaciones

Se puede justificar una investigación sobre las actividades financieras de un participante electoral si se presenta un informe sobre financiamiento político incompleto o incorrecto, o si el regulador del financiamiento político (RFP) tiene motivos para sospechar de una violación a la ley. Mientras que los RFPs pueden ser reacios a realizarlas, las investigaciones son cruciales para el proceso de detección. Si un RFP tiene su propia capacidad de investigación, por sí mismo puede identificar y analizar las violaciones al financiamiento político sin recurrir a la cooperación de otras entidades gubernamentales.

Una investigación puede:

• recopilar información general sobre las actividades financieras del participante electoral, incluidos los registros bancarios y de proveedores;
• reunir testimonios de empleados, contribuyentes y otros testigos a través de entrevistas u otros medios; y/o
• recopilar evidencias de violaciones al financiamiento político para su uso en procedimientos administrativos, civiles o penales.

El RFP puede decidir iniciar una investigación basándose en su propia revisión y auditoría interna del participante electoral, o en respuesta a una causa externa, como una queja o un informe de prensa. Si el RFP tiene un sistema eficaz de auditoría y revisión, la mayoría de los errores de los informes y las posibles violaciones al financiamiento político pueden detectarse internamente. Sin embargo, incluso el sistema más avanzado de monitoreo del financiamiento político, se beneficiará de un mecanismo de supervisión externo.

Muchas jurisdicciones tienen un procedimiento de quejas que permite a los ciudadanos reportar sobre problemas de financiamiento político o presuntas violaciones legales por parte de los partidos políticos, candidatos u otros actores electorales.

Además de las denuncias, el RFP debe estar facultado para iniciar una investigación en respuesta a la información recibida de otras fuentes, incluyendo otras agencias gubernamentales, medios de comunicación y organizaciones no gubernamentales.

El RFP puede tener la autoridad para llevar a cabo una investigación de campo por sí mismo, o bien puede remitir un caso a otra agencia gubernamental o contratar a un investigador privado. En Polonia, por ejemplo, la Comisión Nacional Electoral puede remitir los casos a la autoridad fiscal para la investigación.[1] Con una violación penal potencial, el RFP a menudo remitirá el asunto a la autoridad federal o estatal competente encargada de aplicar la ley o a la oficina del fiscal. Remitir una investigación a otra agencia gubernamental preserva los recursos de la RFP, pero también deja a esa agencia la decisión de investigar o no la presunta violación.

Al investigar las posibles violaciones del financiamiento político, la agencia responsable debe respetar los derechos legales de los sospechosos o los testigos, e informarles que se está realizando una investigación. En una investigación penal, pueden aplicarse derechos adicionales del debido proceso a un sospechoso bajo interrogatorio, tales como el derecho a un abogado o el derecho a abstenerse de autoincriminarse. Debe tenerse especial cuidado en garantizar que toda evidencia reunida en una investigación es admisible en un tribunal administrativo, civil o penal.

Los medios de comunicación o las organizaciones no gubernamentales y otros grupos de la sociedad civil pueden emprender una investigación externa. Tal investigación podría alentar a un RFP renuente o estancado a que lleve a cabo una investigación oficial. De forma alternativa, el grupo externo puede referir la evidencia que reúne en su investigación al RFP o a una autoridad reguladora gubernamental o fiscal para medidas adicionales.

 

 

 

 

Regulador del financiamiento político: atribuciones para el cumplimiento

Para que el cumplimiento sea exitoso, el regulador del financiamiento político (PFR) debe tener una autoridad clara para hacer cumplir las leyes de financiamiento político en instancias administrativas, civiles y penales, y debe tener acceso a una serie de penas y sanciones. Incluso si el RFP tiene plena autoridad de vigilancia, no puede hacer cumplir las leyes de financiamiento político de manera significativa sin la facultad de imponer sanciones o iniciar procedimientos contra los infractores. Japón, por ejemplo, tiene requisitos muy amplios para la divulgación pero las agencias electorales que administran las regulaciones sobre divulgación no están autorizadas a verificar los estados financieros, investigar las transacciones financieras o imponer sanciones a los partidos o a los políticos.[1] Un sistema de regulación del financiamiento político sin sanciones resulta a la larga ineficaz y se ve forzado a depender totalmente de la buena fe de los actores electorales.

El cumplimiento será mejor y más consistente si se dispone de una gama completa de sanciones para los diversos grados de gravedad. Las sanciones pueden incluir:

• multas administrativas razonables por violaciones menores;
• sanciones monetarias más severas por violaciones graves;
• sanciones penales por violaciones importantes que socavan la integridad de las elecciones;
• la pérdida del reembolso por gastos electorales, la suspensión del financiamiento público y la inelegibilidad para el financiamiento futuro;
• la pérdida del escaño en la legislatura, la prohibición para postularse en futuras elecciones y la inhabilitación para el cargo como funcionario público;
• la disolución de un partido; y/o
• la cancelación o anulación total o parcial de una elección.[2]

Si las leyes de financiamiento político sólo prevén sanciones severas, tales como la anulación de una elección o las sanciones penales, el RFP puede mostrarse renuente a emprender una acción coercitiva o es probable que se enfrente a una resistencia notable por parte del infractor y los simpatizantes. Igualmente problemática es la creencia general de que las sanciones por infracciones relativamente menores son demasiado severas: esto puede generar dudas acerca de la equidad del sistema de financiamiento político, de modo que se tolere la “falta de cumplimiento” o la “deficiencia de acusaciones" de los delitos.

En la República de Georgia, por ejemplo, existe la creencia generalizada de que la ausencia de sanciones civiles ha generado el incumplimiento de las leyes sobre divulgación del financiamiento político. La única sanción por trasgresiones a la divulgación es la descalificación en contiendas electorales futuras, y esta sanción aún no ha sido impuesta por las autoridades judiciales.[3] De igual manera, la Ley de Elecciones de Canadá sólo puede aplicarse a través de los tribunales penales, no de un tribunal administrativo o civil. Como resultado, el RFP canadiense ha desarrollado la política de imponer sanciones leves por muchos delitos.[4]

Una consideración final en el establecimiento de un sistema efectivo de cumplimiento es la sincronización/calendarización. Para muchos aspectos del financiamiento político, la aplicación sólo tiene sentido si tiene lugar durante el período electoral. Por ejemplo, si el RFP no garantiza que los comités de campaña estén haciendo la divulgación actualizada de sus transacciones financieras, la ciudadanía no recibirá información precisa y oportuna sobre la cual basar las decisiones sobre la votación. Si las sanciones no se evalúan antes del día de las elecciones, las multas pueden llegar demasiado tarde para salvaguardar la integridad del proceso electoral. Además, la cobertura de los medios de comunicación a las violaciones al financiamiento político durante las elecciones dirige la atención del público hacia la integridad de los comités de campaña, y esta atención puede ser mucho más disuasoria para los comités infractores que cualquier sanción monetaria impuesta después de las elecciones.

 

 

Atribuciones de cumplimiento: incentivos materiales

Atribuciones de cumplimiento: administrativas

Para garantizar la eficacia de un sistema de financiamiento político, el regulador de las finanzas políticas (RFP) debe tener autoridad para tomar medidas de cumplimiento a nivel administrativo. Sin una autoridad independiente que negocie acuerdos o imponga sanciones, el RFP depende completamente de otros organismos gubernamentales y de los tribunales para reforzar las leyes de financiamiento político.

El cumplimiento no necesariamente requiere la imposición de sanciones administrativas o el recurso a los tribunales civiles o penales. Siempre que proceda, los enfoques no legales -como la capacitación, la conciliación o la exposición pública ("avergonzar/humillar") - pueden resolver problemas de incumplimiento con mayor rapidez y a bajo costo.

La educación y la capacitación

Un método para fomentar el cumplimiento es proporcionar educación y capacitación a los participantes electorales regulados. El RFP puede llevar a cabo seminarios de capacitación, y/o publicar manuales en lenguaje sencillo o resúmenes de las leyes y reglamentos aplicables. La capacitación no sólo puede ayudar a promover una cultura de cumplimiento, sino que también a empoderar a los partidos y a los propios candidatos a supervisar sus propios informes y actividades financieras, y a corregir errores involuntarios. El sistema también debe fomentar la auto-vigilancia al reducir las sanciones por errores o violaciones que los mismos participantes reportan, o al tratar la autocorrección como un factor atenuante.

La negociación

El incumplimiento también puede resolverse mediante negociaciones informales, tales como conferencias, conciliación y resolución alternativa de controversias.[1] En general, las negociaciones dan lugar a un acuerdo de cumplimiento o conciliación: la entidad informante reconoce una violación, y acuerda realizar ciertas acciones, pagar una multa civil u ofrecer otras soluciones. La mejor práctica es hacer de todos los acuerdos una cuestión de dominio público.

En particular, si el RFP no tiene autoridad directa para imponer sanciones administrativas o emprender acciones legales contra los infractores, la negociación y la conciliación también pueden ser herramientas valiosas para conseguir un mayor cumplimiento de las leyes de financiamiento político. Los mecanismos alternativos de solución de controversias ofrecen varias ventajas:

• la resolución más rápida de las controversias;

• un papel activo de los participantes electorales u otros demandados en la determinación de la solución de sus casos; y

• la reducción de costos y de recursos en comparación con los mecanismos tradicionales de cumplimiento.

La “humillación” como sanción

Dado que la publicidad es parte vital de la política, una de las técnicas no legales de cumplimiento más eficaces es la exposición pública ("avergonzar/humillar"). Un ejemplo de ello es la divulgación pública de los informes finales de auditoría realizados a los partidos políticos/candidatos, a través de su publicación impresa o en el sitio web del RFP. Esto promueve la conciencia pública, la información y la educación. También puede convencer a las entidades informantes de corregir problemas en la presentación de informes durante el proceso de auditoría, a menos que sus violaciones se vuelvan de conocimiento común. Otra sanción vergonzosa es la publicación en la web de una lista negra de partidos políticos/candidatos que se hayan infringido la ley.

La cobertura de la prensa es clave en el proceso de avergonzar. El departamento de prensa del RFP puede promover el cumplimiento al informar a los medios de comunicación acerca de las medidas de control conforme se van tomando, y al realizar sesiones informativas periódicas para los periodistas sobre los requisitos de financiamiento político que deben cumplir los participantes electorales.

Las sanciones administrativas

Las sanciones no legales dependen, en última instancia, de la buena voluntad de los participantes electorales regulados, y las sanciones civiles o penales de la buena voluntad del organismo regulador o encargado de la aplicación de la ley. De ahí la necesidad de que la autoridad imponga sanciones administrativas. En muchos países, el propio RFP puede imponer penas o sanciones monetarias contra partidos políticos, candidatos u otros actores electorales. A menudo, establece un proceso cuasi judicial para juzgar las violaciones a la ley de financiamiento político.

El proceso para determinar infracciones y/o evaluar sanciones debe variar de acuerdo con la gravedad de la posible ofensa/sanción. La mejor manera de manejar las violaciones menores (por ejemplo, la presentación tardía o incompleta de los informes financierons) puede estar bajo un estándar “muy estricto de responsabilidad”, con un mínimo de procedimientos formales para imponer multas menores. Por ejemplo, los RFP en Canadá y Estados Unidos administran un sistema de multas menores para castigar infracciones menores y fomentar el cumplimiento voluntario.[2] Una audiencia de tipo judicial generalmente es innecesaria en estas circunstancias, y las normas del debido proceso normalmente se pueden cumplir, simplemente notificando de manera adecuada a la entidad infractora así como dándole una oportunidad de responder. Este sistema se parece a la emisión de boletos para el estacionamiento ilegal en muchas ciudades; la gran ventaja es que es fácil y barato de administrar. Cualquier sanción monetaria debe ser proporcional a la infracción, pero lo suficientemente seria para tener un efecto disuasorio.

Para una infracción más compleja o que involucre un propósito específico o incluso responsabilidad civil, el RFP puede establecer un proceso de audiencia cuasi judicial para garantizar que el caso se juzgue de manera apropiada y otorgar al actor electoral infractor la valiosa oportunidad de ser escuchado. El proceso generalmente comienza con la notificación de que se han presentado cargos y que el actor electoral tiene el derecho a comparecer para impugnarlos. El fallo administrativo puede tener lugar ante una comisión nombrada por el RFP, o puede ser asignada a un juez de derecho administrativo en el sistema general del tribunales administrativos. Sin importar quien actúe como árbitro, el acusado tiene derecho a un juicio imparcial, políticamente neutral. Además, el debido proceso demanda que el actor electoral, ya sea en persona o por escrito, tenga la oportunidad de defenderse presentando pruebas y de analizar las evidencias presentada por los funcionarios.

 

 

 

Atribuciones de cumplimiento: civiles y penales

En algunos sistemas, el regulador del financiamiento político (RFP) tiene la autoridad para presentar una acción civil en los tribunales generales, solicitando la indemnización monetaria o legal (cautelar) en caso de que pareciera que un participante electoral violó las leyes sobre financiamiento político. Además, el RFP puede que tenga que entablar una acción contra el infractor en el sistema civil para hacer cumplir las órdenes administrativas y las sanciones si no son suficientes o auto ejecutables.

La ventaja del control civil es que el RFP no necesita depender de las autoridades encargadas de garantizar el cumplimiento de la ley para emprender alguna acción legal, como es el caso de los procesos penales. En caso de que un RFP sea ineficaz o carezca de recursos, las organizaciones no gubernamentales (ONG) y los litigantes privados pueden intentar presentar una demanda civil. Con frecuencia, una ONG puede demandar en nombre de sus miembros o del público en general para garantizar que los candidatos y los partidos políticos cumplan con la ley.[1]

En algunos países (por ejemplo, Georgia), los observadores nacionales acreditados pueden presentar quejas electorales. Y en los casos civiles iniciados por el RFP, los grupos de la sociedad civil y las personas independientes (tales como los académicos) pueden proporcionar investigación útil y argumentos legales presentando observaciones amicus curiae ("amigo de la corte") en apoyo del RFP. Incluso un candidato o una campaña puede fomentar el cumplimiento al entablar la demanda en virtud de las leyes de financiamiento político basándose en el daño sufrido en el proceso electoral. Del mismo modo, un candidato o partido potencialmente podrían interponer un recurso contra el Estado, si la respuesta de la administración electoral a una violación por otro participante electoral es ineficaz.[2]

El control se fortalece si el propio RFP puede iniciar el proceso penal por delitos de financiamiento político o puede remitir los casos a otro organismo gubernamental con la autoridad para instituir procedimientos penales. Sin embargo, la mayoría de los países no facultan al RFP para iniciar o llevar a cabo enjuiciamientos por violaciones penales a las leyes de financiamiento político. Una excepción es Canadá, donde el RFP puede iniciar una investigación y designar personal para llevarla a cabo. El RFP canadiense también puede iniciar enjuiciamientos por delitos bajo las leyes de financiamiento político.[3]

Los enjuiciamientos tienen dos desventajas:

• Casi siempre tienen lugar después de las elecciones. Como resultado, al tomar sus decisiones de votación, los electores no tienen el beneficio de conocer los hechos de cualquier posible violación que pudiera surgir del proceso.

• El PFR normalmente debe confiar en la discreción de los fiscales y en la buena fe de las agencias de aplicación de la ley para procesar las violaciones criminales de las leyes de finanzas políticas.

Así, la experiencia demuestra que, en lugar de las severas sanciones penales, las multas monetarias y la amenaza de retirada de los subsidios públicos suelen ser formas más eficaces de hacer cumplir la ley.[4]

En la República de Corea, por ejemplo, el Comité Central Electoral debe transferir a las autoridades de investigación criminal todas las investigaciones y enjuiciamientos de violaciones de los límites de gastos y los requisitos de divulgación, que deciden si la pena de prisión o las multas son apropiadas.[5] La decisión de perseguir sanciones penales cambia así toda la autoridad de ejecución a la agencia encargada de hacer cumplir la ley, y este organismo no puede dar prioridad a las violaciones de las finanzas políticas o puede ser vulnerable sujeto a presiones políticas.

Específicamente en los países en transición, la decisión de procesar a líderes políticos o candidatos no siempre se hace objetivamente y no puede basarse en una revisión detallada del caso.[6] Por ejemplo, en las elecciones parlamentarias de Polonia de 1993, decenas de comités de campaña no hicieron divulgaciones oportunas, ni ninguna revelación. A pesar de ello, la Fiscalía decidió suspender los procedimientos en 58 casos de violaciones de las finanzas políticas que consideró que eran socialmente inofensivos.[7]

 

 

 

Financiamiento político: acceso a la información

Los Reguladores del Financiamiento Político (RFP) deben manejar un amplio flujo de información sobre el financiamiento político de los participantes electorales y, al mismo tiempo, deben cumplir con las nuevas provisiones legislativas que requiere que la información sea pública. Esto es un reto mayor y se agudiza por las demandas de una sociedad civil y prensa activa y consciente. Si el RFP falla en el manejo y el intercambio efectivo de información, como es requerido por las leyes y regulaciones, puede enfrentar una seria brecha de credibilidad.

Si la información del financiamiento político está al alcance de los partidos políticos, de las organizaciones de la sociedad civil, de los medios de comunicación, de los políticos reformistas, académicos y de los electorales bien informados el resulta es un escrutinio externo mayor y ímpetu mayor por auto regularse. En el caso de Buckley vs. Valo, una decisión histórica de 1976, la Suprema Corte de Estados Unidos dictaminó:

“La divulgación proporciona información al electorado sobre el origen del dinero de las campañas políticas y sobre la manera en la que los gastan los candidatos, con la finalidad de ayudar a los electores a evaluar quienes buscan un cargo federal. Lo anterior permite que los electores ubiquen de manera más precisa a cada candidato en el espectro político, en vez de hacerlo únicamente con base en sus emblemas y discursos de campaña. La fuente del aporte financiero de un candidato también alerta al elector a fijarse en los intereses a los que es más probable que responda un candidato y, de esta manera, facilita las predicciones sobre su desempeño en el cargo.[1]

En el financiamiento político, el acceso a la información implica la declaración completa de la información del financiamiento político y su disponibilidad para que la ciudadanía la inspeccione y analice. El acceso a la información en esencial para la transparencia fundamental de la regulación del financiamiento político. Tal como lo establece un estudio del proyecto de Dinero y Política de IFES:

“La transparencia del financiamiento político, alcanzada a través de la disponibilidad (y accesibilidad) de la información política declarada, puede ayudar a señalar y mitigar los efectos de la corrupción y las prácticas ilegales; mientras, simultáneamente, recompensa a aquellos que “juegan conforme a las reglas”. Asimismo, la divulgación de las cuentas políticas es una condición necesaria – aunque insuficiente – para que los actores políticos sean responsables y se reduzca la corrupción política.”[2]

Dos medidas para la transparencia: el marco legal y la divulgación

La primera medida en el establecimiento de un sistema de financiamiento político basado en la transparencia es un marco legal, el cual requiere de una rutina y un reporte financiero exhaustivo realizado por los partidos políticos, candidatos y cualquier otro participante electoral. Crear el marco legal es complicado, éste involucra el establecimiento de reglas clara sobre quién debe reportar y a quién; qué se debe reportar y cuándo; y cómo se debe reportar la información.

La siguiente medida es lo que comúnmente se conoce como la “divulgación”, que es poner a disposición de la ciudadanía la información financiera recibida por las autoridades electorales. La declaración tiene diferentes formas y puede estar limitada por la autoridad electoral a declaraciones generales sobre el cumplimiento de la presentación de informes o datos. El acceso genuino a la información involucra la declaración pública completa, suficiente como para cumplir los objetivos políticos de informar al público y facilitar la aplicación de las reglas y requerimientos de financiamiento político.

La ley y las regulaciones electorales deben especificar los diversos aspectos de toda la divulgación pública de la información del financiamiento político:

·         Quién es responsable de las divulgaciones: debe haber un sólo recolector y divulgador de la información – generalmente el regulador del financiamiento político – con la atribución de auditar y aplicar la ley.[3]

·         Quién debe reportar: los participantes electorales sujetos a obligaciones de reportar el financiamiento político deben incluir a los oficiales electorales, candidatos, partidos políticos y organizadores políticos.[4] También pueden incluirse otras personas u organizaciones que contribuyan significativamente con los participantes electorales, especialmente si se hace en coordinación con las campañas de los propios participantes.

·         Qué reportar: toda la información financiera relevante se debe reportar - por ejemplo, tanto las contribuciones monetarias, como las no monetarias (en especie). La divulgación de información típica puede incluir los gastos e ingresos de campaña, los ingresos regulares y los gastos de los grupos políticos, así como los activos y pasivos.[5]

·         Cuándo reportar: la divulgación debe realizarse de manera regular, detallada y oportuna.[6] El control público es significantemente menos efectivo si la información no se publica de manera oportuna y exhaustiva. Idealmente, la divulgación pública debe hacerse antes del día la elección, de esta manera la decisión de los electores puede basarse en la mejor información disponible sobre la actividad de financiamiento político de los partidos y candidatos. (La información que se proporciona después de las elecciones tiene muy poco impacto político y, debido a esto, menos valor como efecto disuasivo de las violaciones a las leyes de financiamiento político y los requisitos de presentación de informes).

Los RFP utilizan varios mecanismos para obtener y almacenar la información sobre el financiamiento político. La información se puede recopilar de manera impresa o electrónica, y almacenar en archivos o bases de datos. Consultar a la comunidad regulada garantizará el desarrollo de regulaciones que se pueden cumplir, y de formatos que se pueden usar fácilmente. Una vez que estén listas las regulaciones y los formatos, debe seguir la educación y la capacitación, las cuales expliquen cómo cumplir los requisitos normativos.

Métodos de divulgación

Probablemente, el método más común a través del cual los RFP divulgan públicamente la información sobre el financiamiento político, como ampliamente lo requieren las leyes electorales, es a través de la prensa escrita. Esto usualmente involucra la divulgación de la información en un periódico o gaceta oficial o del Estado, frecuentemente de circulación limitada. Este tipo de publicación ubica a la información en el dominio público, pero el acceso puede ser limitado. Algunas veces, sólo aparece un resumen de la información reportada en los periódicos.

La nueva tecnología permite que se publiquen tanto los resúmenes como los informes financieros escaneados en la páginas de Internet del gobierno o de la autoridad electoral. Los informes escaneados son más fácilmente accesibles que las versiones impresas, sin embargo, no permiten la búsqueda de información. Aun así, la publicación de los informes escaneados en la página web puede ser la mejor opción para los RFP, ya que su costo es menor que tener que ingresar los datos en un base.

El enfoque pasivo más común de la divulgación pública es, simplemente, poner a disposición la información sobre financiamiento político para su revisión en la oficina del RFP o de otro organismo gubernamental. Este tipo de acceso público a los archivos de divulgación supone una carga sobre aquellos que buscan información y sobre el órgano responsable de controlarla. Rara vez se permite que los archivos salgan de las instalaciones, y el proceso de consulta se monitorea de cerca. Las organizaciones de la sociedad civil y los periodistas que desean examinar los archivos se quejan de cuestiones, tales como el tiempo insuficiente para revisar los materiales y de la mala organización de los documentos.

No obstante, el acceso de la ciudadanía a los informes financieros de los partidos políticos, candidatos u otras participantes electorales puede ser un medio muy valioso de divulgación si cumple con ciertas necesidades y estándares:

• Se debe establecer una oficina de divulgación pública con los recursos necesarios para prestar asistencia en la revisión pública de los informes. Ésta debe poseer el personal y el equipo necesario para recibir, fotocopiar, organizar, archivar y poner a disposición los informes para el escrutinio público de manera oportuna. También debe tener instalaciones apropiadas para contribuir a la revisión pública de los informes, y para permitir el fotocopiado a un costo razonable y de manera conveniente.
• El acceso a la información debe estar abierto a toda persona o grupo interesado, incluyendo periodistas, académicos, organizaciones de la sociedad civil y a los mismos participantes electorales.[7]

Un mecanismo controversial para obtener acceso a la información sobre financiamiento político es a través de las leyes sobre libertad de información. El ejercicio los derechos bajo dichas leyes generalmente requiere presentar una solicitud por escrito. En Rumania, una organización de la sociedad civil a nivel nacional, Asociatia Pro Democratia, utilizó las leyes nacionales de acceso a la información para obtener la información declarada, la cual publicó en Internet. Las solicitudes de acceso a la información son costosas tanto para los solicitantes como para el organismo encargado de proporcionar la información. Además, la información debe proporcionarse de manera discreta o arbitraria, dependiendo de quién pida la información o el tipo de información que se solicite.[8]

Muchos países, con diversos niveles de desarrollo (Australia, Bosnia y Herzegovina, Bolivia, Reino Unido, Georgina, Lituania, Estados Unidos y otros), han establecido bases de datos que se puedan consultar en Internet (o en la oficina del RFP u otro organismo gubernamental). Las publicaciones en la red en un formato de búsqueda tienen más ventajas que las publicaciones escrita

• Es de fácil acceso para cualquiera que tenga una conexión a Internet – particularmente para los grupos de la sociedad civil y los medios de comunicación, muchos de los cuales tienen acceso a la red.
• La sociedad civil y otras organizaciones, así como los medios, pueden monitorear y analizar los informes, utilizar los datos de las cuentas declaradas en sus informes de investigación, y presentar quejas externas.[9] Estas acciones incrementan la responsabilidad y alientan a la comunidad regulada a informar de manera más precisa.
• Alivia la carga sobre el RFP, mientras facilita el proceso de detección y cumplimiento.

A medida que el RFP y la comunidad regulada incrementan sus habilidades para usar las tecnologías de la información, empieza a surgir una mejor práctica. En Lituania, el Comité Central Electoral dota a los partidos políticos y candidatos con formatos electrónicos para la presentación de informes que se introducen en una base de datos. Si bien el uso de estos formularios es voluntario, son populares debido a que facilitan la contabilidad interna y eliminan la introducción de datos innecesarios. Se puede acceder a la base de datos a través de las autoridades tributarias responsables de revisar las cuentas para el financiamiento político. La ciudadanía también puede ver y buscar en la base de datos vía Internet.

Salvaguardas necesarias

La transparencia completa, detallada y oportuna en la divulgación del financiamiento político debe ser una norma, pero los informes pueden contener información confidencial y personal – particularmente en el caso de la revelación de información financiera por parte de los candidatos. Además, la información puede ser objeto de abuso o, en ciertas circunstancias políticas, empleada de manera errónea para acosar a los partidos de oposición y sus militantes.[10]

Debido a estos riesgos, las leyes del financiamiento político deben proveer salvaguardas que garanticen que cierto tipo de información, claramente definida, no sea mal empleada y que el cumplimiento de las leyes sobre financiamiento político no se realice arbitrariamente contra los opositores del partido en el poder.[11]

 

 

Logística electoral

Logística electoral

Una elección con integridad requiere procedimiento y medidas para garantizas la secrecía del voto y la seguridad de los participantes y de las sitios electorales. El sistema electoral debe definir claramente las reglas de votación en un sitio de votación seguro, accesible y neutral. El tipo de papeletas y su diseño puede reforzar la integridad del proceso.

Para atraer a los electores que sean menos propensos a utilizar métodos tradicionales de votación, el sistema debe permitir alternativas para la emisión del sufragio como el voto electrónico, el cual plantea sus propios retos a la integridad electoral (debido a que las circunstancias bajo las que sucede el acto de votar no se puede observar). Además, es posible que se pueda “jaquear” el sistema de voto electrónico, y se modifiquen los votos durante la transmisión.

En los centros de votación, los oficiales competentes deben estar presentes para garantizar que la votación se lleve a cabo en cumplimiento con la ley electoral. También debe haber monitores que representen a los partidos políticos, así como observadores independientes. Estos pueden ayudar a detectar problemas potenciales, tales como el voto delegado, por grupo y “familia”; el voto múltiple (incluida la modalidad carrusel) y la suplantación del elector; así como la discriminación, intimidación y fraude.

Ubicación segura, accesible y neutral de los centros de votación

La ubicación de un centro de votación puede afectar la integridad del voto, especialmente si no es un lugar seguro, accesible y neutral. Los electores necesitan sentirse protegidos de los activistas políticos y de las presiones durante el proceso de votación.  Los centros de votación deben establecerse en lugares seguros y neutrales, tales como escuelas, centros deportivos o comunitarios. Generalmente se evitan lugares como las representaciones de partidos políticos o las oficinas gubernamentales, así como las casas privadas (a menos que no haya otra instalación adecuada disponible). Algunos países tratan de evitar el uso de lugares religiosos siempre que es posible. Existe una prima en asegurarse que los centros de votación sean accesibles, fáciles de encontrar y atendidos por el transporte público, en caso de que haya.

Los observadores con frecuencia centran su labor en si los centros de votación están distribuidos geográficamente de tal manera que no favorecen a los electores de ciertos grupos de la sociedad o de alguna composición política. En Croacia, durante las elecciones del Parlamento (Sabor) en 2007, por ejemplo, los principales partidos de la oposición demandaron a la Comisión Electoral del Estado, argumentando que las áreas en donde estaban concentrados sus simpatizantes, no se dotaron con suficientes recintos electorales. La Comisión desmintió este hecho, y también fracasaron en su intento de que su recurso prevaleciera ante el Tribunal Constitucional pues éste encontró que había fundamentos para apoyar la ubicación de los centros, la cual se había utilizado anteriormente.  Los observadores electorales señalaron que las leyes que rigen el establecimiento de centros de votación (nuevos) eran vagas.[i]

Cuando los electores minoritarios se encuentran concentrados en ciertas áreas, pero están dispersos en otros lugares en una cantidad relativamente menor, puede tener un efecto negativo en su capacidad para obtener representación con respecto a su porcentaje total de votos. En Montenegro, para las elecciones parlamentarias de 1998, se enmendó la ley electoral para permitir que los partidos de la etnia albanesa, dentro de ciertos parámetros, pudieran sumar los resultados de la votación, de modo que los votos obtenidos en zonas con poca concentración de seguidores pudieran utilizarse en lugar en otros distritos, en donde tenían más oportunidad de obtener representación.

Personal profesional y no partidista y equipos apropiados

El personal electoral no partidista, debidamente capacitado y competente constituye una parte esencial al implementar procedimientos de votación y garantizar que se tomen las medidas necesarias para mantener el orden y guardar la secrecía del voto.

Las urnas electorales deben ser seguras. La mayoría de los países utilizan un mecanismo de sellado con un número u otra marca de identificación para prevenir el fraude. Otros, por ejemplo, utilizan urnas transparentes para demostrar que previamente no se han colocado papeletas dentro de ellas. En Sudáfrica se etiquetan y enumeran las urnas, para que no puedan cambiarse sin el conocimiento de los oficiales. Y en los sitios de votación se colocan cortinas de privacidad adecuadas para proteger la secrecía del voto.

Presencia de los monitores de los partidos políticos y representantes de los candidatos

Tener monitores de los diferentes partidos políticos y un número limitado de representantes de los candidatos, junto con observadores nacionales reduce el riesgo de complicidad con los miembros de las mesas para manipular los resultados. Los monitores, usualmente, firman cada una de las hojas de escrutinio y también reciben una copia oficial, permitiéndoles revisar que los resultados no se manipulen posteriormente. También monitorean el proceso de votación para detectar los potenciales problemas de discriminación, intimidación y fraude que puedan surgir el día de la elección.

 

Secrecía del voto

El voto secreto es una salvaguarda esencial de la integridad, debido a que permite que los electores emitan su voto con total independencia. Si un voto no es secreto o se puede identificar durante el conteo de votos, puede que algunas personas se sientan intimidades y no voten, como era su intención. La protección de la secrecía hace que la intimidación y el soborno sean menos efectivos.

En la mayoría de los países, se utilizan cortinas de privacidad en las mesas de votación para ayudar a proteger la secrecía del voto. La cortina debe ser lo suficientemente larga y colocarse de tal manera que las otras personas dentro del centro de votación no puedan ver como el elector marca su papeleta. Durante las elecciones legislativas de 2004 en Sudáfrica, no se colocaron bien las cortinas de privacidad en algunas de las mesas de votación, y esto pudo haber comprometido la secrecía del voto.[1]

Cuando las papeletas se marcan manualmente – como ocurre en la mayoría de los países – los electores deben hacerlo fuera de la vista de otros electores. Posteriormente, la papeleta se deposita en una urna junto con las papeletas de otros electores; haciendo imposible que se reconozca a quien pertenece cada voto. El reciente interés en permitir el voto remoto a través de Internet, ha suscitado preocupaciones sobre el hecho de que este método no puede garantizar la secrecía del voto, y por tanto compromete la integridad electoral.

 

 

Seguridad

La integridad electoral requiere de una atmósfera libre de miedo, intimidación o manipulación el día de las elecciones. La seguridad es crítica durante el proceso electoral, especialmente durante la votación, el conteo y la transmisión de los resultados. Un ambiente electoral pacífico facilita las elecciones libres, equitativas y creíbles, y las condiciones tranquilas dentro y fuera de los sitios de votación disminuyen los problemas que puedan comprometer la confianza del elector, la integridad de los registros, la participación electoral o los resultados de la elección.

Los electores deben poder votar sin miedo y los monitores deben poder observar sin intimidación. Los candidatos deben poder hacer campaña sin el temor de que se lastime o asesine a sus simpatizantes. Para garantizar la integridad, los administradores electorales necesitan poder planear y conducir los comicios sin interferencia, y los materiales electorales se deben salvaguardar de la manipulación que pudiera cambiar los resultados de las elecciones.

Mantener la seguridad física de las elecciones es una responsabilidad del gobierno, el cual, generalmente asigna esta tarea a las fuerzas policíacas. Las medidas de seguridad varían según el país y sus circunstancias. Para propósitos de integridad, la aplicación de la ley debe ser neutral e imparcial, incluso para garantizar un juicio justo para los presuntos infractores.

Buena planeación de la seguridad

La seguridad requiere de una buena planeación. El primer paso consiste en identificar las etapas vulnerables del proceso electoral y los lugares físicos que se deben proteger. Posteriormente, se deben desarrollar medidas de protección e implementar un plan de seguridad.

Un plan de seguridad se puede reforzar por la buena coordinación entre los organismos electorales y aquellos encargados de aplicar la ley. Se puede desarrollar un plan de seguridad conjunto y un mecanismo de coordinación establecidos para facilitar el intercambio de información y la toma de decisiones a nivel nacional, regional y local de todas las instituciones.

Neutralidad de los oficiales de seguridad

La correcta seguridad de las elecciones se basa en la neutralidad y el profesionalismo de los oficiales judiciales, los cuales deben respetar la ley y los derechos constitucionales y civiles de los ciudadanos, y no involucrarse en la campaña o agenda de ningún partido político o candidato. Los oficiales de seguridad deben abstenerse del uso excesivo de la fuerza o la violencia.

En algunos sistemas, especialmente en sociedad post conflicto, los problemas de seguridad pueden presentarse por la mala conducta de la policía. Esto puede dar lugar a una atmósfera de inseguridad, influir negativamente o incluso perturbar las elecciones.

Protección de los sitios de votación

La seguridad física de los recintos electorales y de los oficiales que trabajan en ellos, crea un ambiente en donde el proceso puede administrarse de manera neutral y sin obstáculos. La alteración o el robo de los materiales electorales y del equipo pueden socavar la integridad del proceso. La seguridad de los sitios puede incrementarse al exigir a los oficiales y al personal, así como a las otras personas acreditadas para entrar, que porten una identificación, de ser posible con fotografía. Los observadores y monitores acreditados también deben portar un distintivo que indique que se les permite entrar a los centros electorales durante las etapas críticas del proceso.

Se debe mantener el orden en los centros de votación el día de las elecciones. En algunos países, éste es principalmente un trabajo para la policía. Sin embargo, también deben tomarse medidas indirectas, tales como el cierre de bares o licorerías inmediatamente antes, durante y después del horario de votación. En Filipinas, de hecho es ilegal servir, vender, comprar o consumir bebidas alcohólicas en día de la elección.  

En la mayoría de países, se prohíben las armas de fuego dentro de una determinada distancia de los centros de votación. Algunos sistemas designan a una persona responsable de la seguridad en cada centro de votación. Un miembro del comité o un oficial de seguridad es quien permite a un determinado número de electores el ingreso a la mesa de votación y mantiene el orden en la fila.

Protección del material electoral

Para salvaguardar la integridad electoral, las papeletas, las hojas de escrutinio y otros materiales electorales sensibles deben protegerse de la destrucción o manipulación. Rastrear las papeletas es fácil en la mayoría de los sistemas, con el uso de talones numerados secuencialmente. La forma en que las papeletas se empaquetan también contribuye a la seguridad.  Si las papeletas vienen en paquetes inviolables o a prueba de manipulaciones, se puede distribuir la cantidad correcta a cada centro de votación sin necesidad de abrirlos y resellarlos. El almacenamiento y la distribución también se facilitan si los paquetes de papeletas para cada distrito electoral se colocan en contenedores sellados, con un número serial y marcados con la ubicación del centro de votación en la parte exterior. Esto también minimiza las oportunidades de un mal manejo o la entrega incorrecta de los materiales electorales.

Los sitios de votación necesitan ser lo suficientemente seguros como para proteger los materiales electorales y las urnas. En ocasiones, los candidatos perdedores roban o destruyen las urnas después de que las mesas cerraron, con la finalidad de invalidar los resultados. Otras veces, las urnas se rellenan o cambian una vez concluida la votación. Estas tácticas pueden detectarse con el uso de sellos en las urnas, y con el monitoreo continuo por parte de los representantes de los partidos y de los observadores.

Protección a los candidatos, electores y monitores

Los candidatos pueden ser objeto de actos de violencia. La policía y otros organismos encargados de aplicar la ley pueden proporcionar protección a los candidatos. Los actos de campaña, debates, mítines y otros eventos públicos que puedan atraer grandes cantidades de personas interesadas en la campaña también requieren seguridad.

Los electores deben poder dejar sus casas y votar sin miedo a actos de violencia en las calles o a la intimidación en los centro de votación. La participación electoral será baja si los electores deben enfrentar grupos rebeldes o violentos para emitir su voto.

Los monitores también requieren de la protección suficiente para permitirles observar el proceso de manera segura, hacer preguntas y, cuando proceda, firmar las actas de escrutinio sin intimidación o temor a represalias. En los países en transición, los observadores locales pueden sentirse vulnerables a la intimidación y la violencia, especialmente si observan problemas causados por el partido en el poder o las fuerzas de seguridad. 

Mecanismos de votación

Las papeletas estandarizadas ayudan a mantener la secrecía del voto. El diseño y tipo de papeleta pueden afectar la integridad del proceso. Un buen diseño de la papeleta puede ayudar a garantizar que los electores ubiquen fácilmente al candidato de su preferencia en ésta y marquen claramente su intención en la papeleta. Un adecuado diseño de las papeletas evita muchos de los problemas que pueden surgir durante el proceso de conteo de votos.

El uso de máquinas de votación electrónica o mecánica potencialmente hace el proceso de conteo de votos más rápido, preciso y económico, y reduce los riesgos de manipular los resultados. A pesar de lo anterior, las máquinas de votación no han cambiado substancialmente el proceso de votación. Los electores aún se desplazan y presentan en los centros de votación para emitir su voto. En contraste, el voto por Internet cambia el proceso de votación, ya que el elector puede sufragar desde su casa o desde otro lugar. Sin embargo, este método también plantea ciertos retos a la integridad.

Proteger la integridad de las papeletas

Para propósitos de la integridad, cada boleta electoral necesita:

• Tener con un formato estandarizado, de tal manera que el nombre de cada candidato o partido aparezca impreso del mismo tamaño y sea igualitariamente visible.
• Que sea fácil de rastrear – por ejemplo, a través de un número serial en el talón.
• Que sea completa y simple de entender para que los electores puedan marcarla correctamente.
• Que a la hora de colocar los nombres de los candidatos no haya un sesgo partidista.

En sociedades multiculturales, la legislatura debe elegir el idioma que se va a utilizar en las papeletas. También se deben en cuenta las necesidades de los electores analfabetos. Varios sistemas hacen frente a estas necesidades a través del uso de símbolo (logos), así como de texto impreso para identificar a los candidatos y partidos. Otra opción es incorporar las fotografías de los candidatos en las papeletas; pero esto puede incrementar los costos, y en ocasiones las imágenes no tienen la calidad suficiente para tal propósito.

Una vez que se establece el diseño de la papeleta, los oficiales electorales supervisan su impresión y circulación. Asimismo deben estimar apropiadamente el número de boletas requeridas para cada mesa de votación, para garantizar que todo aquél que desee y pueda emitir su voto, lo haga. También deben garantizar que sea difícil o imposible que alguien falsifique las papeletas o que se hayan marcado con anterioridad.

Algunos sistemas incluyen rasgos de seguridad en el diseño de las papeletas para que sea imposible duplicarlas, como por ejemplo, el uso de papel con marca de agua. Otras medias de seguridad avanzadas incluyen los elementos laser holográficos o “fibras” metálicas o plásticas. No obstante, estas características involucran un costo adicional.

En varios casos, la papeleta se autentifica (se sella o ratifica) cuando se entrega al elector, con la finalidad de garantizar que el elector regrese el mismo documento. Por ejemplo, en Irlanda y Kenia las papeletas son válidas sólo si tienen una marca de autentificación oficial.  En México, después de revisar que las boletas no estén pre marcadas, los representantes de los partidos políticos firman las boletas en la parte posterior. Estas medidas ayudan a impedir los intentos por dar papeletas ya marcadas a los electores o que se reemplacen las válidas por unas falsificadas.

Durante el almacenamiento y la distribución, los administradores electorales deben proteger las boletas de daños o manipulaciones que puedan afectar su integridad. Una buena planeación del número de papeletas empaquetadas y de la cantidad de éstas por paquete puede eliminar la necesidad de abrir y volver a manipular las papeletas después de la entrega de la imprenta. Un buen sistema de rastreo también es esencial para proteger al seguridad de estos documentos.

Máquinas de votación

Cuando se utilizan máquinas de votación, también se requieren buenos de mecanismos de planeación y de seguridad para protegen la integridad de las máquinas. Los administradores electorales son responsables de garantizar que sólo el personal autorizado tenga acceso a las máquinas durante su almacenamiento o en los periodos pre y post electoral, para protegerlas de la programación maliciosa que pudiera alterar los resultados de la elección.

Los errores mecánicos pueden originar problemas de integridad durante el conteo de votos mecánico. Además, una máquina no puede determinar la intención de un elector en caso de que la marca no se ajuste a los requerimientos específicos. 

Votación por internet

Muchos países han estudiado la factibilidad del voto por Internet. A pesar de que el voto electrónico remoto aún no es una realidad, varios sistemas han probado el voto en línea desde los centros de votaciones u otros lugares oficiales.[1]

El voto electrónico remoto podría facilitar el proceso de votación, alentar la participación de las personas que son menos propensas a ir a los centros de votación. Sin embargo, podría dificultar la protección de la integridad, conllevar riesgos para los principios democráticos de libertad y secrecía del voto. ¿Cómo garantizar que alguien vota en línea lo está haciendo de manera libre y sin coerción? ¿Cómo estar seguros de la identidad de alguien que vota a través de Internet y, al mismo, tiempo proteger la secrecía de su voto?[2]

El voto a través de Internet deja de lado muchas de las salvaguardas que existen en una mesa de votación, tales como la posibilidad de verificar que la persona realmente existe y sobre su elegibilidad para votar, o la habilidad de marcar al elector de alguna manera (normalmente poniendo tinta en un dedo o marcando el documento electoral) para prevenir el voto doble. Asimismo, es muy difícil detener los errores y sus fuentes. También es más difícil detectar errores y su origen. Además, el voto en línea genera dudas sobre la confianza del público, la competencia de los electores y la accesibilidad, lo cual puede amenazar la integridad electoral.[3] Por último, con un sistema que se basa únicamente en el voto por Internet, existe el riesgo de que no se guarden los registros de las papeletas, imposibilitando un recuento de los votos.

 

 

Discriminación, intimidación y fraude

La discriminación, intimidación y el fraude puede impedir que los electores emitan su voto, llevarlos a que cambien su decisión en contra de su voluntad, y alterar los resultados de la elección.

Discriminación

Los obstáculos burocráticos pueden hacer que el proceso de registro o votación sea más difícil para determinados segmentos de la población. Por ejemplo:

• En varios estados sureños de Estados Unidos, el pago de un impuesto electoral era un requisito para poder votar. A toda persona incapaz de pagar este impuesto, no se le permitía votar. Esta práctica discriminatoria se erradicó por completo hasta 1966.
• Una propuesta de la ex Primera Ministra Margaret Thatcher que pretendía vincular el voto en las elecciones de municipales al pago de un impuesto municipal se revocó tras ser tachado como un impuesto electoral;
• La definición de criterios de elegibilidad para el registro de electores puede excluir sistemáticamente a ciertos segmentos de la población. Por ejemplo, es posible que los electores sin hogar no puedan proporcionar una dirección para los propósitos del registro. Y las personas detenidas – a la esperan de un juicio, que cumplen una pena en prisión o que salieron de prisión – pueden perder el derecho al sufragio de forma indefinida. (En Europa, las sanciones penales de inhabilitación deben limitarse estrictamente).[1]

Intimidación

La intimidación puede tomar muchas formas, tanto agresivas como sutiles. El propósito generalmente es coaccionar a los electores para que apoye o se oponga a un candidato o partido. A continuación se señalan algunas tácticas de intimidación:

 Amenazas físicas o económicas, tales como la amenaza a perder su empleo.

• Desplegar a miembros de un partido al lado de la fila de los electores que esperan para entrar a un sitio de votación. A través de gestos o palabras, los miembros de los partidos pueden amenazar a las personas que entran o salen del centro de votación. (La intimidación también puede ser más sutil – por ejemplo, si los activistas portan el emblema de un determinado candidato o partido dentro del sitio de votación); o
• Ubicar un centro de votación dentro o cercano a la propiedad de un candidato, partido político o del gobierno oficial. 

La intimidación también puede utilizar como blanco a los empleados electorales, con el objetivo de comprometer su independencia e imparcialidad.

La intimidación puede llevarla a cabo cualquiera – un candidato, partido político, monitor, elector, oficial electoral u oficial del gobierno. La mayoría de las leyes electorales prohíben específicamente la intimidación, sin embargo, las formas sutiles de intimidación son muy difíciles de probar.

Fraude

El fraude realizado por las personas puede incluir:

• Hacerse pasar por un elector en las elecciones o al emitir un voto en ausencia;
• Votar con una boleta pre marcada;
• Votar más de una vez;
• Votar cuando no se es elegible;
• Dar dinero a otros para influir en su decisión.

Otros tipos de fraude pueden cometerlos los administradores electorales al:

• Permitir que voten las personas no elegibles;
• Modificar o destruir la lista de los electores;
• Impedir que los electores calificados emitan su voto;
• Permitir a los electores que emitan su voto más de una vez.
• Sustituir los votos legítimamente emitidos por papeletas falsas, o votar en nombre de los electores que no se presentaron a votar;
• No marcar la papeleta conforme a lo que indica alguien que requiere asistencia al momento de votar;
• Llenar las urnas con papeletas previamente marcadas o con votos nulos;
• Destruir las papeletas válidas;
• No contar los votos de manera precisa o registrar información incorrecta en el acta de conteo.
• Modificar los resultados electorales o anunciar resultados falsos.

Comúnmente se utilizan dos salvaguardas para minimizar las oportunidades de fraude:

• Confirmar la identidad del elector: para evitar que alguien utilice el registro válido de otra persona para sufragar, algunos sistemas exigen la identificación del elector. Esto permite que los oficiales de las mesas revisen si la persona que se presenta a votar es realmente quien está registrada. Para comprobar la identidad, la persona debe mostrar el documento de registro electoral (si procede) u otro tipo de identificación aceptable.
• Identificar a las personas que ya votaron: para evitar que una persona vote más de una vez, algunos sistemas marcan a los electores que ya han sufragado (o sus documentos de identificación). Con un control adecuado en el centro de votación, las personas a las que se les ha marcado ya no pueden volver a votar. El sistema de marcado más común comprende mojar uno de los dedos del elector en tinta indeleble. Otros sistemas emplean sellos en las manos que son visibles únicamente en luz fluorescente. El organismo electoral debe asegurarse de que existe tinta suficiente para todos los electores y que ésta no desaparecerá antes de que finalice la elección. El almacenamiento y la distribución deben monitorearse para prevenir el uso de la tinta por parte de personas que pretendan evitar que los electores emitan su voto por un candidato opositor.

 

 

Conteo de votos

Es posible que surjan problemas de integridad en donde se cuentan y/o tabulan los votos, ya sea en la mesa de votación o en el centro de escrutinio, esto derivado de un error legítimo o de un esfuerzo deliberado por manipular los resultados.

El conteo mecánico reduce el riesgo de errores, pero una máquina no puede determinar la intención de un electoral en caso de que éste no marque la papeleta de manera precisa, es decir, de tal forma que lo pueda leer la máquina.

Para mantener la integridad del proceso electoral, el conteo de votos debe arrojar resultados que sean válidos, exactos y aceptables para todos los participantes. Al respecto, se pueden tomar varias medidas importantes:

El conteo debe realizarse tan pronto como finalice la votación

Entre más tiempo pase sin que se cuenten las papeletas, aumenta el riesgo de que se manipulen los resultados. Sin embargo, antes de que comience el conteo, es importante garantizar que el lugar sea seguro y los observadores se encuentren presentes.

Cuando existen problemas de intimidación o seguridad, el conteo en las mesas de votación puede tornarse imposible. En este caso, el conteo debe trasladarse a otro sitio (por ejemplo, un centro regional), en donde las papeletas de varias mesas se reúnan antes del conteo. Esta disposición se encuentra en las leyes electorales de diversos países, incluido Sudáfrica, en donde se les permite a los administradores electorales cambiar la ubicación del conteo en caso de ser necesario.

La intención del elector debe determinarse apropiadamente

En ocasiones, el elector marca la papeleta pero no lo hace en el espacio o cuadro designado, dificultando así entender la intención de su voto. La interpretación estricta de la ley puede invalidar un voto, que desde otra perspectiva pudiera ser válido.

Una buena práctica en este sentido es adoptar, a través de la legislación, un enfoque tripartito. Primero, revisar si el elector puso alguna marca, y en el área correcta. Después, examinar si hay algunas marcas en otra parte (que pudieran interpretarse como posibles votos alternativos, o evidencia de nulidad de la papeleta o que pudieran identificar al elector). Por último, considerar la aparente intención del elector, en caso de que los primeros dos criterios no hayan sido suficientes para resolver el asunto. (Este enfoque lo sigue la ARY de Macedonia en su Código Electoral, entre otros países.) En los casos en que se sigue un enfoque como éste, es necesario que oficial encargado del conteo muestre dicha papeleta y solicite las opiniones de los presentes, incluidos los miembros del comité de votación y los monitores de los partidos/candidatos.

Cuando se utilizan máquinas para el conteo, un problema importante es que no se utilice el espacio designado para plasmar el voto. Las máquinas sólo pueden leer los espacios designados y no toman en cuenta la intención obvia de un elector.

Durante las elecciones presidenciales de 2004 en Indonesia, las papeletas que se perforaron dos veces se volvieron un problema mayor en el proceso electoral. Cada papeleta se dobló de tal manera que el electoral podía perforarla sin abrirla completamente. El mal diseño generó varios votos inválidos. La Comisión General Electoral de Indonesia tuvo que aprobar una disposición de emergencia que permitiera el uso de criterios para determinar la intención obvia del elector. Sin embargo, algunos centros de conteo no los cumplieron.[1]

Se debe garantizar la precisión del conteo

Los siguientes aspectos se deben aplicar para garantizar la precisión del conteo:

• Es esencial una buena gestión del conteo, así como lo es la capacitación de quienes desempeñan esta labor.
• Es recomendable un conteo transparente con la presencia de monitores y observadores. Los monitores y observadores comparan los resultados oficiales con los resultados que recibieron; y, por tanto, su participación es un buen mecanismo para asegurar la precisión del conteo. En algunos países, como Dinamarca, cualquier persona puede estar presente en el conteo, lo que incrementa aún más la transparencia del proceso.[2]
• Deben existir reglas preestablecidas sobre qué hacer con los votos nulos y con aquellos en donde la intención del elector no es clara.
• Los votos nulos o rechazados deben apartarse de aquellos que se marcaron y validaron.
• Los votos impugnados también deben separarse, para su posterior revisión por parte de autoridades superiores.
• Toda la información relevante debe registrarse en la hoja de escrutinio, incluido el número de votos emitidos en la mesa de votación, el número de papeletas disponibles al inicio de la elección, los resultados, y el número de votos impugnados, nulos o no emitidos.
• En la mayoría de los países en donde las papeletas se cuentan a mano, la opción marcada en cada papeleta se lee en voz alta, y cada una de ellas se muestra a todos los monitores y oficiales electorales presentes para demostrar que el voto se contó adecuadamente. En algunos países, con un nivel de confianza más elevado entre los oficiales electorales (el personal y los representantes de los partidos políticos, en caso de haberlos), quienes cuentan los votos pueden adoptar un enfoque más cooperativo.
• Es importante que el monitoreo continúe desde la consolidación del conteo hasta la divulgación de los resultados oficiales, ya que puede ocurrir manipulación después del conteo inicial.
• En varios sistemas, los monitores mantienen un seguimiento del conteo y firman las hojas de escrutinio para indicar su acuerdo o desacuerdo con los resultados (indicando sus razones, en caso de desacuerdo)
• Es necesario un proceso de apelación efectivo. Los candidatos y monitores pueden impugnar los resultados de un conteo. El proceso de impugnación generalmente se establece en el marco legal. Y debido a que éste puede permitir un recuento, usualmente se guardan las papeletas el tiempo que la ley lo requiera, y al menos hasta que concluya la etapa de apelaciones.
• También es crucial la buena aplicación de la ley. En todos los sistemas, es un delito alterar los resultados electorales al no contar algunas papeletas, no leer adecuadamente las papeletas, cambiar los resultados, destruir las papeletas o falsificar las hojas de escrutinio. El fraude electoral se puede evitar al investigar las denuncias sobre manipulación tan pronto como éstas se conozcan, y al cumplir estrictamente la ley.

La secrecía del voto debe ser protegida

La secrecía del voto se protege mejor cuando las papeletas no se marcan de manera tal que se puede identificar al elector. Si se validan las papeletas con un sello o una firma, el uso de una marca estándar puede minimizar la posibilidad de vincular el voto con el elector.

La secrecía del voto se pone en riesgo cuando estos se cuentan a nivel local. Si pocas personas votan en una mesa y los votos se cuentan en la misma mesa, puede resultar obvio quien vota por quien. En este caso, una protección importante para la secrecía del voto es que las papeletas de áreas con pocos electores se revuelvan con las papeletas de otras áreas antes de que se cuenten. En los casos extremos, en los que los electores de determinadas áreas pueden sufrir repercusiones por votar de cierta manera, se aconseja no incluir los resultados de esas mesas electorales en el desglose de los resultados por cada centro.

 

 

Conteo electrónico de votos

El conteo a través de máquinas elimina la subjetividad involucrada al evaluar la validez de las papeletas y puede ayudar a asegurar un conteo imparcial. (Al mismo tiempo, es necesaria una revisión humana de las papeletas rechazadas, con la finalidad de terminar si la intención del elector se puede decidir de conformidad con las disposiciones de la ley electoral).

También, elimina los errores humanos; así como las oportunidades de manipular el conteo y los resultados.

Sin embargo, una máquina no puede determinar la intención del elector si el elector puso una marca adicional en la papeleta o si no marcó exactamente en el punto que puede leer la máquina. En ese sentido, aunque la intención de voto sea clara, el sufragio se rechazará.

Las máquinas no son infalibles, y si no se programan o preservan adecuadamente pueden arrojar resultados incorrectos. Por ejemplo, en las elecciones de Estados Unidos del año 2000, los resultados de las máquinas de votación utilizadas en Florida dieron lugar a un lío electoral y legal sin precedente, que involucró a los partidos Demócrata y Republicano. La contienda electoral en el estado fue extremadamente cerrada y se decidió que todos los votos serían recontados a mano, debido a que el candidato derrotado creía que los resultados de las máquinas no eran precisos. Sin embargo, la Corte Suprema de los Estados Unidos suspendió el recuento, debido a que no era general, y por lo tanto podía inclinar los resultados.  

 

Denuncias y apelaciones

Denuncias y apelaciones

La oportunidad de realizar una denuncia o apelación es una salvaguarda importante de la integridad electoral. Algunos candidatos y partidos se pueden rehusar a aceptar la derrota, y hacen acusaciones infundadas de fraude y manipulación. Otros candidatos pueden tener motivos válidos y evidencias verosímiles que justifiquen una denuncia.

La integridad electoral requiere que el organismo electoral y el sistema de justicia tengan la voluntad de atender efectivamente las quejas sin retrasos indebidos. (Dicho esto, no todas las controversias electorales – especialmente las que se refieren a cuestiones de campaña – pueden resolverse efectivamente dentro del tiempo disponible; muchas de las apelaciones sólo pueden decidirse una vez que se publiquen los resultados preliminares de la elección). La integridad electoral también supone que el demandante tenga la voluntad de utilizar los mecanismos oficiales de denuncia y respete la decisión final.

En las elecciones de 2005 en Etiopía, el sistema para procesar las querellas fue incapaz de manejar el gran número de quejas presentado. En un ambiente de violencia, el partido en el gobierno alcanzó un consenso con los partidos de la oposición como una medida de emergencia para resolver el conflicto y legitimar los resultados. Esta situación pudo haberse evitado con un sistema práctico, simple y transparente adecuado al contexto del país.[1]

Revisiones administrativas

El organismo electoral o la legislatura pueden tener la autoridad para revisar las denuncias, generalmente por la autoridad con jerarquía inmediatamente superior al que se presentó la denuncia. Éste usualmente es el primer paso del proceso. Una revisión es parte del control interno de la mayoría de las administraciones electorales, y se pueden examinar quejas relacionadas con cualquier actividad electoral, incluido el registro de electores y candidatos, la votación o el conteo. En la mayoría de los sistemas, las denuncias sobre cuestiones no operacionales, tales como las actividades civiles o penales se refieren a la rama del sistema de justicia correspondiente, o a las autoridades regulatorias con jurisdicción.

Las instituciones responsables de solucionar las acusaciones y atender las apelaciones difieren de acuerdo con el sistema electoral y judicial de cada país. En algunos sistemas, la autoridad electoral o la legislatura es responsable de recibir quejas y escuchar las apelaciones. En otros sistemas, esta tarea se le otorga los tribunales especializados, como el electoral. En Dinamarca, la legislatura posee dicha responsabilidad. Dentro de la Constitución danesa, el Parlamente (Folketing) determina la validez de la elección y es el único juez en temas de elegibilidad.[2] En contraste, en Sudáfrica las quejas primero se presentan ante la Comisión Electoral y las apelaciones las trata el Tribunal Electoral.

La mayoría de los países de la Commonwealth siguen la norma establecida por la Ley de Representación del Pueblo del Reino Unido acerca de que una elección sólo puede impugnarse mediante una petición presentada al final del proceso. Mientras que en el Reino Unido, estas impugnaciones se presentan ante los tribunales regulares, en otros países de la Mancomunidad, tales como Nigeria, éstas se dirigen a tribunales electorales especializados.

En Irlanda, el resultado de una elección presidencial se puede impugnar sólo mediante una petición a la Suprema Corte, presentada por el Director de la Fiscalía Pública, un candidato o un agente de un candidato en la elección. Tras escuchar una petición electoral, la Suprema Corte debe determinar el resultado correcto de la elección y puede ordenar un recuento.

Recuento

Generalmente se lleva a cabo un recuento si un candidato o partido impugna el conteo de votos debido a que existe una razón para creer que el conteo fue materialmente inexacto. Probablemente, las papeletas se contaron o rechazaron de manera incorrecta, o que los oficiales electorales hicieron mal el escrutinio de los resultados.

Algunos sistemas contemplan el recuento automático en las elecciones cerradas. En Canadá, se realiza un recuento automático si la diferencia entre los dos candidatos con mayor número de votos es menor a los 1000 votos emitidos en un distrito electoral. Los escrutadores hacen la petición a un juez para un recuento judicial y notifican a los candidatos por escrito. Los ciudadanos también pueden acudir a un juez para solicitar un recuento judicial, a través de una declaración jurada dentro de los cuatro días subsiguientes al conteo oficial.

Para salvaguardar la integridad, el recuento idealmente debe realizarse lo antes posible.  Esto para asegurar que no se destruyan las papeletas o se manipulen antes del recuento. Comúnmente, a los monitores y observadores se les permite estar presentes en el recuento.

Apelaciones

Para garantizar la integridad en el proceso de revisión, la decisión del organismo electoral, generalmente, está sujeta a apelación. Esto permite a la persona que presentó la denuncia, pedir una revisión de la decisión a una autoridad de mayor rango, como la corte suprema o constitucional. El proceso de apelación sirve para examinar las decisiones tomadas en la revisión inicial, y puede disuadir la toma de decisiones arbitrarias o sesgadas.

Las apelaciones posteriores a las decisiones sobre denuncias son parte del mecanismo de pesos y contrapesos de las decisiones tomadas por un tribunal inferior o posterior a la revisión administrativa de la denuncia. Cada sistema trata las apelaciones de formas diferentes, de acuerdo con su marco legal e institucional, pero es importante que se cuenta con un procedimiento sencillo que permita la revisión de las decisiones de autoridades inferiores de manera sistemática, neutral y oportuna.

 

 

 

Resultados oficiales

Resultados oficiales

La etapa final del proceso electoral es el anuncio oficial de los resultados electorales por parte de los administradores de la elección. Para salvaguardar la integridad, los resultados deben reflejar, de manera precisa, el total de votos tomando en cuenta las decisiones sobre las papeletas en disputa. Intentar manipular los resultados oficiales sería un último esfuerzo por alterar los resultados de una elección.[1]

La integridad de los resultados oficiales puede protegerse al aplicar las mismas salvaguardas utilizadas para proteger la integridad del voto. Esto incluye poner en práctica sistemas eficientes con mecanismos de control y de supervisión apropiados. El monitoreo continuo del conteo de votos realizado por los observadores y monitores puede ayudar a disuadir la manipulación de los resultados. Los monitores y observadores pueden comparar su conteo paralelo de votos con los resultados oficiales e informar, inmediatamente, cualquier discrepancia a través del sistema oficial de quejas o de la prensa.

También es importante que anuncio de los resultados oficiales sea rápido. Mientras más tiempo transcurra entre el conteo y la divulgación de los resultados, existen más oportunidades de intentar manipular los resultados. Un largo retraso en la publicación de los resultados, incluso si son precisos, puede alimentar sospechas que pueden dañar la credibilidad de los resultados cuando finalmente se divulguen.

La Comisión Electoral de Sudáfrica garantiza la divulgación oportuna de los resultados, y puede declarar los resultados de una elección incluso si no se han recibido los resultados de todas las mesas de votación, bajo dos premisas:

• Esperar los resultados de todas las mesas de votación puede retrasar indebidamente y sin razón, la determinación y la declaración de los resultados de la elección; y
• Los resultados pendientes no influyen en el resultado general de las elecciones.

Asumir el cargo

En la fase final de un proceso electoral válido, el ganador de las elecciones asume el cargo. En las democracias más antiguas, la transferencia del poder de un funcionario elegido a otro, es habitual y no un problema. Pero para los países en transición, esta última fase puede ser difícil y puede anular el proceso electoral democrático.

En las sociedades post conflicto, con una historia de gobiernos no democráticos, es importante abordar estos asuntos en el proceso de planeación. Si una elección es transparente, libre, justa y creíble, el perdedor tiene menos excusas para no aceptar los resultados. Los conteos paralelos precisos realizados por los partidos políticos pueden validar los resultados, y la observación electoral nacional e internacional puede hacer que las elecciones y sus resultados logren aceptación.

 

 

 

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[1] Schedler, Andreas, Distrust Breeds Bureaucracy: The Formal Regulation of Electoral Governance in Mexico [Desconfianza en las Clases de Burocracia: La Regulación Formal de la Gobernabilidad Electoral en México], Mexico City: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), 1999, p. 3.