El proceso de cambio

El proceso a través del cual se moldea o modifica un sistema electoral tiene un gran impacto en el tipo de sistema que finalmente resulta, en su adecuación a la situación política y en el grado de legitimidad y apoyo popular del que finalmente disfrutará.

No es usual que los sistemas electorales sean diseñados en un tablero en blanco donde no existen precedentes, incluso los esfuerzos para diseñar un sistema en Afganistán e Iraq cuentan con precedentes históricos de competencia multipartidista en los cuales basarse (aunque distantes en el tiempo y poco susceptibles de indicar lo que puede funcionar en el futuro).

Algunas de las cuestiones clave en el diseño de un sistema electoral son:

• ¿Quién lo diseña? es decir, ¿quién pone en la agenda política la idea de cambiar el sistema electoral y quién tiene la responsabilidad de delinear la propuesta para modificar o cambiar el sistema y mediante qué procedimiento?,
• ¿Cuáles son los mecanismos establecidos dentro del marco político y legal para llevar a cabo las reformas?,
• ¿Qué procesos de análisis y diálogo son necesarios para garantizar que el nuevo sistema o los cambios propuestos sean aceptados como legítimos? Una vez que los cambios han sido decididos ¿cómo se van a poner en práctica?

¿Quién diseña?

Hay distintas formas para adoptar un sistema electoral.

• Primera, puede ser heredado de una administración colonial o de ocupación sin alteraciones sustanciales (Malawi, Malí, Islas Salomón y Palau, son algunos ejemplos).

• Segunda, puede ser el resultado de las negociaciones de un proceso de paz entre grupos internos que buscan ponerle fin a una guerra o a sus divisiones (por ejemplo, Lesotho, Líbano y Sudáfrica). Bajo estas circunstancias, la selección de un sistema electoral puede no haber estado abierta a un debate pleno o al escrutinio público.

• Tercera, el sistema puede haber resultado de la imposición de los grupos responsables de la reconstrucción política posterior a un conflicto (por ejemplo, las autoridades de la coalición en Iraq o el Consejo para la Transición Nacional que se designó en Afganistán).
• Cuarta, los elementos de un régimen autoritario previo pueden desempeñar un papel clave en el diseño de un nuevo sistema electoral durante el periodo en el que se va negociando su relevo del poder (como en Chile).
• Quinta, se puede crear una comisión de expertos con el único propósito de adoptar un sistema electoral (como en Reino Unido o Mauricio) o hacerlo como parte de un diseño constitucional más amplio (como en Fiji). Esto puede llevar a que las recomendaciones de la comisión sean sometidas a un referéndum nacional (como fue el caso de Nueva Zelandia) o a un voto del legislativo sobre las recomendacionse de la Comisión (como en Fiji).
• Sexta, los ciudadanos se pueden involucrar más ampliamente en el proceso de diseño a través del establecimiento de una asamblea ciudadana sobre el sistema electoral. Este fue el enfoque adoptado por la provincia canadiense de Columbia Británica que derivó en la recomendación para sustituir el sistema de mayoría simple por uno de voto único transferible que sería sometido a referéndum en toda la provincia.

¿Cuáles son los mecanismos de reforma?

Si bien los sistemas electorales son una institución extremadamente importante que influye en la forma en que funciona el sistema de gobierno de un país, tradicionalmente no se encuentran consagrados en los textos constitucionales, la principal fuente del orden jurídico. Sin embargo, en los años recientes esta tendencia ha empezado a cambiar.

Hoy en día, un buen número de países ha incorporado detalles sobre su sistema electoral en su Constitución o en alguno de sus anexos. Este cambio es significativo para los reformadores electorales porque las normas consagradas en la Constitución son usualmente mucho más difíciles de modificar que las leyes ordinarias, ya que con frecuencia requieren una mayoría calificada en la legislatura, un referéndum nacional o algún otro tipo de mecanismo de ratificación que impide que los sistemas electorales sean fáciles de alterar.

Por ejemplo, la Constitución de Sudáfrica establece que el sistema para las elecciones de la Asamblea Nacional debe traducirse en resultados proporcionales, por lo que las opciones de reforma están limitadas a sistemas de representación proporcional, a menos que se realice una reforma constitucional.

Sin embargo, lo más común es que los detalles sobre el sistema electoral se encuentren en la legislación ordinaria y, por consiguiente, que puedan ser modificados por una mayoría simple de la legislatura. Esto puede tener la ventaja de que el sistema sea más sensible a los cambios en la opinión pública y en las necesidades políticas, pero también plantea el riesgo de que las mayorías en la legislatura modifiquen unilateralmente el sistema para obtener ventajas políticas.

Las oportunidades de reforma guardan relación tanto con los mecanismos legales como con el contexto político dentro del cual se producen las iniciativas. No todos los intentos para modificar un sistema electoral son exitosos. Casi todos los ejemplos recientes de cambios importantes han ocurrido bajo dos escenarios.

El primero es en el curso de un proceso de transición a la democracia, cuando el marco político en su conjunto está abierto a cualquier posibilidad.

El segundo es cuando existe una crisis de gobernabilidad en una democracia establecida. Ejemplos de ello son las percepciones de falta de legitimidad de dos gobiernos elegidos sucesivamente en Nueva Zelandia en los que un partido obtuvo la mayoría habiendo obtenido un menor número de votos que sus oponentes, así como la percepción de que los altos niveles de corrupción en Italia y Japón eran intrínsecos al sistema político y no el resultado de las acciones de individuos en lo particular.

Aún cuando existe un alto nivel de desconfianza e insatisfacción popular con el sistema político, los cambios requieren ser acordados por las fuerzas en el poder. Es probable que las elites políticas actúen sólo si consideran que se pueden beneficiar del cambio o si temen las consecuencias electorales que pueden padecer si no introducen ninguna reforma. Incluso cuando están convencidos de la necesidad de cambio tratarán de buscar, de manera casi inevitable y poco sorpresiva, un sistema que maximice sus beneficios. Si no están seguros de cómo se puede lograr un cambio con estas características o si distintos intereses proponen diferentes soluciones, puede ser probable que surjan compromisos negociados, que quizá impliquen la adopción de sistemas mixtos.

Sin embargo, es posible que los acuerdos o cambios no produzcan los efectos deseados por sus promotores o que produzcan efectos imprevistos. Las reformas diseñadas por el partido gobernante en México en 1994 para hacer concesiones a la oposición produjeron los resultados más desproporcionados en los años recientes.

Los casos de Sudáfrica y Chile ilustran el hecho de que la realidad política y el deseo de los partidos gobernantes por mantener su poder e influencia pueden ser tan importantes para obstruir un proceso de reforma al sistema electoral como para el establecimiento de obstáculos legales. En Sudáfrica ha habido numerosos llamados para incluir algún elemento de rendición de cuentas a nivel local en el sistema de representación proporcional mediante listas cerradas que se utiliza en distritos electorales de gran magnitud y bajo el cual se estima que los representantes elegidos están muy alejados de sus electores.

Esta percepción fue reforzada por los principales resultados de una comisión presidencial que preparó un reporte en enero de 2003, pero el gobierno se rehusó a promover cambios que hubieran reducido su control en el proceso de selección de candidatos y en los procedimientos de votación de las asambleas partidistas y declinó hacer cualquier reforma. En Chile, el legado del General Pinochet fue arreglar el sistema electoral para favorecer a sus aliados. Más de una década después de su exclusión del poder, ese sistema electoral se mantiene intacto.

En Nueva Zelandia, el empleo de la figura del referéndum durante el proceso de reforma derivó inicialmente de una maniobra política –el intento del líder de uno de los principales partidos por tomar desprevenido al dirigente de otro de los principales partidos durante una campaña electoral-. En el primer referéndum, se le preguntó al electorado si quería hacer algún cambio y, en su caso, que indicara el sistema de su preferencia entre cuatro opciones. En el segundo, el nuevo sistema seleccionado fue puesto a competir contra la opción de preservar el anterior sistema. Como resultado, el nuevo sistema de representación proporcional personalizada fue adoptado con un alto grado de legitimidad pública.

De manera inevitable es necesario que los sistemas electorales se ajusten con el tiempo para responder adecuadamente a las nuevas tendencias y exigencias políticas, demográficas y legislativas. Sin embargo, una vez que se ha establecido el sistema, es natural que quienes se benefician de él, se opongan a cualquier cambio. Sin una transición o una crisis política que opere como catalizador, parece que lo más probable son reformas marginales en lugar de algunas de carácter sustantivo. En las transiciones post-conflictos, se puede crear una tensión entre los límites prácticos que pueden influir en la instrumentación de elecciones guiadas, por ejemplo, por los imperativos políticos de un acuerdo de paz y el deseo de establecer un determinado sistema desde el primer momento.

Para tratar de introducir mejoras en los sistemas existentes, los reformadores pueden considerar la posibilidad de cambiar la magnitud de los distritos, los umbrales de votación o la fórmula para la distribución de escaños. Muchas de las reformas más significativas propuestas en los últimos años han implicado la incorporación de un componente de listas de representación proporcional a sistemas existentes de mayoría simple, para crear un sistema mixto más proporcional.

Consejos para el debate y el diálogo

Es responsabilidad de los reformadores no sólo comprender el procedimiento legal, los argumentos técnicos y las potenciales implicaciones de una reforma, sino además comprender y ser capaces de explicar los argumentos políticos y las implicaciones para el andamiaje político del país. Voces procedentes de la sociedad civil, de la academia y de los medios de comunicación pueden contribuir a desarrollar entre la opinión pública la percepción de que el cambio es necesario. Pero un número importante de las personas que están en el poder también requieren ser convencidas de los beneficios que la reforma traerá consigo, incluso para ellos mismos.

A pesar del creciente interés en los sistemas electorales, el número de personas, tanto en los círculos de poder como en la sociedad en general, que entienden el potencial impacto de los cambios, puede ser muy limitado. Esta situación se complica aún más por el hecho de que la operación de los sistemas electorales puede depender de manera considerable de cuestiones aparentemente insignificantes. Puede ser necesario que los reformadores no sólo trabajen arduamente y tengan que explicar los aspectos legales que serán necesarios para instrumentar un cambio, sino también que tengan que hacer proyecciones y simulaciones técnicas (con frecuencia utilizando datos de elecciones previas) para mostrar, por ejemplo, las implicaciones de las reformas propuestas en la delimitación de los distritos electorales o  el potencial impacto en la representación de los partidos políticos. Los ejercicios de simulación técnica también pueden ser utilizados para asegurar que todas las eventuales contingencias estén previstas, así como para evaluar resultados imprevistos: es mejor dar respuesta a las interrogantes que surgen mientras se está promoviendo el cambio que en medio de una crisis posterior.

Desde luego, no se pueden conocer por anticipado todos los efectos de un  nuevo sistema electoral. Inclusive, el diseño de un sistema electoral del que no se sabe cuáles serán los  resultados de su aplicación  en términos de votos emitidos y de distribución de escaños puede ser útil cuando se trata de encontrar alguno que se considere como el más justo o equitativo para todos los contendientes.

Sin embargo, siempre es conveniente que se conozca y entienda por anticipado el mayor número de detalles sobre los aspectos técnicos y los efectos mecánicos de un sistema antes de cualquier cambio. El diseño de programas que promuevan la participación de los electores, por ejemplo, invitar a miembros del público a tomar parte en simulacros electorales en los que se utilice el nuevo sistema, pueden despertar la atención de los medios de comunicación e incrementar el conocimiento sobre las propuestas de cambio. Esto también puede ayudar a identificar los problemas que puede generar un nuevo sistema –por ejemplo, las dificultades del elector para manejar las papeletas de votación.

Consejos para la instrumentación

Los electores, los administradores electorales, los políticos y los analistas, tienden a sentirse cómodos con lo que les resulta familiar. Es posible que el correr de los años haya limado las aristas filosas de los sistemas establecidos. Por consiguiente, un nuevo sistema puede verse como un salto a lo desconocido y de la falta de familiaridad pueden derivarse problemas de instrumentación. Esto no se puede evitar por completo y quienes promueven el cambio no pueden cruzarse de brazos cuando se ponen en marcha los cambios legislativos. Un proceso de cambio sólo está completo con programas intensivos de información al elector que expliquen cómo funciona el nuevo sistema y con el diseño de disposiciones que faciliten su instrumentación.

Los programas más efectivos de información al elector –y a los administradores electorales- toman tiempo., por lo que resulta importante iniciarlos con la debida anticipación Sin embargo, el tiempo a menudo es limitado  para el organismo electoral que prepara una elección con un nuevo sistema. Todos los buenos negociadores utilizan el factor tiempo como un elemento de presión antes de llegar a un acuerdo final, y esto es particularmente cierto cuando el nuevo sistema es resultado de un complicado proceso de negociación entre distintos actores políticos. Por ello, un organismo electoral eficiente preparará con la debida anticipación tanto como le sea posible.

Evaluación del impacto del cambio

Después de analizar con algún detalle el proceso de cambio, resultan necesarias algunas palabras de advertencia. En virtud de que los sistemas electorales comportan tanto efectos psicológicos como mecánicos, puede ser que los efectos de mayor alcance provocados por los cambios tomen algún tiempo para materializarse. Puede ocurrir que a los partidos, a los candidatos y a los electores les tome o dos tres elecciones percatarse y responder plenamente a los defectos e incentivos de determinados cambios. La tendencia a modelar sistemas mixtos puede acentuar este proceso, en la medida en que los efectos de incentivos combinados pueden parecer menos claros para los candidatos y los electores.

Puede tornarse necesario un juicio fundado para determinar si los problemas mostrados por un sistema electoral nuevo o recién modificado son simplemente pasajeros o en realidad exhiben fallas fundamentales que requieren de ajuste o reemplazo inmediato. Justo es el tipo de debate que se produjo en Fiji después del golpe de Estado de George Speight en 2000: ¿se asentará el sistema de voto alternativo de tal forma que los partidos y los electores respondan a los incentivos de moderación interétnica? o ¿el curso de los acontecimientos desde su adopción en 1997 indican que resulta inapropiado para el contexto del país?

Tendencias en la reforma de los sistemas electorales

El referéndum italiano de 1993, que desembocó en la adopción de un sistema de representación proporcional personalizada para las elecciones del año siguiente, marcó el inicio de una serie de cambios importantes en los sistemas electorales en todo el mundo. Hasta entonces, en casi todos los casos los cambios que se habían introducido eran marginales, relacionados con una nueva fórmula para distribuir los escaños, un nuevo número de distritos electorales o algunos escaños más en la legislatura, pero desde el referéndum italiano, otros 26 países han seguido su ejemplo y han desarrollado procesos de reforma que han modificado drásticamente sus sistemas electorales (ver cuadro 1).

Como lo indica el cuadro 1, la tendencia es muy clara. La mayoría de los países que han cambiado su sistema electoral lo han hecho en dirección de una mayor proporcionalidad, ya sea agregando algún componente de representación proporcional a un sistema de pluralidad (convirtiendo su sistema en paralelo o en uno de RPP) o sustituyendo por completo su viejo sistema por uno de listas de RP. Los cambios más comunes han sido de un sistema de pluralidad/mayoría a uno mixto y no existe ningún ejemplo de un cambio en sentido contrario. Todos los nuevos sistemas de pluralidad/mayoría proceden de la misma familia, excepto en el caso de Madagascar, que no pasó de un sistema de RP por listas a uno de pluralidad/mayoría, sino a un híbrido donde la porción de mayoría simple es mayor que la de RP por listas.