Consideraciones sobre la representación

Las disposiciones electorales pueden influir en distintas áreas relacionadas con la representación ciudadana. Muchos de esos efectos son resultado de la selección del sistema electoral mismo, en tanto que otros derivan elementos más explícitos del diseño o de otras disposiciones constitucionales o legales.

Representación de las mujeres

Hay muchas formas de mejorar la representación de las mujeres. Los sistemas proporcionales tienden a provocar la elección de un mayor número de mujeres. Los sistemas electorales que utilizan distritos de mayor magnitud alientan a los partidos a postular mujeres, sobre la base de que una lista equilibrada incrementará sus posibilidades electorales. Algunos países que utilizan RP por listas exigen que las mujeres conformen un determinado porcentaje de los candidatos postulados por cada partido.

Además de la selección de un determinado sistema electoral, hay otras estrategias que se pueden utilizar para incrementar el número de mujeres representantes.

• Primera, se pueden reservar escaños para mujeres en la legislatura. Estos escaños se pueden ocupar por representantes de las regiones o de los partidos políticos en proporción directa a su porcentaje de votación a nivel nacional. Este tipo de escaños son más comunes en los sistemas electorales de pluralidad/mayoría y a menudo están consagrados en la Constitución. Esto ocurre en grupo de países entre los que se encuentran Afganistán (dos mujeres por cada una de las 32 provincias o alrededor de 25% de los escaños), Uganda (una mujer por cada uno de los 56 distritos o cerca de 18% de los escaños) y Ruanda (donde 24 mujeres son elegidas a través de una papeleta exclusiva y representan 30% de los escaños). En algunos estados de la India, los escaños a nivel local se dividen en tres grupos para cada elección, para uno de esos grupos sólo se pueden postular mujeres, lo que garantiza que por lo menos ese tercio sea ocupado por mujeres, lo que además se combina con la imposición de un límite para una sola reelección de los hombres.

• Segunda, la legislación electoral puede exigir que los partidos políticos postule  un determinado número de mujeres. Esta estrategia generalmente se aplica en sistemas de RP, como en Namibia (30% de las candidaturas a nivel local) y en Perú (30% de las candidaturas a nivel nacional). También se aplica en el componente de RP mediante listas del sistema de RPP de Bolivia (30% de las candidaturas). Sin embargo, este tipo de leyes no siempre asegura que se cumpla con el objetivo a menos que se establezca un mandato para ubicarlas en lugares donde tienen posibilidades de resultar elegidas y mecanismos para garantizar su cumplimiento. Este es el caso de Argentina (30% de las candidaturas en posiciones preferenciales), Bélgica (los dos primeros candidatos deben de ser de distinto género) y Costa Rica (40% en posiciones que permitan su elección).

• Tercera, los partidos políticos pueden fijar internamente sus propias cuotas para mujeres a cargos legislativos. Este es el mecanismo más común para promover la participación de las mujeres en la vida política y ha sido utilizado con distintos grados de éxito por todo el mundo: por el CNA en Sudáfrica, el Partido Peronista y el Partido Radical en Argentina, Conciencia de Patria (CONDEPA) en Bolivia, el Partido de la Revolución Democrática (PRD) en México y los partidos laboristas en Australia, Reino Unido y los países escandinavos. El uso de listas pequeñas conformadas únicamente por mujeres por parte del Partido Laborista Británico en las elecciones de 1997 casi duplicó el número de mujeres que resultaron elegidas, al pasar de 60 a 119.

En 2004, 14 países habían establecido cuotas en su Constitución (incluyendo muy recientemente a Afganistán), en 32 las cuotas estaban previstas en la legislación electoral y al menos 125 partidos de 65 países habían adoptado sus propias cuotas de manera voluntaria. En términos de los distintos tipos de sistema electoral, existen cuotas en 17 sistemas de pluralidad/mayoría, en 45 de RP y en 15 mixtos. Dos de los sistemas electorales de otro tipo cuentan con cuotas: Afganistán y Jordania.

En términos de su grado de éxito e implicaciones, hay variaciones entre los distintos sistemas que garantizan la representación de las mujeres en la legislatura. Por ejemplo, los escaños reservados pueden asegurar que las mujeres ocupen cargos de elección popular, pero algunas mujeres han denunciado que las cuotas han terminado siendo una forma de tranquilizar y, en última instancia, de hacer a un lado a las mujeres o de privilegiar a las mujeres que son familiares o amigas de políticos tradicionales en lugar de alentar a las mujeres a desarrollar una carrera política, lo que puede tomar muchos años. Toda vez que,  incluso en el caso de los hombres,  la entrada en la política normalmente se realiza a nivel local, puede tener más sentido instituir las cuotas, al menos inicialmente, a nivel local que al nacional.

El hecho de que resulten elegidas para un cargo legislativo no necesariamente significa que tengan injerencia en los procesos de toma de decisiones y, en algunos países, las mujeres legisladoras son marginadas de las responsabilidades de dichos procesos, sobre todo aquellas elegidas en escaños especiales o reservados. No obstante hay algunos países en que las mujeres han podido utilizar las posiciones a las que tienen acceso a través de las cuotas, para hacer contribuciones decisivas en los procesos de toma de decisiones.

Representación de las minorías

También hay muchas formas de fortalecer la representación de minorías y grupos comunitarios. Una vez más, los sistemas electorales que utilizan distritos de mayor magnitud alientan a los partidos a postular candidatos de minorías sobre la base de que una lista combinada incrementa sus expectativas electorales. Un umbral muy bajo o la completa eliminación de un umbral formal en sistemas de RP puede también facilitar la representación de grupos subrepresentados o sin representación. En los sistemas de pluralidad/mayoría, en ocasiones se reservan escaños para minorías y grupos comunitarios.

Los escaños reservados pueden ser utilizados para asegurar la representación de grupos minoritarios específicos en la legislatura. Existen escaños reservados para minorías étnicas o religiosas claramente identificadas en países tan diversos como Colombia (comunidades negras), Croacia (minorías húngaras, italianas, checas, eslovacas, rutenias, ucranianas, alemanas y austriacas), la India (tribus y castas), Jordania (cristianos y circasianos), Níger (tuareg), Nueva Zelandia (maori), Pakistán (minorías no musulmanas), Palestina (cristianos y samaritanos), Samoa (minorías no indígenas), Eslovenia (húngaros e italianos) y Taiwán (comunidad aborigen).

Los representantes para ocupar estos escaños reservados son usualmente elegidos de la misma forma que otros representantes, pero en ocasiones los eligen únicamente los miembros de las comunidades minoritarias especificadas en la ley. Esto requiere la existencia de una lista comunitaria. Si bien a menudo se considera que constituye una buena norma darle representación a pequeñas comunidades de interés, también se ha argumentado que constituye una mejor estrategia diseñar estructuras que den origen a una legislatura representativa sin manipular la legislación electoral o establecer obligaciones legales y que los escaños reservados pueden generar resentimiento entre las poblaciones mayoritarias y desconfianza entre los distintos grupos culturales.

En lugar de reservar formalmente ciertos escaños, se le puede conceder una mayor representación a ciertas regiones para facilitar una mayor presencia de grupos geográficamente concentrados. En Reino Unido, Escocia y Gales cuentan con un mayor número de representantes en la Cámara de los Comunes de los que les corresponderían sólo en función de su volumen de población. Lo mismo ocurre en las regiones montañosas de Nepal. Otra posibilidad es el sistema de “mejor perdedor” actualmente en uso en Mauricio, en la que algunos de los candidatos derrotados de algún grupo étnico que hayan alcanzado el mayor número de votos son compensados con escaños en la legislatura para equilibrar la representación étnica general.

Los límites electorales también se pueden manipular para promover la representación de grupos específicos. En Estados Unidos, una ley de derechos políticos permitió que en el pasado el gobierno trazara distritos con formas totalmente arbitrarias pero con el único propósito de formar distritos de mayoría negra, latina o asiático-americana, algo a la que podría denominarse “manipulación afirmativa de los distritos electorales”. Sin embargo la manipulación de cualquier sistema electoral para promover o proteger la representación de minorías por lo general resulta controversial.

Representación comunitaria

Algunas sociedades étnicamente heterogéneas han llevado el concepto de escaños reservados a su extensión lógica. Los escaños no sólo son divididos sobre una base comunitaria, sino que el sistema de representación en la legislatura en su conjunto se basa de igual forma en consideraciones comunitarias. Existe un registro electoral por separado para cada comunidad específica, la cual sólo elige a miembros de su “propio grupo” a la legislatura.

En Líbano existen distritos plurinominales en cada uno de los cuales se predetermina una distribución de escaños entre distintos grupos confesionales. Los representantes son elegidos por un sistema de voto en bloque a partir de listas comunitarias separadas para ocupar los escaños que le corresponden a cada grupo confesional. En Fiji, los electores pueden votar tanto por los candidatos de su propia comunidad, como por candidatos en distritos “abiertos”.

La mayoría de los arreglos adoptados para integrar listas comunitarias separadas se abandonaron una vez que se hizo evidente que si bien los electorados comunitarios garantizaban su representación, con frecuencia generaban el efecto de socavar los esfuerzos para integrar a los distintos grupos sociales, ya que eliminaban todo incentivo para su interrelación política. Las tareas para determinar la pertenencia a un determinado grupo y distribuir los escaños de manera justa entre ellos también estaban plagadas de errores.

En la India, por ejemplo, los distritos separados que habían existido bajo el dominio colonial para representar a los musulmanes, cristianos, sikhs y otros fueron abolidos en la independencia, aunque siguen existiendo algunos escaños reservados para representar a ciertas tribus y castas (ver el estudio de caso). Algunos sistemas de listas comunitarias similares que se llegaron a utilizar en Pakistán, Chipre y Zimbabwe, también han sido abandonados. A pesar de que su uso siempre ha resultado controversial, Fiji continúa eligiendo una parte de su legislatura sobre la base de listas comunales separadas para electores indígenas, indios, rotumanos y electores “en general”.

Si bien algunos registros electorales comunitarios le confieren la responsabilidad de determinar quien cae dentro de cada categoría a algún tipo de autoridad, otros le confieren esta posibilidad al propio individuo. Un ejemplo destacado de un sistema de lista comunitaria que todavía opera entre las democracias contemporáneas es el registro opcional separado que existe para los electores maoris en Nueva Zelandia. Los electores maoris pueden elegir su inclusión en la lista nacional o en una lista maorí específica, que hoy en día elige siete representantes a la legislatura. Sin embargo, se puede afirmar que los resultados de las primeras elecciones bajo un sistema de RP que se llevaron a cabo en Nueva Zelandia desde 1996, debilitaron los fundamentos del sistema comunitario: se han elegido más del doble de representantes maoris a la legislatura de las listas generales que de las listas particulares.

Fecha de las elecciones

Las elecciones, sean para cargos nacionales, ejecutivos, legislativos, estatales o locales, no tienen necesariamente que celebrarse un mismo día (o ciertos días en particular), ya que puede realizarse de manera escalonada. Las razones para separar las elecciones a lo largo de un periodo significativo pueden ser tanto prácticas como políticas. Las elecciones normalmente se programan de manera escalonada cuando se requieren enormes preparativos logísticos (por ejemplo, las elecciones de la cámara baja en la India) o cuando así lo exigen preocupaciones relacionadas con su seguridad.

Las consideraciones administrativas y de seguridad implican que es mucho más fácil para la Comisión Electoral de la India escalonar la celebración de las elecciones tanto en el tiempo como en las distintas regiones geográficas. Pueden mediar varias semanas entre la realización de las elecciones legislativas en un estado y en otro. Las dificultades que enfrenta el escalonamiento de elecciones comprenden la seguridad de las papeletas. Para que las áreas en las que se vota después no se vean influenciadas por las áreas en que se vota antes, es necesario que las papeletas de votación sean almacenadas de forma segura en un sitio centralizado hasta que se haya efectuado toda la votación, cuando todos los votos se pueden contar al mismo tiempo.

Es más común que se escalone en el tiempo las elecciones presidenciales, legislativas y estatales. Existe evidencia para sugerir que la celebración de elecciones presidenciales y legislativas simultáneas puede beneficiar al partido que gane la presidencia y hacer menos probable una fragmentación en las relaciones ejecutivo-legislativo, lo que puede propiciar un gobierno más coherente, especialmente en democracias embrionarias. Sin embargo, si se desea acentuar la separación de poderes o se tienen que ponderar las capacidades logísticas, entonces puede ser necesario separar las elecciones presidenciales y legislativas.

Voto a distancia

El voto a distancia se utiliza en muchos países del mundo, tanto en democracias añejas como emergentes, para alentar la participación. El voto a distancia puede realizarse de manera personal en un lugar o en un momento distinto al de la votación ordinaria, enviado por correo emitido por medio de un representante o apoderado facultado para ello. Cuando los requisitos para calificar como un elector a distancia son mínimos, este tipo de votación puede representar un porcentaje significativo del total emitido. En Finlandia ha llegado a representar 37% de los votos emitidos y en Islas Marshall fue de 58%. En Suecia, donde es usualmente de 30%, los electores pueden incluso modificar el voto que ha hayan emitido si se trasladan a la mesa de votación que les corresponde el día de la jornada electoral. Sin embargo, su utilización puede tener implicaciones para el diseño de un sistema electoral, entre las que ocupan un lugar relevante las cuestiones relacionadas con la integridad de la elección.

La votación a distancia es más fácil de administrar bajo un sistema de RP por listas a nivel nacional en la que cada partido presenta una sola lista, y presentar mayores complicaciones bajo un sistema basado en distritos uninominales. Si se va a aplicar un dispositivo de voto en el extranjero, es sobre todo necesario considerar con cuidado los retos que plantea hacerle llegar a cada elector la papeleta de votación apropiada. Un sistema que implique que las embajadas sean encargadas de distribuir las papeletas de votación puede plantear complejidades en un sistema basado en un gran número de distritos electorales, debido al reto logístico que implica asegurar que cada embajada reciba el tipo y número apropiado de papeletas y le provea la correcta a cada elector. Por otra parte, el que se prevea que las papeletas sean distribuidas por vía postal tiene un impacto en el cronograma electoral ya que tienen que estar listas con antelación.

Los votos emitidos en el extranjero pueden incluirse en el distrito donde haya residido el elector (como en Nueva Zelandia); contados dentro de un distrito único (o múltiple) para electores en el extranjero (como en Croacia); asignados a uno o más distritos específicos (como en Indonesia) o simplemente agregados al total de votos nacionales cuando los escaños son distribuidos bajo un sistema de listas de RP a nivel nacional (como en Países Bajos).

Cuestiones relacionadas con la participación electoral

Existe una relación bien establecida entre el nivel de participación en las elecciones y el sistema electoral seleccionado. En términos generales los sistemas de RP están asociados con un mayor volumen de participación. En los sistemas de pluralidad/mayoría, la participación tiende a ser mayor cuando se espera que los resultados sean muy cerrados que cuando parece claro que un partido va a ganar, y también es mayor en los distritos individuales en donde se espera una contienda más cerrada.

Como un mecanismo para fortalecer la legitimidad electoral, algunos países, sobre todo las ex repúblicas soviéticas, han introducido niveles mínimos obligatorios de participación electoral: por ejemplo, si la participación en un distrito electoral no supera el 50%, la elección no es válida. Sin embargo, el uso de niveles de participación obligatorios puede provocar pesadillas administrativas si las elecciones no satisfacen ese requisito en reiteradas ocasiones, dejando a los distritos electorales en el limbo. Ucrania, por ejemplo, suprimió los niveles mínimos de participación obligatorios para las elecciones de 1998 después de que en distintas elecciones extraordinarias no se alcanzaron los niveles exigidos en 1994.

Algunos países enfrentan el asunto de la participación utilizando el voto obligatorio, como Australia, Bélgica, Grecia y muchos países en América Latina. Sin embargo, muchos otros países rechazan de manera categórica el voto obligatorio. Si bien este mecanismo es probablemente compatible con cualquier sistema electoral, su uso puede ser considerado de manera conjunta con otros dispositivos relacionados con la participación electoral.