Referendo

“Referendo” es el término que se le da a la convocatoria efectuada por mandato de ley o solicitada por el poder ejecutivo o el legislativo para que el electorado emita su voto directamente  sobre un asunto de interés público, en oposición al voto que emite en una elección para indicar su preferencia por un determinado partido o candidato para  ocupar un puesto de elección popular. Los referendos se pueden realizar a propósito de hechos concretos (por ejemplo, para reformar la constitución) o respecto a temas políticos específicos (por ejemplo,  la adhesión o no un organismo internacional), pero en general se relacionan con acontecimientos de gran importancia política. El término utilizado para caracterizar a un referendo puede diferir de un país a otro.

Tipos convencionales de referendo

Los siguientes son algunos de los tipos de referendo más comunes que se celebran por todo el mundo.

Referendos obligatorios

Un referendo obligatorio es aquel que se debe celebrar automáticamente cuando se dan determinadas circunstancias claramente establecidas en la constitución o en la ley. Sus consecuencias suelen ser vinculantes. Por consiguiente, si una propuesta es aprobada por el electorado, el gobierno o la autoridad competente está obligada a darle cumplimiento. Los referendos suelen ser obligatorios cuando tienen que ver con ciertos asuntos. Usualmente, esos asuntos son de gran importancia nacional, por ejemplo, la adopción de tratados internacionales, la transferencia de autoridad a organismos internacionales o supranacionales o compromisos que impliquen una carga fiscal o una afectación del gasto público. Además, en muchos países, las propuestas de reforma a la constitución deben ser aprobadas mediante referendo.

También puede ocurrir que los referendos sean obligatorios en situaciones predeterminadas. Por ejemplo, en algunos sistemas presidenciales puede  ser necesario un referendo para resolver un desacuerdo entre el Presidente y el Congreso.

Referendo opcional o facultativo

La segunda categoría es la del referendo opcional o facultativo. La convocatoria al electorado puede derivar de una solicitud formal planteada por el ejecutivo, el legislativo, un determinado número de electores o algún otro agente facultado al efecto. Las consecuencias de la votación pueden o no ser vinculantes. Un gobierno puede decidir someter a referendo un tema político importante, bien sea por presión de la opinión pública o porque se encuentra dividido sobre un tema objeto de controversia. En Europa han sido frecuentes los referendos iniciados por el gobierno a propósito de la integración europea (aunque en algunos casos han sido obligatorios porque implican reformas a la constitución del país). Aunque puede ocurrir que estos referendos no sean vinculantes, puede ser políticamente muy difícil para un gobierno ignorar sus resultados.

Otro tipo de referendo opcional es el de carácter derogativo, es decir, aquel en que el electorado se pronuncia sobre la conservación o anulación de una ley o decreto que ha sido acordado y promulgado por la legislatura y ya se encuentra vigente. Usualmente, los ciudadanos fuerzan su celebración al reunir un determinado número de firmas de apoyo a su moción de abrogación (ver iniciativa ciudadana).

Diseño y temas políticos asociados a los referendos

Ubicación del referendo dentro del marco institucional

Existen algunos componentes clave del diseño que ayudan a definir los distintos tipos de referendos. El primero y quizá el más importante es el de la forma en que la figura del referendo se inserta dentro del marco legal de un país; ¿los referendos son obligatorios de acuerdo con la constitución o alguna ley? ¿Pueden ser convocados por el gobierno, por la legislatura o por los ciudadanos?

Temas

Un segundo elemento clave es el relativo a los temas o asuntos en relación a los cuales se puede celebrar un referendo. Si en el marco legal se especifica claramente bajo qué circunstancias se celebra un referendo, entonces también se conocerá sobre qué temas versará. Usualmente, los temas tienen que ver con asuntos de gran significado constitucional o político, como la soberanía o las relaciones internacionales. Una gran parte de los referendos celebrados en Europa tienen que ver, por ejemplo, con el proceso de integración. Sin embargo, cuando los referendos son opcionales, la material con la que tienen que ver puede variar. Sin excepción, los referendos de carácter abrogativo se pueden relacionar con cualquier tema que sea objeto de legislación.

Algunos países que contemplan la realización de referendos opcionales o abrogativos imponen restricciones sobre los temas que se pueden someter a decisión del electorado. En Uruguay, por ejemplo, no se pueden realizar referendos relacionados con políticas fiscales o con asuntos del ejecutivo, mientras que en Colombia el tema de amnistía política no se puede someter a referendo (ver los respectivos estudios de caso).

Votaciones combinadas

Cuando se lleva a cabo un referendo, se debe decidir si se realiza en combinación con otro tipo de votación (por ejemplo, una elección ordinaria), o por separado. Algunas opiniones sostienen que las votaciones combinadas pueden incrementar el riesgo de que los electores confundan los asuntos sobre los que tienen que decidir (por ejemplo, la posición sobre el desempeño del gobierno en funciones puede ser confundido con el tema sujeto a referendo). Sin embargo, desde un punto de vista administrativo y de costo-efectividad, puede ser más conveniente celebrar un referendo al mismo tiempo que una elección ordinaria.

La pregunta del referendo o el texto en la papeleta de votación

Otro elemento importante se refiere al fraseo de la pregunta del tema sometido a referendo o al texto que se plasma en la papeleta de votación. Los estudios en la materia indican que el fraseo de la pregunta puede tener un efecto importante en el resultado de la consulta. Por tanto, es relevante quién decide los términos de la pregunta concreta que aparece en la papeleta. ¿Es el gobierno quien decide, aún en aquellos casos en que el propio gobierno el que convoca al referendo y tiene, por tanto, un interés en frasear la pregunta de tal forma que se incrementan las posibilidades de que logre el resultado deseado? ¿Está el organismo electoral encargado de supervisar la pregunta? Independientemente de quien decida sobre el fraseo de la pregunta, es importante que ésta sea clara y directa. Los estudios muestran que cuando el electorado tiene duda sobre el asunto puesto a su consideración en un referendo, tienden a asumir una posición conservadora y a votar a favor de mantener el estado de cosas existente.

Regulaciones sobre la campaña

En relación a la campaña para un referendo, es clave asegurarse que los electores tengan la oportunidad de conocer los argumentos en favor y en contra del tema que será puesto a su consideración. De ahí la conveniencia de que las regulaciones sobre la campaña se apliquen de tal forma que garanticen que existan condiciones de igualdad entre las organizaciones o grupos que apoyan y rechazan la moción del referendo. Las regulaciones pueden comprender límites a los gastos de campaña (aunque hay países en que esto es inconstitucional), controles para la recepción de contribuciones y para el uso de los medios de comunicación. En Quebec, todas las organizaciones interesadas en el tema de un referendo deben agruparse alrededor de dos organizaciones “sombrilla”, mientras que en otros lugares todas las organizaciones interesadas pueden realizar campañas a favor o en contra de manera independiente.

El papel del gobierno y el suministro de información. El papel del gobierno en un referendo también puede ser importante. ¿Se permite que el gobierno haga campaña a favor de la posición que defiende? ¿Distribuye su propio material informativo o conduce transmisiones oficiales en los medios en los que plantea su posición? De igual forma, ¿existe una fuente neutral de información, independiente del gobierno y de quienes hacen campaña en el referendo?. O bien, ¿existen exigencias para la difusión de información no partidista entre el electorado? ¿Cumple alguna función el organismo electoral en la provisión de información al electorado? Si la información se provee a través de un medio neutral, ¿quién puede difundir información por ese medio? Los electores pueden ser más proclives a confiar en la información difundida por fuentes distintas a las de los involucrados en el referendo y una fuente de información percibida como neutral puede ser más confiable e importante para muchos electores.

Participación y requisitos de mayoría

Finalmente, un asunto crítico es el de determinar cuándo ha sido aprobada una propuesta. En algunos países, se requiere un determinado quórum de votación para que la propuesta sea aprobada, es decir, que un determinado porcentaje del electorado la respalde. En otros, la votación emitida sólo es vinculante si se logra un determinado umbral de votación. Por último, en algunos países se exige una doble mayoría (por ejemplo, una mayoría absoluta del total de votos emitidos, para además una mayoría absoluta en un determinado número de regiones o distritos electorales). Evidentemente, los requisitos que se imponen para la aprobación de un referendo influyen sobre sus probabilidades de éxito.

Consecuencias legales

El resultado de un referendo puede ser vinculante o no. Es legalmente vinculante si el gobierno o la autoridad involucrada está obligada a acatar sus resultados y no lo es si su resultado sólo sirve como pauta o referente para la toma de decisión. Las consecuencias legales de la votación tienen que estar claramente especificadas en la Constitución o en la convocatoria legal para celebrar el referendo. En este contexto, es importante distinguir entre las consecuencias legales y las políticas. Aún y cuando un referendo solo tenga carácter consultivo desde un punto de vista legal, puede ser difícil para un gobierno o una autoridad evadir sus resultados por razones políticas.

Ventajas y desventajas del referendo

Existen varios argumentos tanto a favor como en contra de los referendos.

Sus promotores sostienen que el uso de los referendos puede ayudar, en un contexto de creciente apatía y desencanto de los electores con las formas tradicionales de democracia, a volver a involucrarlos en la política y la democracia. Otro argumento en su favor es que puede usarse para resolver problemas políticos, sobre todo de los gobiernos en funciones, en los que un partido en el gobierno tiene opiniones divididas sobre un tema y en los que la celebración del referendo puede contribuir a lograr una solución sin provocar rupturas en el partido (un ejemplo de esto ocurrió en 1975 en el Reino Unido, cuando se sometió a referendo si el país debía permanecer o no en la Comunidad Económica, tema sobre el cual estaba profundamente dividido el Partido Laborista, entonces en el poder). También se argumenta que los gobiernos requieren un mandato popular específico para llevar a cabo cambios trascendentales que no formaban parte de su programa o plataforma de campaña.

También hay varios argumentos en contra. Uno de ellos es que debilita la democracia representativa al minar el papel e importancia de los representantes elegidos popularmente. En este sentido, se agrega que los referendos son a veces vistos como un medio para que los representantes populares eviten tomar una posición impopular sobre un tema controvertido. Otro argumento es que los electores no siempre tienen los elementos necesarios para tomar una decisión informada y que, por ello, a veces toman decisiones basadas en un conocimiento parcial o en factores que nada tienen que ver con el tema del referendo, como la situación económica del país. Sus críticos también sostienen que esta tendencia se puede acentuar en el caso de referendos que versan sobre temas complejos como cambios constitucionales o acuerdos internacionales, con los que es poco probable que el elector promedio esté familiarizado.

Los críticos de los referendos también sostienen que, si el Ejecutivo tiene la capacidad de determinar cuando se realiza un referendo, lo pueden utilizar como un arma política para satisfacer los intereses del partido en el poder y no los de la democracia. También argumentan que, como en muchos países la participación en los referendos es menor que en las elecciones ordinarias, la tesis de que los referendos incrementan legitimidad de las decisiones políticas no tiene fundamento. Sin embargo, los especialistas de Suiza (país en que un gran número de instrumentos de democracia directa se llevan a cabo cada año), creen que aunque los índices de participación en los referendos rondan el 45%, en realidad el número de electores que participa en ellos es mayor, ya que son distintos los electores que participan en cada uno de ellos en función de sus intereses.