Iniciativa ciudadana

Este tipo de instrumentos le permiten a un determinado número de ciudadanos convocar al electorado para que se manifieste sobre una propuesta determinada formulada por esos mismos ciudadanos. La propuesta puede, por ejemplo encaminarse a reformar la constitución, a abolir e enmendar una ley existente o exigir que la legislatura adopte una nueva legislación. El número de firmas requeridas para poner en marcha una iniciativa de este tipo puede variar, pero usualmente representa un determinado porcentaje de los electores que tomaron parte en la última elección o un porcentaje fijo de los electores registrados. Dependiendo de las características del proceso, si la propuesta es aprobada por los electores, se puede convertir en parte de la legislación nacional. El proceso de iniciativa le brinda a los ciudadanos la oportunidad de influir en el diseño de la constitución o de las leyes que los rigen. El uso de estos instrumentos varía sustancialmente entre los distintos países.

Diferentes tipos de iniciativa ciudadana

Los siguientes son algunos de los ejemplos más comunes:

Constitucional

Las iniciativas de carácter constitucional pueden ser utilizadas para proponer reformas al texto constitucional de un estado o país. El número de firmas requerido para su celebración es usualmente mayor que el que se requiere para otro tipo de iniciativas.

Estatutario

Por esta vía los ciudadanos pueden proponer que se sometan a consideración del electorado medidas de carácter estatutario o legal. Generalmente requieren un menor número de firmas para su celebración.

Directa

Una iniciativa es directa si al ser aprobada por los electores automáticamente se convierte en ley, sin que se requiera alguna intervención de la legislatura.

Indirecta

En contraste, las iniciativas indirectas contemplan la intervención de la legislatura en la elaboración de las leyes que surgen de un proceso de iniciativa ciudadana. La intervención de la legislatura puede adoptar varias formas. En algunos estados o países, cuando una solicitud ha logrado el umbral de firmas requeridas para su celebración, le legislatura también tiene la posibilidad de preparar su propia propuesta e incluirla en la papeleta de votación, de tal forma que los electores puedan optar por la iniciativa ciudadana o la respuesta de la legislatura. En otros casos, la legislatura puede participar una vez que la medida ha sido aprobada por los electores, por ejemplo, teniendo la capacidad de modificar la medida aprobada o de elaborar una iniciativa de ley que resulte consecuente con la propuesta aprobada.

Iniciativas de agenda y referendos de carácter abrogativo

Existen otros dos tipos de instrumentos de democracia directa a los que, al menos en su acepción en inglés, suele denominárseles iniciativas, porque se celebran cuando se reúne un determinado número de firmas ciudadanas que los apoyen. Una iniciativa de agenda es un instrumento (especial) de democracia directa porque le permite a un determinad número de ciudadanos una propuesta que debe ser considerada por la legislatura aunque no es sometida a la votación del electorado. Los detalles sobre el referendo abrogativo se pueden encontrar en la acepción sobre referendos.

Diseño y asuntos políticos

El proceso de preparación, celebración y aprobación de una iniciativa ciudadana plantea varios asuntos importantes. Sin embargo, el significado de cada uno de estos asuntos varía de acuerdo con el contexto constitucional y político de referencia.

Iniciación del proceso

A fin de poner en movimiento una iniciativa, es necesario que sus promotores reúnan las firmas de un determinado número de adherentes y presenten la solicitud formal ante la autoridad correspondiente. El texto que se ha de colocar en la papeleta usualmente es propuesto por los promotores de la iniciativa y aprobado por el organismo electoral o por la oficina legal de mayor jerarquía en la jurisdicción correspondiente, por ejemplo, la fiscalía general.

Texto de la papeleta

Una vez que se cumple con las formalidades para llevar a cabo la consulta, el primer asunto clave es el de determinar el fraseo del texto que va a aparecer en la papeleta. Usualmente, el texto consiste en un breve resumen de la iniciativa propuesta, que normalmente es preparada por el grupo que la promueve o un conjunto de asesores legales integrados al efecto, en tanto que el título texto final que aparece en la papeleta normalmente es responsabilidad de la autoridad responsable de conducir de conducir o supervisar el proceso. Llegar a un acuerdo sobre el texto que ha de aparecer en la papeleta puede ser un proceso complicado, ya que mientras la autoridad busca que refleje de manera clara y precisa la medida propuesta, los promotores buscan que el texto maximice las posibilidades de aprobación.

Recolección y verificación de firmas

Una vez que se ha convenido el texto de la iniciativa, los promotores deben iniciar el proceso de recolección de las firmas requeridas para que se lleve cabo la consulta del electorado. Tanto las firmas como los datos de identificación de los electores que se requieren, como su número de registro electoral o su dirección, generalmente se recaban en formatos elaborados por el organismo electoral que incluyen el texto completo o un resumen de la propuesta.

El número de firmas requerido puede ser expresado como un porcentaje o como una cifra fija de los electores registrados; estos porcentajes pueden variar entre uno o dos por ciento o hasta un diez o 20%. Además, en algunos casos puede ser necesario que el número de firmas requerido cumpla con requisitos de distribución geográfica. La verificación de las firmas suele realizarla la autoridad encargada de conducir o supervisar la consulta y generalmente se basa en una muestra representativa. A los opositores de la iniciativa algunas veces se les da la oportunidad de verificar las solicitudes y de formular objeciones por presunto incumplimiento de los requisitos legales previstos. Es usual que un cierto porcentaje de las firmas recolectadas sea invalidado, por lo que los promotores generalmente deben de reunir una cifra mayor de la requerida para sortear estos problemas.

Campañas y suministro de información

Durante la fase de difusión de la iniciativa y, en particular, una vez que se han cumplido con todos los requisitos para que se convoque al electorado, los promotores y los opositores de la iniciativa llevan a cabo sus campañas a favor y en contra. Como en el caso de las campañas relacionadas con referendos, en algunos casos las actividades de campañas están reguladas y las aportaciones o los gastos pueden tener límites. En otros, sin embargo, puede haber complicaciones para poner en práctica controles debido a disposiciones constitucionales. En muchos de los estados de la Unión Americana, por ejemplo, los tribunales han resuelto que es inconstitucional imponer límites a los gastos, ya que estos han sido equiparados con la libertad de expresión, la cual no puede ser restringida. Este tema se ha vuelto muy controversial debido a las inquietudes que hay en los Estados Unidos (y en otros lugares) acerca del papel del dinero y lo que ya eufemísticamente se puede denominar “industria de las iniciativas” (ver supra).

Además de las campañas conducidas por las organizaciones que están a favor o en contra de la iniciativa, es usual que la autoridad encargada de conducir o supervisar el proceso ofrezca información al electorado. Usualmente, esta información comprenderá tanto los argumentos o planteamientos centrales de los promotores y los opositores, como un análisis no partidista sobre la medida.

Número de iniciativas en una papeleta de votación

Como es normal que no existan límites respecto al número de iniciativas que puedan ser incluidas en una papeleta de votación, puede ocurrir que su número sea considerable. El número final suele depender simplemente del total que hayan cumplido con los requisitos necesarios al efecto en el periodo previo a la votación (los promotores de algunas iniciativas deliberadamente las activan a fin de asegurar que se ponga a consideración del electorado en una elección en particular). En el estado de Oregon en los Estados Unidos, para la elección presidencial de 2000 figuraron 26 iniciativas distintas en la papeleta de votación.

La “industria de las iniciativas”

En varios de los estados de la Unión Americana en particular, se han expresado inquietudes relacionadas con el hecho de que el uso de la iniciativa ciudadana se ha vuelto un asunto de profesionales y que es la industria creada alrededor de ello la que determina las propuestas que han de aparecer en la papeleta y ya no los ciudadanos. Hay firmas profesionales que pueden hacerse cargo prácticamente de todos los aspectos relacionados con una iniciativa como su bosquejo inicial, el levantamiento de encuestas e investigaciones a grupos focalizados; las negociaciones para la definición del texto; conseguir los apoyos que han de hacerse públicos en las campañas; proponer contra iniciativas y diseñar las campañas una vez que la iniciativa ha calificado para figurar en la papeleta.

Un área de especial preocupación para algunos observadores ha sido el uso de personas remuneradas para reunir las firmas requeridas. Esta preocupación se debe seguramente al hecho de que el uso de compañías que buscan un lucro para reunir las firmas requeridas entra en clara contradicción con el concepto de iniciativas promovidas y respaldadas por ciudadanos que creen en las bondades de una iniciativa. En algunos países prácticamente se acepta que, sin el concurso de personas remuneradas para recolectar las firmas, sería prácticamente imposible cumplir con los requisitos para que aparezca en la papeleta, lo que implicaría que sólo los promotores de una iniciativa que cuenten con el financiamiento suficiente puede lograr su objetivo. Algunos de los mismos estados de la Unión Americana han tratado de legislar contra esta práctica prohibiendo el uso de personas pagadas para recaudar firmas, o exigiendo que las firmas profesionales les paguen por hora y no por el número de firmas conseguidas. Sin embargo, estas medidas se han declarado inconstitucionales en algunas jurisdicciones. También han sido foco de controversias las medidas destinadas a garantizar que las personas a quienes se les pague para recaudar firmas sean electores registrados dentro de la demarcación en la que llevan a cabo su trabajo.

Contra iniciativas

En algunos lugares donde se proponen iniciativas ciudadanas con singular frecuencia, una tendencia entre los opositores es la de proponer contra iniciativas a la medida original. Esta táctica puede tener éxito en la medida en que la presencia de dos iniciativas relacionadas pero opuestas incremente la incertidumbre y confusión del elector sobre un tema, aumentando la probabilidad de que simplemente se oponga a ambas medidas. El uso de esta táctica puede ser efectivo para los opositores de algunas medidas específicas, pero también incrementa el número de iniciativas activadas y que potencialmente puedan aparecer en la papeleta.

El papel de las legislaturas, los gobiernos y los tribunales en relación a las iniciativas ciudadanas puede estar estrictamente circunscrito y ser muy limitado. Como se indicó previamente. La legislatura puede jugar algún papel en relación a las iniciativas indirectas, en las que puede tener la posibilidad de modificar las medidas propuestas o de plantear sus propias iniciativas. Sin embargo, en aquellos casos en que el proceso no contempla ninguna participación de la legislatura, la única intervención que se le permite a las autoridades en relación a las iniciativas propuestas es la de determinar si cumplen o no con los requisitos impuestos para su realización.

Una tarea administrativa adicional puede ser la de convenir el título o el texto de la iniciativa que debe aparecer en la papeleta. En algunos lugares, donde existen estrictos controles sobre el alcance de las iniciativas, las autoridades también pueden ser responsables de verificar que la iniciativa se circunscriba a un solo tema o sólo aborde aquellos que están estrechamente relacionados. En los lugares en que las iniciativas tienen que ser traducidas a otros idiomas o lenguas, las autoridades también son responsables de certificar la corrección y precisión de la traducción en los distintos idiomas o lenguas. Sin embargo, más allá de estas actividades administrativas estrictamente delimitadas, generalmente los oficiales del gobierno o los tribunales no desempeñan ningún papel relevante en el proceso de elaboración de una propuesta de iniciativa salvo su constitucionalidad, de ser el caso.

Ventajas y desventajas de la iniciativa ciudadana

Ventajas

Se suele argumentar que la simple existencia de este instrumento actúa como un contrapeso a las funciones de la legislatura. Esto debido a que es más probable que los legisladores introduzcan ciertas reformas o medidas en caso de que existan estos mecanismos, porque de no hacerlo, es probable que se active una iniciativa sobre el tema en cuestión. Un ejemplo que han mostrado las investigaciones en los Estados Unidos es que, es más probable que los estados que cuentan con este tipo de mecanismos promuevan reformas a las políticas públicas (por ejemplo, límites a la duración de los cargos o controles sobre el financiamiento de campañas) que aquellos que no los contemplan. Otro indicador de ello es el número de iniciativas que se proponen y luego se retiran en Suiza, porque la simple presentación de una iniciativa ha provocado que la legislatura lo atienda. Por ello, se afirma que el proceso de iniciativa ciudadana hace que las legislaturas sean más responsables y sensibles las demandas de la ciudadanía.

Desventajas

Una de las desventajas que más a menudo se le imputan a las iniciativas ciudadanas es que se traducen en leyes más elaboradas, toda vez que (salvo en el caso de las iniciativas indirectas) el texto inicial de la medida propuesta termina siendo definitivo si la medida se aprueba. Se argumenta que el hecho de no utilizar el conocimiento y experiencia de que disponen los abogados del gobierno que están familiarizados con el procedimiento para la elaboración de leyes provoca que las medidas aprobadas resulten poco efectivas o tengan que ser reformuladas debido a que las personas que intervinieron en su formulación no cuentan con la experiencia necesaria para ello. Además, se ha encontrado que en algunos casos las legislaciones derivadas de los procesos de iniciativa son inconstitucionales.

Una desventaja adicional tiene que ver con el gran número y complejidad de los asuntos sobre los que se espera que el electorado se manifieste. Se sostiene que es imposible para los electores tomar una decisión informada cuando hay demasiadas iniciativas en la papeleta. Un argumento conexo es que no se puede esperar que los ciudadanos tomen decisiones sobre temas complejos sobre los que, a diferencia de los representantes popularmente elegidos, no tienen tiempo de conocer a profundidad. Otra crítica frecuente es que las iniciativas ciudadanas sólo son realmente accesibles para organizaciones e intereses que cuentan con un buen financiamiento, por lo que el proceso termina siendo rehén de grupos de interés que promueven sus propias agendas.

La evidencia empírica respecto al existencia de grupos de interés bien financiado es mixta: algunas investigaciones han encontrado que el dinero en realidad no tiene un efecto importante en el resultado de las iniciativas ciudadanas, mientras que otros han destacado la influencia que tiene el dinero, en especial para derrotar a algunas propuestas. Sin embargo, es difícil poner en duda la importancia que pueden tener compañías profesionales en la etapa inicial de un proceso, sobre todo para la reunión de firmas de adhesión.

Una crítica común a las iniciativas ciudadanas (y a otras formas de democracia directa) es que permiten la “tiranía de la mayoría”. Este término hace referencia al hecho de que el poder electoral de los grupos mayoritarios de la sociedad se puede utilizar para restringir o anular los derechos de los grupos minoritarios. Los críticos argumentan que sin la influencia moderadora de la legislatura se podrían aprobar leyes capaces de afectar los derechos de los grupos minoritarios de la sociedad. Sin embargo, las investigaciones realizadas en Estados Unidos han generado distintas conclusiones relacionadas con la capacidad que tienen las iniciativas de restringir los derechos de las minorías.