Consejos para diseñadores de sistemas electorales

Una de las conclusiones más claras que se puede extraer del estudio comparado de los sistemas electorales se refiere sencillamente al rango y utilidad de las opciones disponibles. A menudo, los diseñadores y redactores de marcos constitucionales, políticos y electorales simplemente eligen el sistema electoral que conocen mejor –a veces, en las democracias emergentes, el sistema de la antigua potencia colonial- en lugar de examinar integralmente todas las alternativas. En algunos casos, los elementos de un acuerdo de paz o ciertas presiones externas restringen las opciones disponibles.

El principal propósito de esta área temática es ofrecer algunos conocimientos que permitan tomar una decisión informada. No se aboga necesariamente por cambios radicales a los sistemas electorales existentes; de hecho la experiencia comparada de los procesos de reforma electoral que se han llevado a cabo hasta la fecha sugiere que una reforma moderada, construida a partir de aquellos elementos del sistema vigente que funcionan bien, constituye con frecuencia una mejor opción que cambiar súbitamente a un sistema totalmente nuevo y desconocido.

Hay mucho que aprender de la experiencia de otros. Por ejemplo, un país con un sistema de mayoría simple que desee pasar a un sistema más proporcional pero manteniendo un vínculo geográfico con los electores podría considerar la experiencia de Nueva Zelandia, que adoptó un sistema de RPP en 1993, o de Lesotho que lo hizo en 2002. De igual forma, un país que quisiera mantener sus distritos uninominales pero alentar el acomodo y compromiso entre distintos grupos podría evaluar la experiencia del voto alternativo en algunos países de Oceanía (Fiji o Nueva Guinea en particular). A un país profundamente dividido que desee emprender un proceso de transición democrática se le podría sugerir que considere tanto la experiencia multiétnica de un gobierno compartido bajo un sistema de RP por listas, como el de Sudáfrica, como la historia más conflictiva de la Asamblea de Irlanda del Norte elegida bajo un sistema de voto único transferible. Finalmente, un país que simplemente desee reducir los costos y la inestabilidad provocada por un sistema de doble ronda para la elección de su presidente podría examinar la opción del voto alternativo utilizada por la República de Irlanda. En todos estos casos, la selección del sistema electoral ha tenido un claro impacto en la política del país.

Las siguientes directrices sintetizan las sugerencias contenidas en esta área temática.

Mantenerlo simple y claro

Es más probable que un diseño efectivo y sustentable del sistema electoral resulte más fácil de comprender para el elector y el político. Una excesiva complejidad puede provocar malos entendidos, consecuencias no deseadas y desconfianza de los electores en los resultados.

No tener miedo de innovar

Muchos de los sistemas electorales más exitosos que se aplican hoy en día en el mundo han resultado de enfoques innovadores para resolver problemas específicos que han probado funcionar de manera adecuada. Hay mucho que aprender de la experiencia de otros, tanto de los países vecinos como de casos que parecen ser muy distintos.

Poner atención a factores contextuales y temporales

Los sistemas electorales no operan en el vacío. Su éxito depende de la comunión entre instituciones políticas y tradiciones culturales. El primer punto de partida de cualquier diseñador potencial de un sistema electoral reside en preguntarse: ¿cuál es el contexto político y social al que se tiene que hacer frente? El segundo podría ser ¿se trata de diseñar un sistema permanente o sólo uno que permita avanzar en un periodo de transición?

No subestimar al electorado

Si bien la simplicidad es importante, es igualmente riesgoso subestimar la capacidad de los electores para entender y utilizar de manera apropiada diferentes sistemas electorales. Por ejemplo, los complejos sistemas preferenciales se han utilizado de manera exitosa en países en desarrollo de la región de Asia-Pacífico, al mismo tiempo que la experiencia de varias elecciones recientes en democracias emergentes ha subrayado la importancia de distinguir entre alfabetismo “funcional” y alfabestismo “político”. Incluso en países muy pobres, los electores a menudo desean y tienen la posibilidad de expresar preferencias relativamente sofisticadas en términos de opciones políticas.

Errar del lado de la inclusión

Siempre que sea posible, ya sea en sociedades divididas o relativamente homogéneas, es conveniente que el sistema electoral “falle” en el sentido de incluir a todos los intereses representativos en la legislatura. Independientemente de que las minorías estén basadas en identidades ideológicas, étnicas, raciales, lingüísticas, regionales o religiosas, la exclusión de franjas importantes de opinión de la legislatura, sobre todo en países en desarrollo, a menudo ha mostrado ser contraproducente de manera catastrófica.

El proceso es un factor clave de la selección

La forma en que un sistema electoral en específico es seleccionado también reviste gran importancia para garantizar su legitimidad. Es probable que un proceso en el que todos o la mayoría de los grupos estén comprendidos, incluyendo al electorado en su conjunto, se traduzca en un mayor nivel de aceptación de los resultados finales que una decisión que se percibe como motivada sólo por intereses particulares o partidistas. Si bien las consideraciones de carácter partidista resultan inevitables cuando se discute la selección de un sistema electoral, un amplio apoyo público y de las distintas fuerzas partidistas, es crucial para que se acepte y respete la decisión adoptada. Por ejemplo, el proceso de reforma que llevó a la sustitución del sistema de mayoría simple por uno de RPP en Nueva Zelandia, comprendió dos referendos que sirvieron para legitimar el resultado final. En contraste, la decisión del gobierno socialista francés de sustituir el sistema de doble ronda por uno de RP en 1986 fue claramente percibida como una maniobra que respondía a consideraciones partidistas y fue revertida tan pronto como el gobierno perdió el poder en 1988.

Crear confianza y legitimidad entre todos los actores clave

Es importante que todas las fuerzas y grupos que deseen tomar parte en el proceso democrático considere que el sistema electoral que se va a aplicar es justo y les brinda a todos la misma oportunidad de triunfo. El cometido fundamental debe ser que quienes “pierden” la elección no conviertan su decepción en un rechazo al régimen o utilicen el sistema electoral para desviar la ruta de consolidación democrática. En Nicaragua en 1990, los sandinistas fueron separados del gobierno por la vía electoral, pero aceptaron su derrota porque al menos en parte aceptaron la equidad del sistema electoral. Camboya, Mozambique y Sudáfrica fueron capaces de poner fin a sus sangrientas guerras civiles mediante arreglos institucionales que fueron ampliamente aceptados por todas las partes.

Tratar de maximizar la influencia de los electores

Es importante que los electores sientan que las elecciones les brindan una posibilidad de influir en la formación del gobierno y en sus políticas. Su selección puede ser optimizada de distintas formas. Los electores pueden tener la opción de elegir entre distintos partidos, entre candidatos de diferentes partidos o de un mismo partido. También pueden tener la posibilidad de expresar sus preferencias utilizando distintos sistemas electorales cuando se trate de comicios presidenciales, legislativos, regionales o locales. Es igualmente importante que tengan confianza de que su voto tiene un impacto genuino en la formación del gobierno y no sólo en la composición de la legislatura.

Pero equilibrar esa influencia con la necesidad de fomentar partidos políticos coherentes

Es recomendable que el deseo de optimizar la influencia del elector se concilie con la necesidad de fomentar partidos políticos viables y coherentes. El hecho de que se les ofrezca a los electores el rango más amplio de opciones al emitir su voto puede provocar la formación de una legislatura tan fragmentada que nadie termina teniendo el resultado esperado. Existe un amplio consenso entre los politólogos de que la formación de partidos políticos coherentes y de amplia base es uno de los factores más importantes para promover una democracia realmente sustentable.

La estabilidad a largo plazo y las ventajas a corto plazo no son siempre compatibles

Cuando los actores políticos están negociando un nuevo sistema electoral, con frecuencia platean propuestas que creen que van a beneficiar a sus partidos en las próximas elecciones. Sin embargo, ésta es una estrategia muy poco aconsejable, sobre todo en los países en desarrollo, ya que el éxito o predominio de un partido político a corto plazo puede en ocasiones desembocar en inconformidad social o colapsos políticos a largo plazo. Por ejemplo, en las negociaciones previas a las elecciones de transición de 1994 en Sudáfrica, el partido del Congreso Nacional pudo haber reivindicado razonablemente la preservación del sistema electoral de mayoría simple, que probablemente le pudo haber reportado, en su calidad de partido mayoritario, un porcentaje de escaños mucho mayor a su nivel de votación. El hecho de que al final se haya manifestado en favor de la adopción de un sistema de RP y de que haya obtenido un menor número de escaños de los que hubiera alcanzado bajo el sistema de mayoría simple, fue una muestra clara de que consideraba más importante la estabilidad política a largo plazo que una ventaja electoral a corto plazo.

De igual forma, los sistemas electorales requieren ser sensibles a la necesidad de reaccionar y ajustarse a cambios en las condiciones políticas y al surgimiento de nuevos movimientos políticos. Incluso en democracias establecidas, el apoyo a favor de los grandes partidos rara vez es estable, mientras que la política en las nuevas democracias casi siempre es muy dinámica y un partido que se beneficie de los arreglos electorales en una elección puede no necesariamente beneficiarse de ellos en la siguiente.

No concebir al sistema electoral como una panacea de todos los males

Si bien es cierto que si se quiere cambiar la naturaleza de la competencia política el sistema electoral puede ser el instrumento más efectivo, también es cierto que los sistemas electorales nunca pueden ser la panacea para todos los males de un país. Los efectos globales de otras variables, en especial la cultura política de un país, a menudo tienen un impacto mucho mayor en sus perspectivas democráticas que factores institucionales, como puede ser el sistema electoral. Más aún, los efectos positivos de un sistema electoral bien concebido y diseñado pueden ser fácilmente anulados por un marco constitucional inapropiado, el predominio de fuerzas internas discordantes o el peso de amenazas externas a la soberanía de país.

Pero tampoco subestimar su influencia

En todo el mundo, los condicionamientos sociales a la democracia son considerables, pero aún así crean espacios para estrategias políticas intencionadas que pueden fomentar o subvertir un proceso exitoso de democratización. Los sistemas electorales no son una panacea, pero son claves para crear las condiciones de estabilidad de cualquier política. Una ingeniería electoral hábil puede ser insuficiente para prevenir o erradicar enemistades profundas, pero la existencia de instituciones apropiadas puede orientar el sistema político en el sentido de reducir los conflictos sociales e incrementar la responsabilidad gubernamental. En otros palabras, si bien la mayoría de los cambios que se pueden lograr mediante el diseño o modificación de los sistemas electorales se ubican necesariamente en los márgenes, con mucha frecuencia son estos impactos marginales los que hacen la diferencia entre el hecho de que una democracia se consolide o se socave.

Ser receptivo a la disposición del electorado de aceptar cambios

Una reforma del sistema electoral puede parecerle una buena idea a los políticos experimentados que conocen las fallas del sistema existente, pero a menos que las propuestas de reforma se presenten de manera apropiada la opinión pública, ésta puede rechazar la idea por considerarla una simple tentativa de los políticos de modificar las reglas para su propio beneficio. Las situaciones más nocivas son aquellas en que el cambio es percibido como una flagrante maniobra para obtener ventajas políticas (como ocurrió en Chile en 1989, en Jordania en 1993 y en Kirguistán en varias ocasiones desde 1995) o cuando el sistema se modifica tan frecuentemente que los electores no tienen idea de donde se encuentran (como algunos observadores han comentado sobre el caso de Bolivia).

No asumir que los defectos pueden arreglarse fácilmente después

Todos los sistemas electorales determinan ganadores y perdedores y, por lo tanto, enfrentan intereses creados. Cuando un sistema se ha establecido, pasa a formar parte del régimen político. Sin embargo, en épocas de cambio puede no ser nada acertado asumir que será fácil contar después con la aceptación requerida para solucionar problemas que puedan surgir. Si se pretende someter a revisión el sistema, puede ser recomendable incorporar una disposición en este sentido en el instrumento legal en que se establezcan los cambios.

Evitar ser un esclavo de los sistemas del pasado

Con mucha frecuencia, los sistemas electorales que resultan inapropiados para las necesidades de una nueva democracia han sido heredados del tiempo colonial sin haber pensado como van a funcionar en la nueva realidad política. Por ejemplo, casi todas las antiguas colonias británicas en Asia, África y el Pacífico adoptaron sistemas de mayoría simple en distritos uninominales. En muchas de estas nuevas democracias, particularmente aquellas que padecen divisiones étnicas, ese sistema ha mostrado ser muy inapropiado para atender sus necesidades. De igual forma, se ha argumentado que muchas de las antiguas colonias francesas de África Occidental que conservaron el sistema de doble ronda (como Malí) experimentaron como resultado una grave polarización y muchos regímenes post-comunistas conservaron los principios de mayoría absoluta o los requisitos de un mínimo de participación como condición de validez de las elecciones como legado de la era soviética.

Evaluar el potencial impacto de cualquier nuevo sistema en el conflicto social

Como se indicó justo al inicio de este tema, los sistemas electorales pueden ser vistos no solamente como mecanismos para elegir legislaturas o presidentes, sino también como herramientas para manejar conflictos dentro de las sociedades. Algunos sistemas, bajo ciertas circunstancias, van a alentar a los partidos a buscar votos fuera de sus tradicionales bases de apoyo. Desafortunadamente, cada vez es más frecuente en el mundo de hoy en día que la existencia de sistemas electorales inapropiados sirva de hecho para acentuar tendencias negativas preexistentes, por ejemplo, la de inducir a los partidos a ver las elecciones como juegos de “suma cero” y, por consiguiente, a actuar de manera hostil y excluyente fuera de sus bases de apoyo. Cuando se diseña cualquier institución política, la premisa es que incluso si no contribuye a reducir las tensiones dentro de la sociedad, por lo menos no debe empeorarlas.

Tratar de imaginar contingencias inusuales o poco probables

Con mucha frecuencia, se diseñan sistemas electorales para evitar errores del pasado, especialmente en el pasado inmediato. Es importante que al hacerlo no se sobre reaccione y se cree un sistema que vaya demasiado lejos al tratar de corregir los problemas precedentes. Más aún, es conveniente que los diseñadores del sistema se planteen algunas interrogantes poco comunes para evitarse problemas en el largo plazo: ¿qué hacer si nadie gana bajo el sistema propuesto?, ¿es posible que un solo partido obtenga todos los escaños?, ¿qué tal que se tenga que distribuir más escaños de los que existen en la legislatura?, ¿qué hacer en caso de empate?, ¿puede el sistema funcionar de tal manera que, en algunos distritos, sea preferible para los simpatizantes de un partido no votar por el partido o candidato de su preferencia?

Una lista de control para el diseño

• ¿Es el sistema claro y comprensible?
• ¿Se ha tomado en cuenta el contexto?
• ¿Es el sistema apropiado para los tiempos que se viven?
• ¿Son claros los mecanismos para sus reformas a futuro?
• ¿Evita el sistema subestimar al electorado?
• ¿Es el sistema lo más incluyente posible?
• ¿Se percibirá como legítimo el proceso de diseño del nuevo sistema?
• ¿Serán considerados legítimos los resultados electorales?
• ¿Se han tomado en cuenta contingencias inusuales?
• ¿Es el sistema sustentable en términos financieros y administrativos?
• ¿Se está alentando un sistema competitivo de partidos?
• ¿Se ajusta el sistema a un marco constitucional integral?
• ¿Contribuirá el sistema a reducir los conflictos y no a exacerbarlos?