Estudios de caso

Alemania: el sistema original de
representación proporcional personalizada

Argentina: cambios y dilemas de un
sistema presidencial bipartidista

Australia: el sistema de voto alternativo

Bolivia: reforma electoral en América Latina

Brasil: representación proporcional centrada
en los candidatos en un sistema presidencial

Canadá: el sistema de mayoría simple
en un extenso país federal

Canadá, Columbia Británica:
participación reforzada de los ciudadanos

Chile: un sistema congelado de intereses de elite

China: la elección de comités aldeanos,
¿los primeros pasos de un largo camino?

Ecuador: la búsqueda de una gobernabilidad democrática

Finlandia: selección de candidatos y
proporcionalidad partidista

India: sistema de mayoría simple a gran escala

Indonesia: continuidad, acuerdos y consenso

Irlanda: el voto único transferible en acción

Israel: reforma electoral y formación de coaliciones

Japón: adaptación a un nuevo sistema electoral

Kirguistán: manipulación electoral en Asia Central

Lesotho: primer sistema electoral africano de
representación proporcional personalizada (RPP)

México: democratización a través de
reformas electorales

Nueva Zelandia: aprendiendo a vivir con el
sistema de representación proporcional

Palestina: la realidad política moldea el sistema

Papúa Nueva Guinea: incentivos electorales
para los acuerdos interétnicos

Parlamento Europeo: elección de
una instancia supranacional

Reino Unido: la experimentación con sistemas electorales
en la cuna del sistema de mayoría simple (MS)

Senegal: un sistema paralelo en África

Sudáfrica: sistemas electorales,
manejo de conflictos e inclusión

Tailandia: combate de la corrupción
a través de la reforma electoral

 

Alemania: el sistema original de representación proporcional personalizada

Después de utilizar un  sistema de mayoría absoluta a dos rondas (SDR) durante el imperio alemán y de uno de representación proporcional pura bajo la República de Weimar, el Consejo Parlamentario adoptó en 1949 un novedoso sistema electoral: el de la representación proporcional personalizada (RPP). El sistema fue creado por la Ley Básica de la República Federal de Alemania – la Constitución de Alemania Occidental. Fue el resultado de negociaciones inter partidistas entre las fuerzas democráticas de Alemania Occidental y, al igual que la Ley Básica, originalmente se consideró que el sistema sería provisional, pero se ha mantenido sin cambios esenciales desde entonces.

El sistema electoral alemán está clasificado como un sistema proporcional personalizado. Su esencia es la forma en que combina un voto personal en distritos uninominales con el principio de representación proporcional.

Actualmente, el parlamento alemán (Bundestag) tiene 656 escaños, sin incluir los posibles escaños complementarios que se pueden utilizar para garantizar el principio de proporcionalidad. Cada votante tiene dos votos. El primero (Erststimme) es un voto personal mediante el cual el elector elige al candidato de su preferencia en uno de los 328 distritos unipersonales en que se divide el país para fines electorales. El segundo (Zweitstimme) es un voto de partido, que el elector le da a una lista de partido al nivel federal (Landesliste). A los candidatos se les permite competir simultáneamente en un distrito uninominal y en una lista del partido. En cada distrito unipersonal gana el candidato que obtiene la mayoría simple de los votos (Direktmandate). Empero, es el segundo voto el que determina cuantos representantes de cada partido serán enviados al Bundestag.

Todos los segundos votos para los partidos su suman a nivel nacional pero únicamente los partidos que obtienen más del 5% de los votos al emitidos al nivel nacional o los que lograron tres escaños de mayoría son considerados en la distribución de los escaños de RP por lista. El número total de representantes que le corresponde a cada partido que ha superado el umbral legal se calcula de acuerdo con la fórmula Hare.

Al total de escaños que le corresponden a cada partido de acuerdo con el cálculo proporcional se le restan los que haya ganado en los distritos uninominales y, al final, se le asignan los  escaños proporcionales necesarios conforme al orden de las listas presentadas en cada uno de los 16 estados federados que integran el país. Si un partido gana en alguno de los estados federados un número de escaños de mayoría superior al que le corresponde de acuerdo con la fórmula proporcional, los conserva pero esto activa automáticamente el mecanismo de asignación de escaños compensatorios (berhangmandate). En tal caso, el número total de escaños en el Bundestag se incrementa temporalmente.

El sistema alemán no es, como en ocasiones se supone, un sistema mixto, sino uno de RP. Sólo difiere de la representación proporcional pura en que el umbral del 5% de votos requeridos para obtener escaños proporcionales excluye a los partidos muy pequeños de obtener representación parlamentaria y, gracias a la representación proporcional, un amplio espectro de fuerzas sociales y políticas tiene representación en el parlamento. Además, el sistema electoral está, hasta cierto grado, abierto a cambios sociales y políticos. A pesar del umbral, los nuevos partidos políticos apoyados por una parte sustancial del electorado tienen acceso al parlamento. Además de la Unión Democrática Cristiana/Unión Social Cristiana (UDC/USC), del Partido Socialdemócrata (PSd) y del Partido Liberal Democrático (PLD), que han contado con representación en el Bundestag desde 1949, un nuevo Partido Verde ganó escaños en 1983 y 1987. En 1990, después de caer debajo del umbral, los Verdes en coalición con Alianza 90 regresaron al parlamento en 1994.

Después de la unificación alemana, incluso algunos partidos pequeños de Alemania Oriental lograron escaños parlamentarios. En las elecciones de 1990, la Alianza 90 de Alemania Oriental/Verdes y el Partido del Socialismo Democrático (PSD) superaron el umbral del 5% el cual fue aplicado, para esa elección en particular, por separado en los territorios de la ex - Alemania Oriental y la ex - Alemania Occidental. Cuatro años después, el PSD tomó ventaja de la "cláusula alternativa" para beneficiarse de escaños de representación al ganar uno más de los tres escaños de mayoría requeridos para ello.

El voto personal para los candidatos en los distritos uninominales busca asegurar una relación estrecha entre los votantes y sus representantes. En la práctica, sin embargo, la presunta ventaja de estos distritos no debe ser sobrestimada. Las elecciones en los distritos uninominales se basan en preferencias por los partidos y no en la personalidad de los candidatos. La expectativa inicial de que la RPP garantizara una estrecha relación entre los votantes y sus representantes sólo se ha materializado parcialmente, a pesar de los esfuerzos de los representantes por establecer fuertes vínculos con sus distritos. Sin embargo, la incorporación del componente uninominal dentro de un sistema RP ayuda por lo menos a tender un puente entre la distancia que separa a los votantes y los representantes, distancia que suele ampliarse en los sistemas de RP por lista cerrada.

Además, el sistema de doble voto le permite a los electores dividir sus votos estratégicamente entre socios reales o potenciales de una coalición. De hecho, la división del voto es común entre los seguidores de partidos pequeños. Ya que los candidatos de estos partidos tienen pocas probabilidades de ganar en distritos uninominales, sus seguidores frecuentemente dan su primer voto a un candidato del distrito perteneciente al partido más grande de la coalición. De igual forma, los seguidores de partidos grandes pueden "prestar" sus segundos votos a un partido minoritario dentro de la coalición, a fin de asegurar que supere el umbral legal del 5%. Así, los electores utilizan la división de votos  de manera estratégica para apoyar al socio de la coalición de "su" partido o, por lo menos, para indicar su preferencia dentro de la coalición.

Al producir resultados altamente proporcionales, es muy poco probable que este sistema electoral cree mayorías prefabricadas, en las que un partido gana una mayoría absoluta de los escaños parlamentarios con una minoría de los votos populares. De hecho, durante las últimas cinco décadas nunca se han dado mayorías prefabricadas en Alemania. Los gobiernos de mayoría han sido usualmente gobiernos de coalición y cualquier cambio de gobierno ha resultado de cambios en la configuración de la coalición. Los gobiernos de coalición alemanes son generalmente estables y considerados legítimos por el electorado y, en virtud de los incentivos de cooperación inherentes a la coalición, muchos alemanes prefieren un gobierno de coalición a un gobierno de partido único. La importante función de vigilancia y contrapeso, es ejecutada por una oposición justamente representada. Es importante hacer notar que la relación entre el gobierno y la oposición en la política alemana es más consensual y cooperativa que hostil o conflictiva. Sin embargo, esto es más el resultado de la historia y la cultura política que del sistema electoral mismo.

Hasta la fecha, el sistema de RPP no ha mostrado ningún retroceso fundamental en Alemania. Ha durado lo suficiente como para tener un alto nivel de legitimidad institucionalizada. Los principios básicos de los distritos uninominales y de la RP por listas, no han sido alterados desde 1949. No obstante, han ocurrido algunos pequeños cambios en el sistema electoral. El principal ha sido el cambio a dos votos separados en 1953, con anterioridad el votante tenía un sólo voto tanto para el distrito como para la distribución de RP a nivel nacional.

Sin embargo, desde 1949 se han realizado varios intentos para reformar sustancialmente el sistema y, con mayor intensidad, en los años sesenta, cuando opositores al sistema RP demandaron la introducción de un sistema de mayoría simple. Esto se debió, en buena medida, a maniobras políticas para fortalecer la posición de los partidos grandes y a la influencia de una escuela teórica de pensamiento que favorecía el modelo británico. Pero todos los intentos de cambio fueron fallidos. Más recientemente, el sistema electoral ha sido criticado por producir demasiados escaños adicionales sin compensar a los partidos en desventaja en el parlamento.

Argentina: cambios y dilemas de un sistema presidencial bipartidista

El 10 de diciembre de 1983, Argentina retornó a la democracia después de casi ocho años de gobiernos autoritarios y, desde entonces, ha tenido elecciones libres y transparentes. Cuando Raúl Alfonsín transfirió la banda presidencial a Carlos Saúl Menem en 1989, fue la primera vez en la historia argentina en que el presidente electo de un partido le transfería la presidencia a un  presidente electo de otro partido.

En abril de 1994 hubo elecciones para formar una Asamblea Constituyente. Dentro de las reformas que se hicieron a la constitución de 1853, estaban las relativas a la reelección presidencial, a la reducción del período presidencial, a la abolición del sistema electoral colegiado y a la adopción de una segunda ronda de votación, bajo determinadas circunstancias. El período presidencial fue reducido de seis a cuatro años y se contemplo una segunda ronda de votación en caso de que ningún candidato recibiera el 45% de los votos emitidos en la primera ronda o al menos el 40% siempre y cuando la diferencia, en este caso, respecto al candidato más cercano fuera mayor al 10%. Sin embargo, la reforma dejó intactas algunas de las características prominentes del sistema electoral argentino: un fuerte federalismo, la representación proporcional, las papeletas de lista cerrada, y un umbral del 3% para participar en la asignación de escaños en cada distrito.

Bajo la nueva constitución, el presidente, quien es al mismo tiempo jefe de estado y del gobierno, es elegido directamente por un término de cuatro años por sufragio universal. El Congreso Nacional tiene dos cámaras. La Cámara de Diputados con 257 miembros electos para un período de cuatro años por medio de un sistema de RP por listas, los cuales se renuevan por mitad cada dos años y pueden ser reelegidos. En cuanto a los senadores, antes eran electos indirectamente por un período de 9 años por las legislaturas provinciales. Como resultado de la reforma ahora se les elige en 25 distritos electorales (24 provincias y la ciudad de Buenos Aires) de tres escaños cada uno, por un término de seis años, los cuales se renuevan por tercios cada dos años. En cada uno de los 25 distritos se eligen tres senadores directamente: dos escaños le corresponden al partido con el mayor número votos y el otro al partido que le sigue. Los gobernadores, alcaldes municipales y autoridades locales son electos de acuerdo a las constituciones provinciales o municipales.

Los diputados son elegidos por medio de listas cerradas, lo cual significa que los ciudadanos no pueden cambiar el orden de los candidatos o eliminar nombres de la lista. Además, la mayoría de los partidos realizan elecciones primarias cerradas para seleccionar y ordenar sus listas. Por ello, las élites partidarias que definen los puestos y el orden en las listas, influyen de manera importante en la conducta del legislador.

Cada una de las provincias que conforman los 25 distritos electorales tiene sus propias leyes electorales. Sin embargo, es de destacar que 11 provincias practican un “doble voto simultáneo " como en Uruguay. Este procedimiento permite al mismo tiempo la competencia intra e inter-partidista. Los partidos políticos presentan varios candidatos quienes compiten entre ellos y cuyos votos se suman para definir qué partido obtuvo el número mayor de votos. El ganador es el candidato que obtuvo más votos del partido que, a su vez, obtuvo más votos.

Dos características institucionales y partidarias contribuyeron al éxito de la democracia Argentina desde 1983 hasta la reforma constitucional de 1994. Primera, un sistema bipartidista que aseguró que el presidente tuviera un considerable bloque de legisladores en el congreso. Segunda, el hecho de que entre los legisladores imperara un buen nivel de disciplina partidista, lo que permitía aprobar con relativa facilidad las iniciativas de ley presentada por los presidentes.

Sin embargo, cuatro elementos que se iniciaron con la reforma de 1994 pareen estar socavando la marcha del sistema democrático. Primero, el gobierno federal controlaba el flujo de recursos a las provincias. Segundo, la capacidad del presidente de interferir en el Poder Judicial, deterioró el sistema de pesos y contrapesos. Tercero, las listas cerradas de partido para las elecciones legislativas provocaron un alto grado de inconformidad entre los ciudadanos, quienes les reclamaban a los legisladores que tuvieran más lealtad con los líderes de los partidos que con sus representados. Finalmente, el abuso de decretos presidenciales de urgencia y necesidad debilitó la capacidad del congreso de controlar al ejecutivo.

La reforma a la constitución de abril de 1994, fue el resultado de un acuerdo extra-parlamentario, conocido como "Pacto de los Olivos", firmado por el ex -presidente Raúl Alfonsín y el entonces presidente en funciones, Carlos Menem. Por un lado, el principal objetivo de Menem era su reelección, y lo logró. Por el otro, los objetivos de Alfonsín eran más difusos y difíciles de comprender. Esencialmente, quería darle un estilo parlamentario más pronunciado a la política Argentina. Esta es la razón por la que se creó el cargo de "jefe del gabinete": un funcionario que podría ser removido por el congreso. Sin embargo, la creación de este puesto no redujo la alta concentración de poder en la presidencia.

En mayo de 1995, el presidente Menem logró su reelección con el 49.8% del voto, pero ocurrió una importante transformación en el sistema de partidos: una tercera fuerza. el denominado Frente por un País Solidario (FREPASO), llegó al segundo lugar con el 29.3% del voto, relegando al tradicional Partido Radical a un histórico tercer lugar con 17% de los votos.

En las elecciones legislativas de Octubre de 1997, el opositor Partido Radical y el FREPASO formaron en muchas provincias una coalición llamada "Alianza" para vencer al gobernante partido peronista. Como resultado de estas elecciones, los peronistas no sólo fueron vencidos en las grandes provincias, sino que también perdieron el control de la provincia de Buenos Aires, donde se concentra casi el 40% de los votantes argentinos. La líder del FREPASO, Graciela Fernández Mejide, una activista de los derechos humanos, se convirtió en la más fuerte contendiente del candidato del partido peronista en la contienda electoral de 1999.

Las elecciones legislativas de Octubre de 1997 levantaron una importante pregunta acerca del futuro político argentino. El gobernante partido peronista perdió casi 10% de su apoyo y su mayoría en la cámara baja, por lo que se vería obligado a negociar con la oposición si quería que se aprobaran sus iniciativas legislativas. La pregunta que se abrió es si Argentina se convertirá en un sistema de tres partidos o mantendrá su formato bipartidista. Después de la elección de 1997, el FREPASO y los radicales tenían los mismos incentivos tanto para mantener su alianza, como para competir por separado. Por un lado, ambos partidos tienen suficientes razones para permanecer juntos. Mientras los radicales carecen de líderes tan populares como los del FREPASO, éste no posee el fuerte aparato de partido del que disfrutan los radicales. Por otro lado, si estos dos partidos de oposición deciden mantener su alianza, tendrán que competir en elecciones abiertas antes de 1999 para decidir la fórmula presidencial, lo cual podría provocar una división entre ellos.

Australia: el sistema de voto alternativo

Australia es, sin duda, el ejemplo más conocido y mejor establecido de un sistema de voto alternativo (VA). El sistema fue introducido en 1918 por el gobierno nacionalista para reemplazar el entonces existente sistema de mayoría simple MR, tan pronto comprendió que el alineamiento de varios candidatos conservadores bajo el sistema mayoría simple, entonces vigente, podía dividir sus votos y facilitar la victoria del Partido Laborista, que era menos popular pero más disciplinado. Al final, la adopción del sistema de VA estuvo íntimamente relacionada con la necesidad de oponerse a las posibilidades de división su voto, así como de estimular y generar ventajas para la colaboración entre los partidos. Esta capacidad para sumar intereses, en lugar de dividirlos, ha sido por largo tiempo una característica (hasta hace poco no muy reconocida) de la política electoral australiana; y cada vez se ha hecho más evidente todo su potencial para la distribución de preferencias, así como su capacidad para influir en decisiones políticas.

Existe una diferencia sustancial entre las versiones del voto alternativo “completo" y el "opcional". Es opcional si la decisión de marcar el orden de preferencias más allá de la primera se deja a criterio del votante, en vez de ser obligatoria. Bajo esta fórmula, el candidato ganador debe obtener, en el recuento, la mayoría absoluta de los votos, pero no necesariamente la mayoría de los emitidos como primera preferencia. Se dice que una papeleta está “agotada” cuando las preferencias no han sido o no pueden ser asignadas a otros candidatos. En Australia, por el contrario, es un requisito legislativo que todas las preferencias sean marcadas para que el voto sea válido. Una consecuencia de ello es que los partidos distribuyen entre sus seguidores tarjetas que les indican "como votar" el día de las elecciones, precisándoles el orden de las preferencias del partido para todos los candidatos, el cual es simplemente copiado por muchos electores en su papeleta al momento de votar.

Históricamente, los analistas de la política australiana han considerado el sistema de voto alternativo como una variación del sistema de mayoría simple, ya que en muchos casos genera consecuencias casi idénticas a ese sistema, en términos de resultados electorales y de estructura del sistema de partidos. Douglas Rae, por ejemplo, en su trabajo pionero acerca de las consecuencias de las leyes electorales, sostuvo sin reparos que: "el sistema australiano se comporta en todos sus aspectos como si fuera una fórmula de mayoría simple en distritos uninominales". Otros observadores han argumentado que el voto preferencial no hace mucha diferencia en los resultados electorales australianos y que no ha sido determinante en la forma en que integran los gobiernos.

El elemento común de todos estos análisis reside en  el hecho de que estaban basados fundamentalmente en las elecciones federales australianas de los años cincuenta y sesenta, donde, con la notable excepción del papel del Partido Democrático del Trabajo (PDT), la distribución de preferencias tuvo un efecto marginal en los resultados electorales. Hoy en día, la distribución de preferencias juega un papel mucho más importante en la determinación de los resultados electorales que el que jugó en el pasado. A la vista de los resultados de las elecciones de 1961, 1969, y 1990, no  se podría asumir que las primeras opciones de los votantes serían replicadas bajo un sistema de mayoría simple, pues lo que se advierte es precisamente lo contrario: los resultados se hubieran revertido.

La declinación de lo que fue un sistema bipartidista estable, el ascenso de partidos minoritarios y la creciente influencia de los candidatos independientes, han provocado que  el impacto del voto preferencial sea  mayor en los años noventa que en cualquier época anterior. La tabla 1 fija la proporción de los escaños en los que la distribución de preferencias ha sido necesaria para determinar el resultado. La segunda columna muestra el porcentaje de escaños en los que el triunfador no fue el candidato que obtuvo el mayor número de primeras preferencias y, de esta manera, el sistema produjo resultados diferentes de los que se habrían obtenido bajo uno de mayoría simple.

Tabla 1: Proporción de escaños en los que la distribución de preferencias modificó los resultados: 1963-1996

 

Año de elección	Preferencias distribuidas (%)	Variación de resultados (%)
1963	19.2	6.6
1966	25.0	4.0
1969	32.0	9.6
1972	39.2	11.2
1974	26.0	7.9
1975	18.9	5.5
1977	36.2	3.1
1980	32.0	4.8
1983	24.8	1.6
1984	29.7	8.8
1987	36.5	2.7
1990	60.1	6.1
1993	42.2	8.2
1996	39.2	4.7

 

 

 

Tal como lo muestra la Tabla, casi la mitad de los escaños en las elecciones recientes fueron decididos por la distribución de preferencias, aunque en la mayoría de los casos el número de ganadores que "vinieron de atrás" para ganar un escaño fue pequeño, promediando alrededor del 6% en los años noventa. Sin embargo, aún esta pequeña cantidad habría sido suficiente para cambiar al gobierno en varias elecciones.

El ejemplo más gráfico de cómo el voto preferencial afectó directamente la elección de un gobierno ocurrió en la elección federal de 1990, cuando el gobernante Partido Laborista Australiano (PLA) estaba obteniendo malos resultados y parecía dirigirse hacia una derrota electoral y el apoyo de los votantes para los partidos de centro izquierda, como el Demócrata Australiano y el Verde, parecía llegar a su clímax. El PLA, bajo la conducción del senador y gran estratega Graham Richardson, cortejó asiduamente el voto de los verdes, tanto indirectamente a través de los grandes grupos de cabildeo ambientalista como directamente a través de exhortos  a los potenciales votantes verdes en los medios de comunicación. A cambio de una segunda o tercera preferencia les ofreció concesiones en políticas sobre asuntos claves, argumentando que el PLA estaba más cercano a sus verdaderos intereses que la otra alternativa, la coalición Liberal/Nacional. Esta estrategia fue notablemente exitosa: con niveles de apoyo bastante altos de los partidos minoritarios (alrededor de un 17%), el PLA fue el beneficiario de alrededor de dos tercios de las preferencias de los votantes demócratas y verdes, lo cual probablemente determinó la diferencia entre el triunfo y la derrota. Esa fue una situación de "ganar-ganar" para ambos grupos: el PLA logró el gobierno con menos del 40% de los votos de primeras preferencias, mientras que los partidos minoritarios, que no consiguieron escaños en la cámara baja, lograron que el principal partido de su preferencia alcanzará el gobierno y se comprometiera a impulsar políticas favorables en sus áreas de interés.

Para ver como este tipo de intercambio de preferencias funciona en la práctica, basta examinar la victoria de Neville Newell del PLA por el escaño de Richmond en la elección federal de 1990. Newell sólo consiguió el 27% de las primeras preferencias. El candidato de la coalición y entonces líder del Partido Nacional (PN), Charles Blunt, obtuvo más del 41% de las primeras preferencias y parecía encaminarse a una victoria segura. Sin embargo, el conteo produjo una combinación de preferencias de partidos minoritarios e independientes, especialmente los de la activista antinuclear Helen Caldicott, favorables a Newell que le permitieron ganar el escaño con el 50.5% del total de votos preferenciales.

Candidato	Primer Conteo	Segundo Conteo	Tercer Conteo	Cuarto Conteo	Quinto Conteo	Sexto Conteo	Conteo Final
Gibbs (demócratas australianos)	4346	4380	4420	4504	4683	Excluido	Excluido
Newell (Partido Laboral Australiano)	18423	18467	18484	18544	18683	20238	34664 (Electo)
Baillie (independiente)	187	Excluido	Excluido	Excluido	Excluido	Excluido	Excluido
Sims (Partido del Llamado a Australia)	1032	1053	1059	1116	Excluido	Excluido	Excluido
Paterson (independiente)	445	480	530	Excluido	Excluido	Excluido	Excluido
Leggett (independiente)	279	294	Excluido	Excluido	Excluido	Excluido	Excluido
Blunt (Partido Nacional)	28257	28274	28303	28416	28978	29778	33980
Caldicott (independiente)	16072	16091	16237	16438	16658	18903	Excluido

 

 

 

Newell logró el escaño porque fue capaz de asegurar más del 77% de las preferencias de Caldicott cuando ella fue excluida en el séptimo conteo. La misma Caldicott había recibido la mayoría de las preferencias de los otros candidatos independientes. En Richmond, como en otros escaños, el PLA fue así el beneficiario de una estrategia dirigida hacia la maximización no sólo de su propio voto, sino de las preferencias de otros: la estrategia de las “segundas preferencias”. En la misma medida en que el apoyo por los demócratas y los verdes alcanzó su pináculo en 1990, de igual forma la asidua campaña de “segundas preferencias” del PLA logró reportarle alrededor de dos tercios de las segundas preferencias de estos partidos, lo cual resulto decisivo para su victoria electoral.

El éxito de la estrategia del PLA en 1990  fue no menos notable porque históricamente el proceso de transferencias de preferencias había tendido a beneficiar a los partidos no-laboristas y no al PLA. El voto alternativo ha tenido dos efectos positivos en los partidos no-laboristas: facilitó el acuerdo de coalición entre los partidos Liberal y del País (ahora Nacional) al permitirles postular candidatos a ciertos escaños sin temor a dividir el voto y  permitió que las preferencias de un pequeño partido político, el PLD, fluyeran predominantemente en contra del PLA, ayudando enormemente a la coalición a mantenerse en el poder en los años sesenta. Durante los años setenta, el PLA promovió un regreso al sistema de mayoría simple,  pero cuando volvió al poder,  en 1983, su política fue la de conservar el VA, pero estableciendo que la selección de preferencias fuera opcional en vez de obligatoria.

VA con preferencia opcional

El VA opcional es idéntico al completo, excepto que no se requiere que los votantes expresen una preferencia por cada candidato; si lo desean, sólo pueden expresar una preferencia. En las palabras del primer ministro Gough Whitlam, el voto con preferencia opcional es tal vez "el único procedimiento electoral en el mundo que le permite a los electores expresar su indiferencia a los candidatos". Una encuesta nacional realizada en 1979 mostró que la mayoría de los electores australianos favorecían la versión opcional, el 72% apoyó la versión opcional y sólo el 26% la versión de preferencia obligatoria. Una clara ventaja de la versión opcional es que elimina la mayoría de los problemas ocasionados por las papeletas desperdiciadas debido a errores de numeración asociados con el sistema preferencial completo. Por esta razón, el marcado de la preferencia opcional es probablemente la única forma de VA apropiada para condiciones de bajo alfabetismo y conocimiento de matemáticas.

El VA con preferencia opcional es actualmente utilizado para las elecciones estatales en Nuevo Galés del Sur (NGS), donde fue introducido en 1981 por el gobierno Laborista de Wran; y en Queensland donde fue introducido en 1992, por recomendación de la Comisión Electoral y de Revisión Administrativa, la cual consideró que el VA con preferencia completa obligaba a los votantes a expresar sus preferencias por candidatos de quienes sabían poco o nada. El porcentaje de "inflación" para un solo candidato, cuando no se marcan preferencias posteriores, se ha incrementado significativamente en ambos casos. La decisión de expresar preferencias también parece estar bastante relacionada con las recomendaciones que hacen los partidos en las tarjetas de "cómo votar". En una encuesta conducida en dos elecciones extraordinarias celebradas en 1992, el 75% de los electores siguieron las directrices de votación de los partidos,  lo que se tradujo en porcentajes "inflados" del 43% en un distrito (Gordon) y del 63% en otro (Kuring-gai). En este último caso, menos del 33% de los votantes llenó todos los espacios de la papeleta. En Queensland, los porcentajes "inflados" alcanzaron un 23% en la primera elección con voto preferencial opcional (VOP) en 1992, pero fueron más altos en aquellos casos en que las tarjetas sobre "como-votar" distribuidas por los partidos mayoritarios no sugerían preferencias. También existe un claro elemento partidista en la explicación de porcentajes "inflados", el cual refleja los viejos acuerdos de coalición entre los partidos Liberal y Nacional: tanto en NGS como en Queensland, es más probable que los votantes laboristas "inflen" su primera y única preferencia que los seguidores de los partidos de la coalición.

Los efectos del VA

En Australia, el interés en el VA preferencial tiende a incrementarse a la par de supuesto efecto partidista. La influencia de las preferencias en los resultados electorales se ha incrementado en años recientes y jugó un papel clave en la victoria laborista de 1990. El colapso del voto demócrata en 1993 y la debacle de la coalición en la elección federal de 1996 han provocado que los efectos de la distribución de preferencias haya recibido menos atención desde entonces, aunque ha facilitado la elección de un creciente número de candidatos independientes (dos en 1993 y cinco en 1996), la mayoría de los cuales ganaron sus escaños al vencer por preferencias a los candidatos de partidos mayoritarios.

Los análisis realizados sobre los efectos del VA en Australia se han concentrado casi exclusivamente en sus impactos partidarios. Algunos analistas han observado el sistema como un instrumento para mantener el dominio de los dos partidos mayoritarios, el PLA y la coalición Liberal/Nacional,  y para reducir el papel de los partidos minoritarios en la cámara baja al de simplemente influir en las políticas  de los partidos mayoritarios en vez de pelear para ganar las elecciones. Otros argumentan que el VA preferencial puede aumentar el poder y mejorar la posición de los partidos pequeños, especialmente si tienen el potencial necesario para mantener el balance de poder entre los dos partidos mayoritarios.

Existe un amplio consenso en que el VA ha facilitado acuerdos de coalición, como los que se han dado entre los partidos Liberal y Nacional, y que ha operado a favor de los partidos y candidatos del centro, estimulando posiciones políticas moderadas y la búsqueda de un "camino intermedio". La retórica de la política australiana, a veces fiera y agresiva, con frecuencia ha desviado la atención de los observadores que no alcanzan a reconocer que tanta cooperación existe entre los partidos – a través, por ejemplo, de acuerdos de intercambio de preferencias - y que tan cercanos se encuentran los partidos mayoritarios, sobretodo en asuntos de trascendencia política. Hay pocas dudas que el sistema de VA genera un estímulo institucional significativo para las tendencias centristas.

Bolivia: reforma electoral en América Latina

La experiencia democrática boliviana se ha caracterizado por la búsqueda de fórmulas para resolver el problema básico de los regímenes presidencialistas latinoamericanos, los cuales han caído frecuentemente en un estancamiento entre el ejecutivo y el legislativo bajo gobiernos de minoría. La mayoría de los sistemas presidenciales en América Latina plantean el problema fundamental de encontrarse sumergidos en sistemas multipartidistas con representación proporcional; al cual se le ha definido como la "difícil ecuación del presidencialismo" y ha sido una fuente permanente de conflicto político que ha afectado negativamente las posibilidades de una consolidación democrática.

En Bolivia, el problema ha sido parcialmente resuelto por medio de un giro institucional básico del "presidencialismo" de gobiernos minoritarios a una especie de "presidencialismo parlamentario" basado en gobiernos mayoritarios. Este sistema de gobierno es un "producto mestizo", con características parlamentarias y presidenciales. Es presidencialista porque el presidente sirve por un período fijo y, aunque es escogido por el Congreso, no depende de su confianza permanente. Pero es "parlamentario" porque el presidente es elegido por la legislatura sobre la base de negociaciones post-electorales, de tal forma que se asegura el apoyo legislativo mayoritario y la compatibilidad de los poderes ejecutivo y legislativo. La columna vertebral del sistema es una dinámica común en todos los regímenes parlamentarios: las políticas de coalición.

Como todos los partidos, los bolivianos buscan maximizar su porcentaje de votos, pero no esperan que el voto popular sea el que diga la última palabra. Van más allá, concentran su interés en negociaciones post-electorales que son las que realmente determinan quién obtiene la mayoría en el congreso y el poder ejecutivo. El patrón dominante ha sido el de coaliciones gubernamentales y congresionales, lo cual ha garantizado tanto la estabilidad del ejecutivo como la compatibilidad de funciones ejecutivas y legislativas.

Desde el restablecimiento de elecciones "libres y justas" en 1979, el sistema de partidos boliviano ha evolucionado de uno altamente fragmentado a uno multipartidista moderado conformado por seis partidos efectivos; ha probado ser incapaz de producir un partido único dominante e incluso mayorías alternativas. El artículo 90 de la Constitución ha establecido la principal directriz para estructurar el sistema electoral al definir el método normal para elegir al presidente. No contiene disposiciones explícitas para la celebración de pactos políticos, pero fija como requisito que el presidente sean elegido por el congreso cuando ningún candidato consigue la mayoría absoluta del voto popular, lo cual genera un amplio espacio para la negociación y la formación de coaliciones entre los partidos políticos.

Una dimensión clave del "presidencialismo parlamentarizado" boliviano es el sistema electoral de RP por listas. De hecho, a lo largo de los años ochentas y noventas, el sistema electoral ayudó a reforzar los patrones de competencia inter-partidista y la creación de coaliciones, pero también tenía muchas carencias y se prestaba al fraude y a la manipulación. Uno de los asuntos cruciales de la estabilidad y la legitimidad democráticas ha sido el establecimiento de reglas de juego coherentes.

Las reformas electorales bolivianas de 1986, 1991 y 1994, estuvieron caracterizadas por cálculos de corto plazo y reacciones contingentes a presiones políticas, en vez de ser el resultado de investigaciones serias o estrategias de ingeniería política. Además, los líderes de los partidos carecían de experiencia y fueron incapaces de desarrollar una estrategia de reforma coherente. El resultado fue que las elecciones de 1985, 1989 y 1993 se realizaron bajo diferentes fórmulas de RP. La fórmula d'Hondt, introducida en 1956, fue sustituida en 1986 por una llamada de doble cociente  de votación y distribución de escaños, la cual obstruyó el acceso de los partidos pequeños al Congreso. En 1989, un nuevo cambio introdujo la fórmula Saint-Lagüe para las elecciones parlamentarias y presidenciales de 1993, que vino a estimular la representación de los partidos pequeños.

Paradójicamente, la primera ola de cambios sustanciales tuvo que ver menos con el cambio del sistema de RP vigente, que con el establecimiento de una Corte Electoral autónoma, la validación de las papeletas en los sitios de votación y la abolición de los mecanismos que hacían posible que las cortes electorales regionales distorsionaran los resultados. Sin embargo, una reforma constitucional de agosto de 1994 introdujo una segunda ola de cambios y trajo consigo el mayor cambio introducido en el sistema de RP hasta entonces, al establecer un sistema electoral de RPP como el de Alemania y Nueva Zelanda, pero con algunas modificaciones. Al principio esta reforma trajo consigo la "contradictoria" adopción de un sistema paralelo que combinaba un componente de mayoría simple y otro de RP, el cual podría concebirse como un sistema mixto de RP en términos de criterios de votación, pero no de resultados.

Así, en agosto de 1996 el Congreso tuvo que aprobar una nueva ley relacionada con la aplicación del artículo 60 de la Constitución para eliminar algunos defectos evidentes. Restableció la formula d'Hondt y creó un umbral del 3% para la asignación de escaños de RP en la Cámara de Diputados. De ahí en adelante, 68 de los 130 diputados serían elegidos por mayoría simple en distritos uninominales, y los 62 restantes por medio de listas de partido en nueve distritos regionales pluripersonales. A diferencia de Alemania y Venezuela, no existe una previsión para asignar escaños adicionales. Los escaños se le asignan directamente a los candidatos que ganen en los distritos uninominales, aunque su partido solo gane un escaño por esta vía y no obtenga ningún escaño de RP. Sin embargo, como en Alemania, la distribución general de escaños se decide aplicando la fórmula de RP en forma compensatoria con un umbral del 3% para representación a nivel nacional. Si un partido gana 10 escaños a través del voto general de RP por listas y cinco escaños en distritos uninominales, en última instancia solo tiene derecho a diez escaños parlamentarios.

El fenómeno más sobresaliente en la experiencia boliviana de reforma electoral ha sido el uso de procedimientos y mecanismos democráticos. Las reformas fueron discutidas en comisiones multipartidistas y alcanzar el consenso fue una condición sine qua non para su aprobación en el Congreso. No se sometieron a referendo porque la Constitución boliviana no prevé este mecanismo de legitimación. De 1989 a 1992, el debate inter-partidista &se desarrolló alrededor de dos propuestas clave que fueron rechazadas. El partido Acción Democrática Nacionalista (ADN) y el Movimiento de Izquierda Revolucionaria (MIR) propugnaron por la mayoría simple para las elecciones presidenciales, con lo que el Congreso sólo tendría que confirmar al candidato que obtuviera la mayoría de los votos, en tanto que el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) propuso el sistema francés de doble ronda para que el presidente fuera elegido por mayoría absoluta. Ambas propuestas partían de la premisa de que la elección del presidente por parte del Congreso a través de las negociaciones partidistas no respetaba la voluntad del pueblo y las decisiones eran tomadas a puerta cerrada; el pueblo votaba, pero no elegía al presidente.

Finalmente se logró un consenso basado en la propuesta del MNR: adoptar un sistema de RPP para la legislatura, reducir de tres a dos el número de candidatos entre los que podía elegir el parlamento al futuro presiente y establecer un mandato de cinco años para el presidente, el vicepresidente y los miembros del parlamento. El verdadero motor del cambio para adoptar el sistema de RPP fue el descontento generado por la manipulación del voto en la elección general de 1989, pero las causas específicas de las reformas eran tres: la inquietud por un proceso de deslegitimación de la representación partidista debido a que las listas cerradas del anterior sistema de RP debilitaban los vínculos entre los representantes y los votantes; la desilusión de los ciudadanos por la falta de responsabilidad y rendición de cuentas de los partidos gobernantes y; finalmente, el deseo de reducir la creciente alienación entre los partidos y la sociedad, mediante el fortalecimiento de la representación de los electores.

En las elecciones presidenciales y parlamentarias de junio de 1997, estas reformas electorales no tuvieron los efectos esperados y el sistema de partidos se volvió más fragmentado y polarizado que el de 1993. Por ejemplo, en 1993 el partido más grande obtuvo 35.6% del voto, mientras que en 1997 el partido más grande – que fue uno diferente –consiguió sólo el 22.3%. Sólo siete partidos lograron escaños en 1997, en comparación con los nueve que lo hicieron en 1993, pero las delegaciones eran similares en tamaño, propiciando un congreso más fragmentado.

Tres razones permiten explicar  este inesperado resultado. Primera, el MNR del presidente Gonzalo Sánchez de Lozada perdió casi la mitad de su porcentaje de votación, privándolo así de una posición de dominio temporal con respecto a sus competidores. Segunda, los dos principales rivales del MNR en 1993, ADN y MIR, conformaron una alianza llamada el Acuerdo Patriótico, que se rompió antes de 1997, por lo que tanto ADN como MIR presentaron candidatos presidenciales y listas al congreso separadas. Es tentador argumentar que habría habido menos partidos si estos dos acontecimientos no hubieran ocurrido, sin embargo, parece que  la aplicación del sistema de RPP agudizó esta fragmentación. Tercera, debido al inusual alto grado de concentración regional en el apoyo partidario, fue mayor el número de partidos que gano escaños en los nuevos distritos uninominales (siete) que en los pluripersonales (cinco). En general, los nuevos partidos parecen más personalistas que los de antes, pero es difícil atribuir este resultado al sistema electoral mixto, ya que muchos de los diputados caracterizados por su liderazgo personal fueron elegidos por medio de las listas de RP.

Brasil: representación proporcional centrada en los candidatos en un sistema presidencial

En 2002 el electorado brasileño asistió a las urnas para elegir un nuevo presidente, a los miembros de la legislatura nacional integrada por dos cámaras, a los gobernadores de los estados miembros de la federación (26 estados más el Distrito Federal de Brasilia) y a los miembros para las asambleas legislativas unicamerales locales. Esa fue la cuarta elección directa de presidente y de todos los demás cargos legislativos y ejecutivos desde el fin del régimen militar en 1985.

Las elecciones presidenciales en Brasil se celebran bajo un sistema de mayoría absoluta de doble ronda (DR), donde los candidatos compiten por los votos en un país con un área de 8, 511, 968 km². Como resultado de una reforma constitucional aprobada en junio de 1997, a los presidentes se les permite ahora reelegirse una vez al cargo. Fernando Henrique Cardoso, presidente en funciones en el momento en que se aprobó la reforma, se reeligió en la primera ronda de 1998 con 53.1% de la votación. A su vez, Luis Inácio Lula da Silva obtuvo 46% en la primera ronda en las elecciones de 2002 y fue elegido como presidente en la segunda ronda.

Las disposiciones legales que regulan las elecciones legislativas se han mantenido sin cambios esenciales desde que fueron establecidas en 1946. En el Senado están representadas las distintas regiones del país: cada uno de los 26 estados que componen la federación y el Distrito Federal de Brasilia están representados por tres senadores elegidos por mayoría simple para servir un periodo de ocho años. Los escaños del Senado se renuevan parcialmente cada cuatro años, en razón de un tercio y dos tercios alternadamente: cuando se eligen dos senadores en un estado, los electores disponen de dos votos bajo el sistema de voto en bloque (VB).

La Cámara de Diputados se integra por 513 miembros que compiten en 27 distritos plurinominales, correspondientes a los 26 estados y a Brasilia. El número de escaños (magnitud) que le corresponde a cada estado se determina en función de su volumen de población, pero ninguno puede tener menos de ocho y más de 70 representantes. Las elecciones se llevan a cabo bajo el sistema de representación proporcional (RP) por listas abiertas. Cada elector dispone de un solo voto, que puede emitir a favor de un partido político o de un candidato en lo individual. Los votos que recibe cada candidato de un partido se suman para formar un gran total partidista, el cual es utilizado para determinar el número de escaños que le serán asignados al partido. Los candidatos con el mayor número de votos de la lista de cada partido obtienen los escaños. Desde 1950, la distribución de escaños se hace mediante la fórmula D’Hondt. Sin embargo, los partidos que no alcanzan a cubrir una cuota de votos requerida en cada distrito quedan excluidos de la distribución de escaños. Hasta 1998 el cálculo de esta cuota estuvo basado en el número total de votos emitidos, incluyendo tanto los votos válidos como los votos en blanco, lo que tornaba más elevado el umbral para obtener representación.

Desproporción deliberada de la magnitud de los distritos

Las reglas para las elecciones de la Cámara de Diputados son probablemente el elemento más controvertido del sistema electoral brasileño. Los límites que se fijan para determinar la magnitud de los distritos implican que la representación poblacional de los estados en la Cámara sea desigual, lo que viola flagrantemente el principio de “una persona-un voto-un valor”, ya que el número de votos necesarios para elegir a un representante en Sao Paulo, estado que cuenta con más de 25 millones de electores y 70 escaños, es 10 veces más grande que el que se requiere en Amapá, que cuenta con 290 mil electores y ocho escaños. La desproporción beneficia a los estados con menos población, que suelen ser los más pobres y más dependientes de la agricultura, pero resulta desfavorable para los estados más grandes, que son más ricos e industrializados. Por esta razón, las reglas para la distribución de los escaños han sido criticadas como uno de los principales mecanismos para el reforzamiento del tradicionalismo en la política y, por lo tanto, del debilitamiento de los partidos políticos.

Sin embargo, este argumento requiere ser matizado. El único perdedor ostensible de esta mala distribución de los escaños es el estado de Sao Paulo, en donde podrían elegirse otros 40 representantes, si la magnitud del distrito electoral reflejara estrictamente el tamaño de la población. Algunos otros estados están marginalmente subrepresentados, correspondiendo a Minas Gerais la segunda perdida más significativa (cerca de cuatro representantes). Por consiguiente, las pérdidas originadas por la mala distribución están básicamente concentradas. Asimismo, reflejan los objetivos de los forjadores de la Constitución de 1946, quienes se preocuparon por encontrar una fórmula que previniera a Sao Paulo (y en menor medida a Minas Gerais) de dominar la federación, como lo habían hecho durante el periodo conocido como la Primera República (1899-1930).

En la medida en que esta mala distribución favorece políticamente a los estados relativamente pobres, puede ayudar a promover una redistribución regional de la riqueza, lo que no es un beneficio menor para un país con los grandes niveles de desigualdad regional que muestra Brasil.

Además, la frecuente creencia de que los estados sobre-representados son capaces de bloquear sistemáticamente la legislación a nivel nacional aún está por probarse. No se ha dado el caso de que el patrón de la forma de hacer política que caracteriza a los estados sobre representados sea diferente de aquel que prevalece en los estados sub representados. Las prácticas clientelistas existen en todos los estados y las elecciones son un fenómeno masivo que genera un alto grado de competitividad. Si es cierto que el clientelismo caracteriza a la política brasileña, es poco probable que la mala distribución de los escaños en la Cámara de Diputados sea una causa fundamental.

Competencia entre partidos y dentro de los mismos

Una de las características distintivas del sistema de listas abiertas de representación proporcional que se utiliza para la Cámara de Diputados es que induce la competencia inter e intrapartidista. Estas elecciones son altamente competitivas; por ejemplo, en 2002 un total de 4091 candidatos contendieron por los 513 escaños en la Cámara, en sólo nueve de los 27 distritos se postularon menos de 100 candidatos siendo la cifra más baja la de Tocantes donde contendieron 66 candidatos por los ocho escaños disponibles. En Sao Paulo contendieron 793 candidatos por 70 escaños, en Río 602 candidatos por 46 escaños y en Minas Gerais 544 candidatos por 53 escaños. Los partidos compiten entre sí y los candidatos de un mismo partido también lo hacen para ganar los escaños que les corresponden a sus partidos. Se considera que esto propicia una política personalista a la que se considera como la raíz de las debilidades de los partidos políticos en Brasil, vínculos clientelares entre los electores y sus representantes y una legislatura nacional que está más preocupada por temas locales que por temas nacionales y también más preocupada por cuestiones clientelares que programáticas.

De nueva cuenta, estos puntos de vista tienen que ser matizados. Primero, la percepción de que la personalidad de los candidatos es la fuerza motora de las preferencias del electorado en las elecciones legislativas no ha sido demostrada. Aunque la proporción de votos preferenciales (que se dan cuando el elector elige a un candidato específico y no sólo a un partido) es mayor que la de votos estrictamente partidistas, estas cifras no dicen mucho sobre la forma en que los electores deciden el sentido de su voto. Si los electores le concedieran mayor importancia a los candidatos que a los partidos, muchos electores que hubieran votado por un determinado candidato posiblemente lo hubieran hecho de la misma forma si ese candidato hubiera cambiado de partido. Si bien no hay estudios que hayan tratado de examinar este asunto de manera directa, la escasa evidencia disponible sugiere que es poco probable que los representantes que cambian de partido a la mitad de una legislatura sean reelegidos, lo que indicaría que no son capaces de llevarse con ellos los votos que les permitieron ser elegidos la primera vez.

Los electores y sus representantes

Es poco lo que se sabe sobre los vínculos entre los electores y sus representantes. Se han hecho grandes esfuerzos por tratar de descubrir los patrones de clientelismo y concesión de favores que podrían servir de base para una campaña electoral y una carrera legislativa exitosas. Se dice que los candidatos exitosos son aquellos capaces de dar favores y regalos a sus electores; sin embargo, en el sistema de distritos plurinominales que prevalece en Brasil, parece difícil que un representante en lo individual, que sólo es uno de al menos ocho que representan a un distrito, pueda establecer vínculos personales a partir de un nuevo proyecto de gasto o inversión. Aun cuando algunos candidatos pueden y de hecho intentan “delimitar” de facto ciertas zonas geográficas de un distrito electoral para su beneficio, esta no es la única forma, y quizá tampoco la más efectiva de obtener un lugar en la Cámara de Diputados.

Un estudio sobre la distribución geográfica de los votos de los candidatos ganadores demostró que en 1994 y en 1998 sólo cerca de 17% de los representantes adoptaron esa estrategia, esto es, fueron capaces de captar la parte más significativa de sus votos de una serie de localidades geográficamente concentradas, los demás adoptaron estrategias diferentes, tales como compartir con sus contendientes áreas geográficas relativamente definidas, dominar localidades distantes entre sí u obtener porciones pequeñas de su votación total en áreas geográficamente dispersas. Dado el nivel de competencia de las elecciones y la carencia de distritos legalmente protegidos, es poco probable que un representante se sienta seguro acerca de su área de “dominio”. Por cierto, las tasas de reelección no son muy elevadas: las estimaciones las colocan alrededor de 60 % entre quienes buscan la reelección. De este modo, el clientelismo no caracteriza, al menos en exclusiva, los vínculos entre representantes y electores.

¿Contribuye el sistema electoral a la fragmentación de los partidos políticos?

Todavía es mucho lo que se necesita saber con relación a la forma en que opera el sistema de RP por listas abiertas en grandes distritos plurinominales, como los de Brasil. Sabemos, sin embargo, que las elecciones son extremadamente competitivas, que las ventajas de estar en el cargo son relativamente débiles y que las relaciones de los diputados con su distrito electoral difieren, por lo que no hay una estrategia dominante para que una candidatura sea exitosa.

Al menos es cuestionable la medida en la que el sistema electoral induce al clientelismo y al individualismo dentro de la Cámara de Diputados. Aunque está fuera del alcance de esta colaboración examinar los mecanismos que el presidente y los líderes partidistas pueden utilizar para determinar el comportamiento de los diputados en lo individual, es claro que los diputados enfrentan otro tipo de presiones, además de las demandas planteadas por grupos de electores muy localizados y particulares. Estas presiones son un contrapeso a una creciente fragmentación partidista.

Se ha responsabilizado a la fragmentación partidista en la legislatura brasileña de algunos de los males que ha experimentado el país a lo largo de los últimos 15 años. Generalmente se atribuye el elevado nivel de fragmentación del sistema de partidos a una combinación de factores, que incluyen al sistema electoral y sus tendencias hacia la individualización, las características de los sistemas presidenciales y al federalismo acentuado adoptado por la Constitución de 1988; sin embargo, el grado de fragmentación en la Cámara de Diputados se ha mantenido constante, en alrededor de ocho partidos efectivos, desde las elecciones de 1990. Ciertos aspectos de la ley electoral tienden a favorecer a los partidos más grandes y a operar en contra de la fragmentación. Entre ellos se pueden mencionar la inclusión de los votos en blanco a la base sobre la que se calcula la cuota electoral (lo que contribuye a incrementarla y, por lo tanto lo hace más difícil de alcanzar) y la exclusión de todos los partidos que no alcanzan dicha cuota de la posibilidad de participar en la distribución de escaños en el distrito correspondiente.

Los vínculos entre el presidencialismo y los sistemas de partidos aún no son bien comprendidos. Esto abre la posibilidad de que el federalismo sea una posible causa de la fragmentación del sistema de partidos. Algunos de los partidos nacionales en Brasil son coaliciones de facto de partidos regionales. Los partidos más pequeños surgen de estas coaliciones simple y llanamente por razones locales, lo que conduce a la multiplicación de partidos a nivel nacional. Ya sea que esta sea la principal o la única razón por la que emergen nuevos partidos, sigue siendo poco claro si el federalismo es una causa de la fragmentación o simplemente un reflejo de la variedad de intereses regionales que en un país tan grande como Brasil deben acomodarse para operar democráticamente.

Canadá: el sistema de mayoría simple en un extenso país federal

Cuando tres de las restantes colonias británicas de Norte América se unieron a la Federación en 1867 - el mismo año que Inglaterra hizo extensivo el sufragio al 10% del electorado - el nuevo Dominio de Canadá adoptó de manera natural las instituciones británicas de la democracia electoral. Los próceres canadienses, a diferencia de lo que hicieron sus contrapartes australianos dos generaciones más tarde, no se preguntaron si el sistema de mayoría simple (MS) era apropiado para un país federal disperso en áreas lejanas. Aunque después de que las provincias del Oeste se unieran a la federación a principios del siglo XX, se realizaron algunos experimentos a nivel local y provincial con diferentes sistemas electorales, al final no duraron mucho. Hoy en día tanto los 301 miembros del parlamento como los de las diez legislaturas provinciales y las de los dos territorios se eligen  por medio de un sistema de MS. De hecho, con el paso de los años, el sistema electoral federal se ha movido cada vez más hacia un modelo puro de MS, a medida que se fueron eliminando gradualmente los distritos binominales que existían.

En Canadá se ha dado por descontado que el sistema de mayoría simple resulta apropiado, en buena medida debido a que la familiaridad de los canadienses con experiencias electorales más allá de sus fronteras se reducen, por lo general, a los Estados Unidos y Gran Bretaña. Sin embargo, esto no explica a plenitud como un país tan preocupado con su reforma constitucional no se haya mostrado dispuesto a modificar sus instituciones electorales, especialmente cuando han producido varias anomalías, como veremos más adelante. Esto no quiere decir que no se hayan intentado reformas para introducir un sistema más proporcional; lo que sucede es que no han sido incorporadas en la agenda política. En su reporte de 1979, el denominado "Grupo de Trabajo sobre la Unidad Canadiense" (la Comisión Pepin-Robarts), recomendaba que al menos un 20% de los escaños en la Cámara de los Comunes fueran distribuidos proporcionalmente entre los partidos de acuerdo con su votación y que así ocurriera también en aquellas provincias en que había sub-representación. El Nuevo Partido Democrático (NDP), una fuerza de izquierda que era la que padecía el mayor grado de sub-representación bajo el sistema de MS, formulo una propuesta un poco diferente. Sin embargo, el gobierno de Trudeau rechazó tajantemente el reporte de la Comisión Pepin- Robarts y la reforma electoral para la Cámara de los Comunes fue archivada.

El hecho que el tema había sido suprimido de la agenda política se volvió claro diez años más tarde cuando Pierre Lortie, presidente de la Comisión Real sobre Reforma Electoral y Financiamiento de Partidos, creada por el gobierno de Mulroney en 1990, dejó fuera de toda duda que la modificación del sistema electoral estaba fuera de su mandato. La discusión sobre la reforma electoral de las instituciones federales legislativas se concentró en una propuesta apoyada por las provincias del Oeste para que los integrantes de la cámara alta (Senado) fueron elegidos popularmente en lugar de simplemente designados. Pero cuando la propuesta de reforma del Senado fue rechazada junto con la iniciativa de enmienda constitucional en el referendo en 1992, se cerró la posibilidad de explorar otros regímenes electorales al margen del sistema de MS.

Irónicamente, los efectos distorsionantes del sistema de mayoría simple en la representación de la Cámara de los Comunes, combinados con la tendencia de los canadienses a identificarse políticamente con sus intereses regionales, probablemente nunca fueron más grandes que en dos de las elecciones federales más recientes. En 1993, los votantes repudiaron al gobernante Partido Progresista Conservador (PPC), pero el sistema electoral casi aniquilo al partido canadiense más antiguo. En lugar de tener 46 de los 295 escaños que les hubiera reportado un sistema de RP, el PPC se tuvo que conformar con los dos que le retribuyo el sistema vigente. Por el contrario, dos partidos de fuerte base regional, el Bloque Quebequense (BQ) y el de la Reforma, obtuvieron 54 y 52 representantes con el 13.5 % y el 19% del voto popular, respectivamente.

En 1997, de los 301 escaños en el parlamento, los liberales ganaron 155, los reformistas 60, el BQ 44, el NDP 21 y los conservadores 20. Si los escaños se hubieran distribuido de acuerdo al apoyo popular de los partidos, los conservadores hubieran quedado en tercer lugar con 58 escaños, sólo uno debajo de los reformistas que habrían obtenido 59, en tanto que el NDP y el BQ habrían bajado a 33 escaños, dejando a los liberales con 118. Dos tercios de los escaños de los liberales venían de Ontario, mientras que los reformistas dominaba en las provincias del Oeste y el BQ en Quebec -"partiendo a Canadá en cuatro", tal como caracterizó a esta situación el semanario inglés The Economist-, y produciendo lo que algunos canadienses llamaban un "parlamento arcoíris".

Si los escaños se hubieran distribuido de acuerdo con el apoyo popular recibido por los partidos, los liberales, los conservadores y el NDP habrían ganado escaños en todas las provincias o regiones y los reformistas también en todas, menos en Quebec. Esto, por supuesto, dejaba al margen el hecho que bajo un sistema de RP, los partidos habrían tenido un incentivo para expandir sus esfuerzos y recursos más allá de las regiones donde siempre salían bien: los conservadores habrían hecho un esfuerzo más grande en el Oeste, el NDP y los reformistas habrían trabajado más duro por obtener apoyo en Quebec. De hecho, hay buenas razones para suponer que la baja votación (sólo dos tercios de los electores registrados), está relacionada con el hecho que en la mayoría de distritos sólo uno o dos de los partidos eran verdaderos contendientes y que los seguidores de los otros partidos quedaban efectivamente excluidos de la competencia.

Las propuestas de reforma para avanzar hacia un sistema más proporcional fueron planteadas por numerosos columnistas y editorialistas en la víspera de esas dos elecciones y asumidas por los líderes del Partido Progresista Conservador, pero sin un compromiso genuino. En noviembre de 1997, una iniciativa de ley formulada por un parlamentario en lo individual fue asumida por un líder del NDP, en ella se proponía que el parlamento adoptara un sistema de RP y nombrara un comité multipartidista para que realizará una consulta popular y luego presentara una propuesta concreta que sería sometida a un nuevo referendo nacional para su aprobación. Sin embargo, como otras iniciativas de ley presentadas por congresistas en lo individual, quedará en letra muerta. Por mucho, los políticos no ven la reforma electoral como un platillo apetitoso en el que estén dispuestos a invertir su precioso capital político.

Si bien esto es comprensible, no deja de ser lamentable. Sí bien el sistema de MS ha producido algunos gobiernos de mayoría, su tendencia a polarizar en lugar de promover la cooperación no le hace precisamente un bien a Canadá. Como un ejercicio mental, uno se puede imaginar el resultado que hubiera tenido uno de los más serios intentos de reforma a nivel provincial, si hubiera sido exitoso. Este ocurrió en Quebec a principios de los años ochenta, cuando una comisión de investigación abogo por la adopción de un sistema RP por lista regional. Su propuesta fue respaldada por el gabinete de Quebec, pero debido a la falta de apoyo de la oposición, e incluso de un consejo del partido gobernante, nunca fue presentada al Congreso. Si hubiera sido adoptada, el equilibrio de poder estaría hoy en manos del 25% de los quebequenses que desean cambios pero prefieren un compromiso distinto al de la soberanía que favorece el BQ.

Los únicos esfuerzos de reforma electoral que llegaron a la agenda política fueron las normas adoptadas en ciertas provincias del Oeste para permitir la revocatoria del mandato de los legisladores. En lo que concierne a la reforma del sistema electoral, el único prospecto real para Canadá podría ser el seguir una vez más el ejemplo británico. Si Gran Bretaña está seriamente preparada para considerar cambios en el sistema electoral que legó a Canadá, bien podrían ser que los canadienses los siguieran pronto.

Canadá, Columbia Británica: participación reforzada de los ciudadanos

El gobierno de la provincia canadiense de Columbia Británica, contando con la plena aprobación de la Asamblea Legislativa Provincial, realizó un proceso histórico único y sin precedentes de reforma electoral a través del establecimiento de una Asamblea Ciudadana sobre Reforma Electoral. Esta es la primera ocasión en que un gobierno le ha otorgado a un grupo de ciudadanos seleccionado de manera aleatoria, la oportunidad y responsabilidad de revisar de forma totalmente independiente el sistema electoral y de someter sus recomendaciones al veredicto público mediante un referendo.

En la elección de la legislatura provincial de Columbia Británica celebrada en 1996 bajo un sistema de mayoría simple en distritos uninominales, el Nuevo Partido Democrático (NDP) obtuvo 39 escaños con 39% de los votos, superando los 33 escaños conseguidos por el Liberal, que sin embargo había recibido 42% de los votos. De esta forma, con un menor apoyo popular que el Partido Liberal, el NDP fue el que constituyó el gobierno para los siguientes cinco años. Este resultado motivó que el Partido Liberal planteara una reforma electoral como la primera prioridad de su campaña política para los siguientes comicios. En 2001, después de una victoria electoral que le otorgó 97% de los escaños en la legislatura con 58% de los votos, el Partido Liberal prometió llevar a cabo una reforma electoral a través de una Asamblea Ciudadana, pues era claro que había recibido un mandato para alcanzar esos objetivos.

El método tradicionalmente utilizado por el gobierno en Canadá para tratar de introducir cambios en las políticas públicas consiste en establecer una comisión o junta de consulta pública, normalmente dirigido por jueces, expertos o líderes políticos. Después de invitar al público a presentar propuestas y de un amplio periodo de consulta, el gobierno toma una decisión sobre las acciones a seguir, considerando el informe elaborado por la Comisión.

El proyecto sobre la Asamblea Ciudadana y la elaboración de sus términos de referencia fueron preparados de manera conjunta por el Sr. Gordon Gibson –un especialista en temas de democracia, ex líder de un partido político y activo en el mundo de los negocios y asuntos públicos- y el nuevo gobierno, en consulta con expertos en reforma electoral. En ellos se fijaron dos rasgos sin precedente para la Columbia Británica: las personas designadas para integrar la Asamblea no serían expertos o especialistas en materia de reforma electoral, sino ciudadanos de la provincia seleccionados al azar y, si se terminaba por proponer alguna modificación al sistema, el asunto sería sometido a consulta directa de la ciudadanía de la provincia a través de un referendo y no sería filtrado a través del gobierno.

La Asamblea Ciudadana que se integró fue formada por un grupo apartidista e independiente de 160 hombres y mujeres de todas las edades, provenientes de toda la provincia de la Columbia Británica, elegidos al azar del registro de electores. La fase de selección fue diseñada para integrar una muestra representativa de toda la provincia, que comprendiera una distribución equilibrada de hombres y mujeres, que reflejara la distribución por edades de la población conforme a los resultados del censo de 2001 y que incluyera a dos miembros de la comunidad aborigen. Luego se desarrollo una intensa fase de aprendizaje para la Asamblea durante la cual distintos expertos en sistemas electorales produjeron materiales didácticos (también disponibles para el público en general) y sostuvieron sesiones con los integrantes de la Comisión para informarles sobre los distintos sistemas disponibles y examinar las ventajas y desventajas de cada uno de ellos.

Al término de la fase de aprendizaje, se preparó y envió un informe, denominado Declaración Preliminar al Pueblo de la Columbia Británica, a distintos grupos de la sociedad, incluidos los miembros de la Asamblea Legislativa, bibliotecas, oficinas municipales, escuelas y universidades, en el que se daba cuenta de las conclusiones preliminares de la Asamblea Ciudadana. Después de la distribución de este informe se llevó a cabo una fase que comprendió cerca de 50 audiencias públicas en todas las áreas de la provincia, en las que participaron cerca de tres mil personas. Durante la fase subsecuente de deliberación, se realizaron sesiones plenarias y grupos de discusión en las cuales la Asamblea limitó a dos el número de opciones para seleccionar un sistema electoral y, de manera conjunta, esbozó los detalles de cada uno de ellos. En el primer día de esta fase se repitieron algunas de las mejores exposiciones presentadas durante las audiencias públicas en las que se proponían y detallaban diferentes sistemas electorales.

Los objetivos de estas fases fueron identificar los elementos esenciales para un sistema electoral de la Columbia Británica, revisar exhaustivamente todas las opciones disponibles a la luz de esos elementos y, lo más importante, incrementar los niveles de conciencia, inclusión y participación pública. Los tres elementos esenciales que se definieron al final de esta revisión fueron la capacidad de elegir del votante, la representación local y la proporcionalidad. Por último, a finales de octubre de 2004, la Asamblea presentó sus recomendaciones, en las cuales apoyaba (por 146 votos a favor y siete en contra) la idea de sustituir el sistema de mayoría simple por uno de voto único transferible (VUT). La conclusión del proceso de la Asamblea Ciudadana requería la publicación del informe final y someter su propuesta a un referendo.

Este modelo de participación despertó un gran interés entre distintos grupos de todo el país. El concepto fue recomendado a otros gobiernos de Canadá como una buena estrategia para involucrar a los ciudadanos en aspectos que deben ser de su dominio. Sobre esta base, el gobierno de Ontario puso en marcha un proceso análogo al de la Columbia Británica.

Otras elecciones en Canadá también han contribuido al creciente apoyo para que se revisen los procesos electorales. Los gobiernos federales de mayoría a menudo han sido elegidos con menos de 50% de la votación popular. Como resultado, han surgido muchas iniciativas para cambiar el sistema electoral a nivel federal, incluyendo la denominada “Voto Justo Canadá”, así como muchos promotores de propuestas en lo individual.

Hay razones para creer que la experiencia con la Asamblea Ciudadana de la Columbia Británica tendrá un importante impacto en el futuro del debate sobre el cambio de sistema electoral y, en particular, sobre el proceso de revisión y cambio a nivel federal en Canadá. Como resultado de las presiones ejercidas tanto por el NPD como por el Partido Conservador, en octubre de 2004 el Parlamento aceptó de manera unánime la siguiente enmienda al discurso de la Corona: “una Orden de Referencia al Comité Permanente sobre Procedimientos y Asuntos Locales, que lo instruye para recomendar un proceso que comprometa a los ciudadanos y parlamentarios en una evaluación de nuestro sistema electoral con la revisión de todas las opciones”.

Está por verse el impacto de la Asamblea Ciudadana de la Columbia Británica sobre el proceso de evaluación y cambio de sistema electoral a escala internacional, sin embargo, es posible sostener que su establecimiento y funcionamiento han despertado interés y agregado conocimiento empírico a los procesos de participación en todo el mundo.

Chile: un sistema congelado de intereses de elite

El sistema electoral chileno sólo puede ser entendido en el contexto del largo periodo de gobierno autoritario del general Augusto Pinochet (1973-1990), cuyo objetivo fue establecer un régimen autoritario de democracia protegida, del cual formó parte el sistema electoral. La dictadura abolió el sistema de representación proporcional (RP), que había estado vigente hasta el golpe militar del 11 de septiembre de 1973. El sistema de RP fue la respuesta a las divisiones de la estructura social chilena desde el siglo XIX y produjo un sistema multipartidista. Para la década de los sesenta se había consolidado un sistema de seis partidos –dos de izquierda (el Socialista y el Comunista), dos de centro (el Demócrata Cristiano y el Radical) y dos de derecha (el Liberal y el Conservador, que se fusionaron en 1966 para formar el Partido Nacional).

El sistema binominal: un legado del autoritarismo

Dentro del sistema constitucional bicameral de Chile, la Cámara de Diputados está integrada por 120 miembros elegidos en 60 distritos binominales (dos por distrito) para servir por un periodo de cuatro años. El Senado se integra de 38 miembros elegidos popularmente, dos en cada uno de los 19 distritos en que se divide el país para estas elecciones, para servir un periodo de ocho años. La mitad de los 38 escaños se renueva cada cuatro años en forma simultánea con la elección de los diputados. Existen además nueve senadores que no se eligen popularmente, los denominados senadores “institucionales” o “designados”, de los cuales, cuatro son nombrados por el Consejo Nacional de Seguridad, tres por la Suprema Corte de Justicia y dos por el presidente de la República, así como escaños senatoriales vitalicios para los expresidentes que hayan culminado su periodo de gobierno, el único de los cuales lo ocupa actualmente Eduardo Frei Ruiz-Tagle. En 1989 se elevó de 13 a 19 el número de distritos senatoriales establecidos originalmente en la Constitución de 1980, con el propósito de reducir el poder de los senadores no elegidos; estas reformas fueron negociadas por Pinochet y sus seguidores mientras se retiraban del poder durante el periodo de transición democrática.

Los partidos políticos, las coaliciones y los grupos independientes presentan listas de candidatos que normalmente contienen el máximo de dos candidatos por distrito, tanto para las elecciones de la Cámara de Diputados, como para la de senadores. Los electores votan por el candidato de su preferencia. El primer escaño le corresponde a la lista que haya recibido el mayor número de votos del total emitido: resulta elegido el candidato de esa lista que haya recibido más votos. Una lista puede ganar ambos escaños si obtiene más del doble de los votos que haya conseguido la segunda lista más votada. El sistema fuerza a los partidos políticos a formar coaliciones electorales, ya que el umbral efectivo es muy alto: se requiere 33.4% del total de la votación para ganar un escaño. Sin embargo, una lista necesita recibir 66.7% del total de votos para obtener ambos escaños.

Existen dos grandes coaliciones electorales en Chile, que en 2001 ganaron casi todos los escaños en la Cámara de Diputados, excepto uno. Una coalición de centro-izquierda, la Concertación por la Democracia, formada por cuatro partidos políticos que se oponían al régimen de Pinochet (el Socialista, el Demócrata, el Cristiano Demócrata y el Radical), que ha gobernado el país desde el retorno a la democracia en marzo de 1990. Y una coalición opositora de derecha, la Alianza por Chile (conformada por la Unión Demócrata Independiente -UDI y Renovación Nacional –RN), que apoyó al régimen de Pinochet. En la práctica, la lista de la “Concertación” contiene un candidato de cada uno de los dos grandes agrupamientos que la conforman, es decir, un candidato de la Democracia Cristiana y otro en representación de los socialistas, los demócratas y los radicales. No hay ningún distrito en el que compitan entre sí la DC y los socialistas. En la lista opositora, la UDI y Renovación Nacional normalmente presentan un candidato, cada uno, en las listas para todos los distritos.

El resultado de este sistema electoral es que en casi todos los distritos se elige un representante de cada coalición, uno de la Concertación y otro de la Alianza por Chile. Este sistema podría provocar competencia entre los dos candidatos de cada lista para obtener el escaño que les corresponde, pero en la práctica esta posibilidad queda neutralizada por los arreglos que llevan a cabo las elites dentro de ambas coaliciones. Este sistema electoral es único porque en la práctica favorece a la principal minoría, no a la mayoría. Por lo tanto, no es un sistema mayoritario. Es más bien un sistema que utiliza un mecanismo proporcional, pero que produce resultados no proporcionales, toda vez que permite que una lista electoral obtenga uno de los dos escaños con tan sólo 34% de los votos. La única razón por la cual esta distorsión no ha ocurrido en la práctica reside en los límites que se imponen en la competencia electoral.

El sistema electoral fue establecido por el régimen militar después del plebiscito del 5 de octubre de 1988, el cual tenía dos objetivos: aprobar la Constitución de 1980 y lograr la elección de Pinochet como presidente por otros ocho años. En esa consulta, la cual no fue competitiva (pues no había otros candidatos), Pinochet fue derrotado por la Concertación. Este resultado detonó la transición a la democracia, mediante la celebración de elecciones presidenciales y legislativas en 1989, en las que triunfó como presidente el candidato de la oposición Patricio Aylwin (demócrata cristiano). El sistema electoral fue diseñado para favorecer a los dos partidos de derecha, que habían respaldado la candidatura de Pinochet, frente a una previsible victoria electoral de sus opositores.

En las tres elecciones presidenciales y las cuatro elecciones legislativas celebradas desde 1990, la Concertación ha recibido un mayor número de votos, pero nunca ha controlado el Senado porque la mayoría de los senadores institucionales o designados han apoyado a la coalición opositora.

Las desventajas del sistema binominal para los partidos y para la democracia

Se han esgrimido varias objeciones al sistema electoral. Primera, que fuerza a los partidos a formar coaliciones electorales, debido al alto umbral de votación requerido para ganar un escaño. Segunda, que genera un impacto negativo sobre la representación debido a que ha mantenido al Partido Comunista fuera del Congreso, a pesar de la relevancia que tuvo hasta 1973 y al nivel de entre 5% y 7% de la votación nacional que ha mantenido en la nueva democracia. Tercera, ya que cada coalición gana normalmente un escaño, la verdadera competencia tiene lugar entre los partidos que las integran y no entre las coaliciones y los partidos rivales. Estas disputas ponen en riesgo la estabilidad de las coaliciones: en las elecciones para senadores de 2001, la UDI y RN evitaron coaligarse y nombraron un solo candidato de consenso en siete de los nueve distritos senatoriales en disputa o se limitaron a presentar un débil competidor que no representaba mayor riesgo para el candidato postulado por la dirigencia. Cuarta, el sistema les confiere un enorme poder a los líderes de los partidos, que virtualmente eligen a los ganadores cuando integran las listas de candidatos comunes. Sin una competencia real en varios distritos, las elecciones revisten poco interés para los electores, que es menor aún cuando no hay candidatos de su propio partido por los cuales votar.

Estas deficiencias han llevado al gobierno a proponer reformas electorales y a sugerir que, en lugar de distritos binominales, resultarían más apropiados distritos de mayor magnitud que propicien resultados más proporcionales.

Elecciones presidenciales

La Constitución de 1980 establece un sistema de doble ronda (DR) para la elección del presidente. Se requiere una mayoría absoluta para triunfar en la primera ronda, pero si esto no sucede se lleva a cabo una segunda vuelta (balotaje) entre los dos candidatos más votados. El establecimiento del balotaje tiende a fortalecer las coaliciones políticas. Los ganadores de las elecciones presidenciales de 1989 y 1993 -los demócrata cristianos Patricio Aylwin y Eduardo Frei, respectivamente- fueron elegidos por mayoría absoluta, pero en las elecciones de 1999 la diferencia entre Ricardo Lagos y su oponente de derecha, Joaquín Lavín, fue de menos de 30 mil votos. En este caso, Lagos ganó las elecciones con 50.27% de la votación en la segunda vuelta. Bajo la Constitución precedente de 1925, el Congreso decidía quien sería el presidente en caso de que ningún candidato obtuviera la mayoría absoluta de los votos, tal como ocurrió en las elecciones de 1946, 1958 y 1970. En todos estos casos el Congreso eligió al candidato que había obtenido el mayor número de votos.

Registro y votación: ¿obligatorios o voluntarios?

Otro problema manifiesto con el sistema electoral vigente es que el registro electoral es voluntario, pero el voto es obligatorio. En febrero de 1987, cuando el régimen militar estaba preparando el plebiscito de octubre de 1988, se crearon registros electorales totalmente nuevos, ya que los anteriores habían sido quemados por los militares en 1973. La oposición democrática se movilizó intensamente para lograr que se registraran los electores: su estrategia consistía en derrotar a Pinochet en las urnas para acceder a la democracia y lo logró al propiciar que se registrara 92% de los electores calificados. Sin embargo, desde entonces el número de votantes registrados no se ha incrementado al mismo ritmo que ha crecido el volumen de población en edad de votar, ya que los jóvenes muestran muy poco interés por participar en las elecciones. En las elecciones legislativas de 2001, se encontraba registrado 80% de los 10 millones de potenciales electores, pero para las elecciones municipales de 2004 el número se había reducido a 77%.

El bajo nivel de registro entre los electores jóvenes ha llevado al gobierno a proponer que el registro sea automático y el voto voluntario. Los partidos de la Concertación apoyan el registro automático, pero no existe consenso sobre el voto voluntario. Se teme que baje la participación general y que los costos asociados al financiamiento de las campañas, para movilizar a los electores, se incrementen sistemáticamente y favorezcan a los partidos de derecha. La oposición, particularmente la UDI, rechaza el registro automático pero apoya el voto voluntario.

Los que apoyan el sistema binominal aseguran que ha contribuido a la gobernabilidad porque existen dos grandes coaliciones, una en el gobierno y otra en la oposición, empero esta visión es errónea: la Concertación fue creada antes de que se estableciera el sistema binominal como una alianza para trabajar en contra del gobierno autoritario y para promover el regreso a la democracia, por políticos que habían aprendido de sus conflictos del pasado (que condujeron a la crisis y al colapso de la democracia en 1973) y que habían acordado una estrategia de cooperación entre las elites dentro de un sistema político en cierta medida equiparable al de una democracia consocional. El país es gobernable a pesar del sistema binominal, no gracias a él.

Este sistema no puede durar para siempre ya que daña a los partidos políticos y le impone límites a la democracia, pero será difícil abolirlo porque el cambio puede crear incertidumbre sobre su impacto en las bases de apoyo a los partidos políticos. Además requerirá de reformas constitucionales, ya que el carácter binominal del Senado esta consagrado en la Constitución. Existe consenso en el Congreso entre la Concertación y la Alianza por Chile para eliminar a los senadores no elegidos y el carácter vitalicio de los expresidentes.

 

 

Nota del traductor: En agosto de 2005 culminó un proceso de reforma constitucional que suprimió la figura de los senadores designados y vitalicios, por lo que en lo sucesivo todos los senadores serán elegidos popularmente. La reforma también redujo de seis a cuatro años la duración del período presidencial.

China: la elección de comités aldeanos, ¿los primeros pasos de un largo camino?

Con el denominado Sistema de Responsabilidad Familiar por Contrato, introducido a finales de la década de los setenta, los agricultores chinos empezaron a producir para sus familias. En la medida en la que la producción se fue descentralizando, la estructura colectiva que caracterizaba a las comunas del pueblo se volvió obsoleta.

Los primeros Comités Aldeanos (CA) surgieron en la región autónoma de Guangxi entre 1980 y 1981. Sin el conocimiento de las autoridades locales, estas organizaciones fueron creadas por los aldeanos más viejos con vocación comunitaria o por antiguos cuadros. El propósito era remediar el deterioro del orden social y la extensa crisis política en un entorno en el que las brigadas y equipos de producción habían dejado de funcionar en los cimientos de la sociedad china. Al cabo de algunos meses, los políticos locales habían reportado este fenómeno al gobierno central y los líderes de la Asamblea Popular Nacional (APN) empezaron a alentar experimentos con esta nueva forma de organización.

En 1982 se consagró en la Constitución la figura de los Comités Aldeanos (CA) como organizaciones populares de autogobierno elegidas de manera popular (artículo 111). A diferencia de los términos de la relación entre la comuna y las brigadas o los equipos de producción, el recién restaurado ayuntamiento (el nivel básico de gobierno) no dirige a los CA, sólo los guía. Otra diferencia reside en la introducción de la elección directa de estos comités por todos los electores calificados. En 1987 se aprobó la Ley Orgánica Provisional de los Comités Aldeanos, que estableció los principios generales para la elección directa de los CA y definió sus tareas y responsabilidades. La instrumentación de esta ley, incluyendo la promulgación de regulaciones detalladas, fue encomendada a las autoridades provinciales y a otras de menor rango. La calidad de las elecciones, así como su total aplicación, varió considerablemente de una jurisdicción a otra y 10 años después de su introducción, quizá 25% de las más de 658 mil aldeas en China (cifras disponibles a finales de 2002), habían celebrado elecciones directas en pleno cumplimiento con la ley.

En 1998, la APN convirtió en permanente a la Ley Orgánica, aclarando y mejorando algunos aspectos de los procedimientos prescritos para las elecciones, y fortaleciendo las reglas de transparencia y de control popular sobre los CA. Esta ley es considerada por muchos como una consolidación política y legal de los procesos electorales en las aldeas, pero su plena aplicación continúa siendo un desafío, más aún después de la introducción de medidas más rigurosas, por ejemplo, cabinas para proteger el secreto del voto y la nominación directa de candidatos. La calidad de las elecciones a lo largo del país todavía varía considerablemente.

Los miembros de los CA son elegidos para un periodo de tres años y pueden ser reelegidos de manera indefinida. Los CA están compuestos por entre tres y siete miembros, entre los cuales hay un presidente y uno o dos vicepresidentes. Aunque hay variaciones entre una provincia y otra, los CA generalmente supervisan todos los asuntos administrativos de la aldea, incluyendo finanzas, empresas públicas, resolución de conflictos, seguridad pública, orden social y seguridad, asuntos de salud y administración de los negocios locales. Las villas o aldeas de mayor tamaño comprenden a más de 10,000 personas, mientras que las más pequeñas sólo tienen unos cuantos cientos. La “aldea promedio” tiene entre mil y dos mil habitantes.

Los CA rinden cuentas a la Asamblea de la Aldea o a la Asamblea de Representantes de la misma; debido a que la primera sólo se reúne una o dos veces al año, en tanto que la segunda, compuesta por entre 25 y 50 personas seleccionadas por pequeños grupos de aldeanos, juega un papel más importante en el proceso de toma de decisiones y en la supervisión de los CA. Un comité electoral de aldea administra las elecciones.

Ya se han celebrado elecciones aldeanas en las 31 provincias, regiones autónomas y municipalidades. Para 2003, las provincias de Fujian y Lianoning, dos provincias que van a la vanguardia en este aspecto, ya habían celebrado ocho y siete elecciones, respectivamente y en 19 provincias se habían realizado entre cuatro y seis elecciones. Hacia 2000 no había una sola provincia que no hubiera efectuado por lo menos una primera ronda de elecciones en las aldeas de su jurisdicción. Las elecciones de los CA no son concurrentes en todo el país. Durante el año electoral fijado para cada provincia, los cantones y ayuntamientos que la integran deciden de manera conjunta los días en que se realizarán las elecciones para las aldeas dentro de su jurisdicción.

Cada proceso electoral sigue el mismo esquema básico. El primer paso es el registro de electores, que es manejado por el Comité Electoral de la Aldea. La lista de electores tiene que ser integrada y exhibida públicamente 20 días antes de la elección. Los electores pueden impugnar las listas del registro. A excepción de aquellas personas a quienes se les han suspendido sus derechos políticos, todas las que tengan 18 años cumplidos disfrutan del derecho de votar y de poder ser elegidos independientemente de su etnia, raza, sexo, profesión, grupo familiar, creencias religiosas, nivel de educación, propiedad o tiempo de residencia en la comunidad. Un desafío importante tiene que ver con el gran número de electores que están registrados en su “aldea natal”, pero que viven y trabajan a una gran distancia, a menudo en una de las grandes concentraciones urbanas, lo que torna difícil, cuando no imposible, que muchas de ellos regresen a su aldea el día de la elección. Además, no pueden sufragar en las ciudades en las que trabajan y residen. Por consiguiente, no pueden ejercer su derecho al voto.

Después del registro de electores, los aldeanos nominan de manera directa a los candidatos. En la mayoría de las provincias, es requisito que solo se postule un número de candidatos que exceda por uno al número de cargos disponibles como presidente, vicepresidente y miembros ordinarios. En los últimos años, las nominaciones en algunas provincias se han llevado a cabo a través de la participación de los aldeanos en reuniones de la Asamblea de la Aldea o del Grupo Pequeño de Aldeanos, mientras que en otras provincias no se lleva a cabo este proceso de prenominación. En donde sí se llevan a cabo esas reuniones, los electores reciben ya sea una hoja de papel o una papeleta de votación en blanco que únicamente indica las diferentes posiciones arriba de las columnas pertinentes. Si la elección no produce un nuevo comité o no se cubren todos los cargos, se convierte de facto en una primera ronda electoral a la que debe seguir una segunda ronda entre los candidatos más votados.

La elección final debe ser directa. El uso del voto secreto y de cabinas (o cuartos) para poder hacerlo es obligatorio en la mayoría de las provincias. Existen tres modalidades de votación: a) voto en masa, donde todos los electores van a un centro de votación por la mañana, votan y permanecen allí hasta que termina el conteo de votos; b) votación individual durante todo el día de la elección; y c) votación en ausencia o por representante, o bien “voto itinerante”. La mayoría de las provincias usan el voto en masa. Las papeletas contienen los nombres de los candidatos listados debajo del puesto por el que están compitiendo y el elector debe marcar los nombres de los candidatos que desea elegir.

La elección se considera válida si una mayoría absoluta de los electores registrados acude a sufragar y los candidatos triunfadores también se definen por mayoría absoluta: deben obtener al menos 50 % más uno de los votos emitidos. Si ningún candidato consigue la mayoría absoluta, se lleva a cabo una segunda vuelta tres días después. En la segunda vuelta, los candidatos sólo necesitan recibir 33% de los votos emitidos para ganar. Los ganadores asumen sus cargos inmediatamente.

Lo que hace importantes a las elecciones en las aldeas es que la ley electoral ordena el cumplimiento de principios característicos de todo proceso democrático: voto secreto, elecciones directas y candidatos múltiples (aunque su número es restringido). Las elecciones en el país a otros niveles todavía tienen que incorporar estas normas. El progreso mostrado en los procesos de elección de los CA ha despertado expectativas sobre la posibilidad de que las elecciones directas se lleven a cabo en los ayuntamientos, cantones e incluso en niveles superiores de gobierno. Cada ronda de elecciones de los CA refuerza la capacidad local para administrar los procesos electorales.

Una evaluación del significado de las elecciones en las aldeas puede ayudar a responder la pregunta de si ese tipo de “democracia limitada” puede conducir a una democracia genuina. En este sentido, hay diferentes maneras de evaluar qué tan democráticos son los procesos electorales. Los criterios universales de elecciones libres, justas y significativas pueden servir de referencia. China no satisface ninguno de los estándares reconocidos de elecciones libres y justas para la elección de su parlamento nacional y de sus consejos locales, y en muchos casos los líderes elegidos en las aldeas no ejercen tanta autoridad como los secretarios del Partido Comunista Chino (PCC). Sin embargo, por el solo hecho de que las elecciones en las aldeas no son completamente libres o justas de que algunos de los CA no tienen plena autoridad, no se puede concluir que no tienen nada de libres y justas o que carecen de importancia. Las elecciones no deben evaluarse a la luz de algunos estándares absolutos, sino situarse dentro de un espectro o continuo democrático.

Las elecciones para integrar los CA han tenido efectos expansivos, ya que en algunos casos las instancias electorales del PCC en las aldeas han invitado a los aldeanos ordinarios a emitir un voto de confianza y se han realizado algunos experimentos para la elección de las autoridades de los ayuntamientos. Parece que el siguiente paso en el proceso de democratización de China consiste en que las decisiones políticas de los principales líderes encuentren eco en las bases. Después de dos décadas de continuo mejoramiento de las elecciones directas en el ámbito aldeano, parece ser técnicamente posible que se realicen elecciones para niveles superiores de gobierno. La pregunta es si se darán más pasos y cómo en dirección de la democratización.

Ecuador: la búsqueda de una gobernabilidad democrática

Ecuador fue uno de los primeros países de América del Sur que se insertó en la tercera ola democratizadora. A finales de la década de 1970 el gobierno militar alentó una transición pacífica a la democracia a convocar a diferentes fuerzas políticas y grupos sociales a elaborar una nueva constitución, la cual fue ratificada por medio de un referéndum en 1978. Sobre esta base se eligió a un gobierno democrático, encabezado por el presidente León Roldós, que tomó posesión en 1979. El nuevo sistema electoral fue diseñado para cumplir ciertas finalidades específicas: reducir el número de partidos, promover la disciplina y la lealtad en la actividad política y estimular la participación popular. La legislación electoral incluyó el voto de los analfabetos, normas para crear partidos nacionales (que convocaran a distintos sectores a lo largo de todo el país) y un umbral para eliminar a aquellos partidos que no obtuvieran por lo menos el 5% de los votos válidos en dos elecciones consecutivas.

Como se podrá apreciar, las diferentes reformas electorales adoptadas desde entonces han tenido un impacto marginal en el intento por articular a un electorado altamente volátil o por reducir al sistema altamente fragmentado de partidos políticos que ha caracterizado a la política ecuatoriana en las últimas décadas. Los presidentes en Ecuador son elegidos para servir un período de cuatro años y no se pueden reelegir para un período inmediato. Tradicionalmente, Ecuador había usado un sistema de mayoría simple para elegir al presidente, pero el estrecho resultado de  la última elección democrática que se tuvo antes del golpe militar de 1968, en donde la diferencia entre los tres candidatos punteros fue de menos de 2% de los votos, alentó a que los diseñadores de la nueva Constitución adoptarán un sistema de mayoría absoluta a dos vueltas.

Se esperaba que con el cambio de sistema para la elección presidencial se cumpliera un doble propósito: reducir el número de partidos e investir el mandato presidencial con un mayor grado de legitimidad electoral. Sin embargo, el nuevo sistema debilito la estructura de partidos de tres formas significativas. Primera, desalentó la formación de coaliciones electorales en la primera vuelta, pues todos los partidos y movimientos políticos jugaban sus cartas a pasar a la segunda ronda (después de todo, un candidato sólo necesitaba un promedio del 26% de los votos válidos para pasar a la segunda ronda). En segundo lugar, el sistema permitía la participación de políticos “externos” (al sistema de partidos) que hacían campaña sobre la base de su carisma o atributos personales y no de una ideología o programa partidista. Tercera, como los legisladores eran electos en la primera ronda de la elección presidencial, el partido que obtenía el mayor número de escaños no era necesariamente el mismo del que procedía el presidente finalmente elegido. Este elemento, entre otros, dificulto la formación de mayorías o coaliciones en el Congreso encabezadas por el presidente.

Durante la mayor parte de su era democrática, la elección de los integrantes del congreso unicameral ecuatoriano se eligió a través de un sistema de RP en dos niveles. Por un lado, un número fijo de los llamados diputados “nacionales” (que de 1979 a 1996 fue de 12 y en 1998 se elevo a 20) se elegían en un distrito nacional único. Por el otro, los llamados diputados “provinciales”, cuyo número era variable y paso de 57 en 1979 a 103 en 1998, se elegían en cada una de las 22 provincias. Mientras los diputados "nacionales" eran elegidos para un período de cuatro años, los diputados "provinciales" se renovaban cada dos años, por medio de elecciones intermedias.

La reelección legislativa inmediata fue prohibida por la nueva Constitución para evitar la “fosilización" de la élite política. Esa prohibición, que se mantuvo vigente hasta 1994, desalentó la formación de una carrera legislativa. Sólo un 10% de los congresistas regresaron a servir por lo menos por un período más cuando la Constitución permitió otra vez la reelección. La frecuente renovación de los diputados sin la posibilidad de reelección inmediata propicio que el congreso se convirtiera en un cuerpo legislativo inexperto, altamente volátil, sin responsabilidad frente al electorado y miope en su capacidad de formulación de políticas.

La distribución de escaños se realizaba a través de un método combinado de cociente y resto mayor (métodos Hare y d´Hondt) basado en listas cerradas. Este método se utilizó por vez primera en 1945 y se mantuvo vigente hasta 1996, a pesar de su ligera tendencia a beneficiar a partidos más grandes a costa de los pequeños. El problema de este sistema no residía en la proporcionalidad de la representación, sino en la calidad de sus representantes. En el sistema de lista cerrada se les asignan los escaños a las primeras personas en una lista de partido, por lo que los candidatos que deseaban mejorar sus probabilidades de obtener un escaño tenían que cultivar lazos personales con líderes del partido en lugar de estar orientados hacia el electorado. Sin embargo, una vez elegidos, los representantes mostraban poca disciplina partidista. Más aún, sin la posibilidad de reelección inmediata, los legisladores cambiaban de partido con frecuencia a fin de satisfacer sus intereses personales y mejorar las perspectivas de su carrerea política fuera del Congreso.

En años recientes, varios grupos sociales y étnicos empezaron a exigir que se adoptara un sistema electoral más representativo y participativo que les permitiera influir en los procesos de toma de decisiones. El creciente descontento popular provocó el derrocamiento civil del presidente Abdalá Bucaram en febrero de 1997, por escándalos de corrupción. Con esta crisis política se inició, al año siguiente, un gran proceso de reforma constitucional mediante la integración de una Asamblea Constituyente. La Asamblea produjo cambios importantes. A fin de alentar la formación de alianzas preelectorales, la Asamblea aprobó una modificación al sistema de elección presidencial: el ganador tendría que obtener el 40% del total de la votación emitida, de no ser así el resultado se dirimiría en segunda ronda por mayoría absoluta entre los dos candidatos más votados. Se suprimieron las elecciones legislativas intermedias, con lo que –junto con la eliminación de la no reelección en 1996- se buscaba promover la continuidad y estabilidad en la carrera legislativa y partidista.

También se adoptó una forma peculiar de RP por listas abiertas para la distribución de los escaños legislativos. De acuerdo con un nuevo sistema de voto “ilimitado”, el elector tiene la posibilidad de emitir un número de votos equivalente al de los escaños a asignar en el distrito respectivo, pero puede dar sus votos a los candidatos de una sola lista de partido o distribuirlos entre candidatos de varias listas. Aunque el sistema es proporcional en teoría, su aplicación en las elecciones de 1998 beneficio a los candidatos más votados en cada distrito como lo hubiera hecho un sistema de mayoría simple. El sistema difiere de los convencionales de RP porque los dirigentes del partido no controlan la asignación de escaños de su lista. Además, el criterio para la distribución de escaños es más personal que partidista. Incluso si el elector vota por todos los candidatos de una sola lista, los votos se cuentan por los candidatos en lo individual, no por partido. El sistema electoral debilito aún más el sistema de partidos ecuatoriano al hacerlos más dependientes de los cacicazgos locales y de candidatos interesados en cultivar clientelas personales.

Consciente de las inconsistencias constitucionales y metodológicas de la legislación electoral precedente, el Congreso aprobó una nueva reforma en marzo de 2000 para introducir un mecanismo de acumulación de votos partidistas. De esta forma, para determinar el número de escaños que le corresponde a cada partido, se suman todos los votos obtenidos por los candidatos de su lista en lo individual y los dirigentes del partido determinan, a su vez, a que candidatos se les asignan. Esta nueva fórmula electoral se aplicó por primera vez en las elecciones generales de 2002. También se suprimió la figura de los diputados nacionales, por lo que ahora todos se eligen, igual por RP, pero sólo a nivel provincial.

A pesar de los frecuentes y a veces extremos ensayos con su marco electoral, Ecuador no ha sido capaz de lograr una adecuada combinación entre la representatividad de sus políticos y un gobierno efectivo. A lo largo del tiempo, ha habido un intento permanente del gobierno de manipular el sistema electoral para reducir la fragmentación del sistema de partidos y alentar la formación de alianzas pre-electorales que puedan brindarle el apoyo requerido a las iniciativas presidenciales en el congreso.

El espíritu de la actual reforma política en Ecuador, ha tratado de resolver los problemas principales de fragmentación y falta de atención a los partidos políticos, al mismo tiempo, de proporcionar más espacios para la participación de nuevos grupos políticos (en particular indígenas). Sin embargo, no existen señales claras que muestren que la actual reforma promoverá la inclusión de las minorías en la política de los partidos, ni que el sistema de partidos sea más disciplinado o moderado. Con la adopción de un sistema mayoría específica para la elección presidencial con opción de doble ronda y con la posibilidad de sobre representación de los partidos más grandes a través de una fórmula de RP modificada, se ha tratado de conferirles a los candidatos presidenciales tanto una mayor legitimidad como un amplio respaldo partidista al momento de ocupar el poder.

Opuestos a la lógica de “formación de mayorías”, distintos grupos étnicos y sociales, al igual que políticos que representan al sector empresarial, han cuestionado que el sistema electoral privilegia los intereses partidistas por encima de las demandas de la ciudadanía y exigido que se relajen las restricciones para la participación política y promovido las candidaturas de políticos “independientes”. A su vez, la proliferación de candidatos independientes desde mediados de la década de los noventa provocó que la formación de coaliciones en el Congreso se volviera aún más imprevisible.

La batalla constitucional sobre los requisitos para que los partidos políticos conserven su registro electoral ilustra muy bien la tensión entre los principios de representatividad y gobernabilidad. La ley electoral de partidos políticos de 1979 establecía que los que no obtuvieran el 5% de los votos válidos en dos elecciones consecutivas perderían su registro. Esta disposición fue declarada inconstitucional en 1983, reincorporada en 1994 pero con el umbral en 4%, suprimida otra vez en 1996 y adoptada de nuevo en 1998 con el 5%. Mientras que los defensores de la gobernabilidad sostenían que los partidos minoritarios contribuían a la fragmentación legislativa y dificultaban la formación de coaliciones en el Congreso, los defensores de la representación argumentaban que las minorías ecuatorianas merecían estar representadas por esos partidos. Entre tanto, varios partidos pequeños y usualmente personalistas fueron capaces de sobrevivir por años.

Ecuador no ha encontrado una fórmula de distribución del poder que permita la gobernabilidad democrática. Un tema abierto a debate es la adopción de un sistema de RP personalizada para la integración de la legislatura. En principio, esta alternativa podría conciliar la necesidad de representación proporcional directa de la heterogénea población de las provincias con la elección de políticos con proyección nacional. Otro tema pendiente es la introducción algunos rasgos parlamentarios, como la del gabinete compartido, para lograr que los socios (partidos) de las coaliciones de gobierno rindan mejores cuentas ante el electorado y sean más responsables en las funciones de gobierno. En todo caso, cualquier sistema electoral efectivo tiene que contar con tiempo para madurar (sin experimentar cambios repentinos) y tomar en cuenta otras instituciones políticas y tradiciones históricas del país.

Finlandia: selección de candidatos y proporcionalidad partidista

El sistema electoral finlandés fue introducido en 1906. Al año siguiente se realizaron las primeras elecciones proporcionales para hombres y mujeres. En 1917, Finlandia se volvió independiente de Rusia y dos años después entró en vigor la Constitución de la nueva república. Posteriormente se desarrolló una variante del parlamentarismo conocido como semi-presidencialismo. Desde 1906, los hombres y las mujeres han sido elegibles para votar y para ser nominados como candidatos en las elecciones. La edad de elegibilidad se ha ido reduciendo sucesivamente: 24 en 1906, 21 en 1944, 20 en 1969 y 18 en 1972. Una característica distintiva de las elecciones finlandesas son el alto nivel de votación por ausencia vía postal. En la elección de 1995, el 43.4% de los votos válidos fueron emitidos por esa vía.

El Parlamento finlandés se integra por 200 representantes elegidos en 15 distritos. En todos los distritos, excepto en las islas Aland, de lengua sueca, la distribución de escaños entre los partidos (incluyendo alianzas electorales) es proporcional a los votos sobre la base de una fórmula d'Hondt de RP por lista. Antes de 1954, los votantes tenían que elegir entre listas de candidatos (una lista incluía un máximo de dos candidatos y un suplente). Con los cambios introducidos posteriormente, fue posible votar por candidatos en lo individual. Estos cambios transformaron al sistema electoral finlandés en un raro sistema de listas, que obliga a votar por candidatos en lo individual.

El orden de elección de los candidatos de una lista de partido no está predeterminado, depende completamente del número de votos que recibe cada candidato en lo individual. Cada votante elige el número de su candidato (dentro de la lista de partido, a cada candidato se le asigna un número, visible para el votante), y lo anota en la papeleta. Como resultado de este sistema, la elección no es exclusivamente una competencia entre partidos, es también una competencia entre candidatos individuales de las lista de partido. El elector no tiene la opción de votar por un partido en sí, únicamente puede hacerlo por los candidatos nominados en lo individual, sea a través de listas partidistas o no partidistas.

Mientras que en las Islas Aland se eligen representantes por mayoría en distritos unipersonales, en los otros 14 distritos se eligen en distritos pluripersonales. La magnitud de distrito pluripersonal está determinada por el tamaño de la población, lo cual favorece a los distritos rurales del norte rural y del este. En los resultados generales, la proporcionalidad sigue siendo alta, aunque la variación entre los distritos es grande. En general, los distritos urbanos son más proporcionales y las áreas rurales producen resultados más desproporcionales. Como la formula d'Hondt para distribuir escaños favorece a los partidos grandes, los partidos pequeños usualmente se unen en alianzas electorales. Las alianzas electorales se hacen a nivel de distrito, lo cual significa que un partido puede unirse en diferentes alianzas en los 14 distritos, por lo que las alianzas pueden tener distintos grados de éxito. Adicionalmente, de acuerdo a la ley electoral de 1969, un candidato sólo puede ser nominado en un distrito. Anteriormente un candidato podía ser nominado en todos los distritos, lo que representaba una óptima estrategia electoral para un líder carismático de un partido pequeño. La mayoría de los partidos pequeños participan en alianzas electorales y, sin esta opción, la proporcionalidad entre votos y escaños podría, hasta cierto grado, ser debilitada.

India: sistema de mayoría simple a gran escala

La India sigue siendo, por mucho, la democracia más grande del mundo, como lo indica el hecho de que hubiera más de 670 millones de electores registrados para las elecciones parlamentarias de 2004. Su gobierno de corte parlamentario y su sistema electoral de mayoría simple en distritos unipersonales son una herencia del colonialismo británico, que terminó en 1947. El gobierno británico introdujo el autogobierno en la India de manera escalonada, aunque no fue sino hasta el fin del gobierno colonial y la adopción de una Constitución propia, en noviembre de 1949 a través de una Asamblea Constituyente, que se estableció el sufragio universal. Esta Asamblea Constituyente, que estuvo conformada por eminentes juristas, expertos constitucionales y pensadores políticos que trabajaron por casi tres años, discutió a fondo que sistema electoral sería el más apropiado, antes de decidir finalmente conservar el sistema electoral de mayoría simple.

Debido a la extrema diversidad y al carácter multiétnico de la sociedad hindú, se consideraron distintos sistemas de representación proporcional, sin embargo, se eligió el sistema de mayoría simple a fin de evitar la fragmentación de la legislatura y coadyuvar a la formación de un gobierno estable, siendo precisamente la estabilidad del gobierno la mayor prioridad para un país que recién emergía de un sangriento periodo postcolonial y con una pobreza y analfabetismo generalizados.

De acuerdo a la Constitución, los electores eligen a los 543 miembros de la Cámara baja en distritos uninominales. Por el contrario, la Cámara alta del Parlamento, denominada Rajya Sabha o Consejo de los Estados, y las correspondientes Cámaras altas de algunos estados, son elegidos indirectamente por los integrantes de las asambleas legislativas estatales. Existen también un presidente y un vicepresidente que son elegidos de manera indirecta por los miembros del Parlamento y de las asambleas legislativas estatales.

Las elecciones generales se celebran cada cinco años, pero el presidente está facultado para disolver la Lok Sabha, previa consulta con el primer ministro, antes de que concluya ese período, como ocurrió en 2004, o si está plenamente convencido de que no es posible formar un gobierno estable, como aconteció en 1991. El primer ministro se conserva en su cargo mientras sea capaz de mantener el apoyo de la mayoría en la Cámara baja. Todos los gobiernos del Partido del Congreso, que gobernaron la India en forma continua hasta 1977, duraron en el poder casi todo el periodo de cinco años, máximo permitido por la Constitución. De 1977 a 1997, los gobiernos fueron menos estables, por lo que varios primeros ministros tuvieron que renunciar como resultado de divisiones partidistas o por un voto de no confianza del Parlamento antes de que concluyera su mandato. A partir de 1977, parece haber surgido un nuevo periodo de estabilidad, ahora bajo la figura de gobiernos de coalición. Todos estos vaivenes políticos se han dado bajo el imperio del mismo sistema electoral de mayoría simple.

El principal efecto del sistema electoral hasta 1997 fue garantizar gobiernos de mayoría basados en un reducido apoyo electoral. Inicialmente el sistema de mayoría simple dio como resultado que el gobernante Partido del Congreso asegurara una mayoría estable en la Lok Sabha, generalmente en contra de una oposición fragmentada, que se caracterizó por un aumento de la popularidad de partidos regionales y estatales en algunas áreas. En cuanto a los partidos de oposición combinaron sus esfuerzos para formar coaliciones y presentaron candidatos comunes en contra de los candidatos del Partido del Congreso (como fue el caso en las elecciones generales de 1977 y 1989), las mayorías en el Congreso desaparecieron. Más aún, la naturaleza del sistema implicaba que incluso pequeños cambios en la distribución del voto tenían con frecuencia un impacto dramático en el número de escaños ganados en el Parlamento, como se muestra en la siguiente tabla en relación con el porcentaje de votos y escaños obtenidos por el Partido del Congreso en distintas elecciones.

Desempeño del Partido del Congreso en las elecciones generales de la India: Los dramáticos efectos del sistema electoral de mayoría simple en el número de escaños como resultado de ligeras variaciones en las tendencias de votación

Año de la elección general	Porcentaje de votos obtenidos por el Partido del Congreso	Variación en el porcentaje de votos	Número de escaños	Variación en el porcentaje de sus escaños
1971 (ganó)	43.7%		352 (64.8%)
1977 (perdió)	34.5%	-21.0%	154 (28.4%)	-56.2%
1980 (ganó)	42.7%		353 (65.0%)
1984 (ganó)	48.1%		405 (74.6%)
1989 (perdió)	39.5%	-17.8%	197 (36.3%)	-51.4%
1991 (ganó)	36.5%		232 (42.7%)
1996 (perdió)	28.8%	-21.1%	140 (25.8%)	-39.7%
1998 (perdió)	25.8%	-10.3%	141 (26.0%)	+0.7%
1999 (perdió)	28.3%	+9.6%	114 (21.0%)	-19.1%
2004 (ganó)	26.7%	-5.7%	145 (26.7%)	+27.2%

La misma desproporción entre el porcentaje de votos y escaños bajo el sistema hindú de mayoría simple se puede ver en el caso de otro de los principales partidos políticos, el Bharatiya Janata (PBJ), que encabezó un gobierno de coalición hasta el 2004:

 

Actuación del PBJ en elecciones generales de la India

Año de la elección general	Porcentaje de votos obtenidos por el PBJ	Número de escaños obtenidos por el PBJ
1984	07.7%	02 (0.4%)
1989	11.5%	86 (15.8%)
1991	20.0%	121 (22.3%)
1996	20.3%	161 (29.7%)
1998	25.6%	182 (33.5%)
1999	23.6%	182 (33.5%)
2004	22.2%	138 (25.4%)

 

Por lo tanto, los resultados globales de las elecciones para la Lok Sabha han distado mucho de ser proporcionales. Con frecuencia el apoyo popular se puede dividir confrontando candidatos de una misma casta, religión o región. En este contexto, el sistema de mayoría simple brinda un incentivo para que los contendientes opositores postulen candidatos múltiples y su efecto puede ser el de arrojar un ganador que no obtenga la mayoría absoluta de los votos. Sin embargo, a pesar de la naturaleza fragmentada de la democracia multiétnica de la India, el sistema electoral ha mantenido un considerable grado de apoyo debido, al menos en parte, a la práctica de reservar escaños para los grupos socialmente menos privilegiados e históricamente más desfavorecidos, las denominadas castas y tribus estratificadas. Estas castas y tribus están distribuidas de manera muy dispersa en la India, por lo que la operación clásica del sistema de mayoría simple hubiera provocado que tuvieran muy poca representación en el Parlamento.

Sin embargo, la Constitución les reserva a estos grupos un número de distritos de acuerdo al volumen de su población, por lo que las castas estratificadas, que representan 15% de la población, disponen de 79 escaños y las tribus que son 8% de la población, cuentan con 41 escaños. Si bien en estos distritos todos los electores tienen derecho al voto, sólo los miembros de las castas o tribus pueden postularse como candidatos. Esto ha asegurado que su representación parlamentaria sea consecuente con su porcentaje poblacional.

Durante mucho tiempo se ha debatido, aún sin éxito, una reforma constitucional que le reservaría a las mujeres 33% de los escaños en la legislatura nacional y en las de los estados, aunque se puede destacar que desde 1993 se le reservan a las mujeres 33% de los escaños en el nivel distrital (Panchayat), que es el tercer nivel de gobierno en la India.

La intensidad del apoyo popular a la integridad del sistema electoral se hizo evidente en 1977 cuando la elección de la entonces primer ministro, Indira Gandhi, fue hecha a un lado por un tribunal después de que el Partido del Congreso hubiera ganado una mayoría de dos tercios de la legislatura en 1971. Indira Gandhi respondió con una suspensión de los derechos constitucionales fundamentales por un lapso de dos años (1975-1977), un interludio autoritario en el hasta entonces impecable historial de democracia competitiva del país. En las elecciones de 1977, el gobierno de Indira Gandhi perdió el poder en una elección justa, lo que mostró la poca disposición de los electores indios para aceptar prácticas no democráticas.

Por un periodo de 20 años, de 1977 a 1997, el sistema electoral de mayoría simple pareció haberse adaptado a un periodo de inestabilidad debido principalmente a la formación de gobiernos de coalición carentes de principios comunes y orientados por la búsqueda por satisfacer tan sólo los intereses de los distintos partidos políticos que la conformaban. Los partidos opositores (exceptuando los comunistas) tomaron el gobierno en 1977, uniéndose en una sola formación, el Partido Janat, que se escindió dos años después. En diciembre de 1989, un partido sucedáneo, el Partido Janata Dal, llegó al poder, apoyado por los partidos comunistas y el partido renacentista hindú Bharatiya Janata (PBJ). Su gobierno sólo duró 10 meses. En las elecciones generales de 1996, ningún partido fue capaz de formar un gobierno estable. El PBJ ganó 161 escaños y el Congreso 140. Sin embargo, la fortaleza del sistema electoral resurgió en 1999 cuando una sólida alianza de partidos, bajo el liderazgo del PBJ, fue capaz de formar un gobierno y casi completar el término de su mandato. De igual manera, después de las elecciones generales de mayo de 2004, el Partido del Congreso Nacional de la India formó un gobierno de coalición a nivel nacional, que incluyó a los partidos de izquierda.

En 2000, el gobierno de la India estableció la Comisión Nacional para Revisar el Funcionamiento de la Constitución, que evaluó si las disposiciones constitucionales relacionadas con el proceso debían ser enmendadas o expandidas. En su informe, presentado al gobierno en 2002, la Comisión Nacional se pronunció en contra cualquier reforma constitucional en materia electoral, enfatizando que los cambios necesarios podían efectuarse a nivel de la legislación electoral ordinaria, e incluso de regulaciones secundarias.

Sin embargo, la Comisión Nacional observó que, al menos en las últimas tres elecciones generales a nivel nacional, un promedio de dos tercios de los parlamentarios habían sido elegidos sin haber conseguido la mayoría absoluta de los votos y esto planteaba dudas sobre la legitimidad de su representación. Como consecuencia y en el contexto de la introducción del voto electrónico a nivel nacional que tuvo lugar en 2004, la Comisión Nacional recomendó que el gobierno y la Comisión Electoral de la India condujeran un cuidadoso y exhaustivo análisis para valorar la adopción de un sistema electoral de doble ronda que asegurará la elección de los representantes por mayoría absoluta. Para ello planteaba que la segunda ronda se celebrará entre los dos candidatos más votados pero al día siguiente de la elección general.

El informe que presentó la Comisión Electoral de la India después de las elecciones generales de 2004 no le dio seguimiento a esta propuesta, aunque sí recomendó que en la papeleta se introdujera la opción de votar “por ninguno” de los candidatos postulados y se suprimiera la disposición que permite que una persona pueda postularse como candidato en dos distritos uninominales.

Con frecuencia se dice que el sistema electoral de mayoría simple funciona mejor en países donde existen dos grandes partidos. En la India, por el contrario, el Partido del Congreso gobernó el país de manera continua de 1952 a 1977 sin una oposición viable. Su monopolio terminó en 1977. De un sistema de partido dominante, el escenario político cambio, primero, a uno de competencia entre un partido en lo individual y una coalición de partidos y, después, a uno de competencia entre dos grandes coaliciones de partidos –tendencia que continuó hasta la elección general de 2004-. El PBJ inició su carrera ascendente en el Parlamento con una marcada agenda hindú, pero después del período en el gobierno los imperativos de la política electoral lo obligaron a atemperar su acentuada postura militante ultraderechista. Tuvo que adoptar una agenda incluyente, capaz de atraer electores musulmanes, tribales y de otros sectores sociales que alguna vez se consideró que formaban parte de los dominios exclusivos del Partido del Congreso.

Indonesia: continuidad, acuerdos y consenso

El desarrollo de instituciones políticas capaces de generar gobiernos estables y efectivos ha sido un reto descomunal en Indonesia, un país enorme y con una gran diversidad étnica, conformado por casi 20 mil islas cuya unidad estaba basada en la resistencia común al colonialismo. La identidad política en Indonesia es un tema complejo que en el pasado a menudo se basaba en los vínculos con diferentes corrientes del Islam, en un nacionalismo más secular y, en algunas áreas, en el cristianismo –elementos a los cuales parece haberse agregado hacia 2004 la valoración de las cualidades de liderazgo y el impacto de la corrupción-. Nunca ha sido fácil concebir sistemas electorales que sean inclusivos y efectivos en el contexto del Estado unitario de Indonesia.

Después de la proclamación de su independencia en 1945, la primera elección general en Indonesia tuvo lugar en 1955. Sin objeción alguna, se adoptó un sistema de representación proporcional considerando 15 regiones. Los escaños se distribuyeron en proporción a la población, con una pequeña adjudicación de escaños adicionales a las regiones isleñas exteriores. Para la asignación de los escaños se adoptó el método de cuotas bajo la fórmula simple de Hare. Los partidos y organizaciones podían presentar listas de candidatos, pero también se podían postular candidatos en lo individual. Los electores podían votar por una lista o anotar el nombre del candidato de su preferencia.

La primera legislatura incluía representantes de 27 partidos y listas, así como un miembro independiente. Los cuatro partidos más grandes recibieron entre 16 y 23% de la votación. Ni siquiera los dos partidos más grandes contaban con los escaños suficientes para, juntos, lograr la mayoría absoluta. Era difícil formar gobiernos y, en todo caso, su capacidad para mantener la confianza de la legislatura era limitada. La Asamblea Constituyente, elegida poco después para preparar una constitución permanente, tenía un equilibrio político similar y no pudo lograr acuerdos.

La pérdida generalizada de la confianza en las instituciones políticas y las rebeliones contra el Estado unitario llevaron al presidente Sukarno, a imponer un régimen autoritario en 1956. Este régimen duró hasta la instauración de un nuevo orden por el Presidente Soeharto a mediados de la década de los sesenta, quien asumió virtualmente el dominio pleno de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Se realizaban elecciones, pero las campañas electorales eran muy restringidas, muchos candidatos eran descalificados y las reglas se aplicaban en forma desmesurada contra los opositores al gobierno. El deseo de ejercer un control central total sobre la selección de los candidatos contribuyó a la adopción del sistema de listas cerradas de RP. Soeharto buscó aplacar los temores sobre un eventual dominio político de la población de Java, por lo que le asignó menos de la mitad del total de escaños, a pesar de que representaba más de 70% de los electores registrados. Aunque esta cifra ha disminuido, todavía es de 61% en el 2004.

La transición a la democracia: las elecciones de 1990

A finales de enero de 1999, después de la caída del régimen de Soeharto -1998-, se aprobó una nueva legislación electoral. Se adoptó un sistema electoral único –descrito como “un sistema proporcional con características de distrito”. Fue resultado de una intensa negociación política en contra de plazos fatales. El acuerdo se pacto en la legislatura por los partidos de la era de Soeharto, quienes al velar por sus propios intereses no sólo estuvieron sometidos a la presión de los nuevos partidos y de otros excluidos de las negociaciones, sino además de sus propias bases de poder. Dadas estas presiones, es poco probable que el resultado final de la negociación haya podido ser distinto.

En la elección de junio de 1999, cada elector emitió un solo voto por un partido político. Cada una de las 27 provincias conformó un distrito electoral, variando su magnitud entre cuatro y 82 escaños. El número de escaños obtenidos por cada partido político en cada una de las provincias se determinó aplicando los principios de representación proporcional (RP) y cada partido vinculó a los candidatos incluidos en su lista a uno de los niveles distritales inferiores de cada provincia (kota para autoridades urbanas, y kabupaten para autoridades en áreas no urbanas). Debido a la profunda preocupación por mantener la unidad del Estado, hubo disposiciones que hicieron prácticamente imposible registrar partidos al nivel regional. La ley de partidos políticos exigía que todos los partidos que quisieran contender en las elecciones se organizaran en, por lo menos, nueve provincias.

La legislación no era clara en aspectos fundamentales. No se incluyó un método específico para convertir los votos en escaños. Ni se establecieron reglas para determinar cuales serían los candidatos de un partido que ocuparían los escaños ganados. Las regulaciones para la adjudicación final de los escaños mantuvieron el método de cuotas basado en la fórmula Hare. La determinación de los candidatos que ocuparían los escaños ganados fue más compleja. En la práctica, fueron pocas las dirigencias centrales partidistas que cumplieron con las regulaciones establecidas, por lo que al final virtualmente asumieron atribuciones de facto para determinar e informarle a la Comisión Electoral que candidatos ocuparían los escaños.

No obstante, se consideró que las elecciones de 1999 fueron las primeras desde 1955 que se habían desarrollado de manera aceptable, a pesar de ciertos problemas específicos. Cinco partidos obtuvieron más de 2% de la votación, aunque su fortaleza relativa varió sensiblemente de una región a otra del país. Otros 16 partidos obtuvieron alguna representación.

Los resultados de las elecciones de 1999 pronto dieron paso a una revisión integral de la Constitución de 1945, que concluyó en 2002 con una serie de cambios fundamentales, entre los que se incluyeron el principio de separación y equilibrio de poderes, la elección directa de presidente y de vicepresidente y el establecimiento de una segunda Cámara legislativa con poderes muy limitados e integrada sobre una base regional. Se aprobaron cuatro reformas a la Constitución que modificaron por completo la forma en que las instituciones funcionarían en el futuro y se aprobaron cinco nuevas leyes: la de elecciones, la de elecciones presidenciales, la de partidos políticos, la relativa a la estructura de los órganos elegidos popularmente y la que estableció el Tribunal Constitucional. Con ellas, Indonesia quedó adscrita a la familia de las democracias presidenciales.

El sistema de mayoría simple en distritos uninominales no responde a las expectativas para las elecciones de la legislatura

Después de 1999, el sistema de mayoría simple en distritos uninominales encontró un fuerte respaldo entre los medios de comunicación y el mundo académico en particular, en la medida que se percibía que los miembros de la legislatura elegidos en 1999 no estaban sujetos a ningún mecanismo de responsabilidad y rendición de cuentas frente al electorado. Aún cuando el sistema electoral de 1999 fue visto, no como un acuerdo político sino más bien como un valeroso intento para empatar los principios de listas de representación proporcional (RP) y la responsabilidad de los miembros electos con su distrito electoral, en la práctica no se creó ningún vínculo de esta naturaleza.

No obstante, simulaciones practicadas después de las elecciones de 1999 sugirieron que el sistema de mayoría en distritos uninominales podría dar tales resultados en Indonesia que fueran más desproporcionados que en cualquier otra parte del mundo. El continuo empeoramiento de las relaciones entre la legislatura electa en 1999 y el mundo académico, medios de comunicación y actores de la sociedad civil, derivó en que el apoyo al sistema de mayoría en distritos uninominales más tarde llegó a ser menos persuasivo. Fue evidente que el sistema de pluralidad podría fallar al reflejar la diversidad de Indonesia, que la introducción de proceso aceptable de distritación para las elecciones de 2004 podría tomar algún tiempo e involucrar una considerable dificultad y que era probable que los sistemas de pluralidad no favorecieran la elección de mujeres.

El sistema electoral de 2004

Los nuevos requisitos constitucionales acordados en 2002 establecen que los participantes en las elecciones a la Cámara baja de la legislatura (la Asamblea Nacional) son los partidos políticos, limitando en consecuencia las opciones disponibles para el sistema electoral en la nueva ley electoral. El diseño del gobierno para una ley electoral bajo un sistema de RP en distritos plurinominales, responde a la presión de una mayor responsabilidad a través de la propuesta de listas abiertas y la división en provincias de mayor magnitud. Este formato finalmente fue adoptado con distritos plurinominales de una magnitud comprendida entre 3 y 12 escaños a consideración de la Comisión Electoral. El subsecuente debate llevó a distritos plurinominales cuya magnitud apuntaba a ser de las más elevadas en este rango. El sistema restringido de listas abiertas, finalmente acordó pedir a los electores votar por un partido, y de ser su deseo, por un candidato de ese mismo partido.

Sin embargo, esto sólo dará resultado en la elección de un candidato específico fuera del orden en que los nombres aparecen en la lista partidista si el candidato obtiene algo más de la cuota Hare para votos individuales -lo que hace mínimo su posible efecto , como se probó en la práctica en las elecciones legislativas de 2004. Como resultado de la creación de la Cámara Regional, algunos partidos argumentaron “una persona, un voto, un valor” para la legislatura, con la misma población para cada escaño, mientras otros apoyaron la retención de una parcial representación a favor de las islas foráneas. El compromiso final es una compleja fórmula que basa el número de escaños para cada provincia sobre una cantidad mínima de 325 mil personas por escaño en pequeñas provincias y un máximo de 425 mil personas por escaño en las más grandes, con un mínimo de tres escaños por provincia.

Los líderes de los partidos centrales mostraron una ligera inclinación para relajar su control sobre sus partidos. Los partidos más grandes hicieron más estrictos los requisitos para que los partidos pudieran participar tanto en las elecciones de 2004 como en las subsecuentes.

Se ha fortalecido la efectiva prohibición de partidos regionales. Las cuestiones relacionadas con la opción entre listas abiertas o cerradas, el principio de “una persona, un voto”, el equilibrio entre la Isla de Java y las islas circundantes, y la participación partidista fueron negociadas entre los partidos cuando se discutió el texto final; sin embargo, una campaña de base amplia llevó a la adopción de una “suerte de cuota” para representación de género: se pidió a los partidos “llevar en sus corazones” el deseo de incluir al menos 30 % de candidatos del sexo femenino en sus listas. Aunque no existió ninguna provisión obligatoria, esto vino a probarse como una importante herramienta para alentar la participación de más candidatos mujeres, y el 12% de los miembros de la legislatura en 2004 son mujeres, un importante avance en 1999.

Los resultados de las elecciones legislativas de 2004 reflejaron cambio y continuidad. Los mismos cinco partidos que recibieron más de 3% de la votación en 1999, lo hicieron de nuevo, y esta vez se les unieron dos partidos más. Estuvieron 17 partidos totalmente representados.

Elecciones a la Cámara Regional: VUNT arroja una sorpresa

La Constitución establece que los candidatos para la nueva Cámara regional (el Consejo Regional de Representantes), deben ser independientes, no partidos. Cuatro miembros son electos por provincia. El nuevo diseño propuso el sistema de Voto en Bloque, claramente diseñado para favorecer a los partidos con apoyo fuera de la Isla de Java, en donde las provincias son más pequeñas. VUNT se propuso como una alternativa por el partido más fuerte en Java, y fue acordado como parte del trato final.

La primera elección a la Cámara regional tuvo lugar en 2004 y demostró una conocida debilidad del sistema VUNT: con un promedio de 30 candidatos que contendieron por cuatro escaños en cada provincia, muchos candidatos fueron electos con menos de 10% de la votación. No obstante, las poderosas campañas de candidatos mujeres arrojaron un inesperado 21% mujeres miembros de la nueva Cámara –un nivel sin precedentes en un órgano de libre elección en Indonesia-.

Elecciones presidenciales directas

El presidente y vicepresidente ahora son electos directamente, con candidatos en pareja para formar listas. Se utiliza un sistema de mayoría en doble ronda, con el propósito de asegurar que los candidatos ganadores cuenten con el apoyo suficiente a lo largo de un país tan grande y diverso. Para que una lista sea electa en la primera ronda, no sólo debe obtener una mayoría absoluta de votos emitidos sino que también cumplir con el requisito de distribución de 20% de la votación en al menos la mitad de las provincias. Ya que es casi seguro que una mayoría ganadora logre lo anterior. Este requisito previene que una lista cuyo apoyo sea sólido en Java y mínimo en cualquier otra parte obtenga el triunfo en la primera ronda. En la primera elección presidencial directa en 2004, cinco listas contendieron en la primera vuelta en julio, sin que ninguna obtuviera más de 35%; durante la segunda ronda celebrada en septiembre, Susilo Bambang Yudhoyono obtuvo la victoria con 61% de la votación.

La realidad política: negociar un acuerdo

El acuerdo sobre el sistema electoral de 1999 tuvo que ser aceptado tanto por los partidos del nuevo orden (continúan manteniendo las palancas del poder), como por los nuevos partidos en las calles. La revisión constitucional que siguió a la elección de 1999 también requirió de acuerdos a lo largo del espectro político. La legislación electoral de 2004 es aún un acuerdo más, en principio muy parecido al de 1999, aunque con diferencias significativas en el detalle. En cada ocasión hubo un número limitado de soluciones prácticas dadas las tradiciones heredadas, el contexto político y las posturas de los actores; sin embargo, hay signos positivos para la democracia en el nuevo marco institucional: es una fortuna que exista una especie de visión de largo plazo, junto con las inevitables percepciones de ventajas de corto plazo entre los partidos e individuos que decidieron los cambios.

Irlanda: el voto único transferible en acción

La Cámara baja del Parlamento irlandés (Dáil Éireann) se constituye mediante un sistema de representación proporcional basado en el voto único transferible (VUT). Este poco usual sistema tiene su origen en las circunstancias que enmarcaron la independencia de Irlanda en 1922. Los gobernantes británicos, que iban a abandonar el poder, deseaban alguna forma de representación proporcional (RP) que protegiera a las minorías protestantes; del mismo modo la elite política del nuevo Estado se inclinaba, en principio, por ese sistema. Sin que ambas partes tuvieran mayor conocimiento de los sistemas de RP por listas, convinieron adoptar un sistema de VUT, que ha permanecido inalterado desde entonces.

La Cámara baja es de vital importancia en el sistema político irlandés. Es la instancia que elige al gobierno, el cual necesita conservar el apoyo de la mayoría parlamentaria para sobrevivir. Aunque la presidencia es menos importante, de manera inusual en un sistema parlamentario, su titular es elegido de forma directa mediante un sistema de voto alternativo (VA).

Los 166 miembros de la Cámara baja son elegidos en cerca de 40 distritos de entre tres y cinco escaños cada uno. La selección es directa: los electores indican al candidato de su preferencia (escribiendo un número “1” a un lado de su nombre en la papeleta), pero pueden continuar marcando al resto de los candidatos siguiendo un orden consecutivo. Aunque la mayoría de los electores suele votar por candidatos de un solo partido, tienen la opción de votar por candidatos de distintos partidos. Algunos electores deciden sus preferencias sobre la base de criterios geográficos, esto es, marcan en las posiciones preferentes a los candidatos de su propia demarcación sin importar el partido al que pertenecen.

El proceso de escrutinio, específicamente la distribución de votos “excedentes”, parece un tanto complicado para quienes no conocen el sistema, pero vale la pena destacar que los electores no tienen que estar familiarizados con todos los detalles, sólo tienen que saber la forma en que deben emitir su voto y estar satisfechos con la forma en que se lleva a cabo el proceso de escrutinio para que sea “justo” y transparente.

El sistema electoral está contemplado en la Constitución y no puede ser modificado sin un referendo. En dos ocasiones (1959 y 1968) el partido mayoritario, Fianna Fáil, promovió un referendo para reemplazar el sistema de VUT por uno de mayoría simple como el que se utiliza en Gran Bretaña, argumentando que con cualquier modalidad de RP es probable que se generen problemas para la formación de gobiernos de coalición estables. En ambas ocasiones, los cambios propuestos fueron rechazados por los electores con un margen de 52 a 48% en 1959 y de 61 a 39% en 1968.

Si se toma como base el criterio relacionado con la formación de gobiernos estables, cualquier persona que analice el historial del sistema de VUT en la República de Irlanda no tendría elementos para considerarlo como un problema. Desde mediados de los años 40, los gobiernos (tanto los de coalición como los de partido único) han durado entre tres y cinco años, con la única excepción de un breve periodo de inestabilidad a principios de los 80. Los electores tienen la posibilidad de expresar sus preferencias con relación a la formación de potenciales coaliciones, a través de la emisión de su voto por candidatos de distintos partidos.

En términos generales, el sistema de VUT ha arrojado resultados altamente proporcionales, en los que el partido mayoritario, el Fianna Fáil, sólo se ha beneficiado de modestos “bonos” adicionales (alrededor de 48% de los escaños con 45% de los votos en las elecciones celebradas durante el periodo comprendido entre 1945 y 1992). Sin embargo, el reducido tamaño de los distritos electorales (cuatro escaños por distrito en promedio) crea las condiciones para que el partido mayoritario se pueda beneficiar, siempre y cuando pueda atraer los votos de segundas y terceras preferencias de los seguidores de otros partidos. Esto es justamente lo que sucedió en las dos elecciones más recientes, sobre todo en las de 2002 en las que se registraron los resultados menos proporcionales en la historia: el partido Fianna Fáil obtuvo 49% de los escaños con 41% de los votos.

El sistema de VUT permite la representación de los partidos pequeños y de los candidatos independientes, de los cuales se eligieron 13 en 2002. Si bien muchos sistemas de RP permiten que los partidos pequeños obtengan escaños en el Parlamento, lo cierto es que el sistema de VUT parece ofrecerles también una inusual posibilidad de éxito a los candidatos independientes debido a que la votación se enfoca mucho más en los candidatos que en los partidos.

Muchas de las virtudes y de las críticas que se le imputan al sistema de VUT en la República de Irlanda tienen que ver con el mismo factor: la capacidad que se le brinda a los electores de optar entre los candidatos de un mismo partido. Esto genera una intensa competencia interpartidista, especialmente entre candidatos del Fianna Fáil, que suele postular entre dos y cuatro candidatos en cada distrito. Las estadísticas muestran que muchos de los parlamentarios del Fianna Fáil pierden sus escaños más ante compañeros de su mismo partido que ante candidatos de otros partidos.

Los críticos argumentan que, como resultado, los parlamentarios en funciones se vuelven hiperactivos en sus distritos de procedencia para congraciarse con sus electores y no invierten mucho tiempo en la política a nivel nacional, como por ejemplo, vigilar las acciones del gobierno o discutir la legislación en los comités parlamentarios. También argumentan que esta situación ha tenido un efecto adverso en el calibre de los parlamentarios irlandeses (ya que los individuos que podrían hacer importantes contribuciones a nivel nacional se ven desalentados por la probable sobrecarga de trabajo que tendrían que realizar a nivel de sus distritos si resultan elegidos) y que ha conducido a visiones de corto plazo y a una excesiva consideración de los intereses locales en el quehacer gubernamental. Sus críticos opinan que la competencia en el interior de los partidos por la conquista de votos puede dar lugar a partidos poco cohesionados y divididos.

Los defensores del sistema, por el contrario, ven como una virtud la oportunidad que tienen los electores de elegir entre candidatos de un mismo partido. Argumentan que esto les permite a los electores reemplazar a los parlamentarios en funciones por individuos más activos y capaces y que, en tiempos en que se advierte un menor interés por la política convencional, esto les brinda a los parlamentarios un fuerte incentivo para mantenerse en estrecho contacto con los electores y, por tanto, cumplir con el papel de canal de comunicación entre ciudadanos y el sistema político. Sostienen que no hay evidencia de que los parlamentarios irlandeses sean de menor calibre que los de cualquier otro lugar y que el impresionante crecimiento económico que ha experimentado el país en tiempos recientes muestra que el desempeño del gobierno no ha sido tan malo. Asimismo, apuntan que los partidos políticos irlandeses son extremadamente cohesivos y disciplinados en su comportamiento en el Parlamento, sin que existan facciones o subgrupos reconocidos.

En 2002 un comité parlamentario multipartidista analizó los argumentos en pro y en contra del cambio de sistema electoral. Concluyó que el electorado estaba tan fuertemente ligado al sistema de VUT, que un cambio a cualquier otro sistema podría reducir el poder del elector individual y que algunos de los supuestos fallos que sus críticos le imputaban al VUT eran en realidad provocados por otros factores. Como esta conclusión sugiere, no hay elementos suficientes como para reformar o reemplazar el sistema electoral existente.

Cualquier evaluación del sistema de VUT requiere tomar en cuenta las características del país. Irlanda es un país tan pequeño en términos geográficos y de población, que la relación parlamentario–habitante (alrededor de un parlamentario por 20 mil habitantes) es relativamente alta en comparación con los estándares internacionales. Esto puede alentar vínculos más estrechos entre los parlamentarios y sus electores, independientemente del sistema electoral, de los que son posibles en un país más grande. Además, la República de Irlanda está compuesta por una sociedad próspera y altamente educada donde el sistema político en su conjunto está bien establecido y es universalmente reconocido como legítimo. La sociedad irlandesa no tiene ninguna división étnica, lingüística, o religiosa significativa.

Por todas estas razones se tiene que tener mucho cuidado al extraer conclusiones firmes acerca de la forma en que podría operar el VUT en otros contextos. No obstante, se puede decir que no hay ninguna señal de que el electorado de la República de Irlanda esté dispuesto a reemplazarlo por algún otro sistema.

Israel: reforma electoral y formación de coaliciones

El 8 de Marzo de 1992, un día antes de que se disolviera el Parlamento israelí (el Knesset), se reformó la ley electoral. Este trascendental cambio institucional fue aplicado en la décimo cuarta elección general celebrada en mayo de 1996.

La iniciativa para reformar la ley electoral emanó de la gran insatisfacción con desempeño gubernamental. Un movimiento de organizaciones de base, encabezado por prominentes profesores de derecho y miembros del Knesset, atribuyó a la política de coaliciones el estancamiento de la política durante los años ochenta. Los partidos pequeños, particularmente los religiosos, obtenían una influencia desproporcionada en la formación de coaliciones, debilitando la autoridad discrecional del primer ministro en la formulación de políticas públicas nacionales y mayores beneficios de los que merecían en términos de recursos públicos y compromisos simbólicos. Se suponía que el cambio institucional remediaría esta situación.

En un artículo posterior, Nachmias y Sened (1998), demuestran que la reforma de la legislación electoral disminuyó significativamente la fuerza de los grandes partidos e incremento inevitablemente el poder de negociación de los partidos pequeños o religiosos. Desde la perspectiva de los reformadores, el resultado del cambio electoral fue contraproducente. No obstante, desde una dimensión teórica, tales consecuencias eran previsibles. En la primera sección de esta colaboración se examinan la regla electoral usada en Israel entre 1951-92 y se analizan las razones políticas de la amplia insatisfacción con este acuerdo institucional. En la segunda sección, se describen los principales atributos de la nueva ley, junto con las infundadas expectativas de que constituiría un avance significativo en relación con la ley precedente. En la tercera sección se discuten los problemas inherentes a la nueva ley desde una perspectiva conceptual. En la última sección se abordan las implicaciones generales de la reforma en el contexto de la búsqueda por diseños pluralistas democráticos e institucionales.

El sistema electoral en Israel antes de 1996

La ley electoral vigente en Israel de 1951 a 1992 consagraba una de las formas más puras de la regla proporcional. El país formaba un único distrito. El número de escaños que cada partido obtenía en el Knesset era casi exactamente igual al número de votos obtenidos en las elecciones generales. El número mínimo de votos necesarios para tener representación en el Parlamento era del uno por ciento (de 1.5 por ciento desde 1992), un umbral de acceso muy bajo comparado con sistemas electorales similares.

Un efecto notable de esta forma pura de proporcionalidad fue que el Knesset israelí estuvo siempre compuesto de una multitud de partidos. En las trece elecciones celebradas entre 1949-92, ningún partido obtuvo la mayoría de los escaños en el Knesset. Esto exigía que el partido más grande realizara un proceso de negociación para formar coaliciones después de cada campaña electoral para poder formar un nuevo gobierno.

La formación de coaliciones en sistemas multi-partidistas implica un tedioso proceso de negociaciones sobre dos tipos de compensaciones o retribuciones: las relacionadas con cargos en el gobierno y las relativas a acuerdos políticos (Laver y Schofield 1990, Sened 1996). En sistemas multi-partidistas, el partido que articula la coalición debe lograr un balance entre los cargos que entrega y los apoyos que recibe en términos de formulación y ejecución de políticas. Es muy difícil que un gobierno pueda instrumentar una sola política que satisfaga a todos los socios de una coalición. El partido que articula la coalición debe conseguir el apoyo de sus socios más pequeños. Las retribuciones se les reparten para compensarlos por su insatisfacción con las políticas que el gobierno decide instrumentar. La insatisfacción a menudo lleva al colapso de los gobiernos de coalición, cuando las retribuciones en términos de cargos dentro del gobierno no son suficientes para compensar los compromisos con las políticas de los diferentes socios de la coalición (Mershon 1996, Sened 1996).

La nueva ley electoral

Hacia el final de los años ochenta, se formó un movimiento de organizaciones de base, el Comité Público por una Constitución para Israel, para abogar por reformas políticas y electorales. El liderazgo del grupo presentó una propuesta detallada de reformas, incluyendo recomendaciones específicas relacionadas con asuntos de derechos individuales, una estructura formal de pesos y contrapesos entre las ramas ejecutiva y legislativa del gobierno, y una nueva ley electoral. A pesar de las objeciones públicas de la mayoría de los politólogos y de un considerable número de legisladores de diferentes partidos, y después de innumerables maniobras políticas y tácticas dilatorias, el Knesset modificó la propuesta original del movimiento y cambió la ley electoral. Se atribuyó el éxito de ese movimiento de reforma a su prominente campaña política en términos de alcance, recursos y presencia, la cual fue reforzada por el endoso de líderes de los dos partidos mayoritarios.

La nueva ley electoral incluye dos normas importantes que supuestamente reforzarán los poderes del primer ministro (PM) en el proceso de formación de coaliciones después de una elección general. En primer lugar, el PM es elegido directamente por los votantes, quienes depositan dos papeletas en la urna de votación; en la primera votan por el partido de su elección y, en la segunda, por el candidato de su preferencia para PM. Bajo la antigua ley electoral, después de una elección el presidente de Israel convocaba a los nuevos integrantes del Knesset y les consultaba antes de pedirle a uno de ellos que tratara de formar un gobierno de coalición. En la práctica, salvo en una ocasión, el presidente le hacía esa petición al líder del partido mayoritario. Con la nueva ley, el candidato a PM que reciba más del 50% de los votos es elegido directamente. Si ningún candidato recibe más de 50% de los votos, se celebra una segunda ronda. Los votos en blanco o inválidos no cuentan.

En consecuencia, el nuevo sistema asegura que uno de los dos contendientes obtenga más del 50% de los votos. Bajo este procedimiento, puede ocurrir que el PM no sea el líder del partido más grande del Knesset. De hecho, en la elección de 1996, Netanyahu ganó la elección para PM, mientras su partido Likud sólo obtuvo 32 escaños en el Knesset, dos menos que el partido Laborista, que ganó 34 escaños. Sin embargo, su líder Shimon Peres, perdió la elección de PM.

Para reforzar el poder del PM y asegurar la estabilidad de los gobiernos de coalición, la nueva ley disminuyó considerablemente el poder de la vieja institución parlamentaria llamada voto de “pérdida de la confianza”. Con la nueva ley, se necesita una mayoría absoluta de 61 miembros del Knesset para aprobar un voto de “pérdida de la confianza”, en comparación con en que era suficiente una mayoría simple de los miembros presentes en el plenario para aprobar tal voto. No obstante, de forma más significativa, bajo la nueva ley, si una mayoría absoluta apoya el voto de “pérdida de la confianza”, no sólo termina con el gobierno sino que también se disuelve el Knesset. Este cambio constituye un fuerte desincentivo para que los legisladores apoyen un voto de “pérdida de la confianza”. Para derrocar un gobierno de coalición sin disolver el Knesset, el voto de “pérdida de la confianza” debe ser apoyado por al menos 80 de sus miembros.

Las normas legales no cumplirán con su objetivo

Existen tres razones para esperar que el cambio institucional no cumpla con el principal propósito para el cual fue diseñado. El primero es muy conocido y fue advertido por académicos y algunos funcionarios antes de que se aprobara. La nueva ley electoral le permite a los partidos pequeños presionar a los grandes para acomodar sus preferencias políticas en tres rondas: a) antes de la primera ronda electoral, b) de nuevo antes de la segunda ronda (si se realizaba) y, c) una vez más durante el proceso de negociación para la formar el gobierno de coalición.

Con la vieja ley, los partidos pequeños sólo podían presionar a los grandes durante el proceso de formación de coalición y únicamente si eran claves para la construcción de la coalición. Bajo la nueva norma, los partidos pequeños en general y los religiosos en particular, tienen virtualmente garantizado un papel clave en la segunda ronda. La preclusión de la segunda ronda los hace claves en la primera ronda. El cambio institucional incrementa considerablemente la probabilidad de que los partidos pequeños, en particular los religiosos, se vuelvan genuinamente claves y, de esta forma, se incrementa su poder de negociación.

La segunda razón para esperar que la nueva ley falle en su propósito está directamente relacionada con otro resultado bastante previsible: los partidos grandes están destinados a perder escaños en el Knesset en favor de los pequeños. Desde que el Partido Laborista perdió su estatus dominante, el sistema de partidos israelí se ha vuelto bipolar: los dos partidos mayoritarios compiten, con el apoyo de los partidos satélites, por el control del Parlamento y, como consecuencia, del gobierno de coalición. Típicamente, al líder del partido mayoritario se le da primero la oportunidad para formar una coalición gobernante. Los votantes, completamente conscientes de esta práctica institucional, a menudo votan estratégicamente para incrementar las posibilidades del líder del partido en el Knesset, con el que a ellos les gustaría que se formara una coalición. Los votantes podrían estar más cerca ideológicamente, o por preferencia política, de uno de los partidos pequeños en el Knesset y aún así votar por el partido más grande del bloque para incrementar sus posibilidades de poder formar una coalición gobernante.

La nueva ley electoral eliminó el incentivo para votar por el partido más grande del bloque. Con la nueva ley, los electores pueden votar por el líder del partido que encabeza el bloque parlamentario que ellos prefieren y luego votar sinceramente por el partido de su elección. Esto conduce inevitablemente a una fragmentación adicional en el Parlamento, ya que condiciona a los electores a votar por los partidos pequeños en vez de por uno de los partidos grandes. Esta fragmentación agregada intensifica los problemas de gobernabilidad inherentes en los gobiernos de coalición en varias formas:

Primera, como lo demuestra Schoefield (1995), para efectos prácticos, una condición necesaria para no crear un vacío en el centro entre dos espacios políticos, como son los espacios políticos en Israel, es importante que el partido dominante tenga una ventaja considerable en tamaño y ocupe una posición determinante en el Parlamento.

La reducción del tamaño electoral de los partidos grandes, resultado del cambio en la ley electoral, así como el inevitable incremento de poder en los partidos pequeños y medianos, virtualmente elimina la posibilidad de un centro estable en el espacio político del Knesset. Un partido central dominante puede retribuirles menos cargos en el gobierno a sus socios de coalición, que un conjunto de partidos pequeños tratando de conformar una coalición. La ventaja que el partido central dominante tiene en el proceso de formación de una coalición le permite promover políticas relativamente consistentes y de largo plazo y recompensar a los socios de la coalición con ministerios y cargos secundarios a cambio de su apoyo. La escasa probabilidad de con la nueva ley electoral surja un partido dominante, dificulta la capacidad del gobierno para mantener políticas consistentes. Al mismo tiempo, incrementa el precio que los partidos que encabezan la coalición le tienen que pagar a sus socios para asegurar su apoyo.

La segunda razón por la que es probable que la pérdida de escaños en el Knesset de los líderes de bloques en favor de los partidos más pequeños reduzca su capacidad de distribuir ministerios y cargos en el gobierno entre sus socios tiene que ver con simple aritmética. El partido que forma la coalición debe obtener el apoyo de por lo menos 61 miembros del Knesset para poder someter a la coalición al voto de investidura, una institución fundamental en los sistemas parlamentarios multipartidistas y una formalidad indispensable para que la coalición se convierta en un gobierno formal.

La unidad de negociación en sistemas parlamentarios multipartidistas es el partido. Cada partido que forma parte de una coalición presenta, durante el proceso de negociación, sus demandas políticas y sus preferencias relativas al gabinete. Dado que el gobierno sólo puede buscar una posición política, el partido que forma la coalición debe recompensar a los socios de la coalición con ministerios y cargos al grado que comprometan sus preferencias políticas. Esto implica que el número de socios de la coalición debe estar correlacionado directamente con el número de carteras o cargos que se les pueden distribuir a los socios. La reducción en el número de escaños del Knesset que se espera que tengan los potenciales partidos que formen una coalición debido a la nueva ley, requiere de un incremento en el número de socios para poder formar una coalición que tenga condiciones mínimas para obtener el voto de investidura. En consecuencia, se espera que la nueva normativa incremente el número de ministerios o cargos que tengan que ser distribuidos entre los socios de una coalición.

La tercera razón para esperar que la nueva ley no cumpla su objetivo tiene que ver con la notable erosión que introduce en la fuerza de la institución parlamentaria de voto de “pérdida de la confianza”. Desde la perspectiva de una gobernabilidad efectiva, la importancia del voto de “pérdida de la confianza” como práctica parlamentaria ha sido bien explicada por Huber (1996: 279): "Al permitir al primer ministro hacer la propuesta política definitiva, los procedimientos de voto de confianza le dan una influencia sustancial sobre los resultados finales, aún cuando estos procedimientos no sean invocados." En otras palabras, al invocar el procedimiento de voto de “pérdida de la confianza” el PM puede obligar a los socios de la coalición a votar al lado del gobierno, aún y cuando no están de acuerdo con una política en particular.

Ya que bajo la nueva ley los miembros del Knesset carecen de incentivos para aprobar cualquier voto de “pérdida de la confianza”, el PM ha perdido un importante recurso de gobierno. Además, este tipo de voto dejó de ser una amenaza creíble de que excesivas demandas presupuestarias por parte de los pequeños socios de coalición podría llevar al colapso de la coalición gobernante. Esto, a su vez, provoca que los partidos más pequeños incrementen sus demandas de recompensas a cambio de apoyar las políticas de la coalición.

En suma, hay tres razones teóricamente fundamentadas para esperar que el cambio institucional tenga un efecto contrario al esperado. En vez de reducir la fragmentación en el gobierno y disminuir el poder de negociación de partidos pequeños, se espera que la nueva ley electoral incremente la fragmentación y el poder de los partidos pequeños, particularmente de los religiosos. Primero, la nueva ley institucionaliza más oportunidades para que los partidos pequeños negocien con los candidatos a PM y luego con el PM electo. Para incrementar sus oportunidades de ganar la elección, los candidatos prometerán una variedad de recompensas a los partidos pequeños a cambio de su apoyo tanto en la primera y segunda ronda, como durante el proceso de formación de una coalición. Segundo, la nueva regla invierte el incentivo para que los electores voten estratégicamente por el partido grande de un bloque en el Knesset. Inevitablemente los partidos grandes perderán escaños, reduciéndose considerablemente la probabilidad que un partido grande capture el centro parlamentario e instrumente políticas relativamente consistentes. Además, los partidos integrantes de una coalición tendrían que depender de más socios para formar y mantener gobiernos de coalición. Esto incrementaría tanto la fragmentación en el gobierno como las recompensas para los partidos pequeños en una coalición. Finalmente, al amenazar el rol preponderante del procedimiento del voto de confianza, la nueva ley impediría tanto la capacidad de gobernar de las coaliciones como la efectividad de la oposición parlamentaria.

Japón: adaptación a un nuevo sistema electoral

En 1993, el Partido Liberal Democrático (PLD), que había dominado por décadas el escenario político de Japón, se dividió y perdió el control de la principal Cámara del Parlamento japonés en las elecciones generales de ese año. Uno de los principales logros de la nueva coalición que se formó en su lugar fue el de reformar el sistema electoral, que era considerado una fuente de corrupción y la base del prolongado predominio del PLD.

Bajo el viejo sistema electoral (el de voto único no transferible o VUNT) los 511 miembros de la Cámara de representantes eran elegidos en 129 distritos, a los que les correspondían entre uno y seis escaños. Este sistema, usado desde 1947, produjo una dinámica singular de competencia electoral entre los principales partidos, particularmente en el PLD. Con este sistema, todo partido que aspirara a conseguir suficientes escaños para convertirse en mayoría o, por lo menos, a obtener una porción significativa de ellos, necesitaba postular varios candidatos en la mayoría de los distritos.

A fin de maximizar su representación, los partidos tenían que encontrar métodos que aseguraran que cada candidato en lo individual obtuviera tan sólo el mínimo de votos requeridos para conseguir un escaño, en lugar de permitir que cada candidato siguiera su instinto natural por conseguir el mayor número de votos. El candidato que obtuviera más votos de los necesarios para cubrir su “cuota” de elección podía terminar por dañar a sus colegas que recibieran menos votos: los votos “no necesarios” del candidato A podrían ser suficientes para impedir que el candidato B, del mismo partido, consiguiera un escaño.

El PLD lidió con este problema a través de políticas muy selectivas dirigidas a grupos específicos de votantes a quienes suministraba bienes de primera necesidad y otros beneficios. En tanto principal beneficiario del sistema de VUNT, el PLD controlaba las prebendas del gobierno, lo que dificultaba las posibilidades de los distintos partidos de oposición de disputarle realmente el poder. No es de sorprender que este sistema haya generado corrupción. Más aún, bajo un sistema tan personalista y particularista, es difícil que se le concediera la debida importancia al debate y a la selección de políticas sobre temas relevantes.

A principios de 1990, el disgusto de los ciudadanos con el sistema electoral generó una gran presión para realizar una reforma electoral. La incapacidad del PLD para aceptar esta demanda y aprobar una reforma legislativa provocó una escisión interna que culminó con el acceso de la oposición al poder en 1993, oposición que incluía a algunos de los detractores del PLD. La idea de un sistema bipartidista al estilo americano con alternancia frecuente en el poder adquirió creciente popularidad entre los políticos, los académicos y los medios de comunicación y llegó a ser considerada como la “fórmula mágica” que resolvería los problemas del sistema político japonés. Por ello, muchos abogaron por el establecimiento de un sistema electoral basado en distritos uninominales. Sin embargo, los partidos más pequeños del nuevo gobierno temieron que esto terminara excluyéndolos del sistema y, por lo tanto, se opusieron a ella. Del compromiso al que se llegó al final emergió el sistema paralelo (SP) que se utiliza actualmente.

El nuevo sistema es paralelo porque utiliza dos modalidades de elección: listas de representación proporcional (RP) y distritos uninominales de mayoría simple. Cada elector dispone de un voto para cada modalidad. En 1996, para la primera elección con este sistema electoral, se asignaron 200 escaños por el principio de RP en 13 distritos regionales plurinominales de magnitud variable, que osciló entre siete y 33 escaños por distrito, y 300 escaños por el principio de mayoría simple en distritos uninominales. Los esfuerzos de racionalización realizados antes de las elecciones de 2000 permitieron reducir el número de escaños de RP a 180. Ahora a cada uno de los 11 distritos regionales se les asignan entre seis y 29 escaños.

En un sistema paralelo no opera ningún mecanismo de compensación para asegurar que el número total de escaños obtenidos por cada partido se ajuste a la proporción de votos que haya recibido. La superioridad numérica de los escaños uninominales sobre los de representación proporcional le otorga ventajas a los partidos más grandes, que pueden obtener más fácilmente escaños de mayoría simple. Sin embargo, los dos principios de elección del sistema japonés están relacionados en una manera inusual. Las leyes electorales de Japón les permiten a los contendientes presentar “candidaturas duales”, es decir, presentar candidatos que figuran tanto en una lista de RP como en un distrito uninominal.

Si bien técnicamente se trata de un sistema de RP por listas cerradas, hay una disposición legal que les confiere a los electores cierto grado de influencia sobre el orden final de los candidatos en las listas. A los partidos se les permite colocar en el mismo lugar de preferencia (o ranking) de una lista de RP a algunos o a todos los candidatos a los que también haya postulado en distritos uninominales. Para determinar el orden final de los candidatos en las listas a efectos de la asignación de los escaños de RP, primero se elimina de la lista a aquellos que resultaron ganadores en los distritos uninominales y luego se ordena a los candidatos que perdieron en los distritos uninominales de acuerdo con la votación que obtuvieron en comparación con el ganador en su distrito.

Esta disposición legal tiene varios beneficios para los partidos. En primer lugar, les permite eludir la difícil tarea de determinar el orden de los candidatos en la listas. En segundo lugar, alienta a los candidatos situados en el mismo lugar en las listas de RP a desarrollar campañas más vigorosas para conseguir más votos en sus distritos. Aunque los partidos recurren a menudo a la fórmula que les permite ordenar a sus candidatos en condiciones de igualdad, también suelen hacer uso de la opción que les permite ubicar a algunos en posiciones preferentes. Esta opción es útil, pues colocar a un candidato en un lugar prioritario o “seguro” en las listas de RP puede ayudar a convencerlo de que compita en un distrito uninominal en el cual tiene poca oportunidad de ganar.

El nuevo sistema electoral enfrentó su primera prueba en 1996 y los resultados fueron considerados decepcionantes. En los años posteriores a la aprobación de las nuevas leyes electorales, el LDP se reinstaló en el poder y los partidos de oposición experimentaron varios realineamientos. Esta inestabilidad contribuyó a la persistencia de viejos esquemas: el triunfo general para el LDP y pocas señales de que el sistema se dirigiera hacia el anhelado modelo bipartidista. La complicada naturaleza del nuevo sistema también produjo insatisfacción entre el electorado, particularmente por el hecho de que algunos candidatos que perdían en los distritos uninominales eran “resucitados” en los escaños que se repartían por RP. Los resultados fueron especialmente contra intuitivos en aquellos casos en que los candidatos que quedaban en tercer lugar –o, inclusive, en cuarto- en la votación en distritos uninominales obtenían un escaño de RP; pero el candidato que quedaba en segundo lugar (usualmente el candidato del partido de oposición más fuerte en el distrito) no obtenía nada. Además, no era nada claro que la corrupción y el manejo de recursos financieros con fines electorales hubieran declinado significativamente.

Para 2000, año en que se realizó la segunda contienda electoral bajo el nuevo sistema, se registró una reducción en el número de candidatos que disputaron los escaños de mayoría simple. Sin embargo, apenas se insinuó un ligero avance hacia la configuración de un esquema bipartidista, ya que la oposición no comunista siguió estando dividida y el centrista Partido del Gobierno Limpio (Komeito) cambió de bando y se unió a la coalición liderada por el PLD.

La tercera prueba para el nuevo sistema electoral se verificó en noviembre de 2003. En septiembre, el pequeño Partido Liberal se fusionó con el principal partido de oposición, el Partido Democrático de Japón (PDJ). El partido fusionado (el cual conservó el nombre de PDJ) tuvo un desempeño impresionante al alcanzar 40 escaños en una elección en la que se emplearon por vez primera plataformas partidistas. Los restantes partidos de oposición con cierta fuerza perdieron casi todos sus escaños. En cuanto al gobierno, el PLD y el más pequeño de sus dos aliados en la coalición también perdieron escaños, lo que llevó a que este último fuera absorbido por el primero. Toda vez que la mayoría de los escaños quedó en manos de los dos partidos más grandes, únicamente el Komeito se conservó como un partido pequeño con cierta fuerza. El PLD mantuvo su coalición con el Komeito, en parte porque necesitaba su apoyo en la Cámara alta, pero también porque era clave en las victorias de muchos de sus candidatos en distritos uninominales.

Los resultados de las elecciones legislativas de 2003 apoyan la idea de que los efectos de la reforma del sistema electoral no se sienten de inmediato y que los hábitos y procesos más arraigados requieren tiempo para cambiar. Los resultados también sugieren que es poco probable que el sistema mixto provoque la plena consolidación de un sistema bipartidista al estilo americano, ya que la existencia de un segmento de RP permite la supervivencia de otros partidos.

Kirguistán: manipulación electoral en Asia Central

En Asia Central, las elecciones son al mismo tiempo un teatro político y una competencia por los cargos públicos. Después del derrumbe de la Unión Soviética a finales de 1991, la mayoría de los países de la región cayeron bajo el gobierno de un solo hombre o en la guerra civil. Las elecciones semi-competitivas realizadas en los meses finales del orden soviético dieron paso a elecciones por aclamación en los primeros años de independencia, durante los cuales el poder político se concentró crecientemente en manos de los presidentes fundadores de las repúblicas. Por un tiempo, pareció que Kirguistán podría resistir la tentación del autoritarismo, sin embargo, a mediados de los noventa su presidente empezó a limitar la capacidad de la sociedad para lograr que el Estado y sus representantes rindieran cuentas.

La elección que llevó al poder al primer y hasta ahora único presidente, Askar Akaev, ilustra el papel del cambio de las reglas en los resultados electorales. A finales de la era soviética, los Parlamentos seleccionaban al jefe de Estado y del Soviet Supremo, en cada república. En Kirguistán, la ley electoral estipulaba que si el Parlamento no lograba declarar un ganador después de dos rondas de votación, todos los candidatos quedarían descalificados. En octubre de 1990, esta sutileza en las reglas electorales permitió a Akaev -un simpatizante de Gorbachev que se había opuesto al dominio de las fuerzas conservadores dentro del Partido Comunista en Kirguiz- ganar la siguiente ronda de la elección parlamentaria para ocupar la jefatura del Estado de la República Kirguiz.

El año siguiente, Kirguistán, como la mayoría de las otras repúblicas soviéticas, introdujo elecciones populares directas para ocupar la nueva oficina de la recién creada presidencia, cuyos poderes suplantaron a aquellos del Partido Comunista que se colapsaba. En octubre de 1991, justo semanas antes de que Kirguistán se volviera un Estado independiente, Akaev ganó la elección para la presidencia sin oposición. También ganó las dos elecciones presidenciales subsecuentes –en diciembre de 1995 y en octubre de 2000- por amplios márgenes en la primera ronda, aunque se reportaron extendidas violaciones durante las dos elecciones.

Las reglas que rigen las elecciones presidenciales en Kirguistán son una mezcla de elementos tradicionales y poco convencionales. Las elecciones se llevan a cabo cada cinco años y se dirimen por un sistema de mayoría absoluta de doble ronda: si ningún candidato obtiene la mayoría absoluta en la primera ronda, los dos candidatos más votados pasan a una segunda ronda, en la cual gana el candidato que obtenga un mayor número de votos. Sin embargo, si en la primera o la segunda ronda no participa más de la mitad del electorado, se debe convocar a nuevas elecciones. Los presidentes no pueden reelegirse por más de dos periodos, pero la Corte Constitucional de Kirguistán, a diferencia de su homóloga en la Federación Rusa, hizo una excepción para el presidente en turno, al dictaminar que su primer periodo no contaba porque empezó antes de que introdujera el límite de dos periodos en la Constitución de 1993.

Para postularse como candidato a la presidencia, se debe tener al menos 35 y no más de 65 años de edad. Los candidatos también deben cumplir otros requisitos. Primero, deben pasar un examen de la Comisión de la Lengua para asegurarse de que tienen fluidez en el lenguaje del Estado, el kirguiz. Este requisito -incorporado para desanimar a rusos y a kirguiz con tendencia rusa de contender por la presidencia- se utilizó en la elección de 2000 para descalificar al competidor más prominente de Akaev, Feliks Kulov. Segundo, deben cubrir con sus fondos personales un depósito igual a 1,000 veces el salario mínimo mensual –básicamente el ingreso de toda la vida de una persona pobre-, para que este depósito sea devuelto, es necesario que el candidato reciba 10% de la votación y el Parlamento ya debate propuestas para incrementar este umbral de reembolso a 15%. El requisito de que un candidato reúna 50 mil firmas constituye una barrera adicional de acceso a la contienda, de esas firmas al menos 3% debe provenir de cada uno de los ocho territorios del Estado. Esta disposición fue diseñada para asegurar que un presidente cuente con un mínimo de apoyo tanto en el norte como en el sur, cuyas elites han estado confrontadas en años recientes.

La relativa estabilidad de las reglas que gobiernan las elecciones presidenciales contrasta con los frecuentes cambios que se han hecho al sistema electoral para integrar el Parlamento. Quizás los más dramáticos han sido los relativos a su tamaño y estructura. Cuando Kirguistán se independizó heredó de la era soviética un Parlamento unicameral de 350 diputados que habían sido elegidos en febrero de 1990 utilizando un sistema de doble ronda (DR) en distritos unipersonales.

Conforme a los cambios constitucionales efectuados en 1994 por referendo –medio preferido del presidente para aumentar su poder y reducir el del Parlamento- la asamblea unicameral fue remplazada por una legislatura bicameral, integrada por una Asamblea Legislativa de 60 miembros y una Asamblea de Representantes Populares de 45. En las elecciones parlamentarias de febrero de 1995 y de febrero de 2000, los 45 miembros de la Asamblea de Representantes Populares y 45 de los 60 de la Asamblea Legislativa fueron elegidos en 45 distritos unipersonales usando el sistema de doble ronda. Los 15 miembros restantes de la Asamblea Legislativa fueron elegidos por listas cerradas de representación proporcional en un solo distrito nacional y con un umbral formal de 5%, esto es, los partidos debían obtener al menos 5% de la votación nacional para tener representación en el Parlamento. Para los 15 escaños de RP, cada partido tenía derecho a presentar una lista de 30 candidatos y, en los casos en que los candidatos de la lista también se postularan en distritos unipersonales y ganaran, sus nombres eran removidos de las listas del partido.

La reducción del número total de legisladores de 350 a 105, aparentemente diseñada como una medida para ahorrar costos, facilitó el control presidencial del Parlamento al triplicar el tamaño de los distritos unipersonales y, por tanto, reducir la capacidad de los partidos pequeños de ganar escaños. La existencia de un puñado de escaños de RP en el nuevo Parlamento hizo poco para compensar las desventajas que un Parlamento diminuto le impuso a los partidos pequeños.

Más aún, las elecciones poscomunistas han dado lugar a Parlamentos cuya composición difiere dramáticamente de aquellos acuñados bajo el signo distintivo oficial de las legislaturas soviéticas. A pesar del control del Partido Comunista sobre la nominación de candidatos había pluralidad en la representación política. En contraste, las asambleas poscomunistas en Kirguistán están integradas casi de manera exclusiva por hombres y tienen un número desproporcionado de oficiales ejecutivos y de nuevos ricos.

Recientemente Kirguistán ha cambiado una vez más las reglas para las elecciones parlamentarias. Las reformas a la Constitución aprobadas por referéndum en febrero de 2003, plantean que la asamblea bicameral de 105 miembros sea reemplazada en las siguientes elecciones parlamentarias por una legislatura unicameral de 75 miembros. La nueva legislación electoral promulgada en enero de 2004, que ha sido muy criticada dentro y fuera de Kirguistán, dispone que los 75 diputados sean elegidos en distritos unipersonales utilizando un sistema de mayoría absoluta por doble ronda. Es probable que la reducción adicional del tamaño de la Asamblea y el abandono de las listas de partidos disminuyan aún más la representación de las minorías, incrementen la influencia de la rama ejecutiva sobre la legislatura y mutilen un ya débil sistema de partidos. También pueden fortalecer la relevancia política de las regiones, al darle a los líderes del partido a nivel central menos influencia sobre la selección de candidatos.

Debido a que el menor número de escaños en las recientes elecciones parlamentarias produjo distritos de mayor tamaño, ha sido más fácil obtener escaños para los miembros de la etnia kirguiz que para los miembros de otras minorías étnicas. Mientras que la etnia mayoritaria kirguiz está sobre representada, las sólidas minorías uzbek, rusas y alemanas están todas significativamente sub-representadas. En particular, los uzbeks tienen un porcentaje de escaños que representa menos de la mitad de su porcentaje de población.

En años recientes, para la oposición política en Kirguistán ha sido cada vez más difícil contender en las elecciones presidenciales y parlamentarias. La sumisión de la Judicatura, de la Comisión Electoral y de la Comisión de la Lengua a la autoridad presidencial, ha desembocado en un acoso judicial y en una descalificación selectiva de candidatos electorales. Más aún, la influencia presidencial sobre los medios de comunicación han impedido que la oposición despliegue campañas efectivas. En las elecciones de 2000, por ejemplo, el presidente Akaev recibió casi diez horas de cobertura en el canal nacional de televisión, KTR, mientras que su principal oponente recibió menos de cinco minutos. Uno de las pocas fuentes de cobertura independiente de las campañas electorales, la prensa extranjera, suele ser amenazada con sanciones legales si critica a los candidatos oficiales. Las irregularidades en la votación también están muy extendidas. La conducción de las elecciones así como el cambio de las reglas para su celebración han impedido el desarrollo de la competencia política en Kirguistán.

Durante casi toda la primera década desde su independencia, las elecciones para asambleas representativas a nivel subnacional se llevaron a cabo en distritos unipersonales, utilizando un sistema de voto de doble ronda; sin embargo, desde 1999, se han realizado en distritos pluripersonales, utilizando un sistema de voto único no transferible. A pesar de que los gobernadores de las siete regiones del país todavía son nombrados por el presidente, los jefes ejecutivos de las ciudades, distritos y pueblos ya son elegidos por miembros de las asambleas locales.

Ha habido muchos cambios en el sistema electoral desde que Kirguistán consiguió su independencia, pero lo que en los primeros días se vio como un ‘oasis democrático’ hoy en día no es muy distinto de sus vecinos autoritarios. Los continuos cambios al sistema electoral y al marco institucional han sido herramientas importantes para que esto suceda.

Lesotho: primer sistema electoral africano de representación proporcional personalizada (RPP)

El resultado de las elecciones de la Asamblea Nacional de Lesotho, en mayo de 1998, fue muy claro. El partido gobernante, Congreso por la Democracia de Lesotho (CDL), obtuvo una victoria electoral rotunda al alzarse con 79 de los 80 escaños que integran la Asamblea.

El único problema fue que el CDL sólo recibió un poco más de 60% de los votos emitidos. Este resultado es otro de los ejemplos de cómo un sistema electoral de mayoría simple puede generar diferencias significativas entre el número de votos y el número de escaños ganados por un partido político. Una divergencia de esta magnitud no debe verse como una sorpresa, ya ha ocurrido antes, pero fue seguida con reproches de “injusticia” por parte de los partidos perdedores, especialmente por el partido de oposición más importante, el Partido Nacional de Basotho (PNB). Esto tampoco era nada nuevo, pero si fue una triste sorpresa que las acusaciones sobre la precisión de los resultados de las elecciones de 1998 (que nunca fueron impugnados seriamente), expresadas poco después de su publicación, enervaron tanto a la gente que crearon disturbios en las calles de la capital, Maseru, prendiéndole fuego a edificios públicos y privados.

El gobierno hizo un llamado para que interviniera la Comunidad de Desarrollo Sudafricana (CDSA), que lo hizo apoyándose fundamentalmente en las fuerzas armadas de Sudáfrica. El 2 de octubre de 1998, después de haberse restaurado el orden, se alcanzó un acuerdo (respaldado más adelante por la CDSA) que llamaba al establecimiento de una Autoridad Política Interina (API) en la cual se le asignaron dos lugares a cada uno de los 12 partidos políticos que habían presentado candidatos en las elecciones precedentes, sin importar su desempeño electoral. El propósito de la API era desarrollar un nuevo sistema electoral y sugerir otras medidas políticas y administrativas para fortalecer el desarrollo democrático y pacífico de Lesotho. De cualquier forma, todas las recomendaciones debían ser presentadas al gobierno, quien las pondría a consideración del Parlamento para ser promulgadas de manera ordinaria.

La idea detrás del establecimiento de la API estuvo claramente inspirada en las instituciones que enmarcaron el esquema de negociación de Sudáfrica durante las primeras etapas del proceso de transición, pero no se tomó en cuenta que los dos procesos eran tan diferentes que las soluciones institucionales también tendrían que ser diferentes. El subsecuente proceso político en Lesotho no fue fácil y no debe sorprender que la abrumadora mayoría con la que contaba la oposición en la API, 22 de sus integrantes – por sólo dos del gobierno en funciones- no permitiera crear un clima de negociación.

Los representantes de la API -ninguno de los cuales ha sido capaz de conseguir un escaño en la Asamblea Nacional- estaban ansiosos por proponer un sistema electoral que conservara los distritos electorales uninominales y ofreciera al mismo tiempo un resultado mucho más proporcional en las próximas elecciones respecto a los resultados obtenidos en las de 1998. La solución más obvia era un sistema de representación proporcional personalizada (RPP) o uno paralelo. Un experto alemán en sistemas electorales fue invitado a dar una conferencia, después de la cual la mayor parte de la API optó por el sistema de RPP, con algunos escaños asignados en distritos uninominales y otros mediante listas de partidos sobre una base compensatoria. Con el control pleno de la legislatura, el partido gobernante decidió optar por el otro sistema, el paralelo, el cual podría ofrecerle, además de un previsible alto número de escaños de mayoría, un número adicional de escaños por las listas de representación proporcional (RP).

Pronto fue evidente que la API no estaba consciente de todos los detalles prácticos que debía considerar cuando tomo la decisión de apoyar la adopción de un sistema de RPP, como por ejemplo la formula para la distribución de los escaños, el establecimiento de un umbral legal de votación y si el elector dispondría de una o dos papeletas. También era una cuestión a resolver el número de escaños que correspondería a cada componente del sistema, aunque la mayoría de los miembros de la API parecían estar de acuerdo en que era buena idea mantener los 80 distritos uninominales y solo contar con 50 escaños compensatorios. La razón para proponer que sólo hubiera 50 escaños compensatorios era untando rudimentaria: anteriormente Lesotho había tenido 65 distritos uninominales. Si con el nuevo sistema se regresaba a ese número y se agregaban un número idéntico de escaños compensatorios (como en Alemania), la Asamblea Nacional tendría 130 escaños en total. Sin embargo, si el tamaño de la Asamblea iba a ser de 130 escaños y el número de distritos uninominales para ese entonces era de 80, sería difícil imaginar que ese número podría cambiar en un futuro inmediato, el número de escaños compensatorios tendría que ser 50. El gobierno objetó este número, entre otras razones porque Lesotho es un país pobre y pequeño que sólo debería tener un número razonable de escaños parlamentarios.

El conflicto político era fácil de entender. La API, que tenía la tarea de sugerir soluciones institucionales a la parálisis política, estaba fuertemente a favor del sistema de RPP con 80 distritos uninominales y 50 escaños compensatorios; mientras que el gobierno –que tenía el pleno control del legislativo, a quien le correspondería aprobar todas las propuestas de la API- argumentaba que la mejor solución era el sistema paralelo, con los mismos 80 distritos uninominales y probablemente otros 40 para ser distribuidos por separado y preferentemente sobre la base de la misma papeleta que fuera utilizada en los distritos uninominales, aunque no se descartaba la opción de incorporar una segunda papeleta.

Tomó algún tiempo alcanzar un compromiso político respecto al sistema electoral, debido principalmente al nivel de desconfianza entre las dos partes y a algunas dudas sobre la idea misma de lograr un compromiso. Finalmente se acordó que el sistema electoral fuera el de RPP (que era el principal objetivo de la oposición), aunque la parte gubernamental insistió en que el total de escaños fuera de 120 (80 de mayoría y 40 de RP). De esta forma, si bien el gobierno mantenía el control del proceso de toma de decisión apoyado en su mayoría parlamentaria, era claro que tenía que hacer alguna concesión para asegurar una aceptación más amplia y, en consecuencia, la legitimidad del proceso de reforma. La consecuente reforma constitucional requirió gran apoyo, no sólo de la Asamblea Nacional, sino también del Senado (constituido en su mayoría por jefes tribales), lo que era otro motivo de la necesidad de un compromiso. Si las dos Cámaras del Parlamento no podían ponerse de acuerdo sobre la reforma constitucional, tendría que ser sometida a referéndum popular, lo cual no era realmente posible debido al desacuerdo existente sobre el registro electoral. Finalmente, la reforma constitucional fue formalmente adoptada en mayo de 2001. Sólo entonces se pudieron considerar los cambios necesarios a la legislación electoral.

El acuerdo de 1998, garantizado internacionalmente, dispuso la celebración de elecciones anticipadas en mayo de 2000. Esto era completamente inviable no sólo porque el gobierno y la oposición (API) no se encontraban realmente en condiciones de dialogar, sino además porque la nueva Comisión Electoral Independiente se acababa de crear en abril. Se acordó entonces posponer las elecciones un año, pero los retrasos para lograr un acuerdo sobre el sistema electoral y atender las preocupaciones relacionadas con la integración de un sistema adecuado de registro electoral propiciaron que fuera posible realizar las nuevas elecciones generales hasta mayo de 2002.

La elección se desarrolló razonablemente bien. Como era un tanto previsible, el gobernante ECDL obtuvo 55% de los votos, esto es, 65% del total de los escaños; debido a que ganó 77 de los 78 distritos uninominales que estuvieron en disputa (las elecciones para los otros dos escaños de mayoría fueron pospuestas debido a la muerte de los candidatos, aunque finalmente el CDL también los ganó). El sistema no cuenta con escaños compensatorios adicionales, así que la oposición sólo obtuvo los 40 de RP.

Siete de los ocho partidos de oposición que consiguieron escaños terminaron sub-representados en términos de la relación entre votos y escaños obtenidos; sin embargo, esta sub-representación fue mucho menor a la que tuvieron en 1998 y la Asamblea Nacional de Lesotho es hoy en día un órgano más o menos con representación política. Por tanto, los principales objetivos de los esfuerzos desplegados después de los conflictos de 1998 han sido alcanzados.

Es claro que la combinación de a) un partido político que gana casi todos los distritos uninominales, b) el hecho de que sólo 33% de los escaños sean de RP, y c) la ausencia de escaños compensatorios adicionales puede continuar provocando cierto grado de desproporcionalidad en futuras elecciones; sin embargo, parece ser un pequeño precio a pagar por las mejoras que se han incorporado en el sistema durante el prolongado proceso de búsqueda de compromisos políticos que se desarrollo entre 1999 y 2001, cuando también era una preocupación no tener demasiados miembros en el Parlamento en un país pobre y pequeño.

Nueva Zelandia: Aprendiendo a vivir con el sistema de representación proporcional

El sistema electoral de Nueva Zelandia solía ser considerado como un ejemplo clásico de mayoría simple (MS); sin embargo, después de dos referéndums celebrados a principios de la década de los 90 adoptó un sistema de representación proporcional personalizada (RPP) para elegir su Parlamento unicameral conformado por 120 miembros. Hasta  finales de 2004, se habían celebrado tres elecciones generales bajo este nuevo sistema.

¿Por qué cambió Nueva Zelandia su sistema electoral?, ¿qué motivó al país a efectuar cambios tan marcadamente inusuales para una democracia establecida, particularmente para una de herencia anglosajona?

Para empezar, el sistema de mayoría simple produjo resultados muy distorsionados en 1978 y 1981. En ambas ocasiones el Partido Nacional conservó el poder al obtener la mayoría absoluta de los escaños en la Cámara de Representantes a pesar de haber recibido una menor cantidad de votos a nivel nacional que el opositor Partido Laborista.  Además, en ambas elecciones ocurrió que la tercera fuerza partidista del país, Crédito Social, obtuvo un buen porcentaje de votos que no se vio compensado con escaños (en 1978 sólo consiguió un escaño con 16% de los votos y en 1981 dos escaños con 21% de la votación, sobre un total de 92 escaños que en ese entonces integraban el Parlamento). El descontento provocado por estos resultados orilló al gobierno laborista, elegido a mediados de 1984, a establecer una Comisión Real sobre el Sistema Electoral. En su informe de 1986, “Hacia una Mejor Democracia”, la Comisión recomendó la adopción de un sistema de votación similar al utilizado en Alemania. La Comisión argumentó enfáticamente que sobre la base de un conjunto de 10 criterios que había establecido para juzgar los distintos sistemas de votación, el de RPP era preferible a todos los demás.

 

 

Ninguno de los grandes partidos de Nueva Zelandia estuvieron a favor de la propuesta y el asunto hubiera quedado olvidado de no ser por un manifiesto planteado por el Partido Nacional para la elección de 1990 en el que prometió la celebración de un referéndum en la materia. En un referéndum inicial, celebrado en 1992, cerca de 85% de los electores optaron por “un cambio en el sistema electoral”; 14 meses más tarde se adoptó el nuevo sistema después de la celebración de un segundo referéndum en donde 54% de los votos favorecieron la implantación del sistema de RPP (mientras que 46% votó por mantener el sistema de mayoría simple).

Igual que en Alemania, para las elecciones parlamentarias los electores cuentan con dos votos: uno para votar por un partido político (llamado voto por partido) en un solo distrito pluripersonal a nivel nacional, y otro para votar por un candidato en un distrito uninominal. Tomando en cuenta que los representantes para los distritos uninominales (llamados electorados) son elegidos por un sistema de mayoría simple, el porcentaje global de escaños que le corresponde a cada partido político se determina en función de los votos que haya recibido sobre el total nacional. Si un partido obtiene 25% de los votos por partido, tendrá derecho a recibir aproximadamente una cuarta parte de los 120 escaños que integran el Parlamento, esto es, alrededor de 30 escaños. Si un partido tiene derecho a 30 escaños y ha obtenido 23 en distritos uninominales, los otros siete se les adjudicarán a los candidatos de su lista nacional que no hayan sido elegidos en distritos uninominales y de acuerdo al orden en que aparezcan en la lista. De igual forma, si un partido tiene derecho a 30 escaños pero sólo obtiene 11 en distritos uninominales, recibirá otros 19 escaños de su lista nacional.

El sistema neozelandés de RPP cuenta con dos umbrales. Para obtener escaños sobre la base del voto partidista, un partido debe alcanzar por lo menos 5% del total de los votos emitidos en una elección general o bien ganar al menos un escaño de mayoría simple. En la elección general de 1996, cinco partidos superaron el umbral de 5% y otro ganó un distrito uninominal, pero sin alcanzar el umbral de 5%. Tres años más tarde, nuevamente fueron cinco los partidos que superaron el umbral de 5% de la votación total. Otros dos partidos no alcanzaron el umbral, pero sí ganaron distritos uninominales, lo que permitió que uno de ellos obtuviera otros cuatro escaños en el parlamento (había obtenido 4.3% de la votación emitida). En la elección general de 2002, seis partidos lograron vencer la valla de 5% y un séptimo partido obtuvo un escaño uninominal que le permitió conseguir un escaño adicional en el Parlamento mediante su lista de partido.

Estas cifras indican un cambio significativo provocado por la introducción del sistema de RPP. Establecido, al menos en parte, para asegurar la “equidad entre los partidos políticos”, el nuevo sistema de votación ha visto disminuir drásticamente el índice de desproporcionalidad de un promedio de 11% en las 17 elecciones por mayoría simple efectuadas entre 1946 y 1993, a uno de 3% en las primeras tres elecciones celebradas bajo el sistema de RPP. Cada una de las elecciones celebradas por el principio de mayoría simple desde 1935 hasta 1993 originó que uno de los dos grandes partidos nacionales, el Laborista o el Nacional, obtuviera la mayoría absoluta en la Cámara de Representantes. Una de las consecuencias del sistema de RPP ha sido que, en las tres elecciones realizadas a la fecha, ningún partido en lo individual haya obtenido más de la mitad de los escaños en el Parlamento. En 1996, el partido con más fuerza obtuvo 44 de los 120 escaños; en 1999, 49 escaños y en 2002, 52 escaños.

Por lo tanto, no es de sorprender que Nueva Zelandia haya pasado de ser un país acostumbrado a gobiernos de mayoría, a uno gobernado por coaliciones. Después de la primera elección con el sistema de RPP, dos partidos formaron una coalición de gobierno que alcanzó una apretada mayoría (61 de los 120 escaños) en el Parlamento. Desde que se desintegró esa coalición en agosto de 1998, Nueva Zelandia ha tenido gobiernos de coalición minoritarios que han tenido que apoyarse en acuerdos formales o informales (negociados con otros partidos, o incluso, con parlamentarios independientes) para asegurarse que sus proyectos legislativos cuenten con el respaldo necesario para su aprobación.

Otro de los criterios utilizados por la Comisión Real sobre el Sistema Electoral fue el de un “gobierno efectivo”. La Comisión apuntó que el sistema electoral debería “permitir a los  gobiernos (...) cumplir sus responsabilidades. Los gobiernos deben tener la capacidad de actuar decididamente cuando es necesario.” En este sentido, vale la pena enfatizar que los gobiernos de RPP en Nueva Zelandia han tenido pocos problemas para gobernar: se han aprobado los presupuestos de todos ellos sin mayor dificultad y ninguno ha enfrentado la posibilidad de perder una votación donde esté en juego la confianza del Parlamento. Al mismo tiempo, el Parlamento ha cumplido con otro de los criterios establecidos por la Comisión Real: ha incrementado su efectividad. Los gobiernos ya no pueden contar con mayorías en los comités parlamentarios (y, por cierto, pocas veces lo tienen) por lo que existe un proceso de consulta y negociación mucho más amplio e intenso entre los representantes del gobierno y de los partidos de oposición en el Parlamento.

La Comisión Real sobre el Sistema Electoral también previó que bajo el sistema de RPP el Parlamento podría representar de manera más efectiva a los maoríes (minoría indígena de la Polinesia en Nueva Zelandia) y a otros grupos de especial interés como las mujeres, las comunidades asiáticas y los isleños, lo que efectivamente ha ocurrido. En el último Parlamento elegido por el sistema de mayoría simple, los parlamentarios maoríes representaron 7% del total. En la actualidad, constituyen 16%. La proporción de mujeres ha crecido de 21% en 1991 a un promedio de 29% en las tres primeras elecciones con el sistema de RPP. Durante el periodo comprendido entre 1993 y 2002, la proporción de parlamentarios de las islas del Pacífico pasó de 1% a 3% y la de asiáticos de 0% a 2%.

Desde un punto de vista político, nunca es fácil deshacerse de un sistema de votación que ha perdurado por mucho tiempo, ni convencer del cambio a quienes manejan intereses profundamente arraigados o a los políticos en el poder. Los principales especialistas en la materia han advertido que no es nada recomendable emprender reformas sustanciales al sistema electoral con ligereza. Sin embargo, existe una creciente evidencia de que los parlamentarios neozelandeses, y el público en general, están aprendiendo a vivir con la representación proporcional, aunque no necesariamente a quererla. Parece factible que las reformas adoptadas en Nueva Zelandia a principios de la década de los noventa e instrumentadas a partir de 1996 van a perdurar por un buen tiempo.

México: democratización a través de reformas electorales

México tiene un sistema presidencial con órganos legislativo, ejecutivo y judicial fuertes e independientes. La doctrina sobre la separación de poderes, que entre 1929 y 1997 no funcionó en la práctica porque el partido oficial, el Partido Revolucionario Institucional (PRI), controlaba tanto el ejecutivo como el legislativo, ha resucitado y es ahora la característica dominante de la política a nivel federal.

El Presidente es elegido por mayoría simple. En las elecciones de 1988 y 1994, el candidato ganador obtuvo cerca de la mitad de la votación emitida; sin embargo, en las elecciones de 2000, el ganador, Vicente Fox, consiguió únicamente 42.5% de los votos. Existen propuestas para reformar la Constitución e introducir una elección en segunda ronda entre los dos candidatos más votados en caso de que ninguno de ellos obtenga la mayoría absoluta en la primera ronda. El éxito de esta iniciativa dependerá fundamentalmente de las perspectivas electorales de los partidos mayoritarios, pero también de ciertas consideraciones relacionadas con sus costos.

El Presidente es elegido para un periodo de seis años y no puede ser reelegido o, de ser el caso designado, para ocupar el cargo en más de una ocasión. Esto evita que los presidentes se perpetúen en el poder, pero también disminuye su responsabilidad ya que no tienen que hacer frente nuevamente al veredicto del electorado. Considerando las raíces ideológicas y simbólicas que subyacen bajo la prohibición de la reelección presidencial (elemento central de la revolución mexicana), es poco probable que la disposición sea suprimida en el corto plazo.

El Congreso mexicano es bicameral. La Cámara de Diputados es elegida para un periodo de tres años y el Senado para uno de seis (sincronizado con el periodo presidencial). Ambas cámaras son elegidas mediante un sistema mixto que combina los principios de mayoría simple y de representación proporcional mediante listas.

La Cámara de Diputados está compuesta por 500 miembros, 300 de los cuales son elegidos por mayoría simple (MS) en distritos uninominales y los otros 200 a través de representación proporcional (RP) por listas en cinco distritos regionales plurinominales de 40 miembros cada uno.

Los 300 escaños de mayoría son distribuidos entre las 32 entidades federativas de acuerdo con su volumen de población, con la salvedad de que ninguna entidad puede tener menos de dos escaños. El Instituto Federal Electoral (IFE), la autoridad electoral independiente, es responsable de distribuir los 300 escaños de mayoría entre las entidades federativas. El propio IFE traza los distritos uninominales dentro de las entidades tratando de que todos ellos contengan el mismo volumen de población y de respetar los límites municipales. Asimismo, divide el país en cinco distritos plurinominales para efectos de la elección de los escaños de representación proporcional.

Cada partido postula un candidato en cada distrito uninominal y presenta una lista ordenada de 40 candidatos para cada una de los cinco distritos regionales plurinominales. Los partidos pueden formar coaliciones totales o parciales para efectos electorales, con lo cual pueden postular candidatos comunes en varios distritos o compartir las listas de representación proporcional. Si dos o más partidos se coaligan, deben formalizar un acuerdo ante el IFE especificando la forma en que los votos que obtenga la coalición deben ser distribuidos para efectos de la asignación de escaños de RP. Si los partidos forman una coalición para elección del Presidente de la República, también deben formar una coalición para contender por todos los escaños en las Cámaras de Diputados y de Senadores. En las elecciones de 2000, dos de los tres principales candidatos presidenciales fueron postulados por coaliciones. En las elecciones legislativas de 2003, hubo una coalición parcial entre el PRI y el Partido Verde Ecologista de México (PVEM) que les permitió contender conjuntamente en 97 distritos uninominales, pero por separado tanto en los otros 203 distritos uninominales como en los cinco distritos de representación proporcional (los partidos acordaron previamente cómo dividirse los votos de los 97 distritos en que postularon candidatos comunes para efectos de asignación de los escaños entre las listas de representación proporcional).

Los electores emiten su voto para diputados en una sola papeleta. La suma de los votos emitidos en cada uno de los distritos para la elección de diputados de mayoría se utiliza después para calcular el número de escaños de RP que le corresponde a cada partido, los cuales se asignan utilizando la fórmula de Hare y, como complemento en caso de escaños remanentes, la fórmula de resto mayor; sin embargo, sólo tienen derecho a participar en la distribución de escaños de RP los partidos que superen el umbral requerido por la ley, que es 2% del total de la votación emitida a nivel nacional. El número de escaños de RP que se le asignan a cada partido es independiente del número de diputados de mayoría que haya obtenido, con dos importantes excepciones: primera, bajo ninguna circunstancia un partido puede obtener más de 300 escaños en total; segunda, como regla general, el número de escaños que obtenga un partido no puede ser mayor en ocho puntos porcentuales respecto al total de votos que haya obtenido. Por consiguiente, un partido debe obtener al menos 42.1% de la votación válida y al menos 167 distritos de mayoría para contar con 251 escaños (mayoría absoluta) en la Cámara de Diputados. En 1997 y 2003, el número de escaños que le correspondieron al PRI se vio limitado por la regla del 8%. En 2000, esta regla no afectó ni al Partido Revolucionario Institucional (PRI) ni al Partido Acción Nacional (PAN).

Los 40 escaños de cada uno de los cinco distritos regionales plurionominales también se distribuyen utilizando la fórmula de Hare y, como complemento, la de resto mayor. Las listas son cerradas y bloqueadas, por lo que los escaños son asignados a los diputados conforme a su orden de presentación en la lista, el cual no puede ser alterado por los electores.

La transición hacia el pluralismo y la política multipartidista en México se ha basado en un proceso evolutivo lento. Desde 1979 ha habido importantes reformas a las fórmulas utilizadas para elegir a los integrantes de la Cámara de Diputados. La fórmula usada en las elecciones de 1979, 1982 y 1985 comprendía 300 distritos uninominales y 100 escaños de RP por listas, los cuales se reservaban únicamente a los partidos que no obtuvieran más de 60 escaños de mayoría. La fórmula utilizada en 1988 incrementó a 200 el número de escaños por listas de partido, pero previendo que el partido que obtuviera el mayor número de distritos de mayoría tendría garantizada la mayoría absoluta de los escaños, independientemente de la votación que obtuviera. También se fijó en 350 el máximo de escaños que podría obtener un partido.

Las reformas de 1991 mantuvieron el límite máximo de escaños y la cláusula de mayoría garantizada (denominada cláusula de gobernabilidad), pero exigiendo que para su aplicación se obtuviera al menos 30% del total de la votación emitida. Con esas reformas también se crearon escaños adicionales para el partido ganador, de tal forma que no tuviera que operar con una mayoría muy estrecha en la Cámara. A cambio, el gobierno cedió parte del control sobre el proceso electoral a un organismo parcialmente autónomo (el IFE) y a un tribunal federal electoral. La reforma de 1994 eliminó la cláusula de mayoría garantizada y creó un sistema paralelo, en donde la distribución de los escaños de representación proporcional fuera completamente independiente de los resultados de las elecciones en los distritos uninominales. Como regla general, ningún partido podía ganar más de 60% de los escaños (300 de los 500). Empero, este cambio provocó los resultados más desproporcionados que México ha experimentado con el sistema mixto, el PRI obtuvo 60% de los escaños con cerca de 50% de la votación.

En 1996 la ley electoral fue reformada otra vez para establecer el límite de escaños que un partido podría ganar en 300 y fijar en ocho puntos porcentuales el nivel máximo de sobrerepresentación, tal como se describió anteriormente. Esta regla electoral ha sido la más estable desde que se implantó la representación multipartidista en 1964, pues se ha aplicado en las elecciones de 1997, 2000 y 2003. Ningún partido ha obtenido una mayoría absoluta de escaños bajo esta regla. La reforma de 1996 también le otorgó al IFE plena autonomía y fortaleció las atribuciones del Tribunal Federal Electoral. Actualmente hay algunas propuestas para modificar la proporcionalidad en la Cámara de Diputados, ya sea disminuyendo o aumentando el porcentaje de listas de diputados, o bien reduciendo o eliminando el margen de sobrerepresentación; sin embargo, como no hay dos partidos que compartan los mismos objetivos, es poco probable que estas reformas tengan éxito.

Antes de 1994, el Senado contaba con 64 miembros, dos por cada uno de los 31 estados y dos más por el Distrito Federal. Los senadores eran elegidos bajo distintas reglas de mayoría simple. El resultado fue que hasta 1988 todos los senadores eran miembros del PRI. El monopolio de este partido en el Senado le permitió al gobierno hacer ciertas concesiones a la oposición, como la de incorporar una mejor proporcionalidad en la Cámara de Diputados. En 1994, hubo reclamos para que el Senado también fuera más representativo. En consecuencia, se amplió de 64 a 128 escaños, garantizando que al menos una cuarta parte de ellos fueran para la oposición. Para las elecciones de 1997 se estableció un sistema mixto. En cada estado se eligen tres senadores y los otros 32 se asignan por el principio de representación proporcional en una sola lista a nivel nacional. Para elegir a los tres senadores por estado, cada partido político presenta una lista bloqueada con dos candidatos. Los dos candidatos del partido que obtiene el mayor número de votos resultan elegidos y el primer candidato de la lista del partido que queda ubicado en segundo lugar obtiene el tercer escaño. Los electores no pueden modificar el orden de los candidatos.

Cada partido presenta también una lista cerrada de 32 candidatos para los escaños senatoriales de RP. Los votos de todos los estados para el Senado son sumados a nivel nacional. En este caso también se exige a los partidos un umbral de 2% del total de la votación emitida y los escaños se distribuyen utilizando el método de Hare y, como complemento, el de resto mayor. A diferencia de la Cámara de Diputados, no existe vínculo alguno entre los escaños de mayoría y los de representación proporcional; en lugar de eso, los dos sistemas operan de forma paralela y los escaños de RP no compensan ninguna desproporcionalidad. Esta fórmula electoral puede concederle la mayoría absoluta al partido con más fuerza electoral si obtiene alrededor de 40% de la votación nacional distribuida de manera favorable y logra una ventaja de tres o cuatro puntos sobre su más cercano rival. Para obtener dos tercios de los escaños en el Senado (quórum necesario para aprobar reformas constitucionales, elegir a los magistrados de la Corte Suprema de Justicia y aplicar determinados procedimientos internos) se necesita obtener dos tercios de la votación nacional. Ningún partido obtuvo la mayoría absoluta de escaños en el Senado en las elecciones de 2000.

Con el argumento de que una lista nacional no es la más apropiada para una Cámara que representa a los estados, se han enviado al Congreso distintas propuestas para eliminar las listas de partido en la elección de senadores. Sin embargo, la simple eliminación de las listas de representación proporcional podría beneficiar al PRI quien, salvo en una entidad, suele ubicarse en el primer o en el segundo lugar de la votación, lo que probablemente propicie que los demás partidos se opongan a esta medida. Hay alternativas como la de elegir tres o cuatro senadores en cada entidad federativa, todos por el principio de representación proporcional y utilizando la fórmula D’Hondt.

La reelección para periodos consecutivos está prohibida para diputados y senadores a nivel federal (y también para gobernadores, legisladores estatales, alcaldes y regidores municipales). Los legisladores federales de una Cámara pueden ser elegidos para la otra Cámara al término de su gestión y pueden reelegirse a la misma Cámara en periodos no consecutivos. Las reformas que impiden la reelección se introdujeron en 1932 a efecto de resolver problemas internos del PRI incrementando la lealtad a la dirigencia nacional y reduciendo el poder de los líderes a nivel local. En su momento, la reforma fue presentada como una conclusión natural de la ideología de la “no reelección” originada en la revolución mexicana. No obstante, ha servido para reducir la autonomía de los legisladores, pues las perspectivas de continuar una carrera política al término de su gestión dependían de la maquinaria partidista, lo que por muchos años aumentó el poder del presidente por su capacidad de controlar esta maquinaria. Como consecuencia, la disciplina partidista ha sido tradicionalmente muy elevada, aproximándose a 100% para los legisladores federales del PRI hasta el año 2000. Esto ha tenido profundos efectos en términos de representación y rendición de cuentas. Los electores no pueden ni premiar un buen desempeño ni castigar una mala representación.

Todos los partidos utilizan procedimientos relativamente cerrados para designar a sus candidatos –designación por la cúpula, convenciones cerradas o elecciones primarias muy controladas. En términos generales, los procedimientos para la postulación de candidatos se han ido abriendo en los últimos años, sin embargo los candidatos todavía son muy dependientes de los partidos. Además, los partidos controlan la mayoría de los gastos de campaña, aún en elecciones locales, y el hecho de que las listas sean cerradas reducen el incentivo de que los candidatos que las integran realicen actividades de campaña.

La lenta democratización de México ha requerido de constantes cambios en el sistema electoral como parte de una serie de concesiones del partido dominante para desactivar el disenso, lo que finalmente ha dado como resultado un sistema presidencial multipartidista con vigorosos partidos políticos. Hoy parece poco probable que haya más cambios significativos, ya que los partidos tienen distintos intereses y cualquier cambio es visto como un juego de suma cero.

Palestina: la realidad política moldea el sistema

La declaración de principios del Acuerdo de Oslo, suscrito a finales de 1993 entre Israel y la Organización para la Liberación de Palestina (OLP), contenía una disposición para que se eligiera un Consejo Palestino; su concreción requirió la negociación de un acuerdo más detallado, el Acuerdo Interino, que fue completado en Taba en septiembre de 1995, el cual incluyó disposiciones específicas para llevar a cabo elecciones para integrar el Consejo Legislativo Palestino y para elegir, por separado, al jefe de su autoridad ejecutiva. El presidente (Raees) de la Autoridad Palestina y el Consejo Legislativo Palestino fueron elegidos el 20 de enero de 1996.

Los preparativos para las elecciones comenzaron en 1994 de manera paralela a las negociaciones del Acuerdo Interino. La ley electoral y la conducción de las elecciones fueron responsabilidad exclusiva de los palestinos, aunque algunos detalles de los arreglos electorales se ajustaron a las disposiciones del Acuerdo Interino. La versión final de la ley y las principales regulaciones entraron en vigor a finales de 1995.

El contexto político de la elección influyó significativamente en las opciones disponibles para el diseño del sistema electoral. Estaba fuera de duda que Yasser Arafat sería elegido presidente, por lo que se aceptó sin mayor trámite utilizar un sistema de mayoría simple para la elección presidencial. Esa creencia se materializó cuando Arafat recibió más de 80% de la votación emitida.

La selección del sistema para las elecciones del Consejo Legislativo fue menos fácil. Primero, porque el consenso dentro de la comunidad Palestina para aceptar y participar en el proceso del Acuerdo Interino no fue unánime. La Autoridad Palestina emergente mantuvo intensas negociaciones tras bambalinas con miembros de Hamas y de otros movimientos islámicos en las que se discutió su participación en las elecciones. Segundo, porque el sistema de partidos políticos era embrionario: Fatah tenía el carácter de un movimiento de liberación nacional, forma política que se estimaba necesaria para hacer frente a las a las negociaciones finales con Israel de manera unificada (negociaciones que no fueron exitosas). Se habían formado otros partidos políticos pequeños, pero muchos candidatos potenciales estaban considerando la posibilidad de postularse de manera independiente. Tercero, porque existían algunos precedentes que tenían que considerarse: en la década de los 40 se habían celebrado elecciones locales en Gaza utilizando procedimientos egipcios y durante la década de los 70 en las ciudades y poblados de la franja occidental utilizando procedimientos jordanos heredados de las tradiciones británicas. Existían presiones para continuar con las prácticas jordanas.

La selección de un sistema electoral basado en los candidatos surgió entonces como resultado de tres exigencias: 1) el deseo de ofrecer un medio para presentar candidaturas informales de personas relacionadas con movimientos que formalmente rechazaban el proceso; 2) la aspiración de un cierto número de figuras prominentes de postularse como candidatos independientes, y 3) la memoria de elecciones históricas. La importancia que se le concedió a la facilidad, a la transparencia y a la velocidad para contar los votos, así como a la confianza en los resultados también derivo en la decisión de realizar el conteo en los sitios de votación, eliminando así la posibilidad de utilizar sistemas preferenciales tales como el de voto alternativo o el de voto único transferible. La percepción sobre la existencia de límites naturales permitió que se seleccionara un sistema de voto en bloque con distritos cuya magnitud variaba entre los 12 escaños de la ciudad de Gaza hasta uno solo en los pequeños pueblos de Jericó, Salfit y Tubas.

Una discusión adicional tuvo que ver con la representación de las minorías, en particular de la comunidad cristiana (que representaba aproximadamente 10% del electorado) y los samaritanos (una comunidad de pocos cientos de personas concentradas cerca de Nablus). Dentro del sistema de voto en bloque (VB) se crearon seis escaños reservados para los cristianos dentro de los cuatro distritos donde tenían una mayor concentración (dos por igual en Bethlehem y en Jerusalén, uno en Ramallah y otro en Gaza), así como uno para los samaritanos en Nablus. Los candidatos cristianos tenían la opción de declarse a sí mismos como cristianos. Si el conteo del VB demostraba que no había suficientes candidatos cristianos declarados entre aquellos que resultaran elegidos, entonces el último de los candidatos elegido debía ceder su escaño al candidato cristiano con el mayor número de votos, procedimiento que al final se aplicó en los cuatro distritos con escaños reservados para los cristianos. Esto significó que hubo representantes en el Consejo Legislativo que resultaron elegidos con menos votos que los que recibieron otros candidatos que no fueron elegidos. Si bien esta situación provocó cierto debate, al final se aceptó como legítimo en el contexto de una amplia representación y como consecuencia de una elección exitosa.

En la práctica, el sistema de voto por bloque logró más de lo que se esperaba. En la ciudad de Gaza se postularon 87 candidatos, pero los electores pudieron manejar bien una papeleta de casi un metro de largo. Si bien se postularon pocos candidatos relacionados con quienes rechazaban el proceso de paz, al menos uno de ellos, que podría considerarse como un puente con esos movimientos, resultó elegido. Los candidatos de la lista de Fatah tuvieron ventaja, pero los electores hicieron una clara distinción entre los individuos más o menos populares. También fueron elegidos líderes independientes, así como representantes de las minorías. Las pequeñas comunidades  con una fuerte identidad independiente también obtuvieron propia representación. El presidente y el Consejo Legislativo tomaron posesión en 1996 con un amplio grado de legitimidad dentro de la comunidad palestina.

A medida que se realizaban los preparativos para las elecciones de 2006, era evidente que los partidos y organizaciones políticas tendrían un papel más significativo que en 1996. Por consiguiente, se revisó y modificó el sistema electoral, adoptando ahora uno de tipo mixto: al componente de voto en bloque se agregó otro de representación proporcional por listas que les permitiera a los partidos obtener escaños en todo Palestina.

Sin embargo, el nuevo componente de RPL no se vinculó al de voto en bloque, por lo que el nuevo sistema electoral de Palestina es un claro ejemplo de sistema paralelo.

Papúa Nueva Guinea: incentivos electorales para los acuerdos interétnicos

Papúa Nueva Guinea (PNG), país ubicado en el Pacífico Sur, ha utilizado dos sistemas electorales: el de voto alternativo (VA) de 1964 a 1975, cuando era territorio australiano, y el de mayoría simple (MS) de 1975 a 2002. Desde entonces ha optado de nueva cuenta por el voto alternativo.

Su experiencia es interesante por varias razones: primera, porque Papúa es uno de los pocos países en desarrollo con un registro ininterrumpido de elecciones competitivas y cambios pacíficos de gobierno; segunda, porque el cambio de un sistema electoral a otro ha provocado una serie de consecuencias inesperadas que ilustran los distintos efectos que pueden generar dos sistemas electorales aparentemente similares y ; tercera, porque es uno de los pocos países que han adoptado, abandonado y de nueva cuenta recuperado un sistema electoral en particular.

Papúa Nueva Guinea heredó el sistema de VA de Australia y lo utilizó en las elecciones de 1964, 1968 y 1972; sin embargo, a diferencia de la sociedad australiana, la de Papúa está muy fragmentada étnicamente, ya que comprende miles de clanes y tribus que hablan más de 850 lenguas distintas.

Su experiencia avala la tesis de que el sistema de VA puede promover la búsqueda de acuerdos y el comportamiento moderado de las distintas etnias en sociedades profundamente divididas porque no sólo le permite a los electores votar por su candidato preferido, sino además expresar otras preferencias. Debido a la naturaleza de la sociedad de PNG, bajo el sistema de VA la mayoría de los electores daban su primera preferencia a un candidato de su propio clan o “de casa”; sin embargo, en muchos distritos esto no era suficiente para que un candidato obtuviera la mayoría absoluta de los votos; por lo que también requerían de la segunda preferencia de otros grupos. A fin de obtener la mayoría absoluta, los candidatos tenían que “venderse” entre otros clanes como una mejor “segunda opción”, lo que en general implicaba candidatos atentos a los intereses de otros grupos y no sólo a los de su propio grupo. También implicaba que aquellos candidatos que formaban alianzas o unían sus esfuerzos tuvieran mayores posibilidades de éxito que aquellos que intentaban ganar un escaño apoyándose tan sólo en su propia base electoral.

Esto les brindó a muchos candidatos un incentivo para buscar arreglos y acomodos con otros clanes. La lógica del sistema también aseguraba que los candidatos ganadores contarían con el apoyo de una mayoría absoluta de los electores. En un buen número de casos, el candidato ganador no era aquel que contaba con el “bloque” más numeroso de simpatizantes, sino aquel que podía construir acuerdos entre diversos grupos.

Pensando que podría haber un sistema más sencillo que tuviera efectos similares a los de VA, PNG cambió con su independencia, en 1975, a un sistema electoral de mayoría simple en distritos uninominales; sin embargo, los muy distintos incentivos brindados por el nuevo sistema propiciaron resultados totalmente diferentes a los esperados. En virtud de que los candidatos ya no necesitaban una mayoría absoluta de los votos emitidos para ganar, sino sólo un mayor número de votos que los demás, el triunfo generalmente le correspondía de manera directa al candidato del clan más numeroso. No había incentivos para cooperar con los demás. La violencia electoral se incrementó debido a que al grueso de los candidatos le convenía más impedir el voto de los simpatizantes de sus contrincantes que hacer campaña para conseguir sus segundas preferencias, tal como lo hacían bajo el sistema de VA. Además, como había muchos clanes tratando de ganar el escaño en disputa, los candidatos aprendieron que podían ganar con un apoyo muy limitado.

En las elecciones de 2002, más de la mitad de los miembros del Parlamento fueron elegidos con menos de 20% de los votos emitidos. Algunos candidatos ganaron incluso con 5% de los votos. En un ciclo electoral cada vez más dominado por preocupaciones relacionadas con la corrupción, el poder y el dinero en la política, se motivó el uso de un amplio espectro de tácticas de campaña “negativas”, como la de alentar la postulación de candidatos rivales de un mismo clan para “dividir” su base electoral. Esto intensificó las presiones para volver al sistema de VA. En 2003, el Parlamento reintrodujo lo que se ha llamado ahora voto preferencial “limitado” para las elecciones subsecuentes, con el que a los electores se les exige marcar un mínimo de tres preferencias.

El caso de Papúa Nueva Guinea ilustra claramente qué tan dependiente es de la estructura social el conocimiento convencionalmente aceptado sobre un sistema electoral. A pesar de contar con un sistema electoral de mayoría simple, PNG tenía un sistema de partidos muy fluido, basado más en individuos que en ideologías. Bajo el sistema de mayoría simple, todos los gobiernos se basaron en coaliciones débiles, que algunas veces se modificaban tanto al interior del Parlamento como en las elecciones.  El sistema de distritos uninominales propició altos niveles de rotación de los políticos de una elección a otra, ya que los miembros del Parlamento no podían estar al mismo tiempo en la capital del país para asistir a las sesiones parlamentarias y en sus distritos para tener una visibilidad continua.

En consecuencia, se desarrolló un fuerte sentido de rendición de cuentas por parte de muchos parlamentarios frente a su electorado, ya que sin esa relación sus posibilidades de reelección se diluían fácilmente. Esto se combinaba con una fuerte percepción entre los electores de que la función de sus representantes en el Parlamento es la de repartir beneficios directos a la comunidad, basando esta percepción en una tradición local según la cual un “gran hombre” es aquel que se asegura de compartir su riqueza y su buena fortuna con la comunidad. Tal y como un parlamentario memorablemente lo expresó: “Cuando la gente me elige para el Parlamento, piensan que soy el dueño del Banco de Papúa Nueva Guinea”.

Bajo el sistema de VA, este sentido de responsabilidad tiende a difundirse entre distintos grupos, contribuyendo así a atemperar conflictos interétnicos. Sin embargo, esto es en sí mismo un reflejo de la extrema fragmentación de la sociedad del país.

Parlamento Europeo: elección de una instancia supranacional

En junio de 2004 los ciudadanos de 25 países europeos acudieron a las urnas para elegir a sus representantes en el Parlamento Europeo. Si bien muchos lo hacían por primera vez, otros ya tenían la experiencia de hasta cinco elecciones previas de este tipo. En 2004, todos los países realizaron sus elecciones bajo un sistema de representación proporcional (RP).

La primera legislación referente a la elección del Parlamento Europeo data de 1976, cuando se aprobó la denominada Acta concerniente a la Elección de Representantes a la Asamblea mediante Sufragio Universal Directo. Como su nombre lo indica, esta ley determina los principios para la elección directa de los representantes de cada Estado miembro. En los primeros tiempos de la Unión Europea (UE), los miembros del Parlamento eran nombrados por la legislatura de cada Estado miembro, sin participación directa del electorado. La aprobación de la ley de 1976 significó que a partir de ese momento los miembros del Parlamento serían elegidos por sufragio universal directo en cada uno de los estados miembros, por lo que en 1979 se realizaron las primeras elecciones del Parlamento Europeo en sus entonces nueve estados miembros: Bélgica, Dinamarca, Francia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos, República Federal de Alemania, República de Irlanda y Reino Unido, en las que se eligió a un total de 410 miembros.

La ley de 1976 precisó muchas cuestiones relativas a las elecciones, por ejemplo la duración del periodo parlamentario y requisitos que deben reunir los candidatos, pero no determinó el sistema electoral que se usaría; aunque le confirió al Parlamento Europeo la responsabilidad de preparar una iniciativa para uniformar el procedimiento electoral. Hasta que ese procedimiento común entrara en vigor, la ley dejó en manos de las leyes nacionales de los estados miembros las definiciones sobre los procedimientos electorales aplicables.

Como la mayoría de los estados miembros ya utilizaba algún tipo de sistema de RP para elegir a sus parlamentos, sea de manera exclusiva o como uno de los componentes de su sistema electoral, la decisión sobre cuál sistema utilizar para las elecciones del Parlamento Europeo fue muy simple. Bélgica, Dinamarca, Italia, Luxemburgo, Países Bajos y República Federal de Alemania ya estaban familiarizados de alguna forma u otra con el sistema de RP por listas y, por consiguiente, todos sus representantes al Parlamento fueron elegidos bajo este sistema (excepto un representante de Groenlandia, incluido dentro de la representación de Dinamarca, quien fue elegido mediante un sistema de mayoría simple, hasta que Groenlandia dejó la Comunidad Europea en 1985). La República de Irlanda decidió elegir a sus representantes a través de su sistema preferencial de voto único transferible (VUT). Sólo hubo dos excepciones: Reino Unido que optó por su tradicional sistema de mayoría simple y Francia que lo hizo con su sistema de doble ronda.

Reino Unido simplemente copió el sistema electoral que utiliza para las elecciones de la Casa de los Comunes y lo aplicó a las elecciones del Parlamento Europeo. Este sistema resultaba apropiado para los dos grandes partidos (los laboristas y los conservadores) y dificultaba que cualquier otro partido entrara a la competencia. Las reticencias a contar con representantes que tuvieran un doble mandato también contribuyeron a que se adoptará el sistema de mayoría simple para las elecciones del Parlamento Europeo. Se argumentaba que si se iba a prohibir que un mismo representante fuera elegido simultáneamente para el Parlamento británico y para el europeo, como lo querían algunos políticos, y que se iba a adoptar alguna forma de RP, entonces sería probable que las listas partidistas se integrarán por candidatos poco conocidos que no hubieran sido elegidos para ningún otro cuerpo nacional o local, lo que generaría el riesgo de minar la importancia que se le quería conceder a las elecciones. Se pensaba que sería una mejor solución optar por un sistema electoral centrado en los candidatos, como el de mayoría en distritos unipersonales, donde los representantes estarían más cerca del electorado.

Ninguna de estas ideas se aplicó en Irlanda del Norte. La preocupación por asegurar la representación de las comunidades mayoritarias y las minoritarias, combinada con el hecho de que los partidos de Inglaterra, Escocia y Gales no suelen contender en las elecciones irlandesas, provocó que se utilizara el sistema VUT para los tres escaños que le correspondían a Irlanda del Norte. Se intentó, sin éxito, desafiar ante los tribunales el uso del sistema de mayoría simple para las elecciones del Parlamento Europeo en Inglaterra, Escocia y Gales, argumentando que contravenía las disposiciones de la legislación que contemplaba la unificación de los procedimientos electorales entre todos los estados miembros. El sistema utilizado en Inglaterra, Escocia y Gales solamente cambió en 1999 cuando se aprobó la Ley de Elecciones del Parlamento Europeo y Reino Unido anticipó los cambios que se volverían obligatorios a medida que se desarrollaba el proceso que culminó con la decisión del Consejo en 2002 (ver infra). A partir de 1999, Reino Unido se unió a otros estados miembros en el uso de un sistema de RP, eligiendo la modalidad de listas cerradas en distritos electorales regionales.

Francia se decidió desde 1977 —dos años antes de las primeras elecciones al Parlamento Europeo de 1979— por un sistema de RP por listas cerradas en un solo distrito nacional, a pesar de que en las elecciones a su legislatura nacional utilizaba un sistema de doble rondas. Varias razones explican este cambio. Una de las principales ventajas de un sistema de pluralidad/mayoría, la formación de gobiernos de mayoría estables, no era evidentemente relevante para las elecciones del Parlamento Europeo y la representación proporcional de todos los partidos políticos era considerado un criterio más importante para el diseño del sistema electoral. Se pensó que el uso de un solo distrito nacional con un umbral de 5% permitiría lograr un balance entre un alto nivel de proporcionalidad y el deseo de excluir a los partidos políticos que contaran con poco apoyo de la población.

La capacidad de cubrir escaños vacantes entre elecciones con el siguiente candidato de la lista, con la consecuente supresión de la necesidad de celebrar elecciones extraordinarias, fue otra de las ventajas que gravitó en la decisión de adoptar un sistema de RP por listas. Después de cinco elecciones, el deseo de estrechar la relación entre los electores y sus representantes, así como el de contar con una mayor representación geográfica (un número desproporcionado de los representantes elegidos al Parlamento habían sido residentes de Paris), motivó que se abandonara el distrito nacional único antes de las elecciones del 2004. El distrito nacional fue remplazado por ocho distritos pluripersonales para la elección de los 78 representantes franceses al Parlamento Europeo.

La siguiente legislación importante relativa al Parlamento Europeo fue concluida en 2002 con la Decisión 8964/02 del Consejo que reformó la Ley de 1976. Con esta se estableció —veintiséis años después del establecimiento de disposiciones legales para celebrar elecciones directas— un sistema electoral común a todos los estados miembros. El artículo 1o. dice: “En cada Estado miembro, se elegirán miembros del Parlamento Europeo sobre la base de la representación proporcional, usando el sistema de listas o el de voto único transferible”. Así, para las elecciones de 2004, los 25 estados miembros utilizaron un sistema de RP.

Si bien todos estos sistemas pertenecen a la misma familia, difieren en algunos aspectos. Veintitrés países (Alemania, Austria, Bélgica, Chipre, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Italia, Latvia, Lituania, Luxemburgo, Países Bajos, Polonia, Portugal, República Checa, Reino Unido y Suecia) usan el sistema de RP por listas, mientras que Malta y la República de Irlanda utilizan el sistema de voto único transferible. Esta diferencia era previsible, ya que el sistema de RP por listas constituye al menos una parte del sistema electoral utilizado para las elecciones de la legislatura nacional de 21 de esos 23 países (con excepción de Francia y Reino Unido), mientras que tanto Malta como la República de Irlanda utilizan un sistema de voto único transferible para sus elecciones nacionales.

Entre los 23 países que utilizan el sistema de RP por listas, algunos emplean listas cerradas, mientras que otros han optado por listas abiertas —una diferencia que refleja el dispositivo que aplican para sus elecciones nacionales—, aunque Grecia es una excepción. De la misma manera, algunos estados miembros, especialmente los más pequeños, eligen a sus representantes en un distrito único a nivel nacional, mientras que otros han optado por varios distritos a nivel regional.

El umbral para obtener representación también varía entre los distintos estados miembros. La decisión del Consejo de 2002 permite a los países determinar su propio umbral, pero fija un límite máximo de 5%. Algunos países, por ejemplo Chipre, Hungría y Suecia, utilizan umbrales formales, que nuevamente reflejan su uso a nivel nacional (aunque Bélgica, que usa un umbral formal para sus elecciones nacionales, no lo aplica a las elecciones del Parlamento Europeo). No sólo los umbrales formales, sino también los niveles efectivos de apoyo electoral que son necesarios para obtener representación (umbrales naturales) varían significativamente entre los estados miembros.

La razón de las variaciones en los umbrales radica en la combinación entre el número de representantes que se eligen en cada país y el nivel en el cual se definen los distritos electorales (particularmente, el número de representantes elegidos en cada distrito). Italia, con un distrito nacional único y 78 representantes a elegir, tiene un umbral efectivo muy bajo de menos de 1%. A su vez, en la República de Irlanda, que con cuatro distritos electorales, 13 representantes y aplica un sistema de voto único transferible, es necesario que un candidato obtenga una porción mucho mayor de la votación para poder ganar un escaño. En 2004, los candidatos ganadores en Irlanda recibieron entre 12.9% y 25.9% de los votos de primera preferencia en sus distritos.

Si bien, hoy en día se exige un sistema electoral perteneciente a una familia común para las elecciones del Parlamento Europeo, no existe ningún indicio de que pronto vaya a haber condiciones para una mayor integración. Aunque dentro del Parlamento Europeo se forman grupos partidistas, no hay ninguna señal de que los partidos nacionales tengan la intención de concederle un papel significativo a partidos de corte paneuropeo. Por tanto, es muy probable que las decisiones relativas a las características específicas de los sistemas electorales sigan en manos de los políticos nacionales, influidos por sus propios intereses y tradiciones nacionales.

Parece más probable que el debate se centre en la baja participación en las elecciones del Parlamento Europeo, que sigue siendo una gran preocupación de todos los estados miembros de la UE. A pesar del uso de algún sistema de RP en todos los países —una familia de sistemas electorales a la que usualmente se relaciona con niveles de votación más elevados que en otros sistemas— el nivel de participación es impresionantemente bajo. En las elecciones de 2004, los 15 países que eran miembros de la UE antes de la ampliación, tuvieron un promedio de votación de 52.9%, mientras que el promedio de votación en los 10 nuevos estados miembros fue menor al ubicarse en 40.2%. Parece que mientras el electorado siga percibiendo a las elecciones del Parlamento Europeo como algo secundario y sea poco claro qué es lo que cambia cuando se renueva a sus integrantes, el interés y la participación seguirán siendo bajos. El sistema electoral utilizado no es visto como un factor de controversia y su eventual reforma no es un tema de gran debate. Es probable que el sistema electoral se mantenga sin cambios significativos en el futuro inmediato.

Reino Unido: la experimentación con sistemas electorales en la cuna del sistema de mayoría simple (MS)

El sistema electoral clásico de mayoría simple (MS) con distritos uninominales, que tan fuertemente se asocia con Gran Bretaña no fue, de hecho, empleado para las elecciones de Westminster sino hasta 1884-1885, es decir 50 años después de la Primera Acta de Reforma de 1832, la cual marcó los comienzos de la democracia representativa en el Reino Unido. Hasta 1867, la mayoría de los miembros de la Cámara de los Comunes eran elegidos por distritos binominales mediante el voto en bloque, el cual sirvió para otorgar escaños adicionales a los partidos mayoritarios. La Segunda Acta de Reforma de 1867 introdujo el voto limitado (sistema en el cual los electores tenían un número de votos menor al número de escaños a ser ocupados) para la elección de los 43 integrantes de la Cámara de los Comunes, donde de los 14 distritos, 13 distritos elegían tres miembros y uno cuatro miembros.

La Tercer Acta de Reforma de 1884-1885 eliminó estos escaños de voto limitado y estableció a la MS como el sistema dominante. Incluso hoy, y a pesar de la reputación de Westminster de ser la cuna de la MS, el sistema no es utilizado en todo el Reino Unido. El voto único transferible (VUT) fue reintroducido en Irlanda del Norte para las elecciones de gobiernos locales en 1973, después de una ausencia de 50 años, con la idea de fomentar una conducta cordial entre los representantes políticos de las comunidades Unionista y Nacionalista, fortalecer el centro moderado y no sectario, y garantizar la representación adecuada de la minoritaria comunidad católica. En el mismo año se utilizó el VUT para elegir a la Asamblea de Stormont - la cual había sido creada para proporcionarle a la gente de Ulster la capacidad para auto gobernarse. Casi un cuarto de siglo después, en mayo de 1996, un nuevo organismo, el Foro para la Paz de Irlanda del Norte, al que se encomendó encontrar soluciones a los problemas de las provincias, fue electo por RP con el fin de fuera lo más representativo posible. Se utilizó el sistema de representación proporcional por listas en 18 distritos de cinco miembros cada uno para elegir a noventa miembros del Foro, y a los 10 partidos políticos con más votos ganados a lo largo de Ulster se les concedieron dos escaños adicionales en la asamblea. Desde 1979, los tres miembros de Irlanda del Norte en el Parlamento Europeo han sido elegidos por VUT, y los 84 de Inglaterra, Escocia y Gales, por MS.

La proliferación de diferentes sistemas electorales utilizados en el Reino Unido ha significado que la reforma electoral, para todos los niveles del gobierno británico, sea un tema cada vez más debatido. En julio de 1997, el recién electo gobierno Laborista, encabezado por el Primer Ministro Tony Blair, anunció que presentaría una propuesta para utilizar un sistema regional de representación proporcional por listas en Inglaterra, Escocia y Gales, dejando intacto el sistema de VUT en Irlanda del Norte, para escoger a los representantes británicos ante el Parlamento Europeo. De igual manera, se propuso que a las asambleas propuestas para Escocia y Gales les fuera transferido un cierto grado de autonomía legislativa transferido del parlamento de Westminster, por lo que serían elegidas por métodos de RP en caso de que sus respectivos pueblos así lo aprobaran en los referendos de septiembre de 1997. Ambas asambleas tendrían sistemas de representación proporcional personalizada los cuales conservarían los escaños de MS basados en los distritos uninominales actuales de Westminster, pero incluirán listas de RP basadas en distritos que compensarían, hasta cierto grado, cualquier desproporcionalidad general. La Asamblea Galesa propuesta tendría 40 escaños uninominales de MS y 20 por RPL, mientras que la Asamblea Escocesa tendría 73 por MS y 56 por RPL. Aunque no se ha acordado ningún umbral de representación, para que un partido gane un escaño de la lista en la Asamblea Galesa tendría que obtener al menos el 5% de los votos efectivos, mientras que los partidos escoceses necesitarían muchos menos votos para obtener representación - probablemente algo cercano al 1.5%. (Nota del traductor: en ambos referendos se aprobó que se concediera la autonomía legislativa) Por último, el VUT ha sido propuesto por los Fabianos (un influyente movimiento afiliado a la política Laborista) para las elecciones de los gobiernos locales. Pero es poco probable que tal reforma al sistema electoral sea considerada de manera seria para el gobierno local durante este periodo del parlamento, pues la agenda del gobierno para la reforma constitucional está ya sobresaturada.

Sin embargo, el enfoque abrumador sigue estando en una reforma electoral para la Cámara de los Comunes, por lo que al momento en que se escribió este estudio de caso, el cambio hacia el sistema de MS está más cerca de Gran Bretaña que nunca desde 1917. En ese año, una propuesta para introducir el voto alternativo (VA) para dos tercios de los escaños parlamentarios y el voto único transferible (VUT) para el tercio de escaños restante fue rechazada tras el estancamiento al respecto entre la Cámara de los Lores y la Cámara de los Comunes. El parlamento rechazó una segunda propuesta para adoptar el VA en 1931, y no fue sino hasta los años setenta cuando se forzó el regreso de la reforma electoral a la agenda política británica. En 1976, la Comisión Hansard sobre la Reforma Electoral, dirigida por el ex ministro conservador Lord Blake, recomendó que se utilizara un sistema de representación proporcional personalizada (RPP) para las elecciones parlamentarias, ya que tres cuartos de los miembros serían elegidos por MS y un cuarto por listas regionales de RP. El cálculo para la asignación de escaños por lista se llevaría a cabo a nivel nacional y éstos compensarían cualquier desproporcionalidad en los resultados generales de los escaños de distritos uninominales.

Después que el partido Laborista sufriera cuatro derrotas consecutivas (1979, 1983, 1987 y 1992), el sólido apoyo que solía brindar a la MS comenzó a quebrantarse, y en 1990 los dirigentes del partido formaron una comisión presidida por el Profesor Raymond Plant para investigar las opciones de reforma al sistema electoral. El Reporte Plant (1993) recomendó cambiar a un sistema derivado del voto alternativo al que llamaron el voto suplementario – el mismo sistema empleado para elegir al presidente en Sri Lanka. Si bien esta propuesta nunca fue adoptada oficialmente por el partido Laborista mientras fueron oposición, decidieron que una vez que regresaran al poder celebrarían un referendo nacional sobre el cambio del sistema electoral. Fue en la víspera de la elección general británica de 1997, cuando se anunció un acuerdo entre los Laboristas y los Demócratas Liberales (quienes insistentemente habían abogado por un cambio a RP) sobre la reforma constitucional, que la propuesta realmente cobró fuerza.

El debate que se da en torno a reformar la manera en la que son elegidos los miembros de la Cámara de los Comunes refleja el debate existente entre la MS contra la RP, que ha acaparado gran parte de la discusión de la práctica constitucional británica a lo largo del siglo. Las críticas al actual sistema electoral de MS han sido retomadas varias veces. En primer término, la MS en el Reino Unido ha conducido a resultados muy desproporcionados, en donde los partidos minoritarios recibieron muchos menos escaños de lo que su porcentaje de votación podría haber indicado y, en consecuencia, ha llevado a situaciones en donde el partido "perdedor", en términos de votos obtenidos, se convirtió en el partido ganador de acuerdo al número de escaños ganados, lo que le permitió formar el gobierno.

El Partido Liberal, después Alianza Democrática Liberal-Social y posteriormente Demócratas Liberales, ha sido el más victimizado en los primeros escrutinios – aunque en las últimas cuatro elecciones la desigualdad entre el voto del tercer partido y la distribución de escaños disminuyó. En 1983, la Alianza DLS ganó el 25.4% de los votos pero sólo el 3.5 % de los escaños. En 1987, ganó el 22.6% y el 3.4% de los escaños. En 1992, los recientemente formados Demócratas Liberales obtuvieron el 17.8% de los votos y el 3.1% de los escaños, pero en 1997, utilizando técnicas más sofisticadas y beneficiándose del sentimiento anti-conservador, los Demócratas Liberales pudieron lograr el 6.5% de los escaños con sólo el 16.7% del voto popular. La difícil lucha que enfrentan los nuevos partidos bajo el sistema de MS fue ilustrada dramáticamente en las elecciones europeas en Gran Bretaña de 1989 cuando el Partido Verde británico ganó el 15% de los votos pero ningún escaño. La segunda singularidad, en la que un partido gana más votos pero termina formando parte de la oposición, ha ocurrido dos veces en el período de la postguerra: en 1951, el Partido Laborista ganó más votos, pero los Conservadores ganaron más escaños y formaron el gobierno; mientras que en febrero de 1974 la humillación se revirtió cuando los Laboristas formaron el gobierno después que los Conservadores habían obtenido más votos.

Una segunda crítica al sistema británico de MS se refiere a su incapacidad para representar de manera adecuada a la nación, en cuanto al género y etnicidad. Hasta 1997, menos del 10% de los miembros del parlamento británico eran mujeres, sin embargo, la vigorosa promoción de las mujeres candidatas al parlamento y su posterior elección por parte de los Laboristas, casi duplicó el número de éstas a 18.1% en el parlamento de 1997. De manera similar, las minorías étnicas en Inglaterra han estado sub-representadas. La mayoría de los parlamentos anteriores a la elección de 1987 fueron casi todos blancos, y los cuatro miembros negros e hindúes-ingleses elegidos ese año, representaron menos del 0.5% del total. Si bien la representación negra y asiática se incrementó en las siguientes tres elecciones, sus números en el parlamento permanecieron muy por debajo de su proporción respecto de la población británica en general.

Los opositores al sistema de MS también han señalado cambios desestabilizadores en la política económica que surgieron a partir de la alternancia de los gobiernos Conservadores y Laboristas entre 1945 y 1979, pero los dieciocho años continuos de los Conservadores en el poder (1979-1997) y el cambio de los Laboristas hacia un centro más moderado, tienden a debilitar este argumento. Finalmente, algunos defensores de la RP han cuestionado el hecho que la MS crea un fuerte vínculo geográfico entre el elector y su representantes en el Reino Unido, argumentando que muchos escaños seguros para los Conservadores y Laboristas están, de hecho, conformados por muy pocos electores (rotten boroughs), por lo que los miembros al parlamento tienen poco incentivo para hacerse accesibles, y que los centros urbanos del Reino Unido están ahora tan dominados por los miembros Laboristas que el voto de los seguidores de otros partidos no tiene valor.

En contraste la MS es justificada en Inglaterra se le considera única debido a sus distritos uninominales y al incentivo de un "sistema de dos partidos dominantes". Los partidarios del status quo consideran que el distrito uninominal es sagrado y argumentan que esta relación de responsabilidad entre un elector y su representante es la piedra angular de la democracia británica. Los opositores al sistema de RP, también señalan el hecho que todos los gobiernos británicos del período de la postguerra, excepto uno, han sido de un solo partido y predicen que los gobiernos de coalición, los cuales podrían probablemente resultar de un sistema RP, serían desestabilizantes para todo el país. Con relación al punto previo, está el argumento de que la MS es una barrera en contra de la fragmentación del sistema de partidos, el cual podría implicar la escisión de los principales partidos (por ejemplo, una división entre las alas “pro” y “anti” europeas del partido Conservador). Por último, la MS es elogiada por negar el acceso a la tribuna pública a los partidos extremistas como el Frente Nacional o el Partido Nacional Británico.

La reforma del sistema británico de mayoría simple para las elecciones parlamentarias es cada vez más probable gracias a la formación de un gobierno de coalición Conservador-Liberal-Demócrata en mayo de 2010. El 5 de mayo de 2011 se realizará un referendo para pedir al electorado británico que decida entre el sistema de MS y un nuevo sistema de voto alternativo (VA, también conocido como de doble vuelta instantánea).

 

Nota del traductor: el resultado del referéndum de 2011 fue la no aprobación al cambio de sistema electoral.

Senegal: un sistema paralelo en África

Senegal es uno de los muy pocos países africanos que ha experimentado una genuina transferencia democrática de poder como resultado de la derrota del presidente en turno. Para la elección presidencial se utiliza un sistema de mayoría absoluta a dos rondas muy similar al utilizado en Francia. Los partidos políticos cuentan con incentivos para postular candidatos en la primera vuelta y los electores pueden votar libremente por el candidato de su preferencia al tiempo que guardan su voto estratégico para la segunda ronda. En 2000 los partidos de oposición le negaron al presidente Abdou Diouf la victoria en la primera vuelta y, mediante un acuerdo previo, se unieron tras la figura del principal candidato opositor, Abdoulaye Wade, para derrotar al líder del largamente dominante Partido Socialista (PS) en la segunda vuelta.

Para las elecciones legislativas, el sistema electoral de RP pura por listas nacionales adoptado en 1978 fue sustituido en 1983 por un sistema mixto paralelo. Desde entonces el sistema electoral ha sido modificado varias veces. La mayoría de los cambios han sido diseñados para brindar legitimidad democrática asegurando que al mismo tiempo el sistema esté abierto a la representación de la oposición y que el partido gobernante conserve la mayoría de los escaños. Como muchos sistemas mixtos, el de Senegal utiliza una lista nacional para distribuir parte de los escaños. Pero a diferencia de casi todos los otros sistemas paralelos, en lugar de que los escaños de mayoría simple sean disputados en distritos unipersonales, lo son sobre la base de un sistema de voto en bloque por partido (VBP) en distritos electorales predominantemente plurinominales.

Los escaños de RP (casi la mitad del total) son asignados de acuerdo con los votos obtenidos por la lista nacional de cada partido, utilizando el método de cociente mayor bajo una fórmula de Hare. Los otros escaños son asignados por mayoría simple en los distritos electorales que conforman los 30 departamentos del país, en los que se disputan entre uno y cinco escaños. Los partidos más pequeños y la oposición siempre han exigido que se incremente el número de escaños distribuido mediante la lista nacional, mientras que el partido en el poder siempre ha favorecido un balance que le permita conservarlo. En las elecciones de 1998 el gobernante Partido Socialista alteró, una vez más, la distribución de los escaños, agregando 20 nuevos de mayoría simple, de los cuales ganó 18, lo que le permitió mantener fácilmente el control de la legislatura, a pesar de que apenas logró 50.3% de la votación nacional.

Cuando el presidente Wade era líder de la oposición, exigía una mayor proporcionalidad en el sistema y una menor preponderancia de los escaños asignados mediante el sistema de VBP, el cual favorecía claramente al partido en el poder. Para las elecciones de 2001, Wade, quien había criticado duramente las maquinaciones del Partido Socialista, se encontraba en condiciones de cambiar esta fórmula inequitativa. Una vez a cargo de la presidencia y con la capacidad de modificar el sistema electoral, Wade podía incorporar un sistema diseñado para representar de mejor forma los deseos del electorado o para maximizar las oportunidades de éxito de su coalición (la Coalición SOPI, liderada por el Partido Democrático de Senegal, PDS). Sin embargo, los grandes recursos de que disponía su partido, incluyendo todo el peso de la presidencia, hicieron que de pronto el sistema que antes había atacado por injusto, pareciera atractivo.

Los otros dos partidos grandes, el PS y la Alianza de Fuerzas para el Progreso (AFP), sintieron que también podían obtener ventajas de un mayor énfasis en la distribución de escaños a través del componente de VBP en la medida que les permitiría ganar por mayoría simple algunos distritos. También favorecían un incremento en el número de escaños de mayoría. Los partidos más pequeños presionaron por un sistema de proporcionalidad pura basado en listas nacionales o por algún tipo de arreglo que permitiera una mejor distribución de escaños por voto. El gobernante Partido Demócrata de Senegal optó por reducir el tamaño de la Asamblea Nacional de 140 a 120 escaños y por tanto, pasar de una proporción de 70 a 70 entre los escaños de mayoría simple y los de RP a una de 65 de mayoría y 55 de RP. El PDS calculó que como nuevo partido en el poder podía ganar por mayoría simple en varios departamentos, incrementado así su porción de escaños respecto a los votos obtenidos.

Los cálculos fueron correctos. Aunque en las elecciones de 2001 la coalición SOPI recibió poco menos de la mitad de los votos (49.6%), ganó 89 de los 120 escaños (74.2%). El antiguo partido gobernante, el PS, finalizó segundo en la votación, con 17.4%, pero sólo obtuvo 10 escaños, todos mediante la lista nacional de RP. El tercer lugar de la votación lo ocupó la Alianza de Fuerzas para el Progreso de Moustapha Niasse (con 16.1% de los votos), que superó al Partido Socialista en número de escaños al obtener 11, dos de los cuales los ganó por mayoría al ocupar el primer lugar en uno de los departamentos. Con 3.7% de los votos, la Unión por la Renovación Democrática consiguió tres escaños, uno de los cuales fue de mayoría en un distrito uninominal en el pequeño departamento de donde es originario su líder. Con casi 4% de los votos, el Partido Africano para la Democracia y el Socialismo (AJ/PADS) apenas alcanzó dos escaños de la lista nacional. A otros cinco partidos les correspondió un escaño a cada uno de la lista nacional en virtud de contar con los restos mayores de la votación, aunque no alcanzaron un cociente completo. Los restantes 15 partidos que presentaron listas fueron excluidos de la asignación de escaños.

La gran desproporcionalidad que se registró en las elecciones de 2001 excedió con creces los altos porcentajes que Senegal había experimentado bajo el dominio del Partido Socialista. En las elecciones de 1993, 70 escaños se asignaron por formula proporcional de lista nacional y 50 en distritos a nivel departamental bajo el sistema de voto en bloque por partido; en 1998, la distribución de escaños por ambas fórmulas fue pareja 70 y 70, pero el nivel de desproporción aumentó ligeramente. La desproporción se incrementó significativamente en las elecciones de 2001, cuyos resultados fueron mucho menos proporcionales que los obtenidos con la mayoría de las elecciones bajo el sistema de mayoría simple. Como consecuencia, la legitimidad de la legislatura se vio comprometida. La coalición SOPI, que llegó al poder en 2001 sobre la base de sus demandas de una reforma democrática, ha significado un fuerte retroceso al manipular el sistema electoral en su beneficio.

En Senegal, el objetivo del entonces hegemónico partido gobernante al optar por un sistema paralelo era asegurar la fragmentación de la oposición, desalentando la coordinación entre partidos, minimizando la votación estratégica y, consecuentemente, ofreciéndole ventajas al partido más grande. El partido promovió este objetivo utilizando una papeleta de votación que sólo permitía emitir un voto que comprendía tanto la elección por el principio de mayoría como la proporcional. Como la distribución de escaños proporcionales depende del número total de votos que reciba un partido o coalición, los partidos de oposición de Senegal cuentan con el incentivo para presentar candidatos en todos los distritos de mayoría que puedan. El hecho de que todos los votos emitidos al nivel de distrito sean sumados para la asignación de los escaños proporcionales reduce cualquier ventaja que se pueda derivar de la coordinación de esfuerzos entre partidos en los diferentes distritos y brinda mayores incentivos para que el elector vote de manera sincera y no estratégica. De esta forma, el partido gobernante fue capaz de asegurar su victoria en casi todos los distritos de mayoría.

También se emplea un sistema mixto paralelo en los niveles local (consejo rural) y municipal. Para asegurar una abrumadora mayoría al partido ganador en cada consejo, la mitad de los escaños son asignados en un solo bloque para todo el municipio usando el sistema de voto en bloque por partido. La otra mitad de los escaños se distribuye mediante RP por listas utilizando a toda la comunidad rural o municipal como un solo distrito.

Senegal muestra la forma en que una ventaja política de corto plazo puede ser el factor determinante en los debates sobre cambios al sistema electoral. Una oposición que clamaba cambios se convirtió en un gobierno defensor del status quo del que súbitamente se volvió beneficiaria. La desventaja potencial de esto reside en que si el péndulo electoral gira ahora en del Partido Socialista, es casi seguro que el fuerte énfasis que se le ha concedido al segmento del VBP del sistema paralelo se vea reflejado en una ganancia más que proporcional de escaños para la oposición, haciendo retroceder a las fuerzas que integran a la coalición SOPI al lugar en que se encontraban antes de 2001; por otro lado, este enfoque puede evolucionar hacia un sistema de dos grandes partidos, en el cual los dos beneficiarios aseguren que cualquier otra fuerza partidista tenga que desplegar un enorme esfuerzo si quiere abrirse paso y convertirse en una opción de poder.

Sudáfrica: sistemas electorales, manejo de conflictos e inclusión

Las elecciones parlamentarias y provinciales celebradas en Sudáfrica en 1994 marcaron el clímax de un tumultuoso periodo de cambio de un régimen autoritario a uno de democracia multipartidista. En la medianoche del 27 de abril de 1994 se removió la última y quizá la más odiada bandera colonial en África, conmemorando así el fin de 300 años de colonialismo y cuatro décadas de apartheid en el país. Estas primeras elecciones democráticas multi-partidarias abrieron el escenario a aquellos movimientos políticos que habían sido forzados a la clandestinidad por la política de gobierno y división racial del régimen de Pretoria. El Congreso Nacional Africano (CNA) de Nelson Mandela se balanceaba en el umbral del poder mientras que el Congreso Panafricano de Azania (CPA) lo desafiaba dentro de la misma comunidad y el Partido de Libertad Inkatha (PLI) de Mangosotho Buthelezi esperaba construir su hegemonía en el norte de la provincia KwaZulu/Natal. Estos nuevos partidos se sumaron al Partido Nacional (PN) de De Klerk, al Partido Liberal Democrático (PLD) y al nuevo Frente de Libertad (FL) —el cual descendía de los partidos de la “derecha blanca” del viejo orden constitucional— en la batalla por el voto de millones de personas recién registradas como electores.

Las elecciones para integrar la Asamblea Nacional se realizaron bajo un sistema de RP por listas, en el que la mitad de sus integrantes (200) se elegían a partir de nueve listas provinciales y la otra mitad a través de una lista única nacional. En efecto, el país usó un distrito nacional (con 400 miembros) para la conversión de votos en escaños y no se impuso ningún umbral formal de representación.

El grueso de los escaños se distribuyó mediante la fórmula de Droop y los remanentes mediante una adaptación del método de resto mayor. En las primeras versiones de la ley electoral, se imponía un umbral de representación de 5% de la votación nacional, pero como una concesión a los partidos políticos más pequeños, el Congreso Nacional Africano y el Partido Nacional acordaron a principios de 1994 eliminar cualquier umbral “obligatorio”. Sin embargo, sólo se les garantizaron posiciones en el gabinete del primer gobierno de unidad nacional a los partidos que obtuvieron más de 20 escaños en el Parlamento (5% del total).

El hecho de que el “gigantesco movimiento de liberación de Mandela” hubiera ganado las elecciones a la Asamblea Nacional casi con cualquier sistema electoral, no niega la importancia del hecho que Sudáfrica haya elegido un sistema de representación proporcional por listas (RPL) para sus primeras elecciones. El sistema de representación proporcional, como parte integral del mecanismo de división de poderes en la nueva Constitución, fue crucial para la creación de una atmósfera de inclusión y reconciliación social que desactivó la violencia política e hizo de la Sudáfrica post apartheid un faro de esperanza y estabilidad para el resto del convulsionado continente. En 1990, a la salida de prisión de Nelson Mándela, no existía una razón particular para creer que Sudáfrica optaría por un sistema de RP. El Parlamento “sólo para gente blanca” siempre había sido elegido mediante un sistema de mayoría simple, por lo que se esperaba que el CNA, ahora en una fuerte posición para negociar, se beneficiara del sistema de mayoría simple. Como sólo cinco de los casi 700 distritos electorales en que se dividía el país contaban con una mayoría blanca, se esperaba que, en virtud de los atributos del voto por mayoría simple, el CNA ganara fácilmente entre 70 y 80% de los escaños parlamentarios con poco más de 50% de la votación nacional. Pero el CNA no optó por esta alternativa porque se percató de que las desigualdades de un sistema electoral donde “el ganador se lleva todo” serían, a la larga, un factor desestabilizador tanto para los intereses de los grupos mayoritarios como de los minoritarios. La opción de un sistema de RPL también evitaba el asunto políticamente cargado y controversial de tener que trazar límites distritales y, además, se ajustaba al espíritu de compartir el poder ejecutivo que tanto el CNA como los nacionalistas consideraban como un principio clave de la Constitución Interina.

Es probable que, incluso con sus bastiones geográficos de apoyo electoral, el Frente de la Libertad (que ganó nueve escaños en la nueva Asamblea Nacional), el Partido Democrático (con siete escaños), el Congreso Pan Africanista (con cinco escaños) y el Partido Demócrata Cristiano Africano (con dos escaños), no hubieran ganado ni un sólo escaño parlamentario si las elecciones se hubieran celebrado bajo un sistema de mayoría simple en distritos unipersonales. Si bien el voto conjunto de estos partidos sólo representó 6% del total nacional, era claro que su importancia dentro de las estructuras de gobierno excedía por mucho su fuerza numérica.

Una lectura detallada de los resultados reveló un dato algo sorprendente, en 1994 el sistema de RPL podría no haberle representado ninguna ventaja a los partidos de fuerza media, como el Partido Nacional (PN) y el de la Libertad de Inkatha (PLI), más allá del número de escaños que hubieran podido ganar bajo un sistema de mayoría simple. Esto se debió primordialmente a la naturaleza del tipo “referéndum nacional” de la campaña, que provocó una batalla bipartidista entre lo viejo y lo nuevo; entre el CNA y el PLI en la provincia de KwaZulu-Natal, y el CNA y el PN en el resto del país. Además, la naturaleza étnicamente homogénea de los distritos y las fuertes concentraciones de apoyo en el país significaban que el PN y el PLI podrían haber ganado solamente unos pocos escaños bajo un sistema de distritos unipersonales. Sin embargo, en todo caso el sistema de mayoría simple le hubiera dado al CNA un pequeño bono de escaños adicionales, incrementando así su número dentro de la Asamblea Nacional más allá de su nivel de votación (el cual fue de 62%) y por encima de los dos tercios necesarios para redactar la nueva Constitución sin la participación de otros partidos políticos.

La práctica de tener una papeleta para la Asamblea Nacional y otra para los parlamentos provinciales también fue una importante innovación en el diseño del sistema electoral. Pocos meses antes de la elección el CNA todavía insistía en el uso de una sola papeleta que contara para ambas elecciones. Esta era una clara maniobra para favorecer a los partidos más grandes con cobertura nacional, y sólo se modificó como resultado de la presión ejercida por una alianza de líderes empresariales del Partido Democrático y algunos asesores internacionales. Los resultados finales mostraron que un gran número de electores había dividido su voto para las elecciones provinciales y nacionales entre dos partidos y al parecer los principales beneficiados fueron el pequeño Partido Democrático y el Frente de Libertad. Ambos partidos lograron más de 200 mil votos en las elecciones provinciales con relación en los que obtuvieron a nivel nacional, lo que explica en buena medida la diferencia de casi 490 mil votos del Partido Nacional en sus totales a nivel nacional y provincial.

La selección del sistema electoral también tuvo un impacto sobre la composición del Parlamento en términos étnicos y de género. La Asamblea Nacional Sudafricana que se instaló en mayo de 1994 contaba con más de 80 ex miembros del Parlamento de sóloblancos, pero hasta ahí llegaban las similitudes entre el nuevo y el viejo parlamento. En contraste con la conflictiva historia de Sudáfrica, los negros se sentaron con los blancos, los comunistas con los conservadores, los zulús con los xhosas y los musulmanes con los cristianos. En buena medida, la diversidad de de la nueva Asamblea Nacional fue resultado de utilizar el sistema de RPL. El carácter nacional e inalterable (cerrado) de las listas le permitió a los partidos presentar grupos de candidatos étnicamente heterogéneos, con lo cual se esperaba captar el voto de amplios y diversos sectores sociales. La Asamblea Nacional quedó conformada por 52% de negros en los que había gente de habla xhosa, zulú, sotho, venda, tswana, pedi, swazi, shangaan y ndebele); un 32% de blancos (de habla inglesa y afrikaans), 8% indios, y 7% de color. Datos que contrastaron con un electorado conformado por 73% de negros, 15% de blancos, 9% de color y 3% de indios. Las mujeres lograron 27% de los escaños.

En 1999 la proporción de parlamentarios negros aumentó a 58% y la de los de color a 10%, mientras que la de los blancos fue de 26 % y la de los indios de 5%. En 2004 la proporción de representantes negros en el Parlamento (65%), se acercó más a su porcentaje poblacional, mientras que los blancos lograron 22%. El número de parlamentarios indios y de color se ha mantenido básicamente estable. La proporción de mujeres parlamentarias alcanzó 30% en 1999 y 33% en 2004. Existe la creencia generalizada en Sudáfrica de que si hubiera introducido el sistema de mayoría simple, habría habido muchas menos mujeres, indios y blancos, frente a una clara mayoría de parlamentarios varones y negros.

 

Finalmente, bajo un sistema de mayoría simple se hubieran previsto formas más polarizadas de representación parlamentaria, con blancos de diferentes partidos representando distritos de mayoría blanca, xhosas representando xhosas, zulús representando zulús, etcétera. Si bien es perceptible la persistencia de problemas de responsabilidad y rendición de cuentas, así como de distanciamiento de los representantes con el sistema de RPL, no hay duda que con este sistema los ciudadanos tienen una gran variedad de representantes parlamentarios a los cuales acercarse en caso de necesidad.

Aun así existe un continuo debate en el país sobre cómo incrementar la responsabilidad y la rendición de cuentas de los representantes parlamentarios. Se aceptó de manera generalizada que la primera elección no racista fue más que nada, un referéndum sobre qué partidos políticos debían redactar la nueva Constitución. Pero las elecciones posteriores han tenido que ver con la conformación de un parlamento representativo por lo que diversos actores políticos y electores comparten la idea que el sistema electoral requiere ser modificado para tomar esto en cuenta.

Actualmente, la mayoría de los principales partidos políticos todavía apoyan el sistema de RPL; sin incrementar significativamente la complejidad de la papeleta de votación, a los electores se les podría permitir optar entre los candidatos y los partidos, sin afectar el carácter de representación proporcional del Parlamento. Una opción es elegir parlamentarios en distritos plurinominales más pequeños con la idea de desarrollar una conexión geográfica más fuerte entre los electores y sus representantes. Por el momento, las listas regionales representan áreas tan grandes que se pierde cualquier posibilidad de repromover intereses locales. Una segunda opción es adoptar un sistema de representación proporcional personalizada, en que la mitad de los miembros sean elegidos en distritos uninominales y la otra mitad mediante RP por listas compensatorias. Ambas opciones fueron consideradas por una comisión integrada por 12 miembros, encabezada por Frederick van Zyl Slabbert, el ex líder del Partido Demócrata, encargado de considerar alternativas de reforma en 2002. Esta comisión contaba con una mayoría intrínseca de representes del Congreso Nacional Africano y de la Comisión Electoral Independiente, y fue designada por el presidente para revisar el sistema electoral a la luz de las inconformidades generadas porque el sistema de representación proporcional por listas no comprende una adecuada representación geográfica. La recomendación final de la comisión fue que Sudáfrica debía mantener su sistema de RPL, pero cambiándolo a un sistema de dos niveles, dividiendo al país en 69 distritos en que se eligieran entre tres y siete parlamentarios y conservando 100 escaños a nivel nacional para efectos “compensatorios”. Sin embargo, el gobierno del Congreso Nacional Africano rechazó esta reforma para las elecciones generales de 2004 y parece poco dispuesto a introducir un nuevo sistema para las elecciones de 2009.

Tailandia: combate de la corrupción a través de la reforma electoral

En 1997 Tailandia adoptó una nueva Constitución que trajo consigo dramáticos cambios en su panorama político y electoral. Las reformas comprendieron la creación de una comisión electoral autónoma para administrar y supervisar las elecciones, nuevas normas para regular la relación entre los miembros del Parlamento y el gabinete, y la integración del primer Senado por elección popular en la historia del país. La Constitución también reemplazó el sistema electoral de voto en bloque (VB), que se había usado durante casi toda la historia electoral de Tailandia, por un sistema paralelo conformado por un componente de mayoría simple en distritos unipersonales y otro de listas de representación proporcional.

Antes de las reformas de 1997 Tailandia utilizaba el sistema de VB para elegir a los miembros de la Cámara de Representantes. Todos los miembros del Senado eran designados, no elegidos popularmente. Los distritos electorales se dividían entre las provincias de acuerdo con su volumen de población y su magnitud era muy reducida: se disputaban entre uno y tres escaños por distrito. Los electores votaban más por candidatos que por partidos y disponían de un número de votos equivalente al de los escaños en disputa en su respectivo distrito. No podían emitir todos sus votos por un solo candidato, pero sí podían dividirlos entre los candidatos de distintos partidos. Podían, incluso, abstenerse de emitir la totalidad de los votos con que contaban. A los partidos se les exigía presentar una lista completa de candidatos para cada distrito en el que desearan contender (por ejemplo, tres candidatos en un distrito con tres escaños en disputa). Los escaños se otorgaban a los candidatos que obtuvieran el mayor número de votos, bajo el principio de mayoría simple.

El sistema de VB en Tailandia tuvo al menos dos implicaciones importantes para el sistema de partidos. Primera, la existencia de distritos pluripersonales había tendido a la proliferación de múltiples partidos en cada distrito, lo que a su vez contribuyó a la presencia de un gran número de partidos en la Cámara. Entre 1975 y 1996, el promedio efectivo de partidos nacionales fue de más de seis. Sobre esta base, no es de sorprender que ningún partido haya obtenido jamás la mayoría absoluta de los escaños, tornando necesaria la creación de grandes coaliciones para formar un gobierno. Como regla general, los gobiernos de coalición fueron poco efectivos y de poca duración. Los reformadores esperaban que cambiando el sistema electoral se produjera una reducción tanto del número de partidos como de la inactividad e inestabilidad de los gobiernos.

Segunda, el sistema propiciaba que se enfrentaran candidatos del mismo partido en un solo distrito. Aunque cada partido postulaba un grupo de candidatos, éstos a menudo se enfrentaban entre sí en las campañas en lugar de tratar de conseguir que los electores apoyaran con sus votos a todo su grupo. Esta competencia intrapartidista minó la adhesión y lealtad partidista de candidatos y electores y contribuyó a la división y falta de cohesión al interior de los partidos. Un reflejo de ello fueron los desenfrenados cambios de un partido a otro que se registraban antes de cada elección, con las consecuentes acusaciones de que había dinero implicado en esos cambios. La competencia intrapartidista, la debilidad de las siglas partidistas y el tamaño relativamente reducido de la magnitud de los distritos electorales fueron factores que alentaron a los políticos a cultivar y responder a los intereses de pequeños grupos de electores. Durante el periodo de campaña, la compra de votos ayudó a los candidatos a construir plataformas de apoyo personales. Una vez que accedían al cargo, los políticos se preocupaban por proveer bienes y servicios a sus electores sobre una base personalista, descuidando con frecuencia aspectos relacionados con programas o políticas más amplias y, por consiguiente, la coherencia y consistencia de la política de gobierno. Los diseñadores de la Constitución de 1997 esperaban que a través de la reforma electoral se pudiera fomentar la cohesión y lealtad a las siglas partidistas, así como reforzar los incentivos para que los candidatos y los políticos respondieran a las demandas de un electorado mucho más amplio.

En respuesta a las reiteradas demandas de la sociedad civil en el sentido de realizar una reforma política, la Cámara de Representantes creó en 1996 una Asamblea Constituyente (AC). Un año más tarde, después de una amplia consulta popular y en medio de una severa crisis económica que rápidamente se convirtió en una crisis política, la Asamblea Constituyente presentó y la Cámara aprobó una nueva Constitución. Las piedras angulares de esta nueva Constitución fueron un Senado elegido popularmente y un renovado sistema para elegir a los integrantes de la Cámara de Representantes. El sistema de Voto en bloque para integrar la Cámara fue suprimido. Siguiendo una tendencia creciente, los diseñadores de la Constitución introdujeron un sistema paralelo. Los distritos pluripersonales fueron sustituidos por 400 distritos unipersonales. La Constitución de 1997 también estableció un segundo nivel de representación conformado por 100 escaños elegidos por RP en un solo distrito nacional. Un partido debe alcanzar al menos un umbral de 5% de los votos emitidos por las listas a nivel nacional para poder acceder a la distribución de estos 100 escaños de RP. A cada partido se le pide presentar una lista de candidatos y los electores disponen de dos votos, uno para votar por su representante de distrito y otro para votar por una lista partidista nacional. Los candidatos tienen que optar entre contender en un distrito uninominal o formar parte de la lista nacional de su partido. No están vinculados los dos niveles de representación: los escaños de RP que le corresponden a un partido no dependen de ninguna forma de los escaños de mayoría que haya obtenido.

La Constitución de 1997 también consagró la elección de los miembros del Senado, por vez primera en la historia del país. Se eligen 200 senadores mediante el sistema de voto único no transferible (VUNT). Los distritos electorales comprenden desde uno hasta 18 escaños, es decir, son de distinta magnitud. El sistema de VUNT que se adoptó contiene una variante importante. La Asamblea Constituyente quiso crear un Senado que estuviera por encima de las caóticas disputas partidistas. Como resultado, la Constitución prohibe que los senadores pertenezcan a un partido político y no les permite llevar a cabo actividades de campaña para ser elegidos.

¿Cuáles fueron los resultados de esa reforma constitucional? Como se mencionó anteriormente, uno de los objetivos primordiales fue reducir el número de partidos —lo que explica el cambio a distritos uninominales y el umbral de 5% para la lista partidista a nivel nacional. Parece ser que este objetivo ha sido alcanzado en buena medida. En la elección para la Cámara de Representantes de 2001, el número efectivo de partidos en la legislatura disminuyó dramáticamente de un promedio de 6.2 antes de 1997 a uno de 3.1, lo que reflejó tanto la disminución del número de partidos que contendió en cada distrito uninominal como una mayor coordinación de los partidos entre los distritos. Por primera vez desde 1957 un solo partido, el recién formado Thai Rak Thai, casi logró la mayoría absoluta de los escaños. Poco después la consiguió cuando un pequeño partido se desmembró y sus representantes se adhirieron a sus filas.

Los diseñadores de la nueva Constitución también esperaban que con la adición de una lista de partido a nivel nacional y la eliminación de las causas para la competencia intra partidista se pudiera alentar tanto a los candidatos como a los electores a concentrarse más en las políticas partidistas que tuvieran que ver con asuntos de interés nacional. En efecto, esto empezó a ocurrir en las elecciones de 2001. Por primera vez en la historia electoral contemporánea de Tailandia, los partidos políticos, dirigidos por el Partido Thai Rak Thai, desplegaron un esfuerzo significativo para desarrollar estrategias electorales centradas en los programas partidistas. Los partidos empezaron a diferenciarse entre sí en términos de sus plataformas políticas y, en algunos casos, presentaron estas diferencias como elementos fundamentales de sus campañas políticas.

Sin embargo, existen algunas razones para evaluar con cautela los cambios que han surgido en el sistema de partidos de Tailandia. En primer lugar, el cambio hacia estrategias centradas en los partidos se ha circunscrito a las campañas para los escaños de listas de partido a nivel nacional, ya que las contiendas en los 400 distritos uninominales siguen concentradas en asuntos relacionados con los candidatos. Por supuesto, esto no constituye ninguna sorpresa dado el sistema electoral utilizado: los distritos uninominales continúan generando incentivos para cultivar redes de apoyo personal (aunque parecen ser menor que bajo el sistema de voto en bloque); segundo, el nuevo sistema electoral ha provocado una dramática reducción en el promedio de votos necesarios para obtener un escaño. Esto es resultado del efecto combinado que se produce cuando se agregan más escaños a la legislatura y se cambia el sistema de voto en bloque por uno basado en distritos uninominales. Todo esto debilita los incentivos para abandonar las estrategias personales: entre más pequeño sea el número de votos necesario para resultar elegido, más probable es la utilización de estrategias personales por parte de los candidatos. Finalmente, la presencia de un Senado apartidista, elegido bajo un sistema de VUNT, mina en cierta forma el intento por crear un electorado más enfocado en las alternativas partidistas.

Obviamente, cualquier análisis de las consecuencias de las reformas de 1997 debe tomarse aún con reservas hasta que no se haya realizado un mayor número de elecciones bajo las nuevas reglas. Con la limitada información disponible hasta ahora, no es posible determinar si los resultados de las elecciones de 2001 y 2005 representan una nueva tendencia o sólo son un reflejo de la “excepcional” personalidad del Primer Ministro Thaksin Shinawatra, líder de Thai Rak Thai; sin embargo, las elecciones de los integrantes de la Cámara de 2001 y de 2005 ya caracterizan a Tailandia como un estudio de caso muy interesante por las consecuencias (algunas veces no intencionadas) de la reforma del sistema electoral.

Jordania – Diseño del Sistema Electoral en el Mundo Árabe

La cuestión del sistema electoral se ha convertido en el centro de uno de los debates más candentes y controversiales en Jordania desde que el Rey Hussein reintrodujo la política multipartidista. La elección general de noviembre de 1989 se celebró en un ambiente en donde se prohibieron los partidos políticos, como ha venido sucediendo desde principios de la década de los años 60, aunque la Hermandad Musulmana y los grupos independientes pro-monárquicos fueron fácilmente identificados. Para estas elecciones, las primeras competitivas en casi treinta años, Jordania utilizó el sistema de Voto en Bloque, utilizado por los británicos en el territorio en el periodo inmediato posterior a la guerra para elegir a su legislatura de 80 miembros. De estos asientos, ocho estuvieron reservados para los cristianos y otros tres para los Circasianos, ver Representación de Minorías.

El país fue dividido en 20 distritos, concediendo de 2 a 9 representantes del parlamento a cada uno, pero la disparidad en el tamaño hizo que se considerara el mismo número de representantes al parlamento. Por ejemplo, al Quinto Distrito de Al-Assima y al distrito de Maan correspondieron a cada uno cinco miembros para la Cámara de Diputados, sin embargo, el distrito de Al-Assima tenía cerca de dos veces más de electores registrados.

Con el sistema de Voto en Bloque, los electores contaban con tantos votos como asientos a ocupar dentro del distrito, pero no todos los electores hicieron uso de sus votos. Había una creencia generalizada que en las elecciones de 1989, los electores emitirían uno o dos votos para los candidatos con quienes tenían lazos familiares o sanguíneos, y después emitirían sus votos subsecuentes para los miembros de la Hermandad Musulmana, el preeminente movimiento político islámico. Aunque la naturaleza política no partidista de estas elecciones hacía más especulativo el análisis político, la Universidad de Jordania había estimado que los candidatos de la Hermandad Musulmana obtuvieran aproximadamente el 30 por ciento de los asientos con menos del 20 por ciento de los votos, que los musulmanes independientes ganaron el 16 por ciento de los asientos, una vez más con muchos menos votos, mientras que los candidatos pro-monárquicos obtuvieron cerca del 60 por ciento del total de los votos, pero únicamente ocuparon el 40 por ciento de los escaños. Estos resultados llevaron al Rey Hussein a creer que el Voto en Bloque otorgaba ventajas a la Hermandad Musulmana, al movimiento político más organizado y coherente del embrionario sistema de partidos, sobre los partidos independientes pro-monárquicos. 

Fue por esta razón que mediante decreto real se introdujo un nuevo sistema electoral para las elecciones generales de 1993; pero al mismo tiempo Hussein levantó la prohibición sobre partidos políticos, y esto condujo a la aparición del partido Frente de Acción Islámica. Creyendo (probablemente de manera correcta) que la mayoría de los electores jordanos eran leales primero a la familia y a los consanguíneos, y segundo a su ideología política, Hussein decidió mantener los distritos plurinominales pero cambió la ley a una a través de la cual los electores pudieran elegir solamente un candidato en su distrito. Así, de una manera un tanto accidental, Jordania adoptó el sistema de Voto Único No Transferible (VUNT). En el contexto jordano al VUNT se le denomina “un hombre, un voto”, aunque esta terminología se utiliza en otros países primordialmente para indicar el principio fundamental de igualdad entre los electores, no para un sistema electoral en particular.

En 1993, la participación aumentó ligeramente en relación a elecciones anteriores, pero permaneció debajo del 50% de la población en edad de votar. La disminución en el número de votos otorgados a los electores, obligó a estos a considerar qué tipo de lealtad era más importante, la política u otra. Sin embargo, algo notable en la Cámara de Representantes jordana, elegida en 1993, fue que contenía una mezcla mucho más equilibrada y representativa de representantes de los partidos e independientes, que la que había tenido anteriormente. El Frente de Acción Islámica (FAI) obtuvo el 20% de los asientos con alrededor el 17% de los votos, los Independientes pro-monárquicos ganaron el 60% de los escaños con 58% de los votos, y las agrupaciones pequeñas de candidatos como los Islamistas independientes, Izquierdistas, Nacionalistas, y los candidatos del Movimiento Fateh obtuvieron varios escaños con varios votos. Estos resultados concordaron muy bien con la expectativa general de que el VUNT debería ser mucho mejor que el Voto en Bloque, al generar un parlamento relativamente proporcional a la distribución del voto general – una situación vista en otros países que utilizan o han utilizado el VUNT, tal como Japón -Reforma Electoral- de 1948 a 1995, y Taiwán.

No obstante, la reducción de opciones para los electores, combinada con la participación de un número considerable de candidatos del FAI, produjo frustración en varias áreas, con relación a cambios a la ley electoral. Durante el periodo previo a las elecciones de 1997 ha habido un llamado a regresar al sistema de Voto en Bloque de 1989 o bien,  a adoptar un nuevo sistema electoral proporcional o mixto. Sin embargo, es probable que Jordania siga siendo uno de los  ejemplos actuales del sistema de VUNT.

España: el Sistema Electoral Español - un accidente histórico

Antecedentes históricos

El sistema electoral en España tiene una larga historia que comienza a principios del siglo XIX, en circunstancias extraordinarias provocadas por la invasión del ejército de Napoleón al país. El vacío de poder creado abrió el camino para convocar a una asamblea nacional (las Cortes) a través de una Junta Central – líderes de la resistencia – en la ciudad-puerto andaluza de Cádiz. Los diputados, quienes llegaron de todas las regiones de la metrópoli y del exterior, fueron elegidos por voto popular (de acuerdo con las "Instrucciones para la elección de diputados" de 1810, las cuales se adjuntaron a la convocatoria y constituyeron el primer embrión de ley electoral). Esta asamblea en su primera sesión, se declaró a sí misma como un órgano soberano y constitutivo, y se convirtió en el primer parlamento moderno de la historia española, que concluyó con la promulgación de la Constitución de 1812. El texto de la Constitución se inspiró claramente en el pensamiento liberal (el término liberal, aplicado a la política, tiene su origen internacionalmente en el nombre que se le dio al grupo de diputados progresistas en el parlamento de Cádiz) y para los españoles siempre ha sido el símbolo de la libertad política. El anteproyecto de esta primera Constitución en idioma español, que incorporó muchas ideas de la revolución francesa y de la Constitución de los Estados Unidos, también encontró inspiración en las antiguas tradiciones democráticas de los municipios españoles. En el texto constitucional de 1812, los municipios recuperaron su antigua condición de instituciones electivas (los municipios en la historia política y democrática de España han jugado un papel importante en la defensa de la libertad).

Las Cortes de Cádiz (el parlamento de Cádiz) han sido el punto de partida de las ideas democráticas y del derecho a votar, no sólo en España sino también en todo el  mundo hispánico. Esto debido a que los diputados de la metrópoli junto con los de las entonces provincias españolas de América (uno de los tres grupos de representantes que se reunieron en Cádiz, se autonombró el partido de los “americanos”) participaron en el bosquejo del texto. Algunos de ellos llegarían a ser posteriormente los líderes de los movimientos de independencia en América Latina. La Constitución de Cádiz inspiraría no sólo a las constituciones españolas posteriores, sino que serviría también de base para la redacción de las primeras constituciones de los nuevos estados independientes latinoamericanos. (Puede decirse que casi en todos los países latinoamericanos el proceso de independencia comenzó con las luchas por la democratización del poder en los ayuntamientos). Es interesante que, por esta razón, varias de las primeras leyes electorales redactadas en el siglo XIX, en los países de lengua española a ambos lados del Atlántico, tuvieran como punto común de referencia el mismo texto constitucional.

Dicho lo anterior como preámbulo obligado, las leyes electorales destinadas a regular el derecho al voto formalmente datan de 1837 en España, estableciendo el sufragio universal a partir de 1869, y siendo consolidadas por la ley de 1907. Sin embargo, la tormentosa historia que vivió España a lo largo del siglo XIX y parte del siglo XX significó avances y retroceso en el proceso hacia el ejercicio de las libertades democráticas y por lo tanto en el funcionamiento del sistema electoral.

La Segunda República, proclamada en 1931 después de los resultados de las elecciones municipales que hicieron abdicar al rey, también introdujo el sufragio femenino. Las mujeres españolas, quienes votaron a partir de las Elecciones Generales de 1931, lo hicieron mucho antes que en otros países de Europa occidental (antes que Francia por ejemplo). El triunfo del Frente Popular en las elecciones de 1936, cuyos resultados nadie puso en duda, desencadenó a los pocos meses una reacción antidemocrática y el estallido de la guerra civil de 1936-39, que culminó con la victoria para el General Franco debido a las luchas internas dentro de las fuerzas republicanas y al fuerte apoyo militar externo de los regímenes fascista.

El hecho fue que, incluso antes de la muerte de Franco y dentro de España, en los círculos intelectuales y entre los miembros de los partidos democráticos de oposición que empezaban a salir de la clandestinidad política, la cuestión del sistema electoral más apropiado para el país ya se comenzaba a discutir y estudiar. Inmediatamente después de la muerte de Franco, en noviembre de 1975, este asunto saltó a los medios de comunicación y comenzó un amplio debate sobre las ventajas y desventajas tanto del sistema electoral vigente durante la Segunda República como de los diferentes sistemas utilizados en otros países.

Evolución dentro de la Transición Política

Tras la muerte del dictador, en poco tiempo se llegó a un consenso casi general sobre la necesidad de llegar a un acuerdo entre todas las fuerzas políticas, incluido el sector reformista del antiguo régimen. Se tenía que realizar una transición pacífica a través de elecciones justas, transparentes y confiables mediante un sistema electoral que brindara las oportunidades debidas a todo el espectro político, incluyendo los partidos nacionalistas, para competir por la representación en el parlamento siguiente.

Un año después del fallecimiento del general Franco, en diciembre de 1976, los españoles fueron convocados por referendo a aprobar la ley para la Reforma Política del Estado. Evitar cualquier ruptura con las antiguas instituciones, significó un primer reconocimiento del principio de la soberanía popular, lo que posibilitó que los ciudadanos pudieran pronunciarse libremente y elegir un sistema político basado en la democracia, o seguir con la dictadura. Con la primera alternativa, al votar "Sí", se daría legitimidad y mandato libre para convocar a un parlamento democrático constituyente, que tendría que ser elegido seis meses después. Éste se basaría en un sistema electoral que tendría que ser aprobado si el resultado del referendo terminara siendo “Si” a la democracia. Los resultados fueron abrumadores para el "Sí", y sólo 2 % de los electores españoles votó "No" a la democracia.

Aprobada en referéndum, la reforma política estableció un parlamento bicameral, conformado por un Congreso de 350 diputados (basado en el cálculo de 1 diputado por cada 100.000 habitantes) y un Senado integrado por 297 senadores (éste número ha variado posteriormente). El debate para establecer el sistema electoral que configuraría estas cámaras giró en torno a los dos aspectos principales que fundamentan a todos los sistemas electorales: ¿sobre qué base territorial se deberían establecer los distritos? y ¿qué fórmula electoral sería conveniente adoptar en función del contexto histórico-político del país?

La fuerte influencia histórica sobre las distintas regiones españolas significó que el sistema electoral adoptado a partir de 1977 tuviera que equilibrar el elemento “poblacional” (es decir, tenía que asignar a cada demarcación territorial un número de diputados a elegir en función del número de habitantes con derecho a votar) con una fórmula que permitiese a la población de cada territorio tener un mínimo de representación de acuerdo con la variable del tamaño territorial. Hay que señalar que España es un país que se caracteriza por tener grandes desequilibrios demográficos en su territorio. Así el sistema electoral adoptado respecto a la asignación de escaños por circunscripción se basó en un sistema mixto de representación proporcional de “dos niveles”, el cual combinaba las elecciones a nivel provincial con las listas nacionales de partidos.

La demarcación territorial de cada circunscripción fue vinculada a la división de España en provincias (existen 50 provincias), a las que se añadieron dos circunscripciones correspondientes a dos ciudades españolas situadas fuera de la península. La distribución de los 350 escaños del Congreso se hizo de tal forma que cada circunscripción tuviese asignados 2 escaños de manera permanente sobre la base territorial, el resto de los escaños serían asignados a cada circunscripción en función de la variable “poblacional”. Esta última variable posibilitaría que en algunos casos el número de diputados, elegidos en cada demarcación, pudiera variar ligeramente de una elección a otra; posteriormente la Constitución estableció en 300-400 el número de escaños que podría tener el Congreso de Diputados. Aunque en la práctica, se han mantenido hasta la fecha los 350 escaños parlamentarios distribuidos entre las 52 circunscripciones electorales.

Para compensar los efectos de la asignación de escaños a las circunscripciones sobre la base de este sistema “territorial/poblacional” (el cual favorecía a unas candidaturas más que a otras), el sistema electoral buscó un elemento correctivo en la fórmula para convertir los votos en escaños. Los sistemas de mayoría como el de Mayoría Simple y Doble Ronda, que habrían acentuado los efectos desproporcionados del sistema mixto de “dos niveles”, fueron desechados, y se eligió el sistema de representación proporcional por listas cerradas, utilizando la fórmula D´Hondt para distribuir los escaños. Se instituyeron las papeletas de votación múltiples con listas cerradas y bloqueadas y la ley de D´Hondt para la asignación de escaños por provincia, lo cual podría en este caso favorecer a otros candidatos. Al mismo tiempo, se estableció un mínimo de 3% de los votos en cada circunscripción para poder obtener escaños.

El sistema para el Senado, que es una cámara de representación territorial y actualmente está conformado por 264 senadores (éste número puede variar uno más o uno menos), se rige de forma distinta, ya que sólo 208 escaños son elegidos por elección directa. Estos son distribuidos a través de la asignación de cuatro escaños a cada una de las demarcaciones provinciales, independientemente de su población,  pudiendo votar el elector por tres de los candidatos que figuran en una papeleta (en la cual cada formación política presenta tres candidatos para la elección). Por ejemplo, bajo ese sistema de Representación Proporcional de "lista abierta", es posible votar por un solo candidato o por tres candidatos de tres partidos distintos. El resto de los senadores (56 en la legislatura actual) son elegidos a través de voto indirecto por los parlamentos de las 17 regiones (comunidades) autónomas.

Con respecto a los derechos de voto activo (poder elegir) y los de voto pasivo (poder ser elegible), el sistema electoral español los extendió ambos prácticamente sin restricciones a todos los ciudadanos mayores de edad (18 años), excluyendo únicamente a los condenados por sentencia ejecutoria de los tribunales o, en el caso de los candidatos a la elección a aquellos que ejercen activamente determinadas funciones públicas (jueces, militares, altos cargos de la administración, etc.). Por otra parte, los candidatos no estarían obligados a realizar ninguna clase de depósito financiero para contender en las elecciones. Se consideró que era preferible eliminar cualquier tipo de discriminación en la presentación de candidaturas por motivos financieros aún a riesgo de posibles abusos, aunque tendrían que ser presentados por un partido legalmente registrado (registrar un partido político es muy fácil) o por un grupo de electores. Finalmente, en lo relativo a la participación en una elección, el elector era libre de decidir ejercer su derecho al voto – la imposición del voto obligatorio, en el contexto de transición de una dictadura a una democracia, hubiera sido una contradicción ideológica. 

De acuerdo a lo previsto, tres meses después del referendo constitucional, se aprobaron provisionalmente las primeras normas electorales (descritas anteriormente), y tres meses después tuvieron lugar las elecciones generales para designar el parlamento. La capacidad integradora del sistema electoral descrito – fundamental para que una transición política sea realmente viable – a pesar de tener imperfecciones como cualquier sistema electoral, quedó plasmada en el hecho de que tanto la derecha, el centro, los socialistas, los comunistas, y los nacionalistas vascos y catalanes obtuvieran una representación parlamentaria bastante ajustada a sus expectativas.  Esta pluralidad parlamentaria, que se logró sin caer en una excesiva fragmentación y que reflejó las grandes corrientes ideológicas del país, fue fundamental para lograr una redacción consensuada de la Constitución, cuya compleja elaboración exigió más de un año y sin duda desde el punto de vista del derecho comparado, puede considerarse en muchos aspectos una de las más avanzadas del mundo.

Entre las disposiciones contenidas en la Constitución (Art.8) quizás una de las más importantes por su trascendencia fue la de otorgar al Parlamento el poder exclusivo de elaborar las normas electorales, y además establecer que la ley electoral debería poseer rango de ley orgánica. Cualquier enmienda, por pequeña que fuese, debía ser sometida al dictamen de la Comisión Constitucional del Parlamento y seguir los procedimientos reservados para las leyes orgánicas.

Después aprobar la nueva Constitución española a través de un referendo en 1978, el Parlamento, que había cumplido su función de redactar la ley básica del Estado, fue disuelto. Se convocó a nuevas elecciones generales que darían paso a la primera legislatura ordinaria, y también a las primeras elecciones municipales de la democracia, finalizando así la fase inicial de la transición política española.

Enfoque Jurídico y Funcional del Sistema Electoral

El sistema electoral español, como un instrumento esencial para garantizar la igualdad del voto y para convertir los votos en términos de representación política, ha sido un modelo muy eficaz, tanto así que ha permanecido consolidado y sin cambios por veinte años después de que sus rasgos principales fueron aprobados por consenso en la fase inicial de la transición. (Ha permitido las mayorías y los gobiernos relativamente estables, así como la alternancia en 1982 y 1996). La primera Ley Orgánica Electoral aprobada en 1985 ratificó las bases del sistema diseñado en 1977 y amplió el desarrollo de la normativa aplicada durante el periodo de transición política.

Es muy cierto que ha iniciado un debate acerca de la oportunidad de introducir algunas modificaciones al sistema electoral y adoptar el sistema de listas abiertas en vez del de listas cerradas, y ha habido algunas propuestas que favorecen el establecimiento de distritos y candidaturas uninominales. Sin embargo, parece poco probable que dado el complejo contexto político-electoral español, las ventajas de otros sistemas compensen las dificultades que podría haber, sobre todo en lo que respecta a los distritos uninominales, de los cuales todos los círculos políticos tienen consciencia.  

Dicho esto, la validez del sistema electoral español recae en ser políticamente funcional (dentro del marco de la sociedad española) y en la legitimidad que ha adquirido gradualmente a través de los numerosos procesos electorales organizados en los treinta años del sistema. Ninguna fuerza política ha presentado una acusación sobre fraude electoral. Todos los candidatos aceptan los resultados electorales provisionales anunciados por la el Ministerio del Interior la noche de la votación, por los medios de comunicación y por el electorado, como fiables.

Esto se debe a la profunda convicción arraigada en los autores de la legislación electoral española, de que cualquier sistema electoral, que teóricamente se considerara el mejor en el mundo, pudiera ser inútil en la práctica. Si los procedimientos dejaran algún margen para la manipulación en áreas tan esenciales como la recopilación de las listas electorales, el registro de candidaturas, el escrutinio de votos y muchos otros, tanto técnicas como administrativas, afectarían directamente la validez democrática del proceso electoral.

Para evitar riesgos de este tipo, tanto en la Constitución como en el primer borrador de la Ley Electoral (L.O.R.E.G.), se consideró a la Ley Electoral como una rama de la ley constitucional. Se estableció un enfoque legalista, que impusiera garantías máximas y restringiera las interpretaciones subjetivas provistas por el silencio o las ambigüedades en las normas,  y previniera que el poder Ejecutivo dictara normas “ad hoc” que pudieran dar lugar a posibles manipulaciones en cualquier fase del proceso electoral.  

Por lo tanto en España, en virtud de esta filosofía, el Gobierno o la administración en su sentido más amplio no tienen poder legal para regular o establecer disposiciones que afecten a las regulaciones electorales. El ejecutivo no podrá aprobar un decreto para convocar a una elección o decretos técnicos para aplicar a la ley. Desde que se redactó la Constitución, el ejecutivo y el gobierno únicamente han desempeñado un papel instrumental, y solamente son los organizadores del proceso electoral.  Esta premisa ahora está integrada a la cultura electoral española, y aunque el sistema electoral no ha cambiado fundamentalmente, el aspecto  que se está desarrollando a través del debate parlamentario es el del funcionamiento real de las normas electorales en relación a la organización del proceso electoral, su control, y modernización técnica.

Hay que señalar también que el concepto de Ley Electoral española, debido a su adopción como ley constitucional/orgánica, es como de una unidad y, como se establece en el preámbulo, responde a “la necesidad de tratar de una manera unificada y global” todos los aspectos del proceso electoral. No faltan los ejemplos en la Europa occidental acerca de los modelos de las legislaciones estilo “rompecabezas”, en donde la Ley o Código Electoral es una marco regulatorio general el cual necesita ser acompañado o completado por otras leyes o por un cuerpo de leyes, o por decretos, reglamentos, circulares, etc., que emanen del poder ejecutivo. (En vez de facilitar la transparencia esto termina creando un laberinto legal). Sin embargo, el parlamento español de ese momento descartó el uso de cualquier modelo obsoleto de legislación electoral fragmentada como una referencia y decidió incorporar todas las disposiciones en el mismo texto, para que fuera funcional y coherente, y estuviera redactado de manera clara y concisa.  En este sentido, la Ley Electoral constituye un verdadero manual de procedimiento, que abarca en forma ordenada no sólo los rectores constitucionales del sistema electoral, sino también las disposiciones precisas y sus tiempos que deben regular el control, el financiamiento, la gestión y la administración de cualquier proceso electoral, tomando en cuenta también su diversa clasificación (elecciones parlamentarias, locales, etc.). 

Descripción de los Elementos Funcionales del Sistema

Funciones de Supervisión y Control del Proceso Electoral: El órgano encargado de estas funciones ha sido creado con el nombre de Junta Electoral, a la cual en algunos países de América Latina se le denomina “poder electoral”. La Junta Electoral tiene su propia jerarquía y territorialidad: la Junta Electoral Central, Juntas Electorales Provinciales y de Zona y Juntas Electorales de las Comunidades Autónomas (en España existe un sistema de descentralización prácticamente federal con 17 regiones autónomas). La estructura de este órgano es mixta, una parte de sus miembros es designada por el Consejo del Poder Judicial y la otra por el Parlamento.

La Junta Electoral Central es permanente; tiene 13 miembros de los cuales 8 son magistrados del Tribunal Supremo, elegidos por sorteo, y los otros 5 miembros designados por el Parlamento, son catedráticos de la Universidad en las ramas de Derecho, de Ciencias Políticas o de Sociología. El Presidente es elegido de entre los magistrados, y el Secretario (sin voto) es el Secretario general del Congreso de los Diputados. La Junta Electoral Central se renueva 90 días después de la constitución del nuevo Parlamento, tras las elecciones. Su sede se encuentra dentro de los edificios del Parlamento. Las Juntas Electorales, dentro de su ámbito territorial respectivo, tienen potestad absoluta sobre todas las cuestiones relacionadas con las elecciones y con la organización del proceso, aunque por razones de eficacia no asumen las tareas concretas de organizar físicamente las elecciones, pero dedican por completo su servicio a la validación de las operaciones y al control y supervisión de la legalidad.

Funciones de Elaboración y Revisión del Censo Electoral: los ciudadanos españoles obtienen su condición de elector y su derecho de elegibilidad al cumplir los 18 años, y automáticamente son incluidos en las listas electorales. Los españoles residentes regularmente en el extranjero también son incluidos en listas electorales especiales. Los extranjeros de los países miembros de la Unión Europea y de Noruega residentes regularmente en España también son inscritos en las listas electorales, y pueden votar y ser elegidos en las elecciones municipales. A aquellos que han cumplido 17 años se les inscribe en una lista anexa, para que en el caso de haber cumplido los 18 años para el día de la elección puedan votar. No se expide documento de elector pues la identidad se comprueba a través de la tarjeta de identidad o del pasaporte en las mesas electorales. Los electores (actualmente alrededor de 30 millones) reciben en su domicilio una tarjeta, que no tiene validez para votar, pero prueba que están registrados en el Censo, y les indica la mesa electoral a la que pertenecen. La gestión del Censo Electoral está a cargo de la Oficina del Censo Electoral, organismo que está bajo supervisión directa de las Juntas Electorales y depende económicamente del Instituto Nacional de Estadística (adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda). La información básica para el censo es suministrada por los Ayuntamientos (existen alrededor de 8.000 municipios que tienen la obligación de declarar periódicamente los cambios poblacionales, los cambios de domicilio y los cambios en la cartografía), por los Consulados y por los Registros Civiles en el caso de las defunciones.

Con la reforma a la Ley Electoral de 1995, se ha dado un paso importante en la modernización de la gestión del Censo Electoral; en vez de actualizar las listas electorales de años previos, se ha impuesto una actualización mensual. La considerable inversión en la informatización propuesta por el ejecutivo en la actual reforma a la Ley significa que en poco tiempo el margen de error será mínimo. Actualmente, cada elección toma como base el censo electoral del mes anterior a la convocatoria, y las listas electorales de cada mes se hacen públicas en los centros de votación una semana después de que se ha hecho la convocatoria. Los electores pueden oponerse de inmediato en los casos de error o no registro.

Funciones de las Organizaciones relacionadas con el Proceso Electoral: el Ministerio del Interior es responsable de la logística y la administración financiera de los gastos que conlleva la organización de las elecciones. Además es responsable, por supuesto, de velar por la seguridad, el desarrollo pacífico de la campaña electoral y el libre ejercicio del derecho a votar. Todos los cuerpos de policía y la Guardia Civil reciben formación sobre estas cuestiones en las academias y el día de la elección llevan consigo una tarjeta de bolsillo que les recuerda las disposiciones pertinentes en la Constitución y la Ley Electoral. En lo referente a la logística y a la administración financiera existe una Subdirección General encargada de organizar las elecciones y de planificar el calendario electoral de conformidad con lo dispuesto en los diferentes artículos de la Ley Electoral que son muy precisos y fijan todos los plazos, incluidas las horas de apertura y de cierre de los colegios electorales.

En las áreas de gestión electoral de su competencia, el Ministerio del Interior tiene una relación de dependencia vis-a-vis con la Junta Electoral Central, y siempre la consulta sobre cualquier problema que pueda surgir en las distintas fases del proceso electoral. Las instrucciones de la Junta Electoral – aunque en ocasiones los trabajadores técnicos de la elección tengan opiniones diversas cuando su aplicación práctica plantea problemas – se atienden sin demoras.

A nivel territorial, sobre las instrucciones del Ministerio del Interior, los servicios administrativos del Estado en cada provincia se hacen cargo de las tareas específicas de almacenamiento y de la distribución del material electoral, así como de la impresión de las papeletas electorales y de los sobres. El Ministerio del Interior también tiene contratos con agencias de publicidad sobre las campañas audiovisuales que se emiten durante el proceso para informar o recordar a los electores sobre ciertas cuestiones (el despliegue de listas, el procedimiento del voto por correo, los documentos de identidad necesarios para votar, etc.).

Una función muy importante del Ministerio del Interior es la de proporcionar al público los resultados provisionales del recuento de votos, tarea a la que se dedican enormes recursos humanos. Una vez que el conteo ha terminado, los miles de agentes electorales que representan a la administración toman una copia de los resultados de cada una de las aproximadas 50,000 mesas electorales distribuidas en todo el país, y las envían por teléfono a los centros informáticos regionales, los cuales procesan la información y la envían a la computadora central. En España la velocidad de transmisión de los resultados provisionales se ve facilitada por el hecho de que todos los colegios electorales tienen un teléfono en el edificio/local o en sus cercanías. También se dedican fondos considerables para esta operación (podría decirse que una cantidad de más o menos $5, 000,000usd).

El resultado de todo este gran esfuerzo, en la noche de la elección, ha sido la de acortar el tiempo necesario para informar al país los resultados  detallados de las elecciones, para que cuatro horas después del cierre de las operaciones de votación en las 50,000 mesas electorales, se informatice la cuenta detallada y se de a conocer prácticamente el cien por ciento. Las agrupaciones políticas que contienden y los medios de comunicación tienen líneas directas conectadas a la computadora central del Ministerio del Interior, que les da acceso en tiempo real y desde el principio para el desarrollo del conteo de votos. A partir de 1996 el proceso de conteo se ha conocido en todo el mundo a través de internet. Actualmente, la viabilidad de introducir el voto electrónico está siendo estudiado, aunque todavía no es muy claro si la inversión para esta nueva tecnología – ya se han hecho algunas pruebas – vale la pena, pues sólo reduciría en unas tres horas el record de velocidad que España ha logrado con el actual sistema de procesamiento del conteo provisional de votos. Otro aspecto incierto es el del mantenimiento e inspección de los cientos de instrumentos de votación electrónica que tendrían que ser monitoreados antes de una nueva elección. El voto por “internet” también está siendo estudiado.

Funciones de Control de los Electores y los Candidatos en el Proceso Electoral: En España la presencia de observadores internacionales no fue formalmente solicitada por ningún partido político durante las primeras elecciones de la transición hace treinta años. Esto se debió a que, por un lado, los principales partidos políticos ahora legalizados ya tenían una infraestructura y organización suficiente para garantizar, con militantes y simpatizantes, el desarrollo de la campaña. Ellos también podrían garantizar un comportamiento adecuado del voto, por la presencia de sus delegados legalmente acreditados en casi todos los centros de votación en las respectivas circunscripciones. Por otro lado, el sistema electoral español introdujo desde un inicio el principio referente a que la soberanía de la gente debería traducirse en el control activo del acto soberano de votar por los mismos electores, siendo ellos los que deberían presidir y organizar el proceso de votación y de escrutinio. La Ley Electoral, como fue desarrollada posteriormente, ha definido estos dos aspectos con mayor detalle.

Con respecto a la habilidad de controlar a los candidatos en el proceso electoral, la legislación española no ofrece nada nuevo. Las candidaturas se presentan a las Juntas Electorales en cada distrito, las cuales utilizan criterios objetivos para evaluar su validez; también es obligatorio que cada grupo político contendiente en las elecciones designe a un Representante para la Junta Electoral en un plazo de nueve días después que se haya convocado a la elección,  para que actúe como vocero legal de las candidaturas. Esto no significa que estos Representantes participen en las deliberaciones de la organización.

En cuanto al control de los votos por el propio electorado, para algunas personas podría ser nuevo el hecho de que sea obligatorio que los tres miembros de las mesas electorales (un Presidente y dos Vocales) sean electores registrados en la lista electoral de las mesas. El procedimiento de su designación, para evitar cualquier manipulación, se realiza por sorteo público en una reunión plenaria celebrada en cada Ayuntamiento entre los 25 y los 29 días después de la convocatoria de las elecciones. En esta reunión se designan tres miembros titulares y seis miembros suplentes, que deben estar presentes en la mesa el día de la elección en caso de que los miembros titulares estén ausentes. Los Presidentes son los que posean mayor nivel educativo. Los electores designados por sorteo tienen una obligación legal de asumir estas tareas, y los designios se les notifican a través de una carta oficial de la Junta Electoral, entregada en su domicilio. Junto con esta notificación, recibirán un manual de instrucciones supervisado por la Junta Electoral Central. Estos manuales, como el resto de los documentos electorales, son publicados por el Ministerio del Interior en ediciones bilingües para aquellas circunscripciones que tengan al catalán, vasco o gallego como lengua oficial, así como en castellano, idioma oficial en todo el Estado. En España la lengua española no existe oficialmente en la Constitución, la cual refiere sólo a la que históricamente fue llamada lengua castellana; en el extranjero se le conoce como idioma español, pues en el artículo tres de la Constitución, a los otros idiomas citados se les considera lenguas españolas.              

El nombramiento de los miembros de las mesas por sorteo de entre los electores y las garantías dadas para que puedan ejercer su mandato de manera soberana, el cual generalmente se hace con un gran sentido de responsabilidad, también ha sido un factor clave en garantizar la dificultad de un fraude en la etapa de votación, de escrutinio (un conteo público en las mismas instalaciones que las de la votación), y en la entrega de la original y copia en un sobre sellado al tribunal más cercano, por parte del Presidente y de otro miembro de la mesa. Los representantes de las candidaturas (quienes tienen, cada uno, una copia de la lista lectoral de la mesa y deben firmar las actas de procedimientos, de las cuales ellos reciban una copia) también tienen un rol. Los resultados se hacen públicos en el centro de votación, mientras el tercer miembro de la mesa transfiere otra copia, en sobre cerrado, al trabajador postal quien los recoge en cada mesa electoral para su posterior transmisión a la Junta Electoral Provincial o de Área que realizará el conteo final.

En vista de la función clave de las mesas electorales, la Ley Electoral ha introducido requisitos específicos sobre el número de electores en las mesas, y ha establecido secciones o áreas que comprenden un mínimo de 500 electores y un máximo de 2.000 divididos entre las mesas (en la práctica el límite máximo de electores por mesa se ha fijado en 1.000 electores). También se ha impuesto un criterio territorial, en el que se establezca por lo menos una mesa aunque el número de electores sea menor a 500. La lista electoral de cada  mesa está en orden alfabético, por apellidos. La Ley Electoral también determina que la duración de la votación sea de 11 horas (tiempo suficiente debido a que las formalidades de la votación se realizan muy rápido) y los centros de votación no se pueden cerrar entre las 9:00 y 20:00 horas, incluso si ya han votado todos los electores de la lista.

Funciones de la Administración Financiera del Proceso Electoral: esta es un área importante de la administración a lo largo de las fases de proceso electoral. De acuerdo con la Ley Electoral española, el Estado debe subsidiar no sólo los gastos de organización y de logística en cualquier elección, sino también en cumplimiento con la Ley Orgánica de Financiamiento a los Partidos Políticos, debe subsidiar los gastos electorales de las agrupaciones políticas que contenderán en las elecciones de los Parlamentos central, local y europeo. Los gastos de la elección para los Parlamentos regionales autónomos deben ser absorbidos por cada Comunidad Autónoma bajo los mismos principios. El departamento del Ministerio del Interior encargado de conducir las elecciones es responsable tanto de la preparación del presupuesto como de la administración de los fondos públicos electorales de acuerdo con las disposiciones precisas de la Ley Electoral. De hecho, el Ministerio del Interior actúa como el órgano administrativo con la facultad de contratar los materiales y los servicios externos necesarios para organizar las elecciones; también actúa simplemente como intermediario entre la Tesorería y los contendientes en las elecciones. 

La Ley Electoral permite – dentro del límite financiero aprobado por el Parlamento – que después de los 29 días de la publicación del decreto para convocar a elecciones, los partidos o agrupaciones políticas que han obtenido la representación previa, puedan obtener un anticipo de los fondos equivalente al 30 por ciento de los subsidios totales que obtuvieron en la última elección. El subsidio total que reciben al final del nuevo proceso electoral, siempre que obtengan la representación, dependerá del número de votos. El dinero es pagado por el Estado después del plazo de reclamaciones y después de la presentación (100 días después de la votación) de la documentación detallada sobre los ingresos y egresos en las cuentas abiertas por las candidaturas para este propósito, la cual puede ser inspeccionada por las Juntas Electorales y la Oficina Nacional de Auditoria durante el proceso electoral. La ley prohíbe las donaciones privadas o de empresas a la campaña electoral de un partido político o agrupación de electores que no sea una cantidad individual muy pequeña (aproximadamente $7.000usd). En caso de no obtener representación o de obtener menos votos que los utilizados para el cálculo inicial, las candidaturas deben regresar los subsidios adelantados en su totalidad o en parte.

Los gastos subsidiados por el Estado que están relacionados con la actividad electoral de las candidaturas son de carácter general: las papeletas y los sobres; los gastos de publicidad y propaganda para obtener votos; el alquiler de locales y oficinas para la campaña; las compensaciones financieras pagadas al personal no permanente de los partidos contratado durante la campaña; los gastos de transporte y viaje de los candidatos, líderes y personal de apoyo en la campaña; y los gastos de correspondencia y correo. Además, de los intereses bancarios de los préstamos financieros legalmente hechos a la organización de la campaña hasta la fecha en la cual el Estado paga el total del subsidio correspondiente a cada candidato de acuerdo a sus resultados electorales.

Es pertinente mencionar que actualmente se está debatiendo una posible modificación de la legislación electoral actual, en relación con el subsidio de los partidos políticos y las campañas electorales, debido a los problemas de corrupción. España, como muchos otros países de Europa occidental, ha sufrido de esto en los últimos años, generado principalmente por el financiamiento secreto e ilegal de algunas campañas electorales, en donde los costos son muy elevados y en donde normalmente no se les presta atención a los límites legales de los gastos máximos establecidos por fondos públicos. El debate tiende hacia una posibilidad más amplia de financiamiento por parte de personas o compañías privadas, de manera sustancial al aumento del nivel máximo de tales contribuciones contempladas actualmente en la ley. Sin embargo, si la legislación electoral se modificara, las contribuciones financieras privadas siempre estarían sujetas, por consenso parlamentario, a la publicación y al control obligatorio.    

La Transición del modelo Territorial de Estado

No sería posible concluir una descripción del régimen político y del sistema electoral español sin mencionar brevemente algo que ha sido tan importante históricamente como la transición del modelo de Estado autoritario a uno democrático. Nos referimos a la transición llevada a cabo en paralelo a la anterior, de un modelo de Estado súper-centralizado a uno fuertemente descentralizado – una transición que en el terreno político y sociológico ha sido sin duda más difícil y compleja que la transición de la dictadura a la democracia. Tal vez ese haya sido el problema más grande que tuvo que enfrentar la Constitución de 1978.

En efecto, para muchos españoles que se denominan a sí mismos ultraconservadores, así como para muchos que tienen una ideología política progresiva, ha sido y aún es difícil aceptar el reconocimiento de los nacionalismos, de la diversidad lingüística y de la creación de instituciones de autogobierno en las distintas regiones españolas dotadas de competencias cada vez mayores. Por otra parte la apertura democrática facilitó la explosión de fuertes reivindicaciones nacionalistas, que en gran parte han sido asimiladas al sistema político a través de los mecanismos electorales sobre los que se ha sustentado el proceso de descentralización. Es conveniente señalar, que el sistema incluso permite a  la coalición política Herri Batasuma (Unidad Popular), vinculada al grupo terrorista ETA, concurrir legalmente a todas las elecciones (legislativas, municipales, autonómicas del país Vasco, y europeas). Todos han aceptados siempre los resultados, aunque por algunos años han mostrado un fuerte declive en el voto hacía HB.

En el marco de todas estas tensiones, el modelo de descentralización español fue original, pues tomó en cuenta la existencia de diferentes exigencias de autonomía frente al poder central. Estas fueron muy fuertes en Cataluña y el País Vasco, moderadas en otras zonas, y casi nulas en varias regiones, y fue posible diseñar una estrategia a largo plazo para facilitar la armonización progresiva de las capacidades de autogobierno de cada territorio.

A partir de estos criterios, España se dividió en 17 Comunidades Autónomas, dotadas cada una de un parlamento elegido por sufragio universal. La instauración de dichos parlamentos se hizo progresivamente, iniciando la transición con las elecciones autónomas del país Vasco y de Cataluña celebradas a principios de 1980. Posteriormente se eligieron los parlamentos de Galicia y de Andalucía, en 1981 y 1982 respectivamente. Estas cuatro regiones son a las que se conocen como “nacionalidades históricas”. Los otros 13 parlamentos autónomos fueron establecidos de elecciones autónomas celebradas simultáneamente con las elecciones locales de 1983.

Uno de los elementos básicos de la armonización, en el proceso de descentralización político del Estado, fue precisamente la adopción de un sistema electoral similar en todo el territorio: la elección de los parlamentos autónomos (aunque varíen en cuanto al número de diputados) se rige bajo las mismas fórmulas de distribución de escaños que rigen la elección de los diputados para el Parlamento central (las Cortes). Cada Comunidad Autónoma dispone de su propia Ley Electoral, que debe adecuarse en sus procedimientos básicos con la Ley Electoral General.

A partir de la instauración de estas asambleas parlamentarias autónomas elegidas por sufragio universal, se ha generado un fenómeno de desarrollo moderado del regionalismo en muchos lugares en donde esta conciencia no existía. No obstante, también hay un fenómeno de integración de los nacionalismos en un marco institucional dinámico y organizado, que permite negociar a los poderes central y autonómico sobre las bases de la legitimidad que ambos obtienen en las urnas. Estas negociaciones son las que han permitido una mayor descentralización (mucho mayor que la existente en muchos estados formalmente federales) y que hoy en día es aceptada por la mayoría.

Estados Unidos - Minorías Étnicas y Distritos Uninominales

Los Distritos Uninominales (DUNs) están profundamente arraigados en la política estadounidense tradicional. Desde la fundación de los Estados Unidos en el siglo XVIII hasta el día de hoy, la representación electoral se ha basado en el concepto de unidades y sub-unidades territoriales. Los estadounidenses siempre han pensado la soberanía popular en términos espaciales, empezando con la concepción original de la Constitución de los Estados Unidos como un pacto entre estados soberanos, y continuando dentro de los estados con la valorización de la autonomía o "home rule" de los gobiernos municipales o del condado. La Constitución no especifica la forma en la que deben estructurarse las elecciones populares, y los estados han experimentado con una variedad de distritos uninominales, distritos plurinominales y formas en general. Pero los DUNs con frecuencia han sido el método escogido para las elecciones a todos los niveles: federal, estatal y local, porque les permiten a las comunidades más pequeñas, geográficamente situadas, enviar sus propios representantes a las asambleas legislativas más grandes. Por el contrario, los distritos plurinominales han sido utilizados cuando las mayorías gobernantes quieren enfatizar la identidad colectiva de algunas jurisdicciones en particular y suprimir el "faccionalismo" partidista o étnico. Las normas de votación en general tales como los requisitos de mayoría y los lugares enumerados fueron utilizadas para maximizar el poder de las mayorías étnicas y controlar todos los escaños en sus órganos legislativos.

Históricamente, la población negra han sido el objeto principal de los mecanismos sub-emergentes de votación en los EEUU. Estados Unidos es la única democracia moderna fundada en la institución de la esclavitud, y los negros están incluidos en su Constitución e instituciones políticas como un "otro" nacional interno. A los esclavos se les consideraban "no-personas" y a los negros libres como "no-ciudadanos". Después de la Guerra Civil y la Reconstrucción, los negros en el sur fueron constantemente aterrorizados durante las elecciones y con el cambio de siglo, se les mantuvo sin derecho al voto. La elección primaria “completamente blanca” del Partido Demócrata, se convirtió en la única elección que importó, y convirtió al "sólido sur" en una región de estados unipartidistas. Las presiones internacionales de la Guerra Fría y las campañas litigantes de la Asociación Nacional para el Progreso de las Personas de Color, NAACP, en contra de la segregación racial lograron derribar a la larga las leyes que negaban a los negros el derecho al voto y los excluía de las elecciones primarias. A partir de entonces, muchas jurisdicciones de mayoría blanca, dentro y fuera del sur, recurrieron a regímenes electorales plurinominales para minimizar la influencia electoral negra.

Después de la Segunda Guerra Mundial, la Corte Suprema de los EEUU respondió a la reexaminación de la nacionalidad estadounidense, elevando la importancia constitucional del individuo. En 1963 y 1964, la Corte revirtió su antigua negativa a involucrarse en controversias sobre redistritación, y  a su vez esto le dio un respiro a las quejas de los electores blancos urbanos acerca de la negativa de las legislaturas estatales, dominadas por distritos rurales sub-poblados, para redistritar. La Corte Suprema se basó en la cláusula sobre Protección Igualitaria de la Décimo Cuarta Enmienda para anunciar la regla de una persona, un voto, que definía al ciudadano como la unidad básica de las políticas electorales. Sin embargo, al justificar la ponderación del voto de una persona, la Corte le abrió la puerta a demandas referentes a que la fuerza del voto podría verse disminuida por medios no matemáticos, en particular por estructuras electorales las cuales permitían que la mayoría del voto blanco en bloque negara a un ciudadano negro cualquier oportunidad de elegir un representante en la legislatura estatal y local. La Corte Suprema dio instrucciones a las cortes inferiores para optar los DUNs al momento de ordenar la redistritación de los cuerpos legislativos mal divididos, y en 1973 declaró inconstitucional el uso de distritos legislativos plurinominales en Texas, particularmente porque negaron la igualdad de oportunidades a los electores negros y latinos al momento de elegir a sus candidatos.

Todas estas reformas electorales fueron elaboradas a partir de la reinterpretación judicial de la Constitución. Mientras tanto en 1965 el Congreso, incitado por las confrontaciones políticas del Movimiento del Movimiento de Derechos Civiles, aprobó,  y el Presidente Lyndon Johnson firmó, la Ley del Derecho al Voto, la cual  permitió a la mayoría de los negros del sur votar por primera vez. Las condiciones que proporcionarían alivio judicial debido a la disminución del voto minoritario, se volvieron el centro de una intensa y complicada disputa, ambas respecto a las elecciones en distritos plurinominales y a los DUNs supuestamente manipulados. En 1980, la Corte Suprema sostuvo que las minorías raciales debían probar que una estructura electoral impugnada había sido diseñada o era conservada de manera intencional para minimizar la fuerza de su voto. El Congreso respondió con La Ley del Derecho al Voto de 1982, la cual creó un estatuto de auxilio judicial para las estructuras electorales que tenían el efecto o el "objetivo " de disminuir la fuerza de voto de las minorías protegidas, definidos como grupos raciales y “personas indoamericanos, asiático-americanos, nativos de Alaska, o de herencia española”. La Ley del Derecho al Voto de 1982, apoyada por una decisión de la Corte Suprema en 1986 que facilitó las pruebas necesarias, provocó cambios en general en las elecciones de los DUNs, a través de la representación y la legislación.

Para cuando se realizó el censo de 1990, casi todos los estados y las autoridades locales encargadas de la redistritación estaban preocupados por la encomienda de trazar los DUNs de "minoría-mayoría" obedeciendo tanto el mandato constitucional de la igualdad poblacional, como el de anti-dilución del voto de la Ley del Derecho al Voto. Los nuevos DUNs promovieron notables beneficios para los afroamericanos y los latinos. El número de funcionarios negros que resultaron electos en todo el país, aumentó de 300 en 1964 a aproximadamente 8,000 en 1993, aunque esta figura todavía constituye menos del 2% de todos los funcionarios elegidos, en un país en donde los negros suman el doce por ciento de la población. Desde la aprobación de la Ley del Derecho al Voto de 1965, el número de miembros afroamericanos del Congreso se incrementó de 9 a 38; y los DUNs mayoritariamente negros fueron los que provocaron que diecisiete afroamericanos resultaran electos al Congreso, de los 11 estados sureños de la antigua Confederación. Después de la elecciones de 1994, bajo un plan de redistritación negociado por líderes políticos negros, Alabama se convirtió en el primer y único estado sureño en lograr representación proporcional negra en ambas cámaras de la Legislatura.

El contragolpe nacionalista provocado por esta oleada de DUNs de mayoría negra e hispana fue inevitable. La forma en la que son trazados los DUNs necesariamente define las circunscripciones que se considerarán relevantes para fines de representación en las asambleas legislativas, y lo hace estrictamente en términos geográficos. Son raras las alternativas de redistritación que resultan políticamente irrelevantes, o simples instrumentos administrativos para acumular las preferencias electorales individuales. Por el contrario, estos expresan quien estará en la contienda y la cantidad de poder que se les otorgará en el proceso de toma de decisiones. En Estados Unidos, los condados, municipios y vecindarios reconocidos han sido los parámetros tradicionales para la redistritación, excepto cuando era conveniente ignorar sus límites con la finalidad de disminuir  la influencia electoral de los afroamericanos y otras minorías étnicas. Ahora se ha vuelto necesario dividir las subdivisiones tradicionales para crear distritos con mayorías afroamericanas o latinas, debido a que la gente de color en los Estados Unidos no tiene claro o no puede discernir sobre el concepto "patria". Aunque con frecuencia se agrupan en barrios étnicamente identificables, estos enclaves residenciales están dispersos entre los vecindarios predominantemente blancos. En algunos casos han originado formas de distritos muy irregulares, no compactos de mayoría latina o negra, los cuales aunque no son más raros que algunos distritos de mayoría blanca, inevitablemente muestran diseños raciales o étnicos.

Los distritos latinos o negros más representativos fueron llevados inmediatamente a la Corte por los electores blancos, quienes argumentaron que estos infringían en una interpretación  “daltónica” de la Constitución. En 1993, la Corte Suprema formuló la primera de una serie de decisiones que establecía una causa de acción constitucional "analíticamente distinta" que podría ser utilizada por los ciudadanos, de manera individual, que desearan demandar a los DUNs "racialmente mal trazados". Los demandantes no tendrían la complicada tarea de probar que debido a los distritos demandados, sus votos eran denegados o diluidos o que la fuerza de su voto era menor. Por el contrario la Corte reconoció un daño supuestamente estigmatizado como consecuencia de los distritos que fueron trazados por motivos "predominantemente" raciales y los cuales no podrían ser justificados como un esfuerzo "minuciosamente realizado" para servir a un "apremiante interés de estado". La Corte indicó que tales distritos son inconstitucionales porque ellos suponen que todos los miembros de la minoría étnica piensan y votan de la misma manera y comparten los mismos intereses políticos, un mensaje que la Corte teme que promoverá la "balcanización" racial del electorado. Esta nueva jurisprudencia que pretende hacer frente a los daños a la unidad nacional en vez de enfocar el interés individual del demandante, ha dado origen a disposiciones de la Corte para desarticular varios DUNs con mayoría negra y latina al nivel local, estatal y congresional. Las nuevas reglas constitucionales sobre redistritación han sido creadas y reafirmadas, por una mayoría de cinco magistrados sobre la pujante oposición de los otros cuatro, los cuales sostuvieron que ofendían tanto a la justicia sustantiva como a los límites del debido recurso de inconstitucionalidad.

El juez Felix Frankfurter advirtió acerca de los peligros de que las cortes entrarán en un “conflicto político”, cuando emitió su voto en contra en el caso de "una persona, un voto" en 1963. A él se le puede exculpar por la incoherencia de los principios de redistritación de la Corte Suprema. Seguramente nada podría ser menos apropiado para la resolución de los jueces, que los cuestionamientos acerca de la forma en la que un pueblo soberano debería definirse a sí mismo en una república democrática multiétnica. En su prisa por prevenir que las legislaturas estatales asumieran que todos los afroamericanos piensan de la misma manera, la Corte tuvo que hacer frente a una propuesta contraria: ¿Qué pasaría si los ciudadanos afroamericanos o los mexicano-americanos, los asiático-americanos o nativo-americanos de un estado o localidad en particular compartieran los mismos intereses políticos y se asociaran libremente para afirmarse a sí mismos a través de sus representantes electos, a través de sus instituciones comunitarias o a través de organizaciones políticas, quizás partidos políticos? Sugerir que a los ciudadanos de color se les está prohibido negociar constitucionalmente sus propios DUNs infringiría las nociones históricas y constitucionalmente protegidas de libertad política en Estados Unidos. Esta es una pregunta completamente diferente de si los miembros de una minoría étnica pueden exigir que tales distritos sean creados por el derecho legal o constitucional.

Pero éstas son cuestiones serias, a las cuales los mismos defensores de los DUNs de "mayoría-minoría" están ahora siendo forzados a prestar atención. Nunca hubo un consenso entre ellos acerca de los límites políticos o un punto final normativo de los derechos electorales que ellos pusieron en servicio. Hoy en día, la mayoría de los partidarios de los DUNs diseñados para originar mayorías de votantes de un grupo étnico en particular los defienden como respuestas necesarias para la "desafortunada" realidad de las divisiones étnicas en la estructura nacional. Ellos comparten con los opositores de los distritos de mayoría-minoría una devoción sustentada sobre la visión de los Estados Unidos como una nación de inmigrantes, en la cual los recién llegados y sus descendientes, se asimilan de manera voluntaria a las instituciones ya establecidas de la vida pública, social y política, al mismo tiempo que retienen el derecho de preservar sus identidades étnicas en formas institucionales estrictamente privadas. Incluso las asociaciones étnicas (blancas) privadas estuvieron bajo presión de desaparecer durante la era de “crisol de razas” ("melting pot") de predominio inglés, el cual se extendió por lo menos durante la Primera Guerra Mundial. Sin embargo, la Segunda Guerra Mundial forjó un cambio en la identidad estadounidense, cuando los descendientes de otras nacionalidades europeas colocaron su sello de propiedad en la nación norteamericana y las tradiciones políticas angloamericanas, que ellos habían adoptado. Todas las implicaciones de esta redefinición electoral fueron profundamente sumergidas, como lo han sido en todo el mundo, en los imperios creados por ideologías competitivas, estatistas durante la Guerra Fría. Todo eso ha cambiado ahora, y los Estados Unidos no son inmunes a los vientos de nacionalismo étnico que se extienden en el mundo.

Hoy en día, los norteamericanos con ascendencia  alemana o irlandesa son más numerosos que los de ascendencia Inglesa. Ahora ellos, junto con los europeos del este y los americano-europeos del este, incluyendo los judío-americanos seculares, se han convertido en los defensores más fervientes de la adopción del idioma Inglés y de la Constitución angloamericana. Los DUNs étnicamente identificables son una humillación para estos americanos y una amenaza para su visión nacional. El ala derecha de esta nación de inmigrantes apoya al régimen actual en su intento por suprimir y deslegitimizar los DUNs que tienen diseños raciales o étnicos muy obvios, mientras que el ala izquierda defiende los distritos de mayoría-minoría como instrumentos temporales de integración, o exhorta a que sean reemplazados por distritos plurinominales que utilicen las reglas del  voto semi-proporcional o único transferible. El creciente número de partidarios de la RP también critica a los DUNs, debido a que estos facilitan que los funcionarios influyentes se reelijan, instaurando una falta de responsabilidad que daña a las mayorías y minorías étnicas por igual. Pero los sistemas de RP no son invulnerables a las mismas acusaciones que competen a los DUNs de mayoría-minoría, en el sentido de que estimulan la polarización étnica y amenazan la desestabilización.

Sin embargo, fuera del debate de inmigrantes y de sus objetivos comunes sobre uniformidad nacional, están los norteamericanos de color, especialmente los descendientes de los esclavos africanos. Hoy en día algunos académicos admiten que la supremacía blanca siempre ha sido una característica poderosa de la ciudadanía norteamericana, más que cualquiera de las abiertamente debatidas versiones de pluralismo liberal o republicanismo cívico. Muchos estadounidenses blancos son perturbados fácilmente e incluso temen al control negro de las unidades políticas en las cuales ellos residen. Para los afroamericanos, una nación inmigrante más inclusiva no debería de aceptar los siglos de exclusión de castas. Ellos favorecerían las renegociaciones de la nación americana en términos de reconocer su carácter distintivo, y su dignidad.  La delimitación periódica de los DUNs podría ser una de las mejores maneras de poner sus demandas nacionales sobre la mesa, lo cual explicaría la razón por la que una mayoría hostil de la Corte Suprema ha constitucionalizado el asunto, con la esperanza de calmar el debate. Los sistemas de representación proporcional podrían permitir a los afroamericanos su participación equitativa en los cuerpos legislativos, pero eludirían el diálogo interétnico al volver a trazar impediría la búsqueda histórica de los descendientes de los esclavos de su libertad total. Los sistemas de representación proporcional aportarían a los afroamericano una participación equitativa en los órganos legislativos, sin embargo, al eludir el dialogo interétnico y volver a trazar los DUNs requiere impedirían la búsqueda histórica de los descendientes de esclavos por conseguir la libertad. Las propuestas sobre RP de algunos miembros del Congressional Black Caucus no han tenido mucho apoyo de la comunidad negra. Por otro lado, es fácil imaginar que los descendientes de los conquistados pueblos indígenas y de inmigrantes no blancos tengan diferentes puntos de vista sobre las estructuras electorales que mejor satisfagan sus agendas personales o colectivas, en un país con creciente diversidad.  

Una resolución justa de estas conflictivas y a menudo inconmensurables posiciones étnicas y sus visiones nacionales, puede alcanzarse únicamente a través del consentimiento y los compromisos mutuos,  los cuales deben ser de carácter provisional, por lo menos mientras se valore el ideal liberal de libertad individual para darle forma y moldear la propia identidad cultural y política. Las negociaciones requeridas para alcanzar un acuerdo en tales cuestiones normativas son particularmente difíciles de emprender y mantener en los EEUU, debido a que para muchos norteamericanos su identidad nacional está envestida en una constitución escrita, consagrada, la cual para fines prácticos sólo puede ser reinterpretada, no renegociada. No es sorprendente que el progreso más grande hacia el consenso nacional generalmente haya sido logrado a través de compromisos democráticamente negociados fuera del contexto constitucional, por ejemplo la Ley del Derecho al Voto. Actualmente, con el considerable apoyo de los conservadores, algunos miembros de la Corte Suprema están sugiriendo que lo que ellos consideran ser una implementación entusiasta por parte de las fracciones democráticas del gobierno federal y estatal, podría poner en duda la validez constitucional de la propia ley. Y el motivo de esta confrontación será la batalla por la redistritación legislativa. De esta forma, si la experiencia estadounidense con los DUNs, como un instrumento de reforzamiento político para las minorías étnicas, deja algunas lecciones para otras democracias, éstas incluirían la importancia del contexto nacional particular, del respeto por sus tradiciones políticas y por las situaciones particulares de los grupos subnacionales dentro de ellos, de las oportunidades para lograr un consenso lo más ampliamente posible en la toma de decisiones acerca de las estructuras de las elecciones y, sobretodo, de la humildad sobre las expectativas de soluciones duraderas.

 

Mali: Un sistema de doble ronda en África

Malí, ex-colonia francesa en África Occidental, tuvo una transición exitosa hacia la política multi-partidista en 1991, después de tres décadas de régimen autoritario. La Asamblea Nacional, conformada por 129 escaños, sobresalió de entre las nuevas instituciones democráticas establecidas entonces; con 116 escaños elegidos por el electorado nacional y 13 por Malíes que residen en el exterior. Los 116 escaños nacionales son distribuidos de acuerdo a la población (un escaño por cada 60,000 personas) entre los 55 distritos (circunscripciones) correspondientes a las 49 divisiones administrativas del país (cercles, unidad administrativa utilizada en Malí) y a las seis comunas en Bamako, la capital. Debido a las disparidades, las magnitudes del distrito varían de uno a seis escaños por distrito.

Mientras se permite la participación de candidatos independientes, a los partidos políticos se les exige presentar listas cerradas con el mismo número de candidatos como de escaños disponibles, (ver representación proporcional por listas) los votantes ejercen su derecho a través de papeletas categorizadas, para que puedan votar solamente por una lista de candidatos independientes o de partido. Se utiliza un sistema de Doble Ronda (DR) de acuerdo al cual, en ausencia de un candidato independiente o una lista de partido ganador por mayoría absoluta en la primera ronda, solamente los dos líderes finalistas de la primera ronda compiten en la segunda y el ganador se decide por mayoría absoluta, ver  Sistema de Doble Ronda. En el caso de distritos plurinominales, las dos listas de partido con más votos de la primera ronda compiten en la segunda y la lista ganadora obtiene todos los escaños del distrito. Se utiliza un sistema similar de mayoría de Doble Ronda para la elección presidencial. En las elecciones municipales se utiliza una fórmula de representación proporcional basada en el mayor residuo (cuota Hare).

Como en la mayoría de los países del África francófona, las nuevas instituciones democráticas en Malí fueron debatidas y seleccionadas en una Conferencia Nacional de amplio consenso, la cual incluía tres representantes de cada uno de los partidos políticos oficialmente registrados. El sistema electoral que surgió de este proceso, fue un compromiso para preservar el poder político de los cinco partidos mayoritarios y también para crear oportunidades electorales para varios partidos pequeños, así como equilibrar los mecanismos contradictorios para asegurar una amplia representación política y producir gobiernos de mayorías estables. En consecuencia, fue rechazada una propuesta para la aplicación del sistema de doble ronda en distritos uninominales, a efecto de disminuir la influencia de personalidades locales y fortalecer el control de los partidos sobre los candidatos. Asimismo, se rechazó una propuesta de parte de los partidos pequeños sobre el sistema de RP, debido a  su anticipado potencial de inestabilidad política. Sin embargo, la adopción de la fórmula de RP para las elecciones municipales, se ajustaba a las necesidades de los partidos más pequeños, la mayoría de los cuales carecían de apoyo nacional y estaban basados local o regionalmente. De manera contraria, se pensaba que un sistema de DR para las elecciones legislativas promovería las coaliciones entre los partidos pequeños y grandes en la segunda ronda. La adopción del sistema de DR para elecciones presidenciales, refleja el consenso en la mayoría de los países africanos sobre que el Jefe de Estado debe ser apoyado por una mayoría del electorado.  

El nuevo sistema electoral de Mali dio lugar a  un proceso electoral relativamente justo y competitivo en 1992. En la primera ronda participaron 23 partidos registrados de manera oficial, incluyendo tres con bases políticas a nivel nacional: Alianza por la Democracia en Malí (ADEMA), Congreso Nacional de Iniciativa Democrática (CNID) y la Unión Sudanesa-Coalición Democrática Africana (USCDA) y; dos con una base nacional limitada pero con el potencial de convertirse en partidos nacionales, la Coalición para la Democracia y el Progreso (RDP) y el partido Progresista Sudanés (PSP). El resto tenía bases locales o regionales y no tenían posibilidades de incorporarse al gobierno nacional sin formar coalición con los otros cinco. La competitividad del sistema se ilustraba en el hecho que sólo 11 de 44 distritos fueron decididos en la primera ronda, y cinco partidos ganaron 15 escaños. De los diez partidos contendientes en la segunda ronda, seis lideraban por lo menos en un distrito, pero la lista del partido líder fue vencida en 7 de 44 distritos. De hecho, los cinco partidos grandes perdieron las elecciones distritales en la segunda ronda después de liderar en la primera.

El nuevo sistema de Malí – combinado con la entrada de un gran número de partidos pequeños con apoyo electoral limitado, un fenómeno que es típico de las nuevas democracias establecidas después de un largo período de régimen autoritario – causó el impacto político esperado sobre la desproporcionalidad votos-escaños y sobre el multipartidismo. De esta manera, el sistema de DR produjo un alto nivel de desproporcionalidad (entre escaños-votos), un nivel moderado de multipartidismo electoral (3.3 partidos electorales efectivos) y un multipartidismo legislativo moderadamente bajo (2.2 partidos legislativos efectivos).

El sistema electoral de Malí ha equilibrado positivamente la representación y la gobernabilidad, pero al mismo tiempo ha promovido una oposición parlamentaria factible. Además, el uso de listas cerradas de partido en distritos plurinominales ha estimulado alianzas étnicas y regionales entre otros grupos políticos débiles y socialmente fragmentados. No obstante, aún persisten muchos problemas. Primero, el uso de las listas de partido debilita los vínculos con los representantes elegidos. Confrontados también con fuertes presiones por el trabajo  en el distrito, muchos miembros del parlamento han dividido de manera informal sus distritos en cotos individuales para esa finalidad. Segundo, la Asamblea Nacional posee únicamente una capacidad limitada para confrontar la autoridad ejecutiva, debido a que institucionalmente sus poderes son relativamente más débiles que los de la presidencia ejecutiva. Y finalmente, a este problema se le añade el desproporcionado porcentaje (66%) de escaños ganados por ADEMA, el partido gobernante, en parte debido al sistema electoral y en parte por las desigualdades de población entre los distritos, y especialmente en los distritos rurales.

Estos problemas incitaron a demandas por parte de la oposición por la reforma electoral. Esto conllevó a negociaciones políticas entre los partidos de oposición y ADEMA las cuales originaron acuerdos sobre tres temas antes de las elecciones de Abril de 1997: el uso del sistema de RP para asignar algunos escaños de la Asamblea Nacional, lo cual posteriormente fue declarado inconstitucional por la Corte; un incremento del 27% en el tamaño de la Asamblea Nacional de 116 a 147, con una reducción en los distritos uninominales y el aumento correspondiente en los distritos plurinominales, dándoles potencialmente a los partidos de oposición un grado de ventaja electoral; y la creación de una Comisión Electoral ampliamente representativa. No obstante, la Comisión no estaba preparada para llevar a cabo la compleja tarea de administrar una elección. Los problemas logísticos y administrativos resultantes, provocaron demandas de la oposición para anular las elecciones legislativas de 1997, con lo cual ADEMA estuvo de acuerdo, aún cuando algunos resultados preliminares confirmaron las predicciones sobre su victoria.

El hecho que estos cambios en el sistema electoral fueron negociados, legitima el éxito de la nueva democracia de Malí en el manejo pacífico de conflictos políticos. Esto también indica que la elección y reforma de las nuevas instituciones democráticas no es predeterminada, sino que se negocian los resultados cuyas futuras consecuencias políticas son a menudo oscuras. Todavía está por verse en qué medida las recientes reformas al sistema electoral de Malí tendrán el efecto deseado una vez que se implementen.

Malta: el Sistema de Voto Único Transferible con algunos cambios

Desde 1921, Malta ha utilizado el sistema de Voto Único Transferible (VUT) en las elecciones, mucho antes de que esta pequeña nación mediterránea lograra su independencia de Inglaterra en 1964. Aunque posteriormente Malta se convirtió en una República y sustituyó el cargo del Gobernador-General (representante de la Reina) con un Presidente, mantuvo el modelo de democracia parlamentaria al estilo Westminster. Malta tiene parlamento unicameral y su constitución demanda la elección de los miembros de la Cámara de Representantes "bajo el principio de representación proporcional por medio del voto único transferible". El período de duración parlamentario máximo es de cinco años, sin embargo, la legislatura se puede disolver antes. No hay otros cargos a elección excepto los concejos locales instituidos por el Acta de Concejos Locales de 1993, cuyos miembros también son elegidos por VUT.

Para fines de la elección parlamentaria el país está dividido en 13 divisiones, las cuales tienen aproximadamente el mismo tamaño de población. A diferencia de Irlanda, cada distrito elige el mismo número de miembros al parlamento (cinco), MPs, para un total de 65 escaños parlamentarios (a excepción de los escaños extras). A cada escaño corresponden aproximadamente 4,200 electores registrados. En 1996 la cuota necesaria para garantizar un escaño oscilaba entre los 3,245 y los 3,219 votos. Los candidatos podrían simultáneamente postularse en dos divisiones. En el caso de ganar en las dos, debían renunciar a una, lugar que después sería ocupado por medio de una "elección casual". Esto no es una elección parcial en el sentido convencional, sino que el ganador se determina al aplicar procedimientos del VUT a las papeletas acreditadas para la candidatura vacante en la elección general.

En la papeleta, los candidatos son ordenados alfabéticamente en bloques partidistas. Los votantes expresan sus preferencias al colocar números secuenciales a los nombres de los candidatos. No existe ninguna obligación para ordenarlos todos o para poner candidatos de un solo partido. De hecho, solamente se requiere de una preferencia (indicada por el número 1) para que un voto sea válido. A diferencia de sus contrapartes australianos, los electores malteses no tienen opción de escoger de toda una lista de candidatos. Los partidos tampoco pueden preparar listas ordenadas de candidatos para recomendar.

Existen tres características notables de la experiencia de Malta con el VUT:

• La primera es que aunque el VUT puede funcionar como un método de elección no partidista, el partidismo es un rasgo característico de las contiendas electorales en Malta. Los electores disfrutan, pero hacen poco uso, de la oportunidad de cruzar las líneas de partido al momento de ordenar a los candidatos en sus papeletas. Por esta razón sólo un pequeño porcentaje de los votos (1%) se transfiere a los candidatos de otros partidos.
• Una segunda particularidad es la costumbre que tienen los dos partidos políticos mayoritarios de nominar a muchos más candidatos de los que posiblemente podrían ganar en un distrito. Esto puede ser explicado en parte, por el patrón de lealtad al voto preferencial. Aparentemente, los partidos no temen la pérdida de votos por motivos de “sobre nominación”, porque los votos preferenciales dados a sus candidatos menos populares al final se transferirán a otros candidatos de su mismo partido. Al mismo tiempo, una lista más grande y variada los puede ayudar a atraer más votos. Para los candidatos, por supuesto, esto significa hacer frente a una gran competencia dentro de su propio partido y por tanto, deben esforzarse para mantener el apoyo de los electores. Para ganar un escaño y conservarlo, un político tiene que cimentar y mantener una base de apoyo personal, sin embargo, como el voto es secreto y los seguidores en el electorado no están identificados, se le aconseja apelar y servir a un grupo más grande. Esto provoca relaciones bastante cercanas entre los representantes y los representados. Los electores tienen el beneficio de ser capaces de demandar a varios MPs que representan su distrito. Debido al hecho que por lo menos un miembro de cada partido mayoritario es elegido de cada distrito, incluso tienen una opción por partido.
• La tercera particularidad importante es que la Malta moderna tiene un sistema bipartidista puro. De hecho, esto es inusual para los sistemas RP, los cuales reducen las barreras para los partidos políticos pequeños. Las razones por las que los terceros partidos, los cuales sí existen en Malta, no han podido destacarse electoralmente en décadas recientes, no están del todo claras. Pero las implicaciones de esta situación son importantes: si los MPs de sólo dos partidos son elegidos para un parlamento con un  tamaño de número impar, entonces uno de ellos necesariamente liderará una mayoría y formará el gobierno. Además, los dos partidos mayoritarios, el Partido Laborista Maltés (PLM) y el Partido Nacionalista (PN) gozan casi del mismo apoyo del electorado y son por tanto bastante competitivos. Esto significa que incluso las pequeñas distorsiones en las relaciones voto-escaño pueden afectar drásticamente el resultado de una elección y por consiguiente quien controla el gobierno. Esto ha sido, de hecho, uno de los problemas más severos del VUT en Malta.

En 1981 el PLM ganó la mayoría de los escaños en el parlamento a pesar que los candidatos del Partido Nacionalista habían recibido la mayoría de votos preferenciales en todo el país. Se elgó que esto ocurrió como resultado de una mala distritación por parte del gobierno del PLM, aunque tales cargos son difíciles de probar. No obstante, lo más importante fue que este aparente resultado "perverso" conllevó a una gran crisis constitucional cuando los Nacionalistas se rehusaron a aceptar el resultado de la elección y dejaron el parlamento, poniendo en duda la legitimidad de todo el sistema.

El boicot Nacionalista terminó cuando el PLM aceptó discutir reformas constitucionales para evitar repetir una situación en la cual los vencedores se conviertan en perdedores. En 1987 la constitución fue modificada de común acuerdo. La reforma al artículo 52, garantiza que el partido con mayor número de votos de primeras preferencias, reciba tantos escaños adicionales como sean necesarios para darle una mayoría en el parlamento, y por lo tanto, le permita conformar el siguiente gobierno. Una segunda enmienda, adoptada más recientemente, establece un ajuste similar para el partido con más votos (pero que no alcanza mayoría) en donde dos o más partidos compiten por votos, pero sólo dos partidos ganan escaños en el Parlamento. En 1987 y 1996 los escaños adicionales fueron asignados posteriormente al Partido Nacionalista y el PLM respectivamente.

Debido a estas reformas constitucionales, las primeras preferencias de los electores en las papeletas no son sólo un voto ordinal para el candidato más favorecido, sino que también son votos categorizados para el partido. Adicionalmente, en tanto se preserve el sistema bipartidista, constituye una expresión de preferencia acerca del partido que debería formar el gobierno. Por lo tanto, puede afirmarse que una elección general, proporciona un juicio claro acerca del reconocimiento del gobierno actual y de la claridad del mandato para el partido victorioso.

¿Qué lecciones se pueden derivar de la experiencia de Malta con el  VUT?

Se puede decir que Malta nos brinda una enseñanza. Mientras que pueden hacerse muchas generalizaciones útiles sobre los efectos de los sistemas electorales, en ocasiones existen circunstancias únicas que llevan a resultados inesperados. Tal como se ve aquí, un sistema electoral altamente proporcional también está sujeto a fallar bajo ciertas circunstancias. Sin embargo, al mismo tiempo la forma en la que Malta manejó su crisis es causa de optimismo, ya que ilustra en buena manera cómo pueden encontrarse soluciones constitucionales para corregir las fallas institucionales que se producen, y como éstas pueden implementarse a través de la negociación y el compromiso.

Dejando de lado el asunto de la desproporcionalidad que se enfrentó en 1981, debemos notar que Malta ha tenido una serie de gobiernos de partido único y un alto de grado de alternancia en el control partidista. La intensa competencia entre partidos, engendrada por el VUT, combinada con la sobre nominación no ha tenido el efecto de hacer ineficientes a los partidos como organizaciones políticas, ya sea en el gobierno o en la oposición.

La experiencia de Malta al gestionar el complejo Sistema de Voto Único Transferible también es estimulante. Aunque determinar a los ganadores es más complejo y consume mayor tiempo que otros sistemas, el proceso es manejable. El número de cálculos necesarios para ocupar todos los escaños en un distrito, no es una función del número de votantes/papeletas, sino del número de candidatos en ese distrito, aunque un electorado más grande (y por lo tanto un número más grande de papeletas) podrá, por supuesto, incrementar la carga de trabajo. Ni tampoco los electores Malteses parecen estar tan desconcertados por su sistema. La participación del elector es casi universal (más del 95% en elecciones recientes) y el porcentaje de votos inválidos es bajo (raramente sobrepasa el uno por ciento).

Al igual que la República de Irlanda, Malta no es un país étnica o religiosamente diverso y por tanto el desempeño del VUT no se puede evaluar en términos de representación de minorías. Sin embargo, es claro que bajo la versión del VUT en Malta, a las minorías se les garantizaría la posibilidad de votar a los candidatos de su elección, independientemente de las preferencias de la mayoría siempre y cuando los miembros sumen el 17% de los electores en cualquier distrito [Cuota-votos /(5+1)+1]. El incremento en el número de escaños por distrito podría reducir más éste umbral, aunque existen limitaciones obvias prácticas en términos del tamaño y complejidad de la papeleta. También está claro que las mujeres están en la posición de elegir por lo menos dos MPs en cada distrito (o 40% de los escaños) independiente de las preferencias de voto de los hombres, aunque este potencial poder para votar no se traduce actualmente en la elección de un gran número de mujeres candidatas en Malta.

El VUT tiene, en teoría, muchos rasgos favorables y ha funcionado bien en Irlanda, Malta y Australia. No obstante, de lo que carece es de una base experimental más amplia para aprender de ella ya que el uso actual del sistema está limitado al mundo anglosajón (con algunas excepciones). Por supuesto, no sabemos la manera en la que se desarrollaría en otros contextos. Sin embargo, una cosa que no está en duda es que: el VUT les proporciona a los electores la herramienta más sofisticada para expresar sus preferencias, meticulosamente añade estas diversas preferencias y las traduce en representación parlamentaria. Aún cuando los partidos son tan fuertes y tan predominantes en la política como en Malta, el VUT todavía garantiza que el voto público determinará la identidad de todos los políticos que ocupen los asientos en el parlamento para representar colectivamente la voluntad de la gente. Cuando se considere conveniente ese control democrático, el VUT parece ser el sistema de elección. El otro lado es que la capacidad del partido líder para determinar la composición de su grupo parlamentario es limitada.

Namibia: Representación proporcional por listas nacionales en el Sur de África

Durante la mayor parte del siglo XX, Namibia fue la "colonia olvidada" de África del Sur, primero ocupada por los Alemanes en 1884, posteriormente liberada por Sudáfrica y las fuerzas aliadas en 1915, sólo para ser colonizada nuevamente por Sudáfrica, a quien la Liga de las Naciones le confirió estar a cargo de la región en 1920. La Sudáfrica del Apartheid impuso sus estructuras étnicamente divisionistas y legalmente excluyentes sobre Namibia (o África del Sudoeste como se le conocía entonces) en el período de la postguerra y casi hasta su independencia en 1990. 1989 probó ser un año de cambios rápidos después de setenta años de conflicto interno y ambivalencia internacional, y años de ser manejados por el gobierno sudafricano quien, 10 años antes en 1978 había aceptado un plan de las Naciones Unidas (ONU) para una retirada militar y una transición hacia la independencia.

Para su elección de “liberación” en noviembre de 1989 y su segunda elección general parlamentaria celebrada en diciembre de 1994, Namibia recurrió a la forma más básica de la Representación Proporcional por Listas nacionales, el país entero constituyó un solo distrito con 72 miembros del parlamento, ver Representación Proporcional por Listas. La distribución de escaños se realizó de acuerdo al método Hare que, junto con la cuota Droop, es un método del residuo más grande pero utiliza una cuota ligeramente diferente la cual en promedio arroja resultados más proporcionales. No se impuso ningún umbral para la representación, para que la cuota se convirtiera en el 1.39% del voto válido a nivel nacional, sin embargo, con el método del residuo más grande, el Frente Nacional de Namibia (FNN) consiguió ganar un sólo escaño con 0.8% del voto en 1989, y la Coalición Democrática de Namibia (CDN) y el Grupo de Acción Monitor (GAM) lograron lo mismo con 0.82% y 0.83% respectivamente en 1994.

La adopción de la RPL fue en principio una petición de las Naciones Unidas, quienes exhortaron ya en 1982 a que cualquier sistema electoral no racista garantizara que a los partidos políticos que gestionaran la  obtención de un apoyo importante en la elección se les recompensara con una “representación justa". De hecho a los namibios se les impuso de manera considerable su nueva constitución. La idea de cambiar el sistema electoral de Mayoría Simple (sistema que sólo contemplaba a los blancos en lo que era la colonia de África del sudoeste) a un sistema rígido de RP por listas, originalmente fue propuesta por Pik Botha, el entonces Ministro de Relaciones Exteriores sudafricano. Aunque los sudafricanos habían insistido previamente, sin éxito, en listas de electores separadas (Zimbawe 1980-1985), lo cual habría asegurado que los blancos ganaran escaños en la nueva Asamblea. La propuesta de Botha sobre RP fue aceptada en principio por el Secretario General de las Naciones Unidas, quien posteriormente proporcionó los detalles específicos al Administrador General Sudafricano y al Representante Especial de la ONU. El sistema de RP encajó perfectamente con los pronunciamientos previos de las Naciones Unidas, los cuales enfatizaban la necesidad de una representación tan amplia como fuera posible en la próxima Asamblea Constituyente de Namibia.

Para las primeras elecciones en 1989, la Organización del Pueblo del África del Suroeste (SWAPO por sus siglas en inglés) había expresado su preferencia por mantener el sistema de distritos uninominales, sin duda esperando tener las ventajas (como partido dominante) de tal sistema electoral en donde el ganador-se-lleva-todo. Sin embargo, cuando la Asamblea Constituyente se reunió por primera vez en noviembre de 1989, y cada partido parlamentario presentó su borrador de constitución, la SWAPO se dio por vencida en el tema de la RP, aparentemente como una forma de concesión para los partidos minoritarios, de los cuales esperaban tener concesiones recíprocas sobre asuntos de mayor importancia.

Resultados Electorales de 1989

La primera elección multipartidista de 1989 en Namibia originó lo que muchos observadores internacionales sintieron que era el "resultado soñado" mediante el cual el movimiento de liberación (SWAPO) ganó el 57% del voto nacional, pero no los escaños suficientes (48) para poder redactar por sí solos la nueva constitución. La oposición dirigida por la Alianza Democrática de Turnhalle (DTA), fue rechazada, a los ojos de muchos por su pasado sucio y sus explícitas apelaciones étnicas, sin embargo, lograron suficientes votos y escaños para formar una oposición seria dentro del parlamento y equilibrar los posibles excesos del gobierno mayoritario, SWAPO. Esta "configuración positiva del poder en la Asamblea Constituyente condujo a un compromiso real” y a la adopción de una nueva constitución en marzo de 1990, la cual fue ampliamente aclamada como una de las constituciones más democráticas y civilizadas de todo el mundo.

Mientras la SWAPO probó ser la única fuerza capaz de obtener una mayoría absoluta en las elecciones de Namibia en 1989, la amplia e inconsistente distribución de sus votos llevó a algunos politólogos africanos a argumentar que había fallado dramáticamente en mantener su promesa de ser "el representante único y auténtico de la gente de Namibia". SWAPO obtuvo más del 90% de los votos en el gran distrito electoral del norte, Ovambolandia, el cual contribuyó con casi el 60% del total nacional. Asimismo, mientras que a lo largo del país vencieron a todos los otros partidos coaligados, la SWAPO obtuvo una mayoría únicamente en 7 de los 23 distritos electorales, y la DTA en 15 distritos. Existieron concentraciones regionales de apoyo parecidas para los partidos minoritarios. La DTA obtuvo la mayoría de sus votos en el sur del país y en otras áreas rurales en Koakolandia y Herolandia, el UDF (Frente Democrático Único) y la DTA (los únicos otros partidos que ganaron más de un escaño parlamentario) la logró en áreas geográficas y grupos étnicos claramente definidos. El UDF fue identificado en gran parte con el grupo étnico Damara y como era de esperarse obtuvo una mayoría absoluta de los votos en Damaraland. Mientras que la Coalición democrática de Namibia, un grupo predominantemente blanco, ganó casi la mitad de sus votos nacionales en los distritos electorales de Karasburgo (área fronteriza sureña en donde votaron muchos sudafricanos), y Windhoek (la capital en donde una vez más hubo una cantidad desproporcionada de votantes blancos).

Resultados Electorales de 1994

Las elecciones de 1994 ilustran la consolidación del apoyo de la SWAPO contrapuesto a la severa erosión del voto opositor. La SWAPO obtuvo 23,000 votos menos en 1994, de los que consiguió en las primeras elecciones parlamentarias de 1989, sin embargo, la baja concurrencia (de 682,000 a 497,000) representó que su distribución de los votos aumentó casi el 20%, dándoles 12 escaños adicionales y más de dos tercios de la mayoría parlamentaria necesaria para modificar la constitución de manera unilateral. El abandono de los electores que habían sufragado en 1989, se dio primeramente a costa de la DTA. Sus 101,000 votos nacionales fueron solamente un poco más de la mitad de los 191,000 que habían recibido en 1989 y se tradujeron en una pérdida de seis escaños parlamentarios. Igualmente el UDF perdió dos de sus cuatro escaños (conservando sólo el 35% de su voto de 1989) mientras que el Frente Patriótico Nacional de Moses Katijiongua, ahora renombrado Coalición el Democrática de Namibia (CDN), no pudo más que retener un sólo escaño.

La imponente victoria de la SWAPO motivó al líder de la DTA y al candidato a presidente, Mushake Muyongo, a reclamar que la elección había evidenciado que el país estaba dividido por líneas étnicas y, que se había convertido en una democracia étnica. Para las elecciones de 1994, la comisión de límites de Namibia descartó los viejos distritos electorales del África del Sudoeste favoreciendo a 13 distritos regionales divididos a su vez en 95 áreas más pequeñas. La SWAPO obtuvo más votos de comunidades no-Ovambas en 1994, de los que consiguió en las primeras elecciones multipartidistas. En 1994, la DTA ganó por mayoría absoluta en sólo dos regiones (Hardap y Omahake) y por pluralidad en tres (Caprivi, Otjozondjupa, y Kunene) comparado con 15 de los 23 distritos electorales de 1989. La distribución de voto de la SWAPO se incrementó sustancialmente en Karas (del 30% al 45%), en Okavango (del 50% al 80%) y en Khomas (del 45% al 60%). El UDF no pudo mantener el control del distrito Kunene, predominantemente Damara, pero logró dos de sus tres victorias en los sub-distritos Sesfontein y Khorikas de Kunene. A pesar del porcentaje de ventaja de la SWAPO y las fallas de los partidos minoritarios en 1989, se puede decir que la mayoría de los cambios podían ser atribuidos al absentismo de la DTA y no a que la SWAPO ganara los votos de los antiguos seguidores de los partidos minoritarios.

Polonia: Entre la fragmentación y la polarización

Las elecciones de junio de 1989 en Polonia tuvieron un papel elemental en el colapso de los regímenes comunistas a lo largo de Europa Central y del Este. Estas elecciones fueron resultado de las negociaciones entre los comunistas polacos y la oposición lidereada por Solidaridad, y finalizaron con los llamados Acuerdos de la Mesa Redonda en abril de 1989. El Acuerdo estableció un sistema único (y diseñado únicamente para uso individual) de elecciones "segmentadas", mediante el cual se asignó el 65% de los 460 escaños en el Sejm a los comunistas y sus aliados, y el restante 35% sujeto a una competencia abierta. Además, la Cámara Alta del parlamento, el Senado, fue restablecida, con 100 escaños a ser ocupados en una elección libre, no restringida - la primera elección libre y justa en Europa del Este en más de 40 años. En las elecciones, celebradas el 4 y el 18 de junio de 1989, Solidaridad ganó todos menos uno de los escaños por los que contendió. Los comunistas obtuvieron sus escaños asignados en el Sejm, pero ninguno en el Senado. El resultado de esta elección reflejó el alto nivel de polarización política en Polonia durante los años ochenta.

El Sejm

Para 1990 el parlamento, electo en 1989 por un período de 4 años, se había vuelto obsoleto. Éste aunque dominado todavía por gente del viejo régimen, con aparentemente poca probabilidad de reelección, estableció el 27 de octubre de 1991 como la fecha para las nuevas elecciones. Después de un largo debate, el 28 de junio de 1991 se adoptó la nueva ley electoral para las elecciones del Sejm. Los participantes de este debate tenían sus agendas abiertas y secretas, y con frecuencia cambiaban de parecer. En general, la mayoría post-comunista en el Sejm, junto con algunas agrupaciones post-Solidaridad estaban a favor de la representación proporcional, mientras que otros (el Presidente Walesa y los partidos mayoritarios post-Solidaridad) abogaban por varios sistemas electorales mixtos. La regla de oro era: entre más fuerte fuese el partido y entre más populares sus líderes, era menos probable optar por una Representación Proporcional (RP) pura. A la larga, las consideraciones provenientes de la incertidumbre sobre el resultado de esta elección prevalecieron en las mentes de los diputados, y para la elección del Sejm se adoptó un sistema RP.

Con el sistema adoptado en 1991, el país fue dividido en 37 distritos, de 7 a 17 escaños para cada uno, determinados de acuerdo a la población. Para registrar su lista en un distrito, un partido tenía que reunir por lo menos 5,000 firmas de los electores residentes en ese distrito. Los escaños en los distritos fueron asignados a los partidos a través del método Hare-Niemeyer, sin umbral. Del total de los 469 escaños, 69 fueron asignados a cada uno de los partidos (a través del método modificado de Sainte Lague) sobre una base a nivel nacional, los cuales: a) registraron una lista nacional (para la cual un partido tenía que registrar sus listas en por lo menos cinco distritos al recoger 5,000 firmas de electores en cada uno), y b) superaron el umbral del 5% a nivel nacional y/o consiguieron que sus candidatos fueran electos en por lo menos 5 distritos. Estos umbrales no se aplicaron en lo concerniente a la representación de las minorías étnicas. Los electores en cada distrito debían mostrar sus preferencias al escoger una lista de partido y marcar el nombre del candidato por el cual ellos deseaban votar.  

La dicotomía política de la elección de 1989 (Solidaridad vs. el viejo régimen) fue reemplazada en 1991 por un gobierno muy fragmentado, con más de 100 partidos y cuasi-partidos contendiendo en ambas elecciones: del Senado y del Sejm. Las elecciones originaron un parlamento altamente fragmentado, el partido más fuerte del Sejm obtuvo solamente un 13.5% de escaños, y no hubo ninguna coalición de mayoría de menos de cinco partidos. Todos juntos, los 18 partidos y agrupaciones consiguieron por lo menos dos escaños cada uno y los 11 partidos adicionales un escaño cada uno. De hecho, el número de representantes en el Sejm fue menor, debido a las coaliciones y fusiones. Este parlamento tuvo en dos años tres primeros ministros, dos gobiernos y su propia salida anticipada, después de aceptar una moción de repudio durante el gobierno de Hanna Suchocka en mayo de 1993. El Presidente Walesa al tener que elegir entre deshacer el gobierno o disolver el parlamento, optó lo último. Entre las últimas legislaciones aprobadas por el saliente Sejm hubo enmiendas a la ley electoral.

Las enmiendas adoptadas por el parlamento saliente fueron diseñadas para coartar la fragmentación al eliminar a los partidos más débiles del Sejm. Específicamente, se implementaron tres dispositivos: 1) un umbral del 5% para los partidos y 8% para las coaliciones, a lo largo del país (también el umbral para la lista nacional fue incrementado del 5 al 8%), 2) un incremento en el número de distritos, de 37 a 52 ampliando la magnitud de distrito de 3 a 17 escaños, 3) la implementación de la fórmula D'Hondt, ventajosa para los partidos grandes, para asignar todos los escaños. El apoyo entre los partidos hacia estas reformas se correlacionó de manera obvia (positiva) con su fuerza en el saliente Sejm. Para algunos de los partidos que apoyaron las enmiendas esta decisión fue auto-destructiva, ya que sólo una coalición y cinco de los partidos superaron los umbrales prescritos para las elecciones del Sejm.

De esta manera la reforma electoral facilitó los resultados esperados: los partidos más fuertes obtuvieron escaños adicionales, y los más débiles fueron eliminados del Sejm. La segmentación del parlamento fue superada, a costa de graves alteraciones de proporcionalidad. La coalición de izquierda gobernante que surgió después de la elección recibió solamente 36% de los votos pero logró una mayoría de 66% de los escaños. Con el 34% de los votos "perdidos" para los partidos no representados en el Sejm (la mayoría del lado de la derecha del espectro político), el parlamento electo en 1993 fue percibido como no del todo legítimo: representó sólo el 34% de los votantes calificados (debido a que el porcentaje de votación fue del 52.1%). De esta manera, una eventual disfunción del orden democrático, los gobiernos inestables generados por un parlamento fragmentado, fue sustituida en 1993 por otra: un gobierno estable sin suficiente legitimidad.  

Esta eventual deficiencia fue eliminada para las elecciones del 21 de septiembre de 1997, conducidas de acuerdo a las mismas reglas de 1993. En esta ocasión solamente cinco partidos y coaliciones pasaron los umbrales, estos representaron el 87.8% de todos los votos válidos (con una nivel de votación de 47.93%). Aún más importante, el equilibrio político regresó al Sejm, debido a que varios partidos de la derecha fragmentada en esta ocasión se unieron en la coalición Acción de Solidaridad Electoral (ASE) y captaron un sinnúmero de votos, para formar un gobierno de centro-derecha junto con la liberal-demócrata Unión de la Libertad. No obstante, la contienda de las dos grandes coaliciones, los post-comunistas SLD en la izquierda, y la ASE en la derecha, ocasionó un endeble apoyo para los partidos del centro, y por consiguiente la polarización del sistema político en líneas ideológicas.

El Senado

Desde 1989, los distritos para las elecciones del Senado se han basado en criterios geográficos, con dos senadores elegidos en cada una de las 47 de las 49 de las provincias de Polonia. Solamente a las dos provincias más populares se le han otorgado tres escaños senatoriales respectivamente. Los senadores son elegidos por Voto en Bloque, ver Voto en Bloque. En 1989, se necesitaba una mayoría para ganar un escaño (con otra elección dos semanas después de la primera ronda). Para las posteriores elecciones del Senado (1991, 1993, 1997) se abolió la segunda ronda electoral (la pluralidad del voto fue sustituida por el voto mayoritario). Desde 1991, el nivel de fragmentación y la composición política del Senado (con pequeños cambios), ha sido paralelo a la composición de los partidos en el Sejm.

Elecciones Presidenciales y Locales

Desde 1990, el Presidente de la República de Polonia es elegido por voto popular. Si en la primera ronda ninguno de los candidatos obtiene la mayoría, dos semanas después se lleva a cabo una segunda entre los dos candidatos líderes. En la elección de 1995, en donde hubo una reñida competencia entre Lech Walesa y el eventual ganador Aleksander Kwaniewski, este arreglo contribuyó también a la polarización del espectro político.

En las elecciones locales se utilizan dos sistemas de forma paralela: Mayoría Simple (MS) en las comunidad rurales y en las ciudades con menos de 40,000 habitantes, y RP por listas de partido en las ciudades con más de 40,000 habitantes.

Rusia: un sistema paralelo en desarrollo

El sistema electoral legislativo, decretado por el Presidente Boris Yeltsin en septiembre/octubre de 1993, fue incluido junto con el sistema de elección presidencial en la Constitución rusa post-Soviética, la cual fue ratificada por los electores en diciembre de 1993. La Asamblea Federal, legislatura del sistema gubernamental ruso, es bicameral. La Duma (Asamblea Popular) es elegida cada 4 años. El Consejo de la Federación (la Cámara Alta) está conformado por un representante ejecutivo y uno legislativo elegido de cada una de las 89 regiones de Rusia de acuerdo a las leyes de cada región.

El sistema electoral ruso puede caracterizarse como un ejemplo clásico de un sistema electoral paralelo. Tanto el voto por RP por listas (RPL) como el de Mayoría Simple (MS) son utilizados para elegir diputados en la Duma, aunque no se realiza ningún ajuste de los representantes de las listas de partidos para reflejar desigualdades en la distribución general escaño-voto, como lo hay en Alemania (sistema mixto de representación proporcional) y Nueva Zelanda (Una Democracia Westminster se convierte en un sistema de RP. El número total de diputados es de 450, la mitad es elegida por RP y la otra mitad en distritos de pluralidad uninominal. El sistema RP opera en efecto como un distrito, ya que los votos para los partidos políticos son sumados en todo el país. Sin embargo, los partidos contienden regionalmente en listas cerradas, de acuerdo con la ley adoptada por la Asamblea Federal en junio de l995. Un nominado en una lista nacional de partido de 12 miembros también puede buscar la elección de un distrito uninominal por MS en la región. Por consiguiente esto puede implicar otro escaño para el partido político, el cual gana en la papeleta de RP. Una vez alcanzado el umbral (ver Umbral) de por lo menos el 5% de los votos RP, los escaños se distribuyen de acuerdo a la fórmula del residuo más grande. En teoría, esto beneficiaría a los partidos pequeños, pero no parece haber tenido ese efecto en Rusia. 

En las elecciones parlamentarias de 1995, sólo cuatro partidos políticos superaron el umbral del 5%, lo cual los haría elegibles para recibir escaños de las listas de RP. Estos partidos consiguieron sólo el 50.5% del voto popular y obtuvieron el doble del número de escaños que se hubieran distribuido de haber sido éste un sistema estrictamente proporcional. "Mujeres de Rusia", uno de los 18 partidos que no lograron obtener escaños por lista de partido, tuvo tan sólo 2.3% menos votos que el partido Yobloco el cual consiguió, por el contrario, 31 escaños de lista de partido. También ocurrieron anomalías en los distritos uninominales, algunos de los cuales fueron ganados con un porcentaje tan bajo como el 20% cuando compitieron varios de los 43 partidos. Por consiguiente la proporción de votos perdidos en las elecciones parlamentarias de 1995 fue grande.  

El desarrollo del nuevo sistema electoral de Rusia estuvo caracterizado por acuerdos entre parlamentarios, el presidente ruso, y la práctica heredada. En un principio Boris Yeltsin decretó que un tercio de la Duma sería elegida por RP por listas y el resto elegido de distritos uninominales, así como en la antigua Unión Soviética. Sin embargo, en el anterior parlamento varios grupos pro-democráticos prefirieron la RP por listas, viendo en ella una ventaja para la mayoría de sus organizaciones establecidas en Moscú. Después de haber sido aparentemente persuadidos de que los partidos comunistas bien organizados se beneficiarían de los distritos uninominales, Yeltsin adoptó un sistema de pluralidad de RP uniformemente dividido en Octubre de 1993. Al mismo tiempo hubo un acuerdo sustancial sobre el método para elegir al Presidente y al Consejo de la Federación, pero en 1995 la elección de los miembros del Consejo de la Federación fue descentralizada para que las elecciones pudieran realizarse de acuerdo a las leyes electorales de cada región.

El umbral del 5%, orientado a inhibir la proliferación de partidos, no ha funcionado en Rusia y ha conllevado a una gran desproporcionalidad en la segunda Duma, elegida en 1995. Varios grupos han sugerido que se remueva por completo el umbral así como en Islandia, o se reduzca a un porcentaje más pequeño, tal como el umbral del .67% en Holanda, o el 4% de Suecia. Otro cambio sería cambiar a un sistema de Representación Proporcional Personalizada, RPP, completamente compensatorio, como el utilizado en Alemania. Los escaños distribuidos a los partidos reflejarían entonces el voto de RP de la gente dentro de cada región, y de esta manera mejoraría la proporcionalidad general y se fortalecería el sistema de partidos políticos en su totalidad.

En 1991, los candidatos para la presidencia debían obtener 100,000 firmas, con sólo el 7% de la misma región, para su nominación. En 1995, este número fue incrementado a un millón de firmas. El sistema presidencial establece que si ningún candidato gana una mayoría absoluta en la primera ronda de la elección, se realizará una segunda entre los dos contendientes líderes y el ganador deberá alcanzar el 50% o más de los votos. La duración del período presidencial es de cuatro años y existe una limitante de dos períodos. Las elecciones presidenciales se celebran en años diferentes a las elecciones parlamentarias. Uno de los problema del procedimiento de la elección presidencial de mayoría absoluta de dos rondas, es que inhibe la formación de coaliciones de partidos, a diferencia de las elecciones pluralistas de una sola ronda en las cuales los partidos tienden a formar dos bloques, ver Elección presidencial: sistemas de doble ronda . Si la elección presidencial se celebrara al mismo tiempo que la de la Duma, se reducirían más las divisiones de partido y garantizaría una mayor responsabilidad por parte del presidente y de la Duma.Escuchar

Sri Lanka: Cambios para dar cabida a la diversidad

Al igual que otras colonias británicas, Sri Lanka heredó el modelo Westminster de gobierno parlamentario, con el sufragio universal establecido en 1931 y las elecciones generales en 1947, sin embargo, al paso del tiempo las elecciones por Mayoría Simple (MS) no fueron capaces de representar los intereses de la minoría. En 1978, se tomó la decisión de transformar el gobierno de Sri Lanka de un sistema parlamentario a uno presidencial estilo francés, y se designó un comité selecto para examinar los cambios constitucionales necesarios.   

Sri Lanka es una nación con una larga historia de conflictos étnicos entre la mayoría Cingalesa y la minoría de las comunidades Tamil. Por esta razón quienes redactaron la Constitución fueron muy conscientes de la necesidad de garantizar que el nuevo cargo de presidente ejecutivo estuviera ocupado por una figura nacional representativa de todos los grupos de la sociedad, y capaz de fomentar políticas en consenso entre estos grupos. El nuevo presidente tendría que representar a todos los grupo de la sociedad de Sri Lanka y ser visto como una figura competente para moderar los intereses opuestos. Estos objetivos dirigieron la atención al método de elección para el nuevo cargo, y particularmente al medio mediante el cual las minorías étnicas pudieran estar incluidas en el proceso de selección.

Si bien el método para elegir a esta figura sería crucial para el destino del cargo, y requeriría por lo menos de la mayoría de electores para apoyar al candidato elegido, sólo una vez en 50 años hubo un partido político que obtuvo la mayoría de los votos en una elección nacional; de hecho, la mayoría de los gobiernos habían sido electos con muchos menos. En Sri Lanka el sistema de partidos estaba dividido entre los dos partidos Singaleses dominantes y varios partidos pequeños de la minoría.

Debido a que gran parte de la Constitución de 1978 tuvo sus orígenes filosóficos en el modelo de la Quinta República Francesa, de una poderosa presidencia ejecutiva combinada con un órgano legislativo elegido, el plan inicial preveía un sistema de Doble Ronda (DR) para las elecciones presidenciales. No obstante, las cuestiones de costos adicionales y seguridad  asociados con la celebración de dos elecciones separadas durante un período de dos semanas fue visto como un desperfecto importante, sobre todo porque en ese momento Sri Lanka se encontraba a la mitad de una  violenta guerra civil. 

Estas consideraciones incitaron a una solución innovadora al problema: combinar la primera y la segunda ronda de elecciones en una sola mediante la expresión de las preferencias. Bajo este sistema, el cual se sigue utilizando, si ningún candidato obtiene la mayoría de las primeras preferencias, todos los candidatos son eliminados a excepción de los dos con mayoría de votos, y las segundas preferencias distribuidas para una o la otra de las dos primeras preferencias para asegurar un ganador por mayoría; los electores pueden numerar hasta tres preferencia, que posteriormente serán distribuidas a uno u otro de los dos principales candidatos en caso de que ningún candidato tenga la mayoría absoluta. Así pues, el sistema logra en una elección lo que el Sistema de Doble Ronda logra en dos, ver Voto Alternativo. 

Además de garantizar que el presidente sea elegido por mayoría absoluta, ya sea directamente o por medio de las preferencias, el sistema tiene la característica adicional de alentar a los candidatos a ver más allá de su propio partido o grupo étnico para el apoyo de segunda preferencia de otros grupos. Sri Lanka ha llevado a cabo tres elecciones presidenciales bajo el sistema de voto complementario, en 1982, 1988 y 1994. Contrario a las expectativas, en cada una de estas elecciones el candidato ganador ha logrado la mayoría en la primera ronda, y por lo tanto, no se han contado las preferencias. Sin embargo, la posibilidad de que algún día las preferencias puedan decidir el resultado, parece haber influido en las estrategias de campaña de los partidos de Sri Lanka, y por tanto, para las elecciones presidenciales se les ha puesto más atención a los grupos minoritarios que anteriormente.

Suiza

El Parlamento suizo se compone de dos Cámaras, el Consejo Nacional y el Consejo de los Estados. En el Consejo Nacional, los cantones están representados de acuerdo a la población. En el Consejo de los Estados, cada cantón cuenta con dos representantes, pero también hay algunos otros semi-cantones con un representante cada uno. Para el Consejo Nacional, existen reglas electorales uniformes para todo el país; en el caso del Consejo de los Estados, corresponde a cada catón determinar las reglas electorales, siempre que éstas sean democráticas.

Cuando se fundó la Suiza moderna en 1848, las reglas electorales para el Consejo Nacional fueron que el ganador se llevaría todo en los distritos uninominales tal como en la Mayoría Simple, MS. Después de la Primera Guerra Mundial, las reglas cambiaron a proporcionalidad por lista de partido, ver Representación Proporcional por Listas. Actualmente, el Consejo Nacional cuenta con 200 miembros que son elegidos en 26 distritos electorales, correspondientes a los 26 cantones y semi-cantones suizos. El cantón más grande, Zurich, elige 35 representantes, y los cantones más pequeños, solamente uno. En cada cantón, los partidos presentan listas de candidatos que contienen los nombres de sus candidatos para los asientos de ese cantón. Los resultados se cuentan por separado en cada cantón.

Tener 26 distritos electorales en lugar de uno va en contra de los partidos más pequeños. Si Suiza constituyera un distrito electoral único, solamente sería necesario conseguir la mitad del uno por ciento de los votos para ganar uno de los 200 asientos del Consejo Nacional. Sin embargo, como la elección se celebra en 26 distritos por separado, se necesita un porcentaje más grande de votos para ganar. En Zurich, un partido debe conseguir cerca del tres por ciento de los votos para obtener uno de los 35 asientos del cantón.  En los cantones pequeños con un solo asiento, el partido con más votos gana el asiento. Por lo tanto, si el número de asientos por distrito se reduce a uno, el sistema de proporcionalidad se convierte en un sistema de mayoría simple, MS.

A diferencias de países como Alemania, Suiza no tiene establecido ningún umbral mínimo de votos que un partido tenga que alcanzar para poder tener representación. Así pues el principio de proporcionalidad se aplica en su forma pura.

Los candidatos en las listas de partidos son ordenados por los electores y no por los partidos. Los partidos, por su parte, presentan una lista de nombres sin clasificarlos, generalmente en orden alfabético. El número de nombres no puede ser mayor al número de asientos que serán cubiertos en cada cantón respectivamente. Al momento de ordenar a los candidatos individuales, los electores tienen tres opciones:

• Dejar el nombre del candidato, tal como aparece en la lista,
• Poner al candidato en la lista una segunda vez, o
• Quitar al candidato de la lista.

La única condición es que el total de nombres no sea mayor al número de asientos a ser elegido del cantón. Un elector también puede decidir no hacer ningún cambio en la lista. En este caso, no se le da preferencia a ningún candidato, pero el voto cuenta para el número de asientos atribuidos al partido.

Los electores pueden complicar su lista al anotar candidatos de otros partidos (panachage). Así pues, un elector Socialista puede poner un candidato del Partido Radical Democrático Suizo en la lista, ya sea una o dos veces. Con esta posibilidad de anotar un candidato, el conteo de los resultados se complica más. En este mismo ejemplo, el candidato Radical Democrático anotado cuenta para el partido Radical Democrático y disminuye el poderío del partido Socialista; pues el elector ha dividió su voto entre los dos partidos. Los electores pueden ir más lejos y anotar candidatos de tantos partidos como deseen, pero otra vez, el número total de nombres no puede exceder el número de asientos en el cantón. 

El conteo de los resultados se realiza de la siguiente manera: para cada cantón, el número de asientos que recibe cada partido se determina de acuerdo al total de votos para los candidatos de este partido. Segundo, los candidatos obtienen estos asientos en el orden de su clasificación. Esta clasificación se basa en el número de veces que el nombre del candidato aparece en todas las listas, incluidas las veces que fueron escritos en otras listas de partidos.

La libertad de elección que otorga el sistema suizo al elector, disminuye el control del partido sobre su candidato, y por lo tanto la disciplina del partido es baja. Aunque un partido en Suiza aún controle si un candidato se incluye o no en la lista, no puede determinar las oportunidades que tiene éste a ocupar un lugar en la lista. Una vez que los candidatos son ordenados, por sí mismos deben tratar de conseguir que el máximo número de electores los anote dos veces, y el menor los  tache. Aunque este sistema pareciera otorgarle más poder al electorado, también incrementa la influencia de los grupos de interés. Estos grupos informarán a sus miembros acerca de los candidatos que favorecen sus intereses y por lo cuales deberían de votar dos veces, así como los candidatos que deberían ser eliminados porque no favorecen los intereses del grupo. Por ejemplo, un grupo de profesores informará a sus miembros acerca de los candidatos que simpaticen con las necesidades de los maestros y los que no. Se envían cartas por parte de un gran número de grupos que van desde empresarios hasta sindicatos. Los candidatos dependen de los partidos políticos únicamente para conseguir figurar en la papeleta; para ser elegidos, deben obtener el apoyo de un gran número de diferentes grupos interesados.

Los suizos aún votan por listas de partidos, pero su sistema electoral les permite expresar su preferencia a favor y en contra de ciertos candidatos. La elección también se celebra en distritos relativamente pequeños, en donde los electores se sienten más acogidos que en un distrito único nacional. Todos estos elementos personalizan las relaciones entre los electores y los candidatos. Con este sistema electoral los suizos actualmente tienen 14 partidos en el Consejo Nacional.

Además de participar en las elecciones, los electores suizos también se hacen escuchar a través del referendo, ver Referendo. De hecho, de todos los referendos nacionales celebrados por las democracias occidentales a partir de la Segunda Guerra Mundial, más de dos tercios de ellos se llevaron a cabo en Suiza. Los electores tienen el derecho a convocar  a un referendo popular en cada ley que decida el Parlamento. El único requisito es que reúnan 50,000 firmas, las cuales son fáciles de obtener en un país de siete millones de habitantes. Los electores también tienen la última palabra en las enmiendas constitucionales. Todas las enmiendas constitucionales que decida el Parlamento deben ser presentadas a los electores. También, por sí mismo un mínimo de 10.000 electores puede presentar una enmienda constitucional, la cual primero debe ser debatida por el parlamento pero que finalmente se decidirá en un referendo popular. Este instrumento de iniciativa ciudadana constitucional es utilizado ampliamente y puede ser aplicado ya sea para cuestionar lo que la gente quiera decidir. En el siglo XIX, cuando se introdujo el referendo se esperaba que el efecto fuera innovador. Los fundadores de la Suiza moderna previeron que los electores estarían abiertos al cambio, no obstante, ocurrió lo contrario y el referendo con frecuencia ha tenido un efecto de retraso. El mejor ejemplo es la introducción del sufragio femenino hasta 1971. El Parlamento estuvo preparado mucho antes que los electores masculinos para conceder a las mujeres el derecho a votar. Este ejemplo es típico en el sentido en que muestra el tiempo que a menudo toma convencer a los electores suizos para que acepten una idea nueva.

Suiza: Democracia Directa

Una descripción detallada de los numerosos mecanismos de democracia directa utilizados en Suiza.

En 1848 se introdujo en Suiza la democracia directa a nivel federal, aunque en algunos cantones suizos ya se habían utilizado algunas modalidades desde el siglo XIV. Se ha previsto una variedad de mecanismos de democracia directa tanto a nivel federal como cantonal, en los cuales se les da a los electores suizos la oportunidad de emitir sus votos en elecciones federales en promedio cuatro veces al año.

Cuando se trata de democracia directa, a Suiza generalmente se le conoce como el país más cercano a tener un sistema de gobierno de democracia directa. Aunque Suiza conserva características de una democracia representativa (es decir, cuenta con un Parlamento electo), con frecuencia utiliza varias formas de democracia directa a nivel nacional, cantonal y local (comunal). Este estudio de caso se centra en los mecanismos y el uso de la democracia directa en Suiza.

Historia y antecedentes

La democracia directa tiene una larga tradición en algunos cantones suizos, que se remonta al siglo XIV. Cuando Suiza se convirtió en un estado federal en 1848, los instrumentos de democracia directa se introdujeron también a nivel nacional. La constitución federal introdujo el principio de celebración del referendo obligatorio con el fin de modificar la constitución, así como la iniciativa popular para una revisión total de la constitución. Otros derechos de los referendos se implementaron en 1874, y la iniciativa popular, para una revisión parcial de la constitución, en 1891. Entre 1848 y Febrero de 2004, se celebraron 517 referendos, mientras que entre 1892 y Mayo de 2004 se propusieron 244 iniciativas.

Formas de democracia directa a nivel federal

En Suiza, se pueden utilizar varios mecanismos de democracia directa a nivel federal. Los mecanismos se dividen en dos categorías: referendos e iniciativas – no existe ninguna disposición legal para el uso de la revocatoria en Suiza. Cada mecanismo puede ser utilizado para obtener diferentes resultados, y tiene diferentes características de diseño.

Referendos

A diferencia de otros países, en Suiza no es el gobierno el que decide si se realiza un referendo sobre algún tema; las circunstancias bajo las cuales se recurre a los referendos están claramente prescritas en la Constitución del país.

El primer tipo de mecanismo de democracia es el referendo obligatorio, ejercicio en el cual el  gobierno debe convocar en relación a ciertos temas políticos importantes. Ejemplos:

• Una revisión parcial o total de las Constitución federal;
• Incorporarse a una organización para la seguridad colectiva o una organización supranacional;
• Introducir urgentemente una legislación federal cuya validez exceda un año, sin contar con las bases constitucionales necesarias (como en el caso que la legislación tenga que ser sometida a votación en el primer año después de su aprobación por el Parlamento).
• Iniciativas populares para una revisión total de la Constitución;
• Iniciativas populares para una revisión parcial de la Constitución bajo el formato de una propuesta general que fue rechazada por el Parlamento;
• La cuestión sobre si debería realizarse una revisión total de la Constitución en caso de que ambas cámaras del Parlamento estén en desacuerdo.

Los primeros tres tipos de referendos obligatorios requieren de una doble mayoría para ser aprobados, es decir, deben lograr una mayoría popular (una mayoría de los votos emitidos en un referendo) y al mismo tiempo deben conseguir una mayoría de votos en la mayoría de los cantones. Los tres últimos tipos, los cuales forman parte del proceso de iniciativa, solamente requieren de  una mayoría popular.

Los Referendos opcionales pueden celebrarse en relación a leyes federales y/o tratados internacionales nuevos o reformados. El referendo opcional legislativo se realiza en relación a todas las leyes federales y leyes federales urgentes que deben ser válidas por más de un año. El referendo opcional sobre tratados internacionales se lleva a cabo en relación a los tratados internacionales que son de duración ilimitada y no pueden cancelarse, y sobre tratados internacionales que prevén la pertenencia a organizaciones internacionales o que contienen disposiciones legislativas que tienen que ser implementadas por medio de la promulgación de leyes federales. Se convoca a referendos opcionales si se reúnen 50,000 firmas de apoyo en un plazo de 100 días, o si ocho cantones solicitan un referendo y éste se aprueba por mayoría popular. Hasta 2004, ningún grupo de cantones había solicitado de manera exitosa un referendo opcional; el primer referendo iniciado por los cantones se celebró el 16 de Mayo de 2004.

Iniciativas

Las iniciativas pueden ser utilizadas para proponer cambios a la constitución federal. Además, en 2003 Suiza adoptó una nueva forma de iniciativa a emplearse en relación con las disposiciones legales más generales. Una vez que se presenta una iniciativa, se requiere de un número específico de firmas válidas (es decir, firmas de electores registrados) con el fin de forzar al Consejo Federal y al Parlamento a considerar la iniciativa y realizar un referendo sobre la propuesta de iniciativa.   

Se pueden proponer enmiendas a la constitución a través de dos mecanismos diferentes de iniciativa. La iniciativa popular para una revisión parcial de la constitución da a los electores la oportunidad de proponer un proyecto de revisión para la constitución federal. 10,000 electores deben firmar para que se pueda celebrar un referendo sobre la propuesta. La iniciativa popular para una revisión total de la constitución también requiere del apoyo de 10,000 electores. En ambos casos, las firman deben reunirse dentro de los 18 meses después de haberse presentado la iniciativa.
 
Desde finales de 2006, la iniciativa popular general ha estado a disposición de los electores suizos. Este mecanismo puede ser utilizado para forzar a un referendo sobre la adopción de una propuesta general que será incorporada a nivel constitucional y/o legislativo, con tal que 100,000 firmas sean reunidas en apoyo a la iniciativa.

Hasta 2006, las iniciativas en Suiza habían sido presentadas como una propuesta general o en el texto que sería adoptado si la iniciativa tenía éxito. No obstante, después de la implementación de la iniciativa general popular, la iniciativa popular para una revisión parcial de la constitución solamente será aceptada en forma de una propuesta escrita (las propuestas generales en relación a la Constitución debieron hacerse a través del uso de la iniciativa popular general). En respuesta a las iniciativas que cumplen con el límite de firmas necesario, el Parlamento Suizo informa al pueblo sobre la conveniencia de adoptar o rechazar la propuesta. Además, el gobierno también puede formular una contrapropuesta que se incluya en la papeleta. El “doble-sí” permite a los electores aprobar tanto la iniciativa popular como la respuesta del gobierno a la misma, e indicar cuál de las dos medidas prefieren. La medida que recibe mayor apoyo es la que se aprueba.

Formas de democracia directa – a nivel cantonal

El uso de la democracia directa es aún una práctica más extendida en los 26 cantones de Suiza (es decir, las autoridades estatales). Sin embargo, el uso de la democracia directa varía entre los cantones; de 1970 a 2003, Zurich celebró 457 referendos, mientras que Ticino sólo 53 (el cantón de Jura celebró 45 referendos, aunque fue establecido formalmente –por referendo – en 1979).

Además de los mecanismos de referendo e iniciativa utilizados a nivel federal, los siguientes mecanismos también son utilizados en algunos o en todos los cantones suizos.   

A diferencia del ámbito federal, la iniciativa legislativa desde hace algún tiempo ha dado a todos los cantones la oportunidad de proponer adiciones a las leyes. En algunos cantones, se puede recurrir a la iniciativa administrativa para poner en marcha una iniciativa cantonal con el fin de exigir que se realicen ciertos trabajos en la administración pública (ej. construir una escuela o camino).

Todos los cantones suizos prevén referendos legislativos sobre la legislación aprobada por el parlamento cantonal, no obstante, en diferentes cantones, estos pueden ser obligatorios u opcionales. Pueden celebrarse referendos administrativos sobre grandes proyectos públicos que incurrirán en costosos niveles del gasto público (y pueden originar aumentos en los impuestos); a estos en ocasiones se les llama referendos fiscales. Por último, pueden celebrarse referendos administrativos sobre cuestiones no fiscales de la administración pública antes mencionadas.

Características del uso de la democracia directa en Suiza

Participación

A los electores suizos se les da la oportunidad de votar en referendos federales en promedio cuatro veces al año. En general, los electores votarán varias cuestiones a nivel cantonal y local el día de la elección federal. En la segunda parte del siglo XX, la participación en los referendos federales se redujo del 50-70% a un promedio del 40%; lo cual refleja una disminución similar de la participación en las elecciones federales de 80% a alrededor del 45%. Una sugerencia es que esta participación relativamente baja se debe a la gran cantidad de votos que los suizos pueden emitir; no obstante, hay quienes argumentan que una gran proporción de la población es políticamente más activa de lo que se refleja en el porcentaje, pues no siempre es el mismo 40-45% de electores quienes votan en cada elección.

Temas

Dadas las numerosas oportunidades para recurrir a la democracia directa en Suiza, tal vez no sea sorprendente que sea muy amplia la variedad de temas sobre los que se celebran los referendos. Desde 1990, se han celebrado referendos sobre diversos temas como:

• Prohibir la construcción de estaciones nucleares;
• Construir nuevas vías férreas en los Alpes;
• Una nueva constitución federal;
• El control de la inmigración;
• La abolición del ejército;
• La adhesión a las Naciones Unidas;
• Reducción de la jornada laboral;
• La apertura de los mercados de electricidad.

Impacto de la democracia directa

Sin lugar a dudas, la democracia directa ha desempeñado un importante papel en la formación del moderno sistema político suizo. Sin embargo, es importante cuestionar el impacto real de la democracia directa en las cuestiones legislativas que, en otros países, son responsabilidad de los representantes electos.

A simple vista, se podría argumentar que el impacto ha sido limitado: durante el primer siglo de haberse utilizado la iniciativa (1891-2004), tan sólo 14 fueron aprobadas en Suiza. No obstante, al considerar sólo este dato se ignora el verdadero impacto de la democracia directa. Aunque la mayoría de las iniciativas no se concrete, el hecho de que haya una iniciativa, y por consiguiente una campaña, incrementa la difusión sobre el tema en cuestión y el conocimiento público de éste. Esto bien podría aumentar la presión sobre el gobierno para introducir medidas respecto al tema, aunque no esté obligado a hacerlo como resultado de un referendo exitoso. Por lo tanto, una iniciativa podría ser exitosa al lograr sus objetivos propuestos, incluso si no es exitosa en el sentido de ser aprobada. Esta tendencia explica la razón por la cual muchas de las iniciativas son planteadas pero subsecuentemente retiradas; porque en ocasiones un gobierno decide actuar antes de que una iniciativa llegue a la etapa de referendo.

Un impacto adicional de los mecanismos de democracia directa en Suiza es que el gobierno es forzado a buscar un consenso más amplio acerca de medidas estatutarias (y constitucionales) de lo que buscaría en el caso de un sistema puramente representativo. En un sistema representativo, el partido del gobierno tendría que desarrollar, en ausencia de una gran mayoría, un consenso entre partidos sobre un tema con el fin de garantizar que la medida sea aprobada. En el sistema suizo la posibilidad de una referendo opcional obliga al gobierno a garantizar consensos con grupos fuera del Parlamento, de tal manera que advierta la posibilidad de que tales grupos pretendan revocar la nueva legislación.

Por el contrario, el significado de la democracia directa en el sistema suizo con frecuencia se cita como la razón de la debilidad de los partidos políticos suizos y la importancia relativamente baja relacionada a las elecciones normales. Esto se debe, a que dada la importancia de la democracia directa, los partidos políticos no son los únicos responsables de controlar la agenda federal. Además, la democracia directa con frecuencia plantea cuestiones intersectoriales en las que los miembros de los partidos políticos podrían no estar de acuerdo.

Países bajos

Desde 1830 el Parlamento de Holanda ha sido bicameral. La Cámara Alta nunca ha sido electa directamente, por tanto no la consideraremos en este estudio. Del período del que se puede hablar de un sistema electoral constitucional (1848-1887), el número de miembros establecido para la Cámara Baja fue de uno por cada 45,000 habitantes. El país se dividió en distritos y generalmente se escogieron dos miembros por distrito mediante voto limitado. La mitad de la Cámara era elegida cada dos años, por lo que en la mayoría de distritos los representantes fueran escogidos en intervalos de dos años. Para ganar la elección era necesario obtener la mayoría absoluta; si ningún candidato la lograba, sería suficiente una mayoría relativa en la segunda ronda.

En 1888, se realizaron varios cambios al sistema electoral. El tamaño de la Cámara Baja se estableció en 100 miembros. Se introdujeron los distritos uninominales, aunque permanecieron los distritos plurinominales en las ciudades. Los últimos distritos plurinominales fueron eliminados en 1897. A partir de esa fecha, solamente a los dos primeros candidatos de la primera ronda se les permitió participar en la segunda ronda.

Una de las dos grandes interrogantes políticas del siglo XIX y de comienzos del siglo XX en Holanda, fue la lucha por el sufragio universal, la otra interrogante se refería al apoyo gubernamental para las escuelas religiosas. Ambos problemas fueron resueltos en la así llamada "Pacificación de 1917" como un tipo de acuerdo en paquete. Los partidos políticos religiosos obtuvieron una garantía constitucional de apoyo financiero gubernamental para las escuelas religiosas. El sufragio universal fue una de las principales metas políticas del partido Social Demócrata, que primero se concedió a los hombres y hasta 1919 a las mujeres. Se introdujo la representación proporcional, la cual ayudó primordialmente a los partidos Liberales, los cuales ya no esperaban obtener escaños bajo el sistema de distrito con el sufragio universal. Además se implantó el voto obligatorio para asegurar la proporcionalidad.

El sistema electoral, tal como fue introducido en 1917, ha permanecido desde entonces aunque se han modificado algunos detalles. Holanda todavía elige a la Cámara Baja de acuerdo al sistema de lista de candidatos plurinominales de representación proporcional. Las listas de candidatos son presentadas en la papeleta. Desde 1956 el nombre del partido o la lista se coloca en la lista. El orden de las listas es de acuerdo al tamaño de la representación del partido en la Cámara Baja. (Para los partidos que no tienen representación parlamentaria, el orden se determina al azar, por sorteo).  

En una lista, un partido puede incluir hasta 30 nombres en la papeleta, o dos veces el número de sus representantes en el Parlamento, con un máximo de 80. Hay 19 distritos electorales, pero éstos existen más por razones prácticas y la mayoría de los partidos someterán las listas en cada uno de los distritos (aunque los nombres en la lista puedan cambiar, y no existe obligación de que los candidatos vivan en el distrito o tengan una relación con el distrito).

Todos los votos emitidos para un candidato en una lista de partido se suman al total del partido. Para determinar el número de escaños que serán asignados a un partido, los distritos electorales no juegan ningún rol, los escaños son asignados proporcionalmente de acuerdo a la votación nacional. En la papeleta se coloca un cuadro negro con un círculo blanco al lado de cada candidato en la lista. El votante debe rellenar el círculo con un lápiz rojo (en las máquinas de votación hay una palanca por cada candidato).

En 1956 el número de escaños en la Cámara Baja se amplió de 100 a 150. El único umbral para obtener representación en la Cámara Baja es el número de votos válidos emitidos, divididos entre 150, el cual también determina el cociente electoral (recientemente cerca de 60,000 votos). Cada múltiplo del cociente electoral le confiere un escaño adicional al partido.

Una vez que cada partido haya recibido los escaños a los que tiene derecho de acuerdo a lo anterior, generalmente se encuentra que no todos los escaños han sido asignados. Los escaños sobrante son distribuidos por el método de divisor o cifra mayor (el llamado método D'Hondt). Éste reemplazó el sistema de resto mayor en 1933, pues se consideró que generaría una proporcionalidad más precisa. El uso del método de D'Hondt da ventaja a los partidos más grandes. Como una compensación parcial para los partidos pequeños, desde 1973 ha sido posible combinar listas, ya sea en o entre distritos, para determinar el número de escaños recibidos.

Una vez que ha sido determinado el número de escaños para cada partido, el primer nombre en la lista es declarado electo. El procedimiento continúa con el segundo nombre en la lista, y así sucesivamente hasta que todos los escaños han sido ocupados. La única excepción es que un candidato que recibe una cuarta parte del cociente electoral, es declarado electo automáticamente (presumiendo por supuesto que su partido tiene derecho a por lo menos un representante). Las listas permanecen vigentes entre elecciones y son utilizadas para ocupar los escaños que han quedado vacíos. No existen las elecciones parciales. .

Más o menos este mismo sistema se emplea para las elecciones municipales, provinciales y europeas. Solamente la Cámara Alta es elegida de manera diferente; sus miembros son escogidos por las legislaturas provinciales.

Aunque el compromiso para la proporcionalidad es extremadamente fuerte en Holanda, el voto obligatorio fue abolido en 1970. Se han realizado propuestas adicionales para cambiar el sistema como resultado de críticas sobre la creciente división entre los electores y los políticos. Se conformaron comités para proponer cambios y, el gobierno eventualmente propuso un sistema mixto, en el cual la mitad de los escaños sería asignada por representación proporcional y la otra mitad de conformidad a un sistema de cinco distritos. Después de considerables críticas sobre que esto distorsionaría la proporcionalidad y no proveería necesariamente una mejor relación con el electorado, el gobierno fue forzado a retirar su propuesta.