Las iniciativas ciudadanas determinan la inclusión de propuestas constitucionales o legales en la papeleta electoral cuando se reúne el número suficiente de firmas en apoyo a las mismas. El número de firmas necesario para presentar una iniciativa es variable, aunque generalmente está en proporción al número de electores que votaron en la última elección, o es un número fijo de votantes registrados. Dependiendo del diseño del proceso de iniciativa, si la medida incluida en la papeleta electoral es aprobada por los votantes, es susceptible de formar parte de la legislación del país o del estado. El proceso de iniciativa, por lo tanto, ofrece a los ciudadanos la oportunidad de estructurar directamente las leyes y/o la constitución en el contexto socio-político en el que viven.
El uso de este proceso de iniciativa varía sustancialmente entre los distintos países y susdiferentes regiones. Los siguientes representan los ejemplos más comunes de iniciativa ciudadana y de las características de diseño que las distinguen.
Tipos de iniciativa ciudadana
Constitucional
Las iniciativas constitucionales se pueden utilizar para proponer enmiendas a la constitución de un país o de un estado. El número de firmas necesarias para colocar una medida constitucional en la papeleta electoral usualmente es mayor que el requerido para colocar otros tipos de medidas de menor importancia.
Estatutaria
Mediante el uso de una iniciativa estatutaria, los ciudadanos pueden proponer medidas de carácter legal. Generalmente se establece un umbral más reducido de firmas necesarias para este tipo de iniciativas.
Directa
Si una iniciativa es directa, entonces la medida que se distribuye como petición, o que es colocada en la boleta electoral, se convierte automáticamente en ley en caso de ser aprobada por los votantes, sin ningún tipo de participación por parte de la legislatura.
Indirecta
En contraste, las iniciativas indirectas permiten la participación de la legislatura en la elaboración de las leyes que surgen del proceso de la iniciativa. Esta participación podría adoptar diferentes formas. En algunos países o estados, cuando una petición ha cumplido con el umbral de firmas requerido, el poder legislativo está facultado para formular su propia propuesta, que ofrecerá a los votantes la alternativa entre la iniciativa de los ciudadanos y la contrapropuesta de la legislatura. Otra posibilidad es que la legislatura tenga que actuar en consecuencia a la aprobación de una medida, por ejemplo, que al ser aprobada por los electores, el poder legislativo pueda tener cierto margen para modificarla.
Referendo revocatorio/revocatoria de mandato
Hay otros dos tipos de mecanismos de democracia directa que comúnmente son calificados como iniciativas, ya que se invocan cuando los ciudadanos recolectan el número suficiente de firmas en apoyo de una medida. Estos son las de referendo abrogativo y el de revocatoria de mandato. Los detalles acerca de estos mecanismos se pueden encontrar en las secciones sobre los referendos y revocatorias.
Consideraciones
Con el fin de poner en marcha una iniciativa, quienes hacen una propuesta tienen la obligación de recolectar las firmas de un número pequeño o determinado de personas y de presentarla en la correspondiente oficina del gobierno (en algunos países y estados, el requisito es mínimo y sólo se necesitan 25 firmas). Una vez que la iniciativa ha sido presentada, los proponentes deben iniciar con el proceso de recolección de firmas para que la medida sea incluida en la boleta electoral. Siempre que se haya reunido el número de firmas requerido, la iniciativa se incluirá en la boleta electoral de las próximas elecciones, en la jurisdicción correspondiente.
Con relación al proceso de elaboración, circulación y aprobación de una iniciativa ciudadana, se presentan una serie de consideraciones importantes. La importancia de cada una de éstas varía, sin embargo, en función de los contextos constitucionales y políticos correspondiente.
Título de la papeleta
Una vez que se presenta una propuesta, la primera cuestión fundamental es la redacción del título de la papeleta que se distribuirá como petición y que aparecerá en la boleta electoral. Normalmente, el título de la boleta electoral será un breve resumen de la medida propuesta. La propuesta es, por lo general, elaborada por la propia persona o grupo que la propone, o por un equipo jurídico contratado por ellos, mientras que el título de la papeleta normalmente será redactado por la oficina encargada de la supervisión de la administración del proceso de la iniciativa.
Ponerse de acuerdo en el título de la papeleta electoral puede ser un proceso largo, ya que mientras los administradores se trazan como objetivo garantizar que el título refleje con claridad y exactitud la medida propuesta, los proponentes buscan uno que maximice las posibilidades de que sea aprobado. En una campaña bien estructurada se pueden presentar diferentes versiones de una misma propuesta, y posteriormente, realizar encuestas de opinión para evaluar la popularidad relativa de cada una, a fin de garantizar que la propuesta que se va a impulsar tenga la más alta posibilidad de éxito.
Recolección y verificación de firmas
Después de que una iniciativa ha sido presentada y se ha llegado a un acuerdo en cuanto a su título, se solicita a los proponentes reunir un determinado número de firmas válidas, dentro de un determinado periodo de tiempo contado a partir de la fecha en que fue presentada. El número de firmas requerido varía; queda claro que entre menor sea el umbral de firmas solicitado o entre más largo sea el plazo de recolección de firmas, es más probable que la iniciativa cumpla con los requisitos para estar en la papeleta electoral. Normalmente, las firmas deben ser obtenidas de los votantes inscritos y, por lo general, una parte de ellas será considerada como no válida, por lo que los proponentes deben reunir un número de firmas superior al umbral real. La verificación de firmas está a cargo del departamento responsable de la administración de los mecanismos de democracia directa, y normalmente será realizado sobre la base de un muestreo aleatorio. La recolección de firmas y el proceso de verificación no siempre funcionan sin contratiempos (ver la sección de revocatoria de mandato).
Una muestra de los formularios de petición de los EE.UU. en el estado de Oregon se puede encontrar en los siguientes enlaces:
http://www.sos.state.or.us/elections/forms/sel301.pdf
http://www.sos.state.or.us/elections/forms/sel310.pdf
http://www.sos.state.or.us/elections/forms/sel312.pdf
Campañas y suministro de información
Durante la fase de petición de circulación y, en particular, una vez que una iniciativa ha sido aprobada para ser incluida en la papeleta electoral, los proponentes y los opositores de las iniciativas llevarán a cabo campañas a favor y en contra de la medida, respectivamente. Al igual que sucede con una campaña, con motivo de un referendo, en algunos lugares, la campaña está regulada y las contribuciones o los gastos pueden estar limitados. En otros, sin embargo, debido a disposiciones constitucionales, pueden existir dificultades en la aplicación de los controles de campaña; en muchos estados de EE.UU., por ejemplo, los tribunales han dictaminado que los límites de gasto son inconstitucionales, debido a que se les han equiparado con la libertad de expresión, la cual no puede ser restringida. Esta situación ha generado polémica debido a la preocupación que existe en los EE.UU. sobre el papel del dinero y la industria de la iniciativa (ver más abajo).
Además de las campañas desarrolladas a favor o en contra de las iniciativas, el órgano administrativo responsable de de la supervisión del proceso de iniciativa publicará con cierta frecuencia un folleto informativo ofreciendo información a los votantes acerca de la propuesta. Normalmente, esto puede incluir una declaración a favor o en contra de la campaña, así como un análisis imparcial de la medida elaborado por el gobierno. También podría incluir declaraciones de otras personas y organizaciones que apoyan o se oponen a la medida.
En los siguientes vínculos podrá consultar algunos detalles sobre la forma como algunos proponentes hicieron ciertos arreglos que permitían incluir una declaración en un folleto informativo en el estado de Oregon, así como un ejemplo de una guía de información a votantes de California:
http://www.sos.state.or.us/elections/forms/sel405.pdf
http://voterguide.ss.ca.gov/propositions/prop_summary.html
Número de iniciativas en la papeleta electoral
Debido a que no hay ningún límite en el número de propuestas que se pueden incluir en una votación, puede darse el caso de que existan múltiples iniciativas. Su número depende, simplemente, del número de ellas que hayan calificado en el periodo inmediato anterior a la elección (algunos proponentes solicitarán deliberadamente su circulación con el fin de garantizar que la iniciativa aparezca en una papeleta electoral específica). En los EE.UU, en el estado de Oregon, había 26 distintas iniciativas en la papeleta electoral para las elecciones presidenciales de 2000.
El siguiente vínculo contempla un registro actualizado de las iniciativas que han calificado para el estado de California en la votación para la elección Presidencial de 2004 en los Estados Unidos:
http://www.ss.ca.gov/elections/elections_j.htm
# 2004General
La industria de la iniciativa
Es particular la preocupación expresada en varios de los estados que integran a los Estados Unidos respecto de la utilización de iniciativas ciudadanas de manera cada vez más profesionalizada, y que sea "la industria de la iniciativa" en lugar de los ciudadanos mismos, quien determine las medidas que se someten a votación.
Compañías profesionales pueden ayudar con casi todos los aspectos del proceso de la iniciativa, entre ellos: el diseño inicial de la iniciativa; las encuestas de opinión y los grupos de investigación; la negociación sobre el título que se dará a la papeleta electoral; la garantía de apoyos para ser utilizados en las campañas; la circulación de la petición; la presentación de contra-propuestas a las iniciativas; y campañas a favor de la iniciativa una vez que haya calificado.
Un motivo de preocupación para algunos observadores ha sido el pago a los recolectores de firmas para promover la iniciativa en el intento por que se le incluya en la papeleta electoral. Esto quizá se deba a que el uso de compañías que cobran por recolectar firmas parece ir en contra del concepto de iniciativas ciudadanas promovidas por voluntarios que creen en ellas. Es casi aceptado en algunos países que, sin el apoyo de recolectores profesionales de firmas, será prácticamente imposible someter al escrutinio público una iniciativa a través de una papeleta electoral, lo que significa que sólo las campañas bien financiadas son capaces de incorporar iniciativas en la papeleta electoral. En EE.UU., algunas legislaturas estatales han intentado legislar en contra de esto mediante la prohibición del uso de recolectores de firmas pagados, o solicitando a empresas profesionales que paguen a sus empleados por hora y no por firma. No obstante, esto ha sido declarado inconstitucional en algunos estados.
Contrapropuestas
En algunos lugares donde se proponen iniciativas ciudadanas con frecuencia, existe la tendencia de que los opositores hagan una contrapropuesta como una forma de contrarrestar la iniciativa original. Esta táctica puede tener éxito en el sentido de que la existencia de dos iniciativas relacionadas aunque opuestas, aumenta la incertidumbre y confusión de los electores sobre un tema, incrementando la probabilidad de que los votantes simplemente se opongan a ambas medidas. El uso de esta táctica puede resultar efectivo para los opositores de iniciativas concretas, aunque también aumenta el número de iniciativas en circulación y su potencial aparición en la papeleta electoral.
El papel de la legislatura, los funcionarios de gobierno y los tribunales
El papel que juegan el poder legislativo, los funcionarios del gobierno y los tribunales con relación a las iniciativas ciudadanas tiende a estar estrictamente definido y bastante acotado. Como se ha indicado anteriormente, el poder legislativo puede jugar cierto rol en relación con las iniciativas indirectas, en el que puede estar en posibilidad de modificar las medidas o incluso proponer las propias. Sin embargo, en los casos en que el diseño del proceso de iniciativa no prevé la participación de la legislatura, los únicos comentarios que son permitidos por el Estado en relación con la iniciativa propuesta es si cumplen, o no, con las exigencias administrativas impuestas, por ejemplo: si hay suficientes proponentes, o si se ha reunido el número suficiente de firmas válidas. Otra tarea administrativa se refiere al diseño y la búsqueda de un punto de acuerdo acerca del título oficial que se dará a la papeleta. En algunos lugares, donde hay un estricto control sobre el número de materias a que una iniciativa puede hacer referencia, los administradores también podrían ser responsables de verificar que la iniciativa propuesta sólo se refiera a una cuestión. En los sistemas en que las iniciativas deben traducirse en más de un idioma, los administradores también podrían ser responsables de confirmar si la traducción de la iniciativa propuesta refleja el mismo significado en todos los idiomas.
Sin embargo, además de estas tareas administrativas que están legalmente definidas, para los funcionarios de los tribunales a menudo no existe ninguna función en lo que respecta a la revisión de la constitucionalidad de las propuestas de iniciativa, por ejemplo, la compatibilidad de la propuesta con las medidas existentes en materia de derechos humanos. En algunos casos al interior de EE.UU., esto ha llevado a una situación en la que una parte importante de las iniciativas son rechazadas en los tribunales estatales después de que han sido aprobadas por los electores.
Ventajas y desventajas
Además de las ventajas y desventajas globales de los mecanismos de democracia directa, (por ejemplo, la reducción del déficit democrático contra la debilitación del gobierno representativo, ver referendos) hay una serie de ventajas y desventajas específicas a las iniciativas ciudadanas.
Ventajas
Se argumenta que la simple existencia del mecanismo de iniciativa ciudadana sirve como medio de supervisión de las actividades de la legislatura. Esto se debe a que los legisladores son más propensos a introducir algunas reformas y medidas cuando prevén que de no hacerlo, pudiera ponerse en marcha una iniciativa sobre dicha cuestión. Un caso concreto de lo anterior es el presentado por investigadores en EE.UU., en que demuestran que los estados que hacen uso de este mecanismo, a diferencia de los que no lo han hecho, tienen más probabilidades de introducir políticas de reformas gubernamentales (por ejemplo, los límites de tiempo de ocupación de un cargo público, el control del financiamiento de campañas). Otro indicativo de lo anterior es el número de iniciativas que son presentadas e inmediatamente retiradas en Suiza, ya que la propia introducción obliga a la legislatura a abordar la cuestión. Esta es la razón por la que se argumenta que el proceso de iniciativa hace más sensibles a las legislaturas.
Desventajas
Una de las desventajas a las que a menudo se hace mayor referencia en las iniciativas ciudadanas es que se traducen en una ley mal diseñada, ya que (salvo en el caso de las iniciativas indirectas) el contenido de la medida, tal y como se había propuesto inicialmente, termina siendo un estatuto, en el supuesto de ser aprobada. Se dice que al no beneficiarse de los conocimientos técnicos aportados por los legisladores y funcionarios de gobierno, que están familiarizados con el proceso de elaboración de anteproyectos, conduce a leyes sin sentido, poco eficaces, o que tienen que ser escritas nuevamente, porque las personas o abogados que las elaboraron no cuentan con la experiencia necesaria en la redacción de textos legislativos. Además, en algunos casos, el estatuto creado por el proceso de iniciativa termina por ser considerado inconstitucional.
Una desventaja adicional es el gran número y complejidad de las materias sobre las que se espera que los electores voten. Se arguye que es imposible para los electores tomar decisiones informadas cuando hay un número importante de iniciativas en la boleta electoral, y que cuanto mayor sea el número de iniciativas dispuestas en la papeleta electoral, aumenta la probabilidad de que haya mayor cantidad de electores que simplemente voten “no”. Otro argumento es que no se puede esperar que los ciudadanos tomen decisiones sobre cuestiones complejas sobre las que, a diferencia de los representantes elegidos, no tienen el tiempo para aprender.
Una crítica frecuente hecha a las iniciativas ciudadanas es que en realidad sólo son accesibles a organizaciones e intereses bien estructurados y que el proceso, por lo tanto, es monopolizado por grupos que promueven sus propios intereses especiales. La evidencia empírica sobre el éxito de los grupos de interés bien financiados es mixta: algunos estudios han sugerido que el dinero en realidad no tiene un efecto importante sobre el resultado de iniciativas ciudadanas mientras que otros estudios han puesto de relieve el papel del dinero, en particular en las iniciativas rechazadas. Sin embargo, no cabe duda que las empresas profesionales son importantes en la fase inicial del proceso de iniciativa, en particular en términos de la recolección de firmas.
Una crítica común de las iniciativas ciudadanas (y otras modalidades de mecanismos de democracia directa) es que dan lugar a lo que entendemos como la "tiranía de la mayoría". Este término se refiere al poder electoral que tienen los grupos mayoritarios en la sociedad, y que se utilizan para obstaculizar y restringir los derechos de los grupos minoritarios poco populares. Los críticos argumentan que sin la influencia moderadora de la legislatura, podrían aprobarse leyes que se ocupen activamente de los derechos de grupos dentro de una sociedad que son impopulares. Sin embargo, las investigaciones realizadas en los EE.UU. han dado lugar a diferentes conclusiones acerca de si las iniciativas restringen o no los derechos de las minorías.
Posibles reformas
En los lugares donde existe, la iniciativa ciudadana es en general una característica aceptada del sistema político. Sin embargo, muchas personas familiarizadas con el proceso de iniciativa han esbozado posibles reformas para perfeccionarlo. La mayoría de éstas se centran en la reducción de la importancia del dinero en el proceso y/o en garantizar que los votantes estén mejor preparados para tomar decisiones informadas.
Reducción de la importancia del dinero
Se podrían promulgar distintas reformas para limitar el papel del dinero en el proceso de iniciativa. En relación con la recolección de firmas, la prohibición del empleo de recolectores de firmas pagados, o que el pago no se haga de acuerdo al número de firmas recolectadas, o solicitar que se informe si los recolectores de firmas están siendo pagados o si son voluntarios, podría reducir la importancia de las empresas profesionales en el proceso. Otra alternativa es la de exigir una proporción fija de firmas para ser reunidas por los voluntarios, situación difícil de regular.
En cuanto a la campaña, la imposición de límites de gasto o de contribuciones reduce la importancia de su financiamiento aunque constitucionalmente hablando, en algunos lugares estos límites pueden ser difíciles de introducir. Las subvenciones para una menor financiación de campañas podrían ser una forma de garantizar que las campañas bien financiadas no excedan las campañas de la oposición.
Minimizar la complejidad de las iniciativas
Para asegurar que los votantes sean capaces de tomar decisiones mejor informadas acerca de las iniciativas, se ha propuesto que su número sea limitado, con el argumento de que es imposible para los votantes el tomar decisiones informadas sobre cuestiones complejas cuando tienen que hacer frente a varias iniciativas en la misma votación. Otras propuestas incluyen el establecimiento de un vocabulario comprensible al momento de elaborar el título de la papelera, así como limitar el número de palabras en la misma para garantizar que las iniciativas se presentan en los términos más claros y directos posibles.
Garantizar la participación de los poderes legislativo y judicial
Se ha dicho que las disposiciones legales derivadas de las iniciativas se podrían mejorar con la participación de los poderes legislativo y/o judicial en el proceso de las mismas. Por un lado, esto podría significar simplemente su apoyo en la elaboración de iniciativas, lo que podría resultar en una mejor redacción. Otra mejora en el proceso sería la de permitir a los tribunales proteger las iniciativas contra del juicio de si son o no constitucionales. Esto podría impedir que iniciativas fueran calificadas por los tribunales como inconstitucionales una vez que hayan sido aprobadas por los votantes. Alternativamente, también sería posible dar a la legislatura un papel más importante en el proceso de iniciativa, convirtiéndolo, efectivamente, en un proceso indirecto. Como se indicó anteriormente, tales reformas podrían incluir el permitir al poder legislativo el diseño de sus propias propuestas, en respuesta a las iniciativas ciudadanas, así como el efectuar pequeñas modificaciones a los estatutos de la misma.
