Delimitación de distritos

Índice de Delimitación de distritos

Cuestionario sobre Delimitación de distritos

El área temática de Delimitación de Distritos examina las implicaciones administrativas y financieras de delimitar circunscripciones electorales para fines de representación, considerando el contexto político y social en el cual ésta se lleva a cabo. Igualmente, analiza el proceso de delimitación relacionado con las áreas de votación (también denominadas centros de votación o recintos electorales) necesario para propósitos de asignar o distribuir a los electores en los distintos recintos. Estos límites necesitan ser ajustados de manera periódica debido a los constantes cambios demográficos y por tanto éste resulta ser un tema relevante aún para las democracias más establecidas.

 

Panorama general de Delimitación de distritos

El término "delimitación de distritos" generalmente se refiere al proceso para trazar las fronteras de los distritos electorales. No obstante, también puede ser utilizado para denotar la delimitación de las áreas de votación (también llamadas distritos de votación o recintos electorales) para propósitos de la distribución de electores en los distintos sitios de votación. Asimismo, este término ha sido empleado para describir el proceso de demarcación de las fronteras administrativas entre estados o provincias, distritos o municipios

Este eje temático trata sobre la delimitación de distritos electorales y áreas de votación. Sin embargo, debido a que la delimitación de distritos electorales es mucho más complicada y controversial que la delimitación de áreas de votación, la mayor parte del tópico será dedicada a la delimitación de fronteras de distritos electorales.

 

Delimitación de Distritos Electorales

La delimitación periódica de límites, o redistritación, es necesaria en cualquier sistema representativo en donde se utilicen distritos uninominales o distritos plurinominales uniformemente pequeños. Si los límites electorales no son ajustados periódicamente, entonces se crearán desigualdades poblacionales entre los distritos.

El ajuste de los límites distritales puede tener consecuencias significativas, no sólo para los legisladores que los representan, sino también para los individuos y las comunidades que los integran. En última instancia, la selección de límites distritales influye en los resultados de la elección y la composición de las legislaturas. No obstante, la importancia del proceso de redistritación rara vez es reconocida fuera de los círculos políticos.

Los países han adoptado distintos métodos para delimitar distritos. En algunos, la elección de los métodos es simplemente un asunto de tradición histórica. En otros, los métodos han sido copiados de la potencia colonizadora o de un influyente país vecino. En otros más, la delimitación está basada en una variedad de factores como el tamaño del país, sus características físicas o sus recursos financieros. De manera reciente, los países han tomado en cuenta su contexto político y social al momento de tomar decisiones sobre cuál práctica de redistritación adoptar. Evidentemente, existe un amplio repertorio de posibilidades. Pero una decisión consciente y bien informada es la mejor fórmula para seleccionar o reformar un proceso de redistritación.  

 

Sistemas Electorales que Delimitan Distritos Electorales

La delimitación de los distritos electorales es comúnmente asociada con los sistemas electorales de pluralidad o mayoría. Ambos sistemas se apoyan básicamente, sino es que de manera exclusiva, en distritos uninominales. Estos distritos deben ser redibujados periódicamente para reflejar los cambios en la población.

Sin embargo, los sistemas de pluralidad o mayoría no son los únicos que requieren de una delimitación periódica de distritos. Algunos sistemas mixtos y de representación proporcional, incluido el sistema de voto único transferible, también deben delimitar distritos ocasionalmente.

La importancia del proceso de delimitación depende del tipo de sistema electoral. Debido a que los sistemas pluralistas y mayoritarios pueden arrojar, y así lo hacen, resultados desproporcionados en términos de la relación votos-escaños, el proceso de delimitación es muy importante. Y es menos importante en los sistemas mixtos y de representación proporcional. 

 

Estructura y lineamientos para delimitar distritos electorales

Los países que delimitan distritos deben establecer una estructura formal y una serie de lineamientos para llevar a cabo el proceso de redistritación. Debido a que las diferentes distribuciones de los distritos pueden arrojar diferentes resultados electorales, aún si los patrones de votación permanecen constantes, la elección de las prácticas de delimitación es importante.  La legislación electoral que establece la estructura formal y los lineamientos para la redistritación debe considerar los siguientes aspectos:

• ¿Quién trazará las líneas o límites de los distritos? y ¿quién tendrá la responsabilidad de seleccionar el plan de redistritación definitivo?
• ¿Las personas que tracen los distritos deben ser independientes de la legislatura?
• ¿La autoridad responsable debe ser políticamente neutral?
• ¿El Congreso debe tener algún tipo de participación formal en este proceso?
• ¿Debe existir algún mecanismo de participación del público en el proceso de redistritación?
• ¿Deben adoptarse criterios para trazar los distritos? Y, de ser así, ¿cuáles deben ser esos criterios?
• ¿Qué tan frecuentemente deben ser redibujados los distritos y cuánto tiempo deberá tomar el proceso de redistritación?

 

Las prácticas de redistritación varían notablemente entre los distintos países. Por ejemplo, en Estados Unidos los legisladores son los responsables de delimitar distritos. La política partidista y la protección de los legisladores titulares, juegan un papel importante en el proceso de redistritación. En contraste, los políticos de muchos países de la Comunidad Británica han optado por separarse del proceso de redistritación, dejándolo a cargo de comisiones independientes que deben regirse por criterios neutrales. Las normas sociales, políticas y culturales son las que mejor explican estas diferencias.

 

Actividades comprendidas en el trazado de los límites de los distritos electorales

Aunque los lineamientos para la delimitación varían notablemente de un país a otro, las actividades comprendidas en el trazado de los distritos son generalmente muy similares. El diseño de límites distritales implica:

• La distribución de escaños entre las distintas subregiones del país, como estados o provincias;
• la creación de una base de datos compuesta como mínimo por mapas y datos demográficos;
• la distribución de unidades geográficas entre los distritos hasta que todas hayan sido asignadas; y
• el resumen y la evaluación del plan de redistritación.

 

Éste puede ser un proceso complejo, costoso y que demande mucho tiempo.

 

Delimitación de las áreas de votación

La mayoría de los países, independientemente del tipo de sistema electoral que utilice, delimita las áreas de votación para la organización de elecciones. Las áreas de votación son áreas geográficas contiguas en las cuales todos los votantes son distribuidos al mismo sitio o recinto de votación. Puesto que las áreas de votación son empleadas únicamente para propósitos de la administración de elección, los límites de éstas son dejados generalmente a la discreción de los organizadores. No obstante, debido a que la información necesaria y las actividades involucradas para la delimitación de las áreas de votación son similares a las implicadas en el diseño de líneas distritales, la delimitación de estas áreas es considerada en la sección de Delimitación de Distritos de ACE.

 

Conclusiones

El eje temático de Delimitación de Distritos examina los tipos de sistemas electorales que requieren la delimitación periódica de sus distritos electorales y considera las ventajas y desventajas de las diferentes alternativas de distritación (ver Delimitación de Distritos Electorales).

También considera la estructura formal y los lineamientos que emplean los países para llevar a cabo la delimitación de los distritos, o redistritación (ver Estructura y Reglas para Delimitar Distritos Electorales). Describe cada paso del proceso de delimitación, desde la creación de una base de datos hasta la descripción y evaluación de los planes de redistritación (ver Actividades Comprendidas en el Trazado de los Límites). Además, aborda la delimitación de las áreas de votación para los objetivos de la administración electoral.

Esperamos que este análisis contribuya para que los países tomen decisiones mejor informadas sobre la delimitación o no de distritos electorales y, de ser el caso, sobre la adopción de las prácticas consecuente.

Principios guía de Delimitación de distritos

Debido a que las prácticas de delimitación de distritos, o redistritación, varían en gran medida de un país a otro, existen pocos principios guiadores del proceso de delimitación. Los países difieren acerca de los puntos fundamentales, tales como la imparcialidad y la independiente del proceso sobre las consideraciones políticas y legislativas. Sin embargo existen principios que generalmente son aceptados, como:

• La representatividad;
• igualdad en la fuerza del voto;
• independencia, la imparcialidad de la autoridad delimitadora (o, por lo menos, la reciprocidad);
• transparencia; y
• no discriminación.

 

Representatividad

Los límites de los distritos electorales deben ser trazados de tal manera que el electorado tenga la oportunidad de elegir a los candidatos que considere que verdaderamente los representa. Esto generalmente sugiere que los límites de los distritos deben coincidir con las comunidades de interés, tanto como sea posible. Las comunidades de interés pueden ser definidas de varias maneras. Por ejemplo, pueden tratarse de comunidades geográficamente definidas y demarcadas por límites administrativos o espacios físicas como montañas o islas; o pueden ser “comunidades” que compartan una raza en común, antecedentes étnicos, o la misma religión o lenguaje. Si los distritos no estuvieran conformados por comunidades de interés, como sea que éstas sean definidas, resultaría difícil para los candidatos representar a todo el electorado.   

 

Igualdad en la Fuerza del Voto

Los límites de los distritos electorales deben ser trazados de tal manera que los distritos sean relativamente iguales en términos de población. La igualdad poblacional de los distritos le permite a los electores tener un voto con el mismo peso o igualdad en la elección de representantes. Si, por ejemplo, un representante es elegido en un distrito que tiene el doble de la población que otro, los electores del distrito más grande tendrán la mitad de la influencia que los electores del distrito pequeño. Los distritos electorales que tienen una gran variación en su población --condición referida como “malapportionment” o mala distribución-- violan un principio central de la democracia, que es, que todos los electores deben ser capaces de emitir un voto con la misma fuerza o igualdad.  

Los siguientes son dos lineamientos desarrollados para reflejar este principio, el primero por parte de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) y otro por el Comité de Derechos Humanos de la Naciones Unidas (UNCHR):

 

• La delimitación de las circunscripciones, en las cuales se lleva a cabo la elección, debe preservar la equidad del voto al procurar aproximadamente la misma proporción de votantes para cada distrito. Las divisiones administrativas existentes u otros factores relevantes (incluidos los de naturaleza histórica, demográfica o geográfica) deben ser reflejados en los distritos electorales, y el diseño de los distritos también debe ser consistente con la igualdad de votos y con una representación justa para los diferentes grupos de la sociedad. (“Lista de las deberes y otros principios para elecciones democráticas de la OSCE).
• El principio de “una persona, un voto” debe ser válido, y dentro del marco de cada sistema electoral estatal, el voto de un elector debería ser igual al voto de otro. El diseño de límites electorales y el método de distribución de votos no debe alterar la distribución de votantes o discriminar algún grupo y tampoco debería excluir o restringir de manera irracional el derecho de los ciudadanos a escoger libremente a sus representantes. (El Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, declaración general 25, “El derecho a la participación en asuntos públicos, el derecho a votar y el derecho a un acceso equitativo al servicio público”).

 

Independencia, Imparcialidad de la Autoridad Delimitadora

De ser posible, el marco legal para la delimitación de distritos debe estipular que las personas o instituciones responsables de delimitar fronteras sean independientes e imparciales. Además, las recomendaciones de la autoridad delimitadora no deben estar sujetas a modificaciones o veto por parte del gobierno o del congreso.

Por el contrario, el procedimiento para delimitar distritos debe estar bien especificado en la legislación con el fin de que los lineamientos que regulen el proceso sean los mismos, sin importar quien diseñe los límites – esto es, que el proceso ofrezca reciprocidad. Si se permite que las inquietudes políticas tomen parte en el proceso, entonces a todos los partidos políticos y participantes se les debe dar acceso a éste.

 

Transparencia

Debido a que los sistemas electorales que incorporan distritos frecuentemente arrojan resultados electorales desproporcionales, es esencial que al proceso de delimitación se le considere imparcial si los actores políticos y los votantes lo consideran legítimo. Esto significa que el proceso de delimitación debe ser tan transparente como sea posible, con metodología y principios guiadores claramente establecidos de antemano. También es importante incorporar audiencias públicas al proceso para permitir que los actores emitan comentarios a la autoridad delimitadora.

 

No discriminación

Los límites electorales no deben de ser trazado de tal manera que se discrimine a algún grupo minoritario en particular. Por ejemplo, debe prohibirse el dividir a un grupo minoritario, geográficamente concentrado, en varios distritos para que éste constituya una minoría de votantes en cada uno de los distritos electorales.  Por supuesto, los sistemas electorales que cuentan exclusivamente con distritos uninominales no pueden garantizar ni un porcentaje mínimo de asientos para los grupos o partidos políticos minoritarios en la población. Sin embargo, este hecho no debe dejar abierta la puerta para impulsar la discriminación en contra de cierto grupo minoritario.

 

Contexto de Delimitación de distritos

La decisión de delimitar distritos electorales, y los medios a emplear, deberían depender de las condiciones específicas de cada país, tomando en cuenta el contexto político y social, así como los recursos administrativos y financieros disponibles. Aunque no siempre es el caso, en muchos países las prácticas de delimitación han sido simplemente una cuestión de tradición histórica. En otros, los métodos de distritación han sido heredados del poder colonial o de un país vecino influyente. Las prácticas de demarcación que funcionan bien en algunos países, pudieran no funcionar de la misma manera en otros. Si bien, los distritos electorales fueron desarrollados como medio para una representación más justa -y bajo ciertas circunstancias, aún pueden serlo-, esto depende en gran medida del contexto de cada país.

Antecedentes Históricos ¹

A principios del siglo XIX, la representación se basaba en las comunidades y no en el número de individuos o electores. Los distritos, por tanto, variaban enormemente en términos de población. En Inglaterra, por ejemplo, cada condado, municipio y universidad, sin importar su tamaño, tenía dos representantes en la Cámara de los Comunes. La composición de la Cámara de los Comunes, y de las legislaturas en toda Europa, reflejaba la visión que las distintas comunidades o clases sociales, por ejemplo, el clero y la nobleza eran las que debían estar representadas, no los individuos o electores.

A finales del siglo XVIII, los ciudadanos empezaron a demandar su derecho al voto, así como  una representación más justa en la legislatura. Estos movimientos propugnaron por la adopción de distritos uninominales para la elección de legisladores, como un medio para consolidar la democracia. No sólo los distritos uninominales asegurarían una representación más equitativa de los ciudadanos, sino que también producirían una legislatura más representativa, sobretodo de las clases trabajadoras urbanas y de otros grupos tradicionalmente sub-representados.

En el siglo XVIII, se adoptaron por primera vez los distritos uninominales en las colonias británicas, que más tarde se convertirían en Estados Unidos. Durante el siglo XIX, muchos países europeos gradualmente siguieron este ejemplo. Dinamarca adoptó distritos uninominales para las elecciones de su Cámara Baja en 1849. Una Italia recién unificada, optó por los distritos uninominales para elegir representantes a la legislatura nacional en 1861. La Confederación del Norte de Alemania  también lo hizo en 1867; la Alemania imperial en 1871.  Francia ha empleado distritos uninominales de manera intermitente desde 1875. Gran Bretaña los adoptó en 1885, y Holanda siguió el ejemplo en 1887. Noruega, uno de los últimos países europeos en adoptar distritos uninominales, lo hizo en 1905 cuando obtuvo total independencia.

La mayoría de los países europeos restantes como Portugal o los estados balcánicos fueron menos progresistas, al continuar basando sus elecciones en comunidades en lugar de distritos electorales delimitados. De los países más modernos de Europa, solamente Suiza y Bélgica emplearon distritos plurinominales durante el siglo XIX. Bélgica aprovechó sus nueve provincias como demarcaciones para sus distritos plurinominales, pero reconoció el principio de igualdad representativa modificando el número de representantes asignados a cada provincia. Cuando la representación proporcional fue adoptada por Bélgica en 1899, se conservaron aún los distritos plurinominales basados en los límites provinciales.

En Suiza, antes de 1848, cada cantón enviaba un solo representante a la Asamblea Federal. La Constitución de 1848 determinó la representación basada en la población; y para 1850 se crearon 49 distritos electorales, o electorados. Los límites de estas demarcaciones permanecieron intactos durante 70 años. En 1919, Suiza adoptó la representación proporcional y desde entonces, los representantes han sido elegidos de los distritos plurinominales correspondientes a los límites de los cantones.

La tendencia hacia los distritos uninominales en Europa menguó con el advenimiento de la representación proporcional a fines del siglo XIX. Entre 1899, cuando Bélgica adoptó este sistema, y  1921 cuando Noruega también lo hizo, la mayoría de los países del continente europeo acogieron una u otra forma de representación proporcional.

Debido a que los distritos plurinominales son empleados en los sistemas de representación proporcional, no es necesario que los países que han adoptado tales sistemas revisen periódicamente los límites de sus distritos electorales. En su lugar, se pueden utilizar las divisiones administrativas tales como los estados, provincias o condados para elegir a los representantes. En estos casos, la igualdad poblacional se logra modificando el número de legisladores elegidos en cada distrito, en lugar de rediseñar sus límites. Hoy en día, la norma en Europa es la de distritos plurinominales que correspondan a las divisiones administrativas y no requieran una delimitación periódica.

Contexto Social y Político

La delimitación de distritos uninominales tiene varias ventajas. Las tres más conocidas son: su simplicidad, estabilidad y sus fuertes vínculos entre los representantes electos y sus electores. La importancia de cada una de estas ventajas depende del contexto social y político en el cual se configuran los distritos.

Las elecciones celebradas en distritos uninominales tienden a ser de fácil entendimiento para los electores, especialmente en conjunto con  las reglas de pluralidad y mayoría.  Esta claridad podría representar una significativa ventaja en países con altos índices de analfabetismo.

Asimismo, los distritos uninominales promueven estabilidad al facilitar la formación de gobiernos fuertes de un solo partido. Esto se debe a que los distritos uninominales tienden a arrojar resultados electorales en los cuales el partido que logra la mayoría de votos se encuentra sobre-representado. Lo cual puede ser una ventaja importante en países que tienen razones para temer o que han experimentado de manera reciente una proliferación de pequeños partidos extremistas o de coaliciones de gobierno que de manera frecuente han fracasado.

Los distritos uninominales dotan a los electores de una fuerte representación. Los electores cuentan con un solo representante en su distrito, a quien pueden recurrir para que atienda sus intereses y a quien, también, pueden demandar protección. Esto puede tener un efecto positivo en las percepciones de los electores sobre la eficacia de la política, lo que dado el caso, puede incrementar los niveles de votación. Estos dos ingredientes, la eficacia política y los índices de participación en las elecciones, son muy importantes para la legitimidad de un sistema, lo cual a su vez puede ser muy significativo para las democracias emergentes.

Los distritos uninominales tienen una desventaja muy seria: tienden a sobre-representar al partido político mayoritario a costa de los otros partidos. Los países que delimitan distritos uninominales deben tener la voluntad y la capacidad de aceptar resultados desproporcionados.  Aunque existe la posibilidad de concebir un proceso de distritación justo e independiente, no es posible garantizar un resultado sin sesgos, a menos que se haya previsto una segunda votación, de carácter partidista (como es el caso de los sistemas electorales mixtos).

En un país con muchos partidos políticos que representan una amplia gama o variedad de intereses, puede llegar a ser difícil la aceptación de resultados electorales desproporcionados. Sin embargo, estos serán virtualmente imposibles de aceptar si hay profundas divisiones en la sociedad.  Por ejemplo, si existe una minoría étnica, racial o religiosa numerosa y con cierta cohesión política a la que se le haya negado sistemáticamente una justa representación, las elecciones pueden dar origen a conflictos y, aún más, a violencia e inestabilidad.

Exclusión de la Política en el Proceso de Redistritación. Tradicionalmente, las legislaturas han sido responsables de trazar sus propios distritos. Y no fueron raros los abusos electorales tales como los distritos mal proporcionados (distritos que varían sustancialmente en población) o distritos configurados bajo la fórmula del "gerrymandering" (distritos intencionalmente configurados para dar ventajas a un partido político o grupo, en perjuicio de otros).  Estos abusos han llevado a numerosos países a adoptar reformas diseñadas para excluir a la política de los procesos de redistritación, siendo comisiones independientes las que trazan los distritos electorales bajo una serie de criterios neutrales. El público, por su parte, es alentado a participar a través de un proceso de consulta. Y al parlamento se le concede sólo un papel limitado en el proceso, y en ocasiones ninguno.

Estas reformas han sido adoptadas por muchos países de la Commonwealth, donde parecen haber sido muy exitosas. La redistritación rara vez es vista como "partidista", aún cuando los resultados de la elección claramente favorezcan a un partido a costa de otros. A pesar de su éxito en los países, las reformas al proceso de redistritación no han sido adoptadas en todas partes. Por ejemplo, las legislaturas todavía trazan los distritos en la mayoría de los estados de Estados Unidos.

En Estados Unidos, el sistema e instituciones políticas fueron diseñados sobre facciones con intereses específicos y provinciales compitiendo a menudo por los limitados recursos de la legislatura.  Como resultado, los norteamericanos tienden a asumir que la política y la búsqueda de intereses políticos propios son inevitables. Es probable que no se aprueben reformas al proceso de redistritación en un futuro cercano, porque muchos norteamericanos creen que es imposible separar la política del proceso de redistritación, como lo es, el pretender separar la política del proceso legislativo en general.

Solamente algunos países, que son menos pluralistas, más ideologizados políticamente y más sensibles a las demandas públicas, aceptan que la política sea removida del proceso de redistritación.  Además, se requieren organizaciones políticas fuertes y autoridades legislativas centralizadas para imponer sanciones contra aquellos congresistas que traten de influir en el proceso de configuración de distritos. Si bien estas condiciones parecen estar presentes en la mayoría de los países de la Commonwealth, no lo están en todos ellos.

Pero los países que adoptan comisiones independientes, así como criterios neutrales para la configuración de los distritos, sólo pueden impedir que los intereses partidistas controlen el proceso; estos países no pueden arreglar desproporciones en los resultados electorales. Si la equidad política es determinada por los resultados en lugar del proceso - y específicamente por un resultado proporcional a los partidos políticos y/o a los grupos minoritarios -, entonces los sistemas con distritos uninominales desaprobarían con frecuencia la prueba de equidad,  sin importar quién delimite los distritos.

Los países que valoran la proporcionalidad por encima de todo --posiblemente porque necesitan asegurar una representación equitativa entre grupos profundamente divididos dentro de la sociedad--, son sabios al elegir alguna forma de representación proporcional, la cual puede incluir, o no, distritos uninominales.  Sin embargo, si la estabilidad traducida en un gobierno fuerte y de un solo partido es más importante, entonces, la delimitación de distritos uninominales es una buena opción.

Consideraciones Administrativas y presupuestales

La delimitación de los distritos electorales puede ser  un proceso complejo, costoso y también implicar mucho tiempo. Los países que optan por este sistema deben estar preparados para administrar lo que puede ser un procedimiento muy complicado y asimismo estar dispuestos a invertir los fondos necesarios para completarlo.

Administrar el proceso  será complejo. Se tiene que recopilar, verificar y sintetizar la información procedente de una gran variedad de fuentes. Los distritos tienen que ser trazados y después evaluados - procedimientos que pueden involucrar las contribuciones de los partidos políticos y de otros grupos de interés. Después de que un grupo final de distritos haya sido aceptado, debe ser implementado.  Por lo general, esto requiere cambios en las listas de registro de electores, y la notificación a ellos de las nuevas asignaciones de distrito. Además, los funcionarios electorales tendrán que volver a trazar las zonas de votación y trasladar los lugares de sufragio. En última instancia, esto puede requerir una gran coordinación con los gobiernos locales y regionales, así como con los funcionarios electorales a nivel local, regional y, en su caso, federal.

Aunque las computadoras pueden hacer que el proceso de delimitación sea más eficiente, también lo pueden complicar.  Los sistemas y programas computacionales tienen que ser examinados cuidadosamente.  La decisión de adquirir un sistema informático debe tener en cuenta los fondos que se invierten en el equipo y los programas, el tiempo y los gastos en la adquisición y la capacitación del personal para operar el sistema, y el tiempo y los gastos en la conversión de mapas y datos de población en un formato legible por la computadora.

La administración del proceso de delimitación puede ser desafiante. Puede ser difícil encontrar y/ o capacitar a personal calificado, sobre todo si el proceso será computarizado. También puede haber obstáculos en la obtención de información precisa y actualizada, especialmente de mapas. Y puede haber problemas de coordinación con funcionarios electorales y del gobierno local en los procesos de recabar e implementar información. Sin embargo, todos estos retos se deben asumir si se quiere que el proceso de delimitación sea preciso y oportuno.

El costo del proceso de distritación varía enormemente.  Por ejemplo, Nueva Zelanda gasta relativamente poco cada cinco años en su redistritación – en 1998 se presupuestaron NZ $1.89 millones. En Inglaterra, la última redistribución costó 5 millones. Estados Unidos, gasta grandes sumas cada diez años en la redistritación del Congreso.  Por supuesto, el proceso de redistritación en este país es bastante descentralizado, y el monto que cada estado gasta varía considerablemente. En el año 2000, algunos estados gastaron más de un millón de dólares para trazar los distritos del Congreso, y varios millones más para una eventual defensa legal de estos en caso que fueran impugnados en las cortes; otros estados, sin embargo, gastaron mucho menos.  Pero independientemente de la suma que realmente se gasta, los países deben reconocer que la delimitación rara vez se hace una sola vez y deben estar dispuestos a dedicar el tiempo y los recursos necesarios para que de manera periódica se vuelvan a trazar los distritos electorales.

¹ Este debate se basa en gran medida en un artículo escrito por Michael Steed titulado “The Constituency” publicado en Representatives of the People? Parliamentarians and Constituencies in Western Democracies, editado por Vernon Bogdanor y publicado por Gower Publishing en 1985.

Delimitación de distritos electorales

La delimitación de distritos electorales es un fenómeno bastante reciente. Antes del siglo XIX, la composición de las legislaturas reflejaba la visión de que los distintos grupos de la sociedad (ej. el clero y la nobleza) eran los que debían estar representados y no los ciudadanos. Esta visión sobre la representación dio paso a las legislaturas basadas en subdivisiones que variaban significativamente con respecto al tamaño de la población a ser representada.

En la última parte del siglo XVIII, y durante el siglo XIX, los ciudadanos comenzaron a demandar una ampliación de privilegios. Estas demandas estaban acompañadas por la creencia de que una representación “justa” implicaba un ajuste de población por cada representante. La reacción a esta búsqueda de igualación de la representación fue modificar el número de legisladores electos de un territorio o subdividir territorios en distritos electorales de mayor equidad poblacional. Las colonias inglesas, que más tarde se convertirían en Estados Unidos, adoptaron primero los distritos uninominales para la elección de legisladores. Durante el siglo XIX, muchos países europeos gradualmente siguieron el ejemplo y adoptaron este tipo de distritos.  

La tendencia hacia los distritos uninominales en Europa, menguó con el advenimiento de la representación proporcional a finales del siglo XIX. Debido a que los distritos plurinominales son generalmente empleados en los sistemas de representación proporcional, los países que adoptaron estos sistemas ya no necesitaron configurar distritos. En su lugar, se consiguió la igualdad de la población al modificar el número de legisladores de un territorio. El uso de divisiones administrativas tales como estados, provincias o condados como distritos plurinominales también proporcionaron un beneficio extra de la representación comunitaria.

La institución de los distritos uninominales fue conservada en otros países, bajo la creencia de que los diversos beneficios provienen de su uso. Estos beneficios incluyen:

• una fuerte conexión geográfica entre los distritos y sus representantes;

• la capacidad de los distritos de tener representantes responsables y;

• la tendencia de un sistema electoral a emplear distritos unipersonales para producir gobernantes de partido fuerte, y, por consecuencia, un sistema político estable.

Una desventaja importante en el uso de un distrito uninominal es que los límites de los distritos deben ser ajustados periódicamente para mantener a la población con un tamaño relativamente igual. Por supuesto, en algunos países, los distritos plurinominales deben ser redibujados. No sólo el proceso de delimitación es costoso y de gran consumo de tiempo, sino también existe la  posibilidad que el trazado de los nuevos límites pueda favorecer, intencionalmente o no, un interés particular o un partido político sobre los de otro.

En algunos países, los distritos plurinominales son también reconfigurados. Cual sea la manera en que se tracen los distritos electorales, ya sean uninominales o plurinominales, y ya sea que sigan los límites administrativos existentes o no, estos pueden influenciar la naturaleza de la representación de los legisladores. Esta sección examina varios tipos de sistemas que delimitan los distritos electorales (ver Sistemas Electorales que Delimitan Distritos Electorales). También contempla alternativas para la distritación electoral, tales como la magnitud y el hecho de que los límites estén alineados o no con los límites administrativos pre-existentes (ver Alternativas de Distritación).

Sistemas electorales que delimitan distritos electorales

Tradicionalmente, los sistemas electorales han sido divididos en tres grandes categorías: sistemas de pluralidad, sistemas de mayoría y sistemas de representación proporcional. El elemento más importante que diferencia a unos de otros sistemas, es la forma por la cual se asignan los asientos en la legislatura:

• para candidatos que reciben una pluralidad de votos;
• para candidatos que obtienen una mayoría de votos y;
• en proporción a la cantidad de votos emitidos a favor de partidos políticos o candidatos.

Una reciente incorporación a estas tres grandes categorías de sistemas electorales es el sistema electoral mixto, el cual combina elementos de ambos sistemas, tanto del de representación proporcional y pluralidad como de sistemas de mayoría.

Delimitación de Distritos: Sistemas de Pluralidad o Mayoría

La delimitación de los distritos electorales es comúnmente asociada con los sistemas electorales de pluralidad o de mayoría. Ambos sistemas tienden a depender fuertemente, si no exclusivamente, de distritos uninominales. Estos distritos deben ser trazados periódicamente para reflejar los cambios en la población. Ambos sistemas también comparten un elemento fundamental, su dependencia sobre distritos uninominales -el número de asientos que los partidos políticos reciben depende no solamente de la proporción de votos recibidos, sino también de la procedencia de estos.

Bajo los sistemas de pluralidad y de mayoría, los partidos políticos minoritarios, cuyos seguidores no están concentrados geográficamente, usualmente obtienen menos asientos de los que su proporción de votos debiera permitirles. Los distritos plurinominales de sistemas proporcionales pueden remediar esta distorsión en la transferencia de votos a escaños, debido a que mientras más grandes son las demarcaciones electorales, más proporcionales son los resultados.

Delimitación de Distritos: Representación Proporcional

Hay dos grandes tipos de sistemas de representación proporcional: el sistema de representación proporcional por lista y el del voto único transferible. (El sistema proporcional mixto de miembros produce también resultados proporcionales, pero este sistema será analizado bajo la categoría de "sistemas mixtos"). El sistema por lista es el más común de los dos. Bajo éste, los distritos electorales raramente, si no es que nunca, requieren delimitación. Si se emplean los distritos electorales, estos tienden a ser distritos plurinominales grandes, cuyas fronteras generalmente corresponden a las divisiones administrativas. Para realizar los cambios poblacionales, el número de asientos asignados para los distritos plurinominales es ajustado, en lugar de rediseñar los límites distritales.

Otro tipo de representación proporcional, es el voto único transferible, empleado en Irlanda y Malta. Debido a que se vota sobre la base de candidatos, no de partidos, estos países emplean pequeños distritos plurinominales con tres a cinco miembros elegidos por distrito. Por lo tanto, los límites distritales electorales deben ser rediseñados de manera periódica. 

Delimitación de Distritos: Sistemas Electorales Mixtos

Los sistemas mixtos se han vuelto cada vez más populares. Estos utilizan tanto los sistemas de representación proporcional por lista y distritos uninominales con el componente de pluralidad/mayoría. El sistema electoral alemán es el prototipo del sistema electoral mixto.  

Debido a que los sistemas mixtos incorporan distritos uninominales, la delimitación de distritos electorales debe realizarse periódicamente para efectuar los cambios pertinentes. La importancia de este proceso, así como su influencia sobre los resultados electorales depende, de todas formas, de los asientos de las listas de partidos y si estos son usados para corregir cualquier distorsión en la relación asientos/votos producidos en el distrito uninominal. En países como Alemania, los asientos ubicados bajo el sistema de lista son empleados para compensar cualquier distorsión provocada en la razón asientos/votos a nivel del distrito electoral. Los sistemas mixtos que usan estos asientos en una manera compensatoria, son algunas veces llamados sistemas "mixtos proporcionales", porque como su nombre lo indica arrojan resultados proporcionales.

En el caso de países como Rusia, los asientos no son utilizados para compensar desproporcionalidades. En otras palabras, los asientos correspondientes a los partidos, bajo la lista de partidos en la elección, son simplemente sumados a los ganados a nivel distrital. Por lo tanto, la relación de asientos de partidos por voto (asientos/votos) puede ser distorsionada. En este tipo de sistemas mixtos, algunas veces llamado sistema "paralelo", el proceso de delimitación es más importante porque puede tener un efecto muy marcado en la composición partidaria de la legislatura.

Sistemas de pluralidad o mayoría relativa

El sistema de pluralidad es el sistema de votación más antiguo y más frecuentemente usado. Es utilizado en las elecciones legislativas en Estados Unidos y en la India, las dos democracias liberales más grandes, así como también en el Reino Unido y en algunas de las antiguas colonias británicas. Varios de esos países cuentan con distritos uninominales, los cuales deben ser rediseñados periódicamente para mantener relativamente la igualdad en la población.

Los partidarios del sistema electoral pluralista señalan tres ventajas: simplicidad, estabilidad y representación del electorado. El sistema pluralista es fácil de entender: los electores simplemente colocan una marca sobre su candidato preferido. El resultado de una elección bajo el sistema pluralista es también fácil de entender: el candidato que recibe el más alto número de votos es el que gana. Esta regla de asignación es conocida como " el primero consigue el puesto" o mayoría simple.

Debido a que su tendencia es producir un número desproporcionadamente elevado de asientos para el partido mayoritario, los sistemas pluralistas generalmente originan fuertes gobiernos de partidos únicos. Esto, en consecuencia, genera un sistema político estable porque no hay necesidad de formar coaliciones.  

Los sistemas pluralistas y los distritos uninominales

Los sistemas electorales pluralistas a menudo son asociados con distritos uninominales y con las reglas de que “el primero consigue el puesto”. El uso de distritos uninominales crea en todo caso un fuerte vínculo entre los representantes y sus distritos electorales. Debido a que cada representante está en deuda con un específico distrito geográficamente definido, tanto la responsabilidad legislativa y como el servicio al electorado se ven facilitados con este esquema. Para una mayor información sobre pluralidad, ver mayoría simple.  

Los sistemas pluralistas y distritos plurinominales

Pocos sistemas pluralistas usan los distritos plurinominales y diferentes lineamientos para la distribución de asientos en la legislatura.  Entre los lineamientos para esta distribución están los siguientes:

Voto en Bloque. Este sistema de votación da a cada elector tantos votos como asientos o cargos a ocupar. Los ganadores de una elección son los candidatos que reciben el número más alto de votos. Debido a que el voto en bloque permite al partido con la mayoría de los votos ganar todos los asientos en un distrito, este sistema con frecuencia resulta en una desviación más grande de la proporción asientos/votos que hace que el primero gane el puesto en la votación de un distrito uninominal. Para mayor información, ver Voto en Bloque.

Voto Limitado. Bajo este esquema de voto, a cada elector se le dan menos votos que el número de asientos en disputa. La expectativa bajo este sistema es que el partido mayoritario no sea capaz de de llevarse todos los asientos en un distrito electoral, si el partido minoritario presenta un limitado número de candidatos y si los afiliados de ese partido concentran sus esfuerzos en esos candidatos. Este esquema de votación es empleado en España para elegir la cámara alta del Parlamento Nacional. Para más información, ver Voto Limitado.

Voto Único no Transferible. Este sistema de votación es una variante del voto limitado -- cada elector tiene un sólo voto. El voto único no transferible fue usado en Japón para elegir a la Cámara Baja del Parlamento Nacional en 1994. Y todavía es usado para elegir 152 de los 252 miembros de la Cámara Alta. Para mayor información, ver Voto Único No-Transferible.

Conclusión

El proceso de delimitación de distritos en un sistema de pluralidad es importante porque la configuración de los distritos puede afectar a los partidarios, e inclusive la composición racial, étnica, religiosa o lingüística de la legislatura. El efecto puede ser intencional, como en el caso de algún simpatizante del "gerrymandering", o pudiera no serlo. Aún los límites de los distritos electorales trazados por una comisión neutral pudieran favorecer a un partido sobre otros, aunque no de manera premeditada. 

Sistemas de mayoría absoluta

Los partidarios de los sistemas de mayoría absoluta argumentan que estos tienen todas las ventajas de un sistema de pluralidad: simplicidad, estabilidad y representación electoral. Éste es un sistema relativamente fácil de entender para los electores. Tiende a producir gobiernos fuertes y estables, y cada distrito es representado por un legislador. Un beneficio adicional es que cada representante tiene el respaldo de la mayoría de sus electores.

Bajo un sistema de pluralidad, un candidato puede ser elegido con menos de la mayoría de los votos. De hecho, el porcentaje necesario de votos para ganar puede ser muy bajo, dependiendo del número de candidaturas en competencia y de los votos repartidos entre los candidatos que aparecen en la cédula electoral. Para prevenir que un candidato obtenga un asiento con menos del 50% de los votos, las reglas del sistema de mayoría estipulan que el ganador debe recibir la “mayoría absoluta” -- 50 por ciento de los votos más uno. Sin embargo, el requisito de una mayoría, sin otra estipulación, crea la posibilidad de una elección con más de dos candidatos y ningún ganador. Para solucionar este problema, los países con sistemas electorales mayoritarios pueden recurrir a una doble ronda o al voto alternativo.

Sistema de Doble Ronda 

La característica principal de los sistemas de doble ronda es la condición de una segunda elección si la primera no arroja un candidato con mayoría absoluta. Bajo este sistema, las votaciones se llevan a cabo en dos días, a menudo con una semana de diferencia entre uno y otro. La primera elección se lleva a cabo de la misma manera de un sistema de pluralidad. A menudo, si esta elección no da un candidato con más del 50% de los votos, una segunda vuelta es necesaria. Las reglas sobre quién puede participar en la segunda vuelta, dependen  del país en cuestión, ya sea para una elección presidencial o legislativa.

Por ejemplo, bajo un sistema de "doble vuelta", si ningún candidato recibe una mayoría, se convoca a una segunda elección. Los únicos candidatos para la segunda ronda, son los dos que recibieron el mayor número de votos en la primera elección. Este es un sistema usado frecuentemente en elecciones presidenciales. Y también empleado en Estados Unidos para elecciones legislativas en algunos estados del sur.

Bajo el sistema de pluralidad/mayoría, por otra parte, no hay reducciones drásticas en el número de candidatos en la segunda votación. El ganador es el candidato que recibe más votos, aunque no sea por mayoría. En este caso, los candidatos podrían imponer ciertos parámetros para permanecer en la segunda ronda.

El sistema de dos o segunda vuelta es comúnmente asociado con Francia, donde se utiliza el sistema mayoría/pluralidad en la elección de representantes para la Asamblea Nacional. Las reglas electorales para la Asamblea estipulan que solamente a los candidatos que reciben el respaldo de al menos el 12,5% del electorado se les permite competir en la segunda vuelta, una semana después. El candidato que obtiene el más alto número de votos en esta segunda elección es declarado ganador. Para mayor información sobre el sistema de la doble vuelta  de click  aquí.

 

Sistemas mixtos

Bajo un sistema electoral mixto se emplean diferentes fórmulas, de manera simultánea, para asignar los asientos de una elección.  Una característica que tienen en común todos los sistemas mixtos es que un elector emite dos votos, uno para que un candidato sea el representante del distrito electoral y otro para una lista de candidatos por partido. Entre los países con sistemas electorales mixtos, existen variaciones en la proporción de asientos elegidos por distritos y la proporción de los elegidos por lista de partido. También existen variaciones en el esquema de votación (ej. de mayoría o pluralidad) adoptado para elecciones distritales.  Y más importante, existen variaciones en las relaciones entre los asientos por distritos y los de lista por partido.

En algunos países, el total de lugares asignados se basa en el número de asientos de las listas por partido menos el número de asientos distritales.  En otros países, la asignación de escaños está basada en el número de lugares por lista más el número de asientos distritales. Esta distinción es crucial para la proporcionalidad de escaños/votos.

Sistema de Representación Proporcional Personalizada

En países como Alemania y Nueva Zelanda, el total de escaños asignados a cada partido es calculado restando el número de lugares distritales ganados, del total de asientos a los cuales cada uno tiene derecho.  Por lo tanto, los asientos de lista por partido, son usados para corregir cualquier desproporción producida por el sistema uninominal de pluralidad o mayoría. A éste se le denomina sistema de “representación proporcional personalizada” porque los resultados son proporcionales, permitiendo que un partido exceda el umbral de votos que pueda haber sido establecido.  Para mayor información sobre los sistemas de representación proporcional personalizada, dar click aquí.

Sistemas paralelos

Países como Rusia no restan el número de asientos distritales de los de la lista partidaria, sino por el contrario suman los dos tipo de escaños. Debido a que los asientos distritales y los de la lista de partido son independientes el uno del otro, los segundos no enmiendan ninguna distorsión asiento/votos  creada por los primeros.  Los resultados en estos sistemas mixtos, algunas veces llamados sistemas electorales "paralelos", han tenido tendencia a ser desproporcionales. Para mayor información acerca de los sistemas electorales paralelos, de click aquí.

Conclusiones

Una ventaja del sistema electoral mixto es que emplea distritos uninominales y por lo tanto, mantiene un fuerte vínculo entre los representantes y su electorado. Y al mismo tiempo puede lograr un alto nivel de proporcionalidad  -- aunque si bien el grado de ésta depende del uso o no de los asientos de lista por partido para corregir las distorsiones producidas por los escaños.

La importancia atribuida a la delimitación de los distritos electorales en un sistema mixto, depende del uso, o no, de los asientos partidistas para corregir cualquier desbalance en la proporción asientos/votos. Si esto ocurre, entonces el proceso de configuración de distritos no será un problema. Sin embargo, si los asientos de partidos no se usan como medida correctiva y existe la posibilidad de obtener resultados desproporcionados, entonces el proceso de delimitación adquiere mayor importancia.  Efectivamente, el proceso de delimitación de los distritos puede ser tan importante en los sistemas electorales pluralistas como en los mayoritarios.

Sistemas proporcionales: el voto único transferible

La mayoría de los países con un sistema de representación proporcional no delimitan distritos electorales. Pero, Irlanda y Malta, dos países que utilizan el voto único transferible, sí lo hacen de manera periódica¹.

En Irlanda y Malta, los distritos son rediseñados debido a que el voto transferible funciona mejor con circunscripciones plurinominales uniformemente pequeñas.  Los votos son emitidos en orden de preferencia, sin embargo, si hay un gran número de escaños en juego, el número de candidatos en la papeleta de votación puede ser abrumador. Malta utiliza solamente distritos electorales de cinco miembros. En Irlanda los distritos electorales tienen un rango que va de los tres a los cinco miembros.

Bajo un sistema proporcional el uso del voto único transferible implica que los electores coloquen a sus candidatos en orden de su preferencia. Si ninguno candidato logra la cuota, el candidato con el menor número de primeras preferencias es eliminado, entonces la primera preferencia  del elector se transfiere a la segunda o subsiguiente opción. Para ser elegido, un candidato debe obtener una cuota de votos. La cuota se calcula dividiendo el número total de votos emitidos más uno, entre el número escaños que se disputan, más un voto adicional. Para mayor información, ver Voto Único Transferible.

El sistema de voto único transferible difiere de los sistemas mayoritarios y pluralistas al obtener resultados de elección más proporcionales, pero comparte dos rasgos en común con estos  sistemas: los electores eligen entre candidatos, en vez de elegir entre partidos políticos; y el país es dividido en territorios relativamente pequeños. Estos territorios, o distritos, pueden ser rediseñados ocasionalmente para adecuar los cambios poblacionales. Por ejemplo, en Irlanda la Constitución estipula que los distritos electorales sean revisados al menos una vez cada doce años. Anterior a 1980 y al establecimiento de una comisión electoral independiente, la modificación de límites y la distribución de escaños para la legislatura irlandesa probablemente fueron pensadas para beneficiar al partido político en el poder.

 

¹ El voto único transferible también es usado en Australia para elegir a los miembros de la Cámara Alta, sin embargo, cada estado es considerado como un distrito para propósitos electorales, y por lo tanto estos no se rediseñan.

Alternativas para la distritación

Existen dos factores importantes que deben ser considerados cuando se examinan alternativas para la distritación: (1) magnitud del distrito y (2) la alineación de los límites de los distritos electorales con las fronteras administrativas y/o políticas existentes. La magnitud del distrito se refiere al número de asientos legislativos que le son asignados ^[1]. Un distrito puede ser uninominal o plurinominal, y el número de asientos puede fluctuar de dos a cien, o más. Asimismo, los distritos electorales pueden coincidir con las divisiones territoriales administrativas --es decir, las divisiones administrativas pueden usarse como distritos electorales—, o los distritos electorales pueden ser trazados sin tener en cuenta las divisiones administrativas, generalmente para cumplir con los criterios de igualdad de población.

Estos dos factores forman una matriz^[2]. La primera dimensión, la magnitud del distrito, es referente a la cuestión de distritos uninominales versus plurinominales. La segunda dimensión, se relaciona con la alineación o no alineación de los distritos electorales con los límites administrativos o políticos.

La mayoría de los distritos uninominales están comprendidos en la categoría de la no alineación. Estos tienden a ser piezas artificiales de geografía que no tiene significado alguno fuera del contexto electoral. Algunos distritos uninominales, particularmente en los países con representación proporcional, son pequeñas comunidades, altamente distintivas. Por ejemplo, algunos pequeños cantones en Suiza forman los distritos uninominales.

Por su parte, los países con distritos plurinominales a menudo emplean las divisiones administrativas existentes como distritos electorales. A cada distrito le es asignado un número de asientos legislativos para sus habitantes, con distritos individuales teniendo dos representantes y el resto, más de dos representantes. Estos países generalmente utilizan alguna forma de representación proporcional. Los distritos plurinominales creados de manera más artificial se encuentran en países como Malta e Irlanda, los cuales utilizan distritos que son regularmente de dimensión pequeña pues sus elecciones son realizadas mediante el uso del voto único transferible.

 

 

 

Notas:

¹ De acuerdo con Shugart y Taagepera, el término "magnitud" es preferible al de "tamaño", porque el tamaño por lo general se refiere al número de electores en un distrito electoral o a la extensión geográfica de un distrito. Ver Taagerpera Rein y Matthew Soberg Shugart, y Escaños Votos: Determinantes y Efectos de los Sistemas Electorales (1989)

² Michael Steed, " The Constituency ", en Representative of the People? Parliamentarians and constituency in Western Democracies, ed. Vernon Bogdanor (1985)

Magnitud de los distritos

La magnitud del distrito refiere al número de asientos legislativos asignados a éste. Los países han adoptado reglas electorales que van desde el uso exclusivo de distritos uninominales hasta un sistema en donde todo el país funciona como un solo distrito. Por un lado, están Estados Unidos y el Reino Unido en donde --cada uno de los legisladores representa a un solo distrito. Por el otro, están países como Israel y los Países Bajos, en los cuales la magnitud del distrito es igual al total del número de miembros de la legislatura. A la mitad del espectro, se encuentran la mayoría de los países; y dentro de cada país a menudo existe una gran variación en la magnitud de los distritos.

Algunos países establecen todos sus distritos electorales con una misma magnitud, o dentro de un estrecho rango de dimensiones. Los límites de los distritos generalmente son trazados de acuerdo a alguna fórmula de votantes por representatividad. Este enfoque ha sido adoptado en Estados Unidos y en muchos otros países con sistemas de pluralidad/mayoría, donde la magnitud de los distritos es fijada en uno. Este procedimiento es también empleado en Irlanda y Malta, utilizando pequeños distritos plurinominales y voto único transferible. En Malta, todos los distritos tienen una magnitud de cinco. En Irlanda, el rango va de tres a cinco.

Por otra parte, algunos otros utilizan las divisiones regionales, administrativas o políticas existentes como distritos, y a cada uno le es asignado un número específico de asientos de acuerdo a su población. Muchos países con sistemas basados en la representación proporcional emplean este procedimiento. Entre más grande es la dimensión del distrito, el resultado electoral es más proporcional – es decir, entre más asientos hay por distrito, es menor la aproximación entre el porcentaje de votos de un partido y el número de asientos que éste recibe en la legislatura.

Periódicamente, los distritos electorales uninominales deben ser rediseñados para asegurar relativamente la igualdad de la población. Algunos países con distritos uniformemente pequeños también deben hacerlo para cumplir con los estándares poblacionales. Sin embargo, los distritos electorales de gran magnitud, no necesitan ser rediseñados; los asientos son simplemente reasignados desde un distrito a otro para aproximarse a los estándares de paridad.

Distritos uninominales

El debate acerca de las ventajas y desventajas de distritos uninominales y plurinominales se superpone, por mucho, al debate sobre los sistemas de pluralidad/mayoría y los de representación proporcional. Esto se debe a que los sistemas de pluralidad/mayoría generalmente emplean distritos uninominales, mientras que los de representación proporcional utilizan los plurinominales. Por lo tanto, esta discusión se centrará, solamente, en las fortalezas y debilidades de los distritos uninominales.

Ventajas de los Distritos Uninominales

Los partidarios de los distritos uninominales mencionan como ventajas:  

• Que los distritos uninominales proveen a los electores con una fuerte representación porque cada elector tiene un representante único y fácilmente identificable;  
• Promueven que se trabaje por la comunidad, al proveer a los votantes con un "ombudsman" fácilmente identificable;
• Maximizan el compromiso ya que un solo representante es el que puede ser reelecto o derrotado en la próxima elección;
• Asegura la representación geográfica.

Desventajas de los Distritos Uninominales

Los críticos de este tipo de distritos señalan las siguientes desventajas:

• Los distritos uninominales deben ser trazados de manera regular para que el tamaño de la población sea equitativo;
• Los distritos son entidades geográficamente artificiales cuyos límites no delimitan de manera clara las comunidades; por lo tanto, estas unidades no tienen particular relevancia para los ciudadanos;
• Debido a su tendencia a sobre-representar al partido mayoritario y a sub-representar al resto, los distritos no pueden generar representación proporcional para los partidos políticos.

Conclusiones

Las fortalezas de los distritos uninominales descansan en los estrechos vínculos entre los representantes y el electorado y la responsabilidad de los representantes hacia los votantes. Y debido a que este tipo de distritos son usados en combinación con las reglas de votación de pluralidad/mayoría, también, se piensa que fomentan un gobierno fuerte y estable.

 

Distritos plurinominales: ventajas y desventajas

Las ventajas y desventajas de los distritos plurinominales son el reflejo de los distritos uninominales, y en gran parte coinciden con el debate sobre los sistemas de pluralidad/mayoría y los de representación proporcional. Así pues, esta sección se enfocará solamente en las ventajas y desventajas de los distritos plurinominales.

Ventajas de Distritos Plurinominales

Algunas de las ventajas más mencionadas sobre los distritos plurinominales son que estos:

• pueden reflejar más fácilmente las divisiones administrativas o las de las comunidades de interés dentro del país, porque existe flexibilidad en lo referente al número de representantes por distrito y, por lo tanto, en el tamaño y  composición geográfica del mismo;
• no necesitan alterar los limites, aún cuando la población de un distrito aumente o disminuya, ya que el número de representantes por distrito puede ser alterado;
• son indispensables para lograr la representación proporcional, aunque no todos los sistemas con distritos plurinominales lo consigan siempre;
• tienden a producir una representación mucho más equilibrada al alentar la nominación de una lista de candidatos variada.

Por último, existe evidencia para sugerir que las mujeres, en distritos plurinominales, tienen mayor probabilidad de ser elegidas. También los grupos étnicos, religiosos y lingüísticos tienden a estar mejor representados en los distritos plurinominales, debido a que los partidos políticos se esfuerzan para que exista un equilibrio cuando se seleccionan candidatos. Aunque, las consecuencias son menos positivas para los grupos que están concentrados dentro de un cierto territorio. En Estados Unidos, en particular, es más probable que personas de color e hispanos sean elegidos en un distrito uninominal, debido -en gran parte- a que el Acta de Derechos para Votar promueve la creación de distritos donde predominen esas minorías raciales o étnicas. Para información más detallada sobre los distritos uninominales y la representación de las minorías en los Estados Unidos, ir al siguiente link.

Las principales desventajas de los distritos plurinominales son:  

• Que debilitan la relación entre los representantes y los electores;
• Disminuyen la responsabilidad individual de los representantes.

Conclusiones

La fortaleza de los distritos plurinominales radica en su habilidad para generar una representación mucho más equilibrada, entre los grupos tradicionalmente poco representados, tales como mujeres y minorías étnicas, y los partidos políticos. El grado en el que los distritos plurinominales son capaces de hacer esto, a menudo, depende tanto de su magnitud como de las reglas de votación empleadas. Entre más grande es el distrito, mayor es la proporcionalidad en el resultado de la elección. Las reglas de votación también son importantes. Por ejemplo, la votación en bloque en los distritos plurinominales, provoca mayor distorsión electoral que el sistema de mayoría relativa en los distritos uninominales. Solamente los distritos plurinominales de gran magnitud y con alguna forma de voto proporcional arrojarán consistentemente resultados proporcionales.

Alineación de los distritos con los límites administrativos

En varios países, especialmente aquellos que emplean los distritos plurinominales, los límites distritales  siguen las divisiones administrativas existentes - generalmente de  estados o provincias. A menudo estas divisiones tienen algún significado histórico. En otras ocasiones llegan a ser recientes y de poca relevancia para los ciudadanos.

Existen ciertas ventajas de alinear los distritos electorales con las divisiones administrativas, y en ese sentido los distritos:     

• Corresponderán a las entidades que funcionan en el gobierno de administración local;  
• Corresponderán con las organizaciones sociales, políticas y no gubernamentales convenidas por áreas administrativas
• Serán más importantes para los electores si los distritos corresponde a divisiones administrativas ya reconocidas;  
• reflejarán geográficamente comunidades de interés cuando las divisiones administrativas por sí mismas reflejen distintas comunidades de intereses.

Correspondencia con las Funciones Gubernamentales

A las divisiones administrativas se les pueden asignar importantes funciones gubernamentales. Por ejemplo, las entidades del gobierno local podrían tener la responsabilidad de recaudar impuestos o administrar justicia, educación o salud pública. Los electores de las entidades del gobierno local podrían beneficiarse de poder identificar y relacionarse con los representantes de distritos que correspondan a estas divisiones administrativas, especialmente si los electores requieren ayuda en el trato con estas agencias de gobierno.

En suma, la maquinaria electoral de un país podría estar organizada alrededor de divisiones administrativas. De ser así, llevar a cabo las elecciones resulta más fácil si los límites de los distritos corresponden con éstas.

Correspondencia con Organismos No Gubernamentales

Las agencias gubernamentales no son las únicas organizaciones que funcionan dentro de las divisiones administrativas específicas. Muchas organizaciones sociales, culturales y políticas – llámense partidos políticos, sindicatos, asociaciones profesionales, sociales y culturales –  también son delimitadas de acuerdo a éstas. Los miembros de estas estructuras podrían beneficiarse de identificar y entablar comunicación con representantes de la misma división administrativa. Asimismo, para los representantes elegidos podría resultar fácil el trabajar y mantener diálogo con los miembros de estas organizaciones.

Reconocimiento de los Distritos Electorales

Los límites estatales o provinciales establecidos crean una identidad que los electores pueden compartir de manera más fácil que en los distritos electorales creados artificialmente. Los electores pueden distinguir entre su distrito y otros, e identificar más fácilmente a sus representantes si los distritos están definidos por los límites administrativos.

Reflejo de las Comunidades de Interés

Los distritos electorales que están conformados por antiguos territorios estatales o regionales podrían reflejar comunidades geográficamente concentradas con un interés basado en un pasado común o en características raciales, étnicas, religiosas o lingüísticas compartidas. Sin embargo, algunas de las entidades administrativas más modernas que constituyen la base de los distritos electorales podrían tener muy pocas raíces en común. Por lo tanto, en estos distritos no existe vínculo entre los electores y los intereses en común.

Desventajas del Uso de Divisiones Administrativas

Las divisiones administrativas no tienen el mismo nivel de importancia en todo el mundo. Aunque reflejen importantes diferencias regionales en algunos países, en otros apenas han sido creadas este tipo de divisiones. En estos países los límites son artificiales y de poco significado para los ciudadanos. De hecho, los límites pueden dividir comunidades de interés, como las que cuentan con una larga tradición étnica, religiosas o lingüísticas. El uso de las entidades administrativas para la formación de distritos en esta instancia, podría entrar en conflicto con la creación de jurisdicciones que reflejen fuertes comunidades de interés.

Distritos Uninominales y Divisiones Administrativas

La alineación de los distritos electorales con los límites administrativos es una práctica común en países con distritos plurinominales. No obstante, la asociación con las divisiones administrativas es más problemática en países que emplean distritos uninominales exclusivamente. Esto se debe a que a menudo existe un conflicto entre el trazado de los distritos que siguen las líneas administrativas, y el trazado de distritos uninominales que son relativamente iguales en poblacional.

Esto no quiere decir que los distritos uninominales nunca podrán corresponder a las divisiones administrativas de un país. Muchos países que emplean estos distritos, enfatizan la necesidad de respetar los límites administrativos. Pero el peso dado a estas consideraciones varía dependiendo de la importancia de la igualdad poblacional y otros criterios de reconfiguración que pueden generar conflicto con las divisiones administrativas. Por ejemplo, en el Reino Unido se toleran grandes variaciones poblacionales para poder dar cabida a áreas administrativas locales. En Estados Unidos, los límites distritales nunca cruzan líneas estatales; sin embargo, el cumplimiento estricto de igualdad de números es mucho más importante que el respeto a los límites administrativos locales.

 

Estudio sobre las prácticas de delimitación en varios países

Para El Proyecto para la Delimitación Equitativa realizado por IFES durante  2004 – 2005 se recabó y resumió información sobre las prácticas de delimitación en 87 países (o territorios).

Los datos fueron reunidos a través de varios medios:

 (1) la compilación de leyes constitucionales y disposiciones electorales sobre delimitación de circunscripciones;

 (2) información obtenida durante una serie de misiones electorales realizadas por el autor a nombre de IFES y otras organizaciones; y

 (3) tres estudios realizados en los últimos años:

• Una encuesta sobre delimitación enviada a las organizaciones electorales en todo el mundo durante el otoño de 2004.
• La sección de Datos comparados de la Red de Conocimiento Electoral de ACE, que incluye una serie de preguntas sobre las prácticas de delimitación.
• Un proyecto comparativo de redistritación que incluyó una conferencia, una encuesta y una serie de estudios de caso, financiados en gran parte por la Fundación Nacional de Ciencias.  (El Proyecto de Redistritación Comparativa, que incluyó una conferencia llamada "Redistritación desde una Perspectiva Comparativa", realizada entre el 7 y 9 de Diciembre de 2001, y financiada por donaciones de la Fundación Nacional de Ciencias y el Centro para el Estudio de la Democracia en la Universidad de California, Irvine).

Países que Delimitan Distritos Electorales

Los 87 países (o territorios), de quienes se obtuvo información, representan un amplio espectro geográfico: 21 de los países se encuentran en América, 34 en Europa, 15 en África, 2 en el Oriente Medio, 11 en Asia y 4 en Oceanía (Australia e islas del Pacífico Sur).

De estos 87 países, 60 (69 por ciento) revelaron que delimitan sus distritos electorales.  El análisis por región de los países que delimitan sus distritos electorales es el siguiente:

 

 

 

 

De acuerdo a la encuesta, la mayoría de los países en cada región delimitan sus distritos electorales. En los países de la región de América existe menos probabilidad de delimitación: si bien todos los países de América del Norte (Canadá, México y Estados Unidos) y la mayoría de los países en el Caribe delimitan sus circunscripciones, muy pocos en América Central y del Sur lo hacen.  En Oceanía - Australia, Nueva Zelanda, y la mayoría de los países de las islas del Pacífico Sur – es en donde es más probable que se tengan distritos electorales delimitados.  

Casi sin excepción, los países que no delimitan sus distritos, son los que cuentan con sistemas electorales de Lista de Representación Proporcional (RP).   (Georgia y Panamá son los únicos países, de acuerdo con el estudio, que no emplean ninguno de estos sistemas y tampoco delimitan sus distritos electorales periódicamente).  Cada sistema electoral incluido en este estudio requiere una cierta delimitación de sus distritos electorales: sistemas de Mayoría Relativa (MR), de Doble Ronda (DR), de Voto Alternativo (VA) y de Voto en Bloque (VB), así como Sistemas Paralelos y de Representación Proporcional Personalizada (RPP).

Estructura y lineamientos para la delimitación de distritos electorales

 

Los países que delimitan distritos electorales deben establecer ciertos lineamientos y una estructura formal para llevar a cabo el proceso. Debido a que los diferentes distritos pueden arrojar diferentes resultados electorales, aún cuando el modelo de votación permanece igual, las alternativas implicadas en el trazado son importantes. Entre estas opciones, consideremos las siguientes:

• ¿Quién debe trazar los límites del distrito?
• ¿Quién debe definir el plan final de distritación?
• ¿El Congreso debe tener algún rol en el trazado de distritos o decidir sobre el plan final?
• ¿Tendrá el público en general intervención dentro del proceso de redistritación?
• ¿Qué tan frecuentemente deben ser rediseñados los distritos?

·         ¿Cuánto tiempo llevará el proceso de distritación hasta ser completado?

• ¿Deberían establecerse criterios formales a ser considerados por los diseñadores? Si es así, ¿cuáles?
• ¿El plan debe ser pugnado en los Tribunales?

La tarea de trazar distritos debe ser asignada a alguna autoridad competente. La composición de ésta y el grado de independencia otorgado varía considerablemente de un país a otro. Tradicionalmente, a los congresos se les ha permitido trazar sus propios distritos. Sin embargo, de manera gradual los países están confiriendo este proceso a comisiones independientes. Esto corresponde a un movimiento internacional para eliminar la participación de los "políticos" del proceso de redistritación.

 

Las reformas que han reemplazado a las legislaturas por comisiones especializadas también  han incorporado requisitos para aumentar el acceso público en el proceso e identificar los criterios formales a ser considerados por los comisionados durante el trazado de los distritos. Estos criterios son usualmente mencionados en la ley electoral del país. Y muchas veces incluyen factores tales como la igualdad de la población, el respeto a los límites administrativos locales  y otras características geográficas como los límites naturales (físicamente definidos) y el reconocimiento de las comunidades de interés.

 

Generalmente, los países no han adoptado criterios de redistritación concernientes al resultado concreto del proceso de distritación - por ejemplo, representación justa para partidos políticos o grupos minoritarios. Esto debido a que los distritos uninominales, empleados por muchos de los países, no pueden garantizar resultados que sean proporcionales, o por lo menos mínimos, para los partidos políticos minoritarios o minorías raciales, étnicas, religiosas o lingüísticas de la población. Algunos países, sin embargo, han adoptado disposiciones especiales diseñadas para modificar los efectos de este tipo de distritos y para asegurar algún grado de representación de los grupos minoritarios.

Esta sección examina las opciones que tienen los países sobre los lineamientos y estructura para llevar a cabo la distritación:

• La composición de la autoridad a cargo del trazado de los límites, el grado de independencia de las consideraciones legislativas o partidistas otorgadas a esta autoridad, y qué entidades tienen participación en la selección del trazado final de distritación (ver Designación de la Autoridad Responsable de la Delimitación)

• La frecuencia de la redistritación y los plazos que han sido establecidos para completar ésta (ver Frecuencia para la Delimitación de Distritos Electorales)
• Requisitos para la intervención del público en el proceso de redistritación (ver Acceso Público al Proceso de Delimitación)
• El establecimiento de criterios para guiar el proceso de redistritación (ver Establecimiento de Criterios para la Delimitación de Distritos)
• El papel de los tribunales, de ser el caso, en el proceso de redistritación (ver Rol de los Tribunales en el Proceso de Delimitación)

 

 

Composición de la autoridad responsable

Una vasta mayoría de los países que delimitan distritos electorales recurren a una comisión especializada o a un organismo electoral para estos propósitos. En varios países, la legislatura sirve como autoridad delimitadora. En algunos otros, las agencias gubernamentales son las encargadas de esta tarea.

Gran Bretaña fue pionera al establecer una comisión independiente para definir distritos electorales¹. Muchas de las democracias establecidas, que fueron administradas por el Reino Unido siguieron el ejemplo y adoptaron comisiones delimitadoras, incluidas Australia y Canadá, países caribeños como Bahamas, Barbados, Santa Lucía y San Vicente, las Granadas y varios países africanos anglófonos (ej. Botswana, Namibia y Zimbabwe).

Composición de las Comisiones de Delimitación

Las comisiones de delimitación tienden a ser pequeñas en tamaño, conformadas de tres a siete miembros. La comisión en Canadá, por ejemplo, tiene tres miembros; el Reino Unido tiene una comisión de cuatro miembros; algunos países caribeños tienen comisiones compuestas por cinco miembros (ej. Bahamas, Barbados). Nueva Zelanda y Alemania cada una tienen una comisión de siete miembros y Albania de nueve.   

A menudo, las comisiones están conformadas por funcionarios no partidistas (no-políticos) con experiencia en administración electoral, geografía y estadística. En Australia, Nueva Zelanda y Estados Unidos, por ejemplo, las comisiones las conformas funcionarios electorales. Los estadistas tienen un importante papel en las comisiones australianas ya que las proyecciones de población son usadas para delimitar los distritos electorales. En Canadá, el conocimiento de académicos acerca de las elecciones y/o de la geografía también es útil para la comisión.  

Los miembros de la judicatura están bien representados en las comisiones de delimitación en unos países. Estos con frecuencia presiden las comisiones,  como es el caso de Canadá y Nueva Zelanda. En el Reino Unido, los jueces superiores sirven como Delegados en las cuatro comisiones de límites en Inglaterra, Escocia, Gales e Irlanda del Norte. En India, es requisito que dos de los tres miembros de la comisión sean jueces.  

Ciertos países excluyen de sus comisiones delimitadoras a legisladores y representantes de partidos. Otros más, específicamente incluyen representantes de los partidos mayoritarios en las comisiones. Por ejemplo, en Nueva Zelanda, de los siete miembros que conforman ésta se designan a dos “políticos”, a un representante del partido de gobierno y a un representante de los partidos de la oposición. El telón de fondo sobre la existencia de la comisión es que asegure que cualquier prejuicio político se reconozca y rectifique. Y debido, a que los dos nombramientos “políticos” constituyen una minoría en la comisión, ellos no pueden oponerse a los otros miembros no-políticos. Entre los países que incluyen a representantes de los partidos en la comisión se encuentran Albania, Bahamas, Barbados, Fiji, Papúa Nueva Guinea y San Vicente.

Botswana es uno de los países que específicamente excluyen a cualquier persona con vínculos políticos en la comisión de límites. Otros ejemplos son Australia, Canadá, India y Mauricio.

Organismos Electorales

Otra proximidad, igualmente común, para la delimitación de distritos es el uso de organismos electorales. En algunos países, estos organismos o comisiones son independientes del aparato ejecutivo y legislativo (Lituania, México y Polonia, por ejemplo), no así en otros países (ej. Kenia, Nigeria, Tanzania).

Legislatura

Aunque muchos países hayan delegado la tarea de delimitar a una autoridad diferente a la legislatura, en algunos otros ésta ha conservado la responsabilidad.

Sin embargo, un vasto número de países en los que la legislatura es responsable de la delimitación, tienen sistemas electorales de Representación Proporcional por Listas como en el caso de Bélgica, Bulgaria, Croacia, Finlandia, Islandia y Suecia, en donde la legislatura originalmente precisa los límites de los distritos electorales (generalmente distritos plurinominales)  en la constitución o en la ley electoral. Y estos distritos han permanecido así para elecciones subsecuentes – aunque el número de asientos distribuidos entre los distritos plurinominales varían conforme pasa el tiempo dependiendo del tamaño de la población.

Un segundo grupo de países en los cuales la legislatura desempeña un cierto rol en el proceso de delimitación son los países con sistemas electorales mixtos como Italia, Corea, Kirguistán y Panamá. Los límites de los distritos en estos estados tienen menores consecuencias políticas que en aquellos con un sistema de Mayoría Simple debido a que un conjunto de escaños a la legislatura son obtenidos por medio de representación proporcional. Las elecciones en sistemas mixtos generalmente arrojan resultados más proporcionales que en los de mayoría simple.

Estados Unidos es una de las pocas democracias que concede un papel dominante a la legislatura durante el proceso de delimitación puesto que la elección de legisladores está basada en distritos uninominales. La consecuencia de este hecho, por lo menos en Estados Unidos, es que los políticos partidistas desempeñan un rol importante – y frecuentemente muy explícito – en el proceso de redistritación. Por ejemplo, en varias ocasiones cuando un plan de redistritación ha sido pugnado en una corte por contener gerrymandering racial, los defensores de éste han argumentado que han sido los políticos, y no la raza en sí, el factor motivacional del plan por lo tanto éste no es ilegal ni inconstitucional.

Notas:

¹ Nueva Zelanda estableció una comisión de límites independiente en 1887 que incluyó miembros del gobierno; sin embargo, estos nunca excedieron el número de miembros neutrales de la comisión.

Autoridad para seleccionar el plan final de redistritación

En el siglo XIX, en casi todos los países que delimitaban distritos, la aprobación legislativa era un requisito para que un plan redistrital pudiera ser implementado. Las recientes reformas que determinaron la remoción de los políticos de este proceso han reducido el poder de las legislaturas en el consentimiento de los planes de redistritación. Actualmente en la mayoría de los países, las legislaturas desempeñan un rol muy limitado o simplemente nulo. Sin embargo, algunos países requieren solamente la aprobación del ejecutivo para la implementación de este plan. Aún cuando esto excluye las decisiones de los legisladores – quienes directamente se benefician del plan de distritación – el proceso de redistritación queda abierto a la influencia política.

En la mayoría de los países que dejan a los organismos electorales la tarea de delimitar distritos, estos sirven como la autoridad final; y por tanto, no es necesaria la aprobación de la legislatura o del ejecutivo para implementar el plan. Es muy poco probable, casi imposible, que un plan distrital propuesto por una comisión delimitadora deba ser ratificado por la legislatura (o firmado por el ejecutivo) antes de que pueda ser implementado. En Nueva Zelanda, por ejemplo, el plan final del Comité de Representación, una vez publicado, no puede ser modificado o pugnado. Desde 1983, la Comisión  Electoral de Australia ha tenido el mismo poder, y los límites distritales creados por la Comisión de Delimitación en la India también son definitivos.

En otros países, la legislatura puede debatir, e inclusive postergar la promulgación del plan de la comisión, pero no puede modificarlo. En Canadá, por ejemplo, el Acta de Reajuste de los Límites Distritales de 1964, le quitó al Parlamento la responsabilidad de redistritar y se la dio a las comisiones independientes de cada provincia.  Al Parlamento le es permitido considerar los planes elaborados por las comisiones pero no tiene voto sobre su implementación. El Parlamento ha usado esta condición para postergar la ejecución de los planes, y ha incitado a un cambio en la legislación – actualmente existe un límite de sesenta días para el debate y consideraciones Parlamentarias.  

En el Reino Unido, las propuestas finales por parte de las cuatro comisiones delimitadoras tienen efecto solamente después del voto afirmativo del Parlamento. Pero el poder del Parlamento para aceptar o rechazar un plan es una formalidad. Casi siempre ha ratificado las propuestas de la comisión; hacerlo de otra manera sería visto como “político”. Las únicas dos excepciones fueron en 1948, cuando el Parlamento propuso el aumento de 17 asientos para las áreas urbanas sub- representadas, y en 1969, cuando el Parlamento postergó la implementación del plan de redistribución justificando que los inminentes cambios a los límites de los gobiernos locales convertirían este plan en obsoleto. Los conservadores vieron ambas acciones del gobierno Laborista como políticas.

Algunos países tienen provisiones que demandan a la legislatura aceptar o rechazar el plan de delimitación propuesto, pero no otorgan al Parlamento la autoridad para modificarlo. Como es el caso de Malasia, Mauricio y Papúa Nueva Guinea.

Estados Unidos es la excepción con respecto a las legislaturas y la adopción de los planes de redistritación. La mayoría de los estados confieren la tarea de redistritar a la legislatura estatal.  Y los pocos que la delegan a una agencia o comisión incluso requieren de un voto afirmativo de la legislatura estatal para promulgar dicho plan.

Conclusiones

Permitir a la legislatura aceptar o rechazar un plan, abre el proceso de redistritación a tendencias políticas. De hecho, muchos planes implementados por la legislatura favorecen a un partido político sobre otros. Incluso, los planes trazados por una comisión neutral también pueden arrojar resultados electorales con una tendencia política, aunque no sea de manera intencional.

Frecuencia para la delimitación de distritos electorales

 

La mayoría de los países que delimitan distritos electorales han establecido límites temporales dentro los cuales ésta debe ocurrir. Aunque no existe un período estándar, los intervalos de tiempo para la delimitación no son muy largos. Las islas Seychelles, por ejemplo, exhortan a que la delimitación de nuevos distritos se lleve a cabo cada tres años, en caso de ser necesaria. Por su parte, Francia demanda que se realice solamente cada 12 ó 14 años.

 

La opción más recurrente, para la delimitación periódica, parece ser diez años: Botswana, Canadá, la India, Japón, Kenia, Lesoto, Malasia, Mauricio, México, Nepal, Nigeria, Pakistán, Papúa Nueva Guinea, Tanzania, Estados Unidos, y Yemen; todos tienen una ley electoral o disposiciones constitucionales que requieren una delimitación al menos cada década (en el caso de Botswana, la exigencia es de cinco a diez años; y en Kenia, la ley indica que sea de ocho a diez años).

 

Albania, Bahamas, Fiji, Nueva Zelanda, Turquía, y Zimbabwe redistritan cada cinco años. Australia lo hace una vez cada siete años. Irlanda tiene la obligación de delimitar circunscripciones plurinominales para su sistema de voto único transferible cada 12 años; Reino Unido también da un plazo de hasta doce años antes de llevar a cabo otra delimitación.

 

Por supuesto, el establecimiento de un plazo no significa necesariamente que la distritación se lleve a cabo. Posterior a la delimitación de circunscripciones electorales en 1973, la India decidió imponer una moratoria sobre la distritación hasta después del año 2000, a pesar de una cláusula legal que demanda una redistritación después de cada censo decenal.

 

No existen plazos de tiempo establecidos en alrededor de un tercio de los países que delimitan distritos electorales. Entre los factores que incitan a la delimitación, además de los períodos de tiempo establecidos, están: un cambio en el número de escaños asignados después de un censo nacional, cambios en las fronteras administrativas, y el conseguir un nivel de mala distribución o “malapportionment”. Por ejemplo, en Macedonia, el grado de mala distribución no puede ser superior al tres por ciento; si esto ocurre, entonces debe llevarse a cabo la delimitación. En la República Checa, el nivel señalado es de 15 por ciento; mientras en Alemania, 25 por ciento.

La desventaja de una delimitación esporádica son las enormes discrepancias poblacionales que frecuentemente resultan. Los distritos trazados con pequeñas diferencias poblacionales al comienzo de la década, por ejemplo, pueden variar considerablemente en tamaño hacia finales de la misma.

Australia ha adoptado una solución única para este problema. En lugar de emplear los datos actuales del registro, los distritos federales son rediseñados utilizando estimaciones, de tal manera que el número de electores inscritos en cada distrito sea equivalente en los tres años y medio siguientes, es decir, a la mitad del ciclo de redistritación en Australia, el cual dura 7 años. Para mayor información acerca de este proceso, ir a.

Conclusiones

Las desventajas de las delimitaciones periódicas son el costo y el tiempo necesario para emprender el proceso. Además, los frecuentes cambios para distritar alteran los lazos entre los representantes y su electorado. Para determinar el intervalo óptimo, los países deben equilibrar los costos de redistritar con los beneficios de mantener los distritos con cierta equidad poblacional.  

 

Duración del proceso de delimitación

Mientras que en algunos países no existen límites para el proceso de redistritación, otros sí imponen restricciones al tiempo permitido para la redistritación. Aunque la existencia o ausencia de un marco legal, no es necesariamente proporcional con el tiempo que en realidad toma redistritar.

Ni Estados Unidos ni el Reino Unido imponen un límite de tiempo obligatorio para completar el proceso de redistritación.  Aunque no hay una ley electoral y algunas de las constituciones que establecen límites de tiempo, el plazo para presentar una candidatura para las futuras elecciones del Congreso sirve como un plazo práctico para la redistritación federal en Estados Unidos. Si una legislatura estatal no completa la configuración dentro de este plazo, entonces los tribunales intervendrán y elaborarán un plan por sí mismos o implementarán uno, propuesto por uno de los partidos. Por lo tanto, en la práctica, si no hay un período legalmente establecido, el tiempo para el proceso de redistritación en los Estados Unidos es de dos años, a partir de la fecha en la que se hacen públicos los datos del censo decenal y hasta que concluye el plazo para presentar candidaturas para la primera elección congresional de la década.

En el Reino Unido, el proceso de delimitación puede tomar más del doble del tiempo empleado en Estados Unidos. De hecho, el informe de la Comisión de Límites de Inglaterra de 1983 tomó siete años para ser completado. La preparación del último informe de la Comisión de Límites Inglesa, terminado en 1995, tomó cuatro años.

Por el contrario, en Australia y Nueva Zelanda la distritación toma menos de un año. En 1984 por ejemplo, Australia emprendió una extensa redistribución. Los distritos para 125 asientos de la Cámara Baja, fueron rediseñados para crear 148 nuevos distritos. Todo el proceso -- diseño de propuestas y modificación de éstas para producir un plan final-- tomó solamente seis meses para completarlo. Antes de 1993, a la Comisión de Representación en Nueva Zelanda se le solicitó publicar un plan final en no más de seis meses después que las deliberaciones formales comenzaran. De cualquier modo, la ley electoral de 1993 no consideró esta restricción.

Dos factores que aparecen afectar la duración del tiempo necesario para el proceso de delimitación son: la planeación del proceso de investigación y definir si a la legislatura le estará permitido debatir o modificar el plan redistrital. El complejo proceso de investigación utilizado en el Reino Unido aumenta considerablemente el tiempo necesitado para la redistribución. En Canadá, un gran factor de postergación ha sido el Parlamento. Y como consecuencia, se impuso al Parlamento una restricción de 60 días para la revisión de los planes de redistribución federal.

Dada la naturaleza política de la redistritación en Estados Unidos, es notable destacar que tan rápido es el proceso. Las legislaturas en la mayoría de los estados son responsables de trazar los límites y promulgar el plan final de redistritación. En parte, esta rapidez en la mayoría de los estados se debe a la carencia de alguna participación pública estructurada durante el proceso de delimitación. Mientras se llevaron a cabo audiencias públicas en algunos estados durante el proceso de delimitación de 1991, es dudoso que éstas hayan dado pie a modificaciones significativas en los planes de delimitación.

 

Conclusiones

La mayor desventaja de un proceso de delimitación prolongado es la misma desventaja asociada con el intervalo de tiempo entre redistribuciones, es decir, pueden resultar grandes desviaciones poblacionales. En Inglaterra, por ejemplo, hubieron grandes discrepancias en la población de los distritos después de la redistritación de 1983 ya que la Comisión de Límites rediseñó los límites de estos tomando en cuenta las cifras del registro de 1976, el año en que comenzó el proceso de redistribución.

Acceso público al proceso de delimitación

 

Una diferencia entre los países que tienen comisiones a cargo de la delimitación de los distritos y los países en donde el Congreso o alguna dependencia gubernamentales realizan ésta, es el acceso público al proceso. Muchos de los países que han adoptado comisiones neutrales han incorporado medidas de acceso público como parte de las reformas para limitar la influencia de los legisladores y partidos políticos en los procesos de redistritación.

Uno de los objetivos del Acta de Redistritación Electoral de Canadá de 1964, fue incrementar la responsabilidad  y la participación pública en el proceso de delimitación. El Acta, basada en el modelo australiano, copió la experiencia de garantizar al público la oportunidad de presentar sugerencias u objeciones a las propuestas de la Comisión. Hoy en día en Canadá, una vez que las comisiones electorales independientes hayan completado sus propuestas y publicado el mapa en un periódico local, el público en general es invitado a participar ya sea presentando escritos o en audiencias públicas realizadas por la comisión. Las comisiones han recibido cientos de comentarios provenientes de una amplia gama de fuentes: partidos políticos, miembros del parlamento (MPs), candidatos, activistas políticos y otros ciudadanos interesados, que han hecho observaciones a los planes de redistribución federal propuestos. Los planes han sido a menudo revisados después de estas audiencias.

A pesar de que el proceso de redistribución haya sido modificado en Australia desde que Canadá adoptó varias de sus prácticas, la participación pública continúa constituyendo una parte muy importante. En 1983, por ejemplo, el proceso fue modificado para dar al público dos oportunidades de emitir observaciones sobre el plan de delimitación propuesto. Los cuatro miembros del Comité de Distribución de Australia reciben sugerencias por parte de: partidos políticos, candidatos y miembros del Parlamento antes de comenzar a bosquejar el plan. Una vez completado, la Comisión Electoral escucha las objeciones emitidas por el público, en el caso de que hubiera, y después produce un mapa final. La única vía de los legisladores en Australia para debatir sobre un plan de configuración es a través de las audiencias públicas. Para mayores detalles sobre el proceso de la consulta pública de Australia, ver.  

En el Reino Unido, el proceso de consulta pública es similar, aunque solamente se recurre a él si las autoridades locales, o un mínimo de 100 electores, objetan el mapa propuesto. A pesar de esta restricción,  el proceso de consulta toma mucho más tiempo aquí que en otros países. Una de las razones es, que se recurre a una segunda consulta si el plan propuesto es modificado y existen nuevas objeciones. Este proceso es descrito a detalle en el estudio de caso: El Proceso de Redistritación en el Reino Unido.

En países sin procedimientos estándares para la participación del público, el litigio llega a ser la única vía para impugnar el plan de delimitación. En Estados Unidos, las organizaciones de derechos civiles, los grupos de interés público y los ciudadanos interesados regularmente recurren a juicios si estiman que un plan distrital es injusto. Como consecuencia, el número de juicios en esta materia es enorme, mucho más alto que en cualquier otro país. Incrementar el acceso público en el proceso de configuración, no necesariamente influye en el número de demandas en contra de éste, pues también existen otras razones para la proliferación de juicios en el país norteamericano. Un mayor acceso público al proceso definitivamente hace que éste sea visto como más abierto y democrático.

Conclusión 

La principal ventaja, al garantizar acceso público al proceso de delimitación, es la probabilidad de que los resultados se divisen de manera más justa si el proceso es percibido como abierto y accesible. En países con sistemas de pluralidad/mayoría, el garantizar el acceso del público puede ser especialmente importante debido a la tendencia de los distritos uninominales a alterar las relaciones entre el porcentaje de votos que un partido político recibe y el número de asientos que el partido político gana.

 

Establecimiento de criterios para la delimitación de los distritos

 

A menudo los países establecen normas, o criterios, para ser considerados por sus respectivas autoridades encargadas de la delimitación al momento de trazar los distritos electorales. Sin embargo, el establecimiento de criterios también ocurre en países que permiten al congreso o a las agencias gubernamentales redistritar. Estas reglas son enunciadas generalmente en la ley electoral, pero en ocasiones pueden ser encontradas en las respectivas constituciones políticas.

Generalmente las normas especifican que los distritos deben ser lo más equivalentemente posible en términos poblacionales. Los límites administrativos y/o naturales y otras características geográficas tales como  territorios poco poblados o aislados también son factores comúnmente considerados. El respeto por las comunidades de interés es otro aspecto que muchos países identifican. En algunos otros países, especialmente los desarrollados, se les pide a los redistritadores considerar también la transportación y/o comunicación.   

Casi todos los países que cuentan con criterios formales de redistritación demandan que los distritos sean tan iguales como sea posible en población. Muchos países definen límites de tolerancia o rangos permisibles en cuanto a la cuota electoral o poblacional. Esta cuota corresponde a la población del territorio que será redistritado dividida entre el número de asientos (escaños) asignados a él.

Aunque la representación de los electores haya sido una prioridad sobre la representación de comunidades – como se evidenció por el número de países que demandan igualdad poblacional distrital tanto como sea posible –, el respeto por las áreas administrativas, las comunidades naturales físicamente definidas y las comunidades geográficamente concentradas continúan teniendo un rol preponderante en el proceso de redistritación. De hecho, una función principal de los distritos uninominales es proporcionar representación para las comunidades geográficamente definidas.  

Criterio relativo a los resultados electorales  

La igualdad poblacional, las consideraciones geográficas y comunidades de interés son criterios que se relacionan directamente en el proceso distrital. Otros criterios relacionados, por ejemplo, requieren que los planes de delimitación se tracen de tal manera que los partidos políticos sean representados justamente o que las minorías raciales, étnicas, religiosas o lingüísticas tengan una oportunidad de representación equitativa. Pero, los países que delimitan distritos usualmente no adoptan criterios relativos a la imparcialidad de los resultados. Esto debido a que los países con distritos uninominales raramente pueden alcanzar estos principios, pues la imparcialidad de los resultados es definida como la representación proporcional para los partidos políticos y los grupos minoritarios.

Conclusiones

Los criterios de re-distritación, en ocasiones pueden divergir uno con otro. Por ejemplo, aunque casi todos los países contemplan la igualdad poblacional como un criterio de redistritación, pocos son los que realmente lo cumplen. La razón es que hay otros criterios que han sido considerados más importantes que el estricto apego a la igualdad de población. El respeto por los límites administrativos y las comunidades naturales, por ejemplo, a menudo demanda que los distritos sean más pequeños o más grandes que la cuota electoral. 

Los países que establecen criterios de redistritación deben priorizarlos o aceptar ciertas inconsistencias en la configuración del distrito. Muchos países optan por especificar el criterio más importante y/o imponer límites (tales como limites de tolerancia) sobre la autoridad, pero permitiendo a los redistritadores ciertas discreción al equilibrar esos criterios.

 

Distribución equitativa de población

 

La norma más aceptada para la delimitación se refiere a la relativa igualdad de los distritos en términos poblacionales. La representación poblacional constituye un principio básico de la democracia, y por tanto, en los países que se utilizan los distritos uninominales, esta regla se traduce en el principio de igualdad de población en los distritos. Los distritos con uniformidad de población son necesarios si los electores pretenden tener igualdad de voz en las elecciones. Si, por ejemplo, un representante es elegido desde un distrito que tiene el doble de cantidad de electores que otro, los electores del distrito más grande, tendrán la mitad de la influencia que tienen los electores del distrito más pequeño.

El grado en el que los países demandan “igualdad” poblacional y otro principio de población que sea empleado para determinar la equidad  (por ejemplo, total de la población, población de ciudadanos, votantes inscritos), difieren de un país a otro. Aproximadamente la mitad de los países que delimitan distritos utilizan a la "población total", como base poblacional determinar la equidad en las demarcaciones electorales.  Una tercera parte de los países, emplean el número de electores inscritos como la base. En cambio, varios países de Europa utilizan el número de ciudadanos; mientras Lesotho, sólo a la población en edad para votar. Por su parte, Bielorrusia lo hace con el número de votantes de elecciones anteriores.

 

El grado en que los países requieran equidad de población también varía. Muchos países no han establecido ningún límite de tolerancia a pesar del grado al cual les está permitido a las demarcaciones divergir de la cuota poblacional. Entre los que sí han establecido límites existe un rango desde los que van desde "prácticamente ninguna variación permitida" (como Estados Unidos), hasta un límite de tolerancia de 30 por ciento (como en Singapur).

 

Estados Unidos es el único que se ha adherido a la doctrina de la igualdad poblacional. Ningún otro país requiere variaciones tan mínimas como el criterio de "una persona, un voto", impuesto por los tribunales estadounidenses desde comienzos de los años 60. En 1983, en el caso Karcher v. Daggett, la Suprema Corte determinó que no existe ningún punto en el que las diferencias de población en un plan de redistritación puedan ser consideradas intrascendentes: "no existen variaciones mínimas que puedan ser eludidas, y menos, que no se apeguen al Artículo I, Sección 2 (de la Constitución de los EE.UU), sin justificación alguna.” La Corte refutó un plan de redistritación, del Congreso de Nueva Jersey, que tenía una variación poblacional total de tan sólo el 0,7 por ciento. A raíz de esta decisión, la mayoría de los estados interpretaron a Karcher como un requisito para la adopción de planes de distritación con exactitud en la igualdad de población o, al menos con la menor variación.  Aunque más tarde, los tribunales aceptaron la legalidad de algunos planes de redistritación que tenían una variación mínima de población posible, ninguno de estos llegó a tener una variación total del uno por ciento.

 

Macedonia, que emplea  un sistema electoral de Representación Proporcional por Listas y cuenta con seis distritos electorales, es quien más se acerca a esta estricta norma, con desviaciones admisibles de alrededor del tres por ciento de la cuota de población. Nueva Zelanda, Albania y Yemen permiten variaciones de hasta el cinco por ciento de la cuota; mientras Australia, Bielorrusia, Italia y Ucrania especifican 10 por ciento como la desviación máxima permitida.

 

El requerimiento poblacional en Australia es de hecho más complejo que el límite de tolerancia del 10 por ciento: la ley electoral australiana demanda que los distritos no presenten variaciones de más de 3,5 por ciento, en los tres años y seis meses posteriores al fin de la redistritación. Este criterio se formuló para producir igualdad justo a la mitad de los siete años del ciclo de distritación y para evitar grandes divergencias al final de éste. Para cumplir con esto, la comisión australiana (referida como la Comisión de Redistribución) debe emplear proyecciones poblacionales, así como datos actuales de población.

La especial atención que Australia ha puesto en la igualdad poblacional, es relativamente reciente. Hace treinta años, era muy común la creación de distritos rurales con menor población que en los distritos urbanos. (Para más información sobre la redistritación en Australia, véase el estudio de caso sobre Australia: Empleo de Proyecciones para Equilibrar la Población en los Distritos Electorales)

 

Armenia, Alemania, y la República Checa no permiten variaciones de población de más de 15 por ciento. (En Alemania, los distritos electorales propuestos no pueden variar en más de un 15 por ciento, y los distritos que varíen en más de un 25 por ciento tienen que volverse a trazar). Zimbabwe y Papúa Nueva Guinea han fijado la diferencia máxima permitida en 20 por ciento.

En Canadá, a las comisiones independientes encargadas de la creación federal de distritos electorales se les permite desviar hasta en un 25% las cuotas provinciales. Aunque, desde 1986, se les permite exceder este porcentaje bajo "circunstancias extraordinarias". Esta estipulación fue utilizada para crear cinco de los 295 asientos en la Cámara de los Comunes de Canadá en 1987, y dos de los 301 asientos en 1996. En 1996, también, se instituyó un asiento para Quebec con una población 40.2% debajo del promedio provincial, y otro para Newfoundland con una población 62.5% igualmente bajo del promedio provincial. (Para mayor información, véase el estudio de caso: Representación en el Parlamento Canadiense.

El Reino Unido, por su parte, permite variaciones aún más grandes. En 1994, los estándares originales se establecieron en 25%, aunque fueron revocados dos años más tarde. La norma actual requiere que los distritos electorales sean "tan iguales como sea posible", esta regla debe ser equilibrada contra el principio de respeto de los límites locales tanto como sea posible. Los distritos equilibrados poblacionalmente también pueden ser ignorados por "circunstancias geográficas especiales". En 1983, los comisionados ingleses tomaron en cuenta las comunidades naturales, dejando a la Isla de Wight con 95.000 electores como un solo distrito; mientras que, respetando los límites locales de Londres, dejaron al suburbio Surbiton con 48,000 votantes solamente. Del mismo modo, y reconociendo las dificultades para viajar, los comisionados en Escocia asignaron sus propios representantes a las Islas del Oeste (con una población de 24.0000) y, a Orkney y Shetland (con 31.000 habitantes).

El grado en el que un país se adhiere estrictamente al principio de igualdad poblacional está relacionado con el significado implícito de la igualdad política individual. Estados Unidos está muy comprometido con los derechos individuales, y por tanto, no resulta sorprendente que haya desarrollado los estándares de variación más estrictos que cualquier otro país con distritos uninominales. Otros países, que reconocen la importancia de este principio, han optado por balancear este factor con otros criterios igualmente percibidos como válidos. En Reino Unido el respeto los límites locales administrativos,  resulta preferente  sobre la exactitud de números. En muchos países africanos, la necesidad de conservar tribus intactas en un solo distrito electoral, también puede preceder al principio de igualdad de la población. Por tanto, cada Estado debe establecer el nivel de tolerancia permitido en la variación poblacional para lograr otros objetivos de redistritación.

 

Criterios geográficos

En varios países, la ley electoral especifica que la geografía, o ciertos factores geográficos, sean tomados en cuenta para delimitar los distritos electorales. Los criterios geográficos pueden dividirse en dos categorías: los criterios relativos a los límites geográficos, y los relativos al tamaño y/o forma geográfica. Se sugiere a las autoridades que consideren factores de uno o de los dos criterios.

Criterios relacionados con los Límites Geográficos

El respeto de las líneas claramente establecidas, a menudo, es precisado como un criterio a ser considerado cuando se trazan líneas distritales. Estos límites pueden incluir límites administrativos como los de los condados y municipios, y/o límites naturales como montañas, ríos o islas.

Tal vez el factor geográfico mencionado de manera más frecuente por los países es la consideración de límites administrativos locales.  Docenas de países lo señalan como criterio a seguir, incluyendo: Albania, Bangladesh, Barbados, Bulgaria, Camerún, Canadá, Croacia, República Checa, Fiji, Francia, Alemania, India, Indonesia, Italia, Japón, Kenia, Lituania, Malasia, México , Paquistán, Panamá, Tanzania, Uganda, Reino Unido, y Yemen. La Constitución de Botswana no solamente considera los límites administrativos distritales, sino también los de los territorios tribales.

Otra característica geográfica, comúnmente señalada, es la densidad o distribución de la población. Varios países del Caribe, así como también Kenia, Mauricio, Nepal y Papúa Nueva Guinea la identifican como un factor a ser considerado en la redistritación. En Malasia, la Comisión Electoral tiene la obligación de tomar en cuenta las circunscripciones rurales con baja densidad poblacional, a manera de garantizar su sobrerrepresentación en la legislatura.

Los criterios de delimitación geográfica, tales como el respeto a los límites administrativos y comunidades naturales físicamente definidas, resultan tener más prioridad en unos países que en otros. En el Reino Unido, por ejemplo el respeto hacia estos límites y comunidades es el factor más importante para los comisionados al momento de la delimitación. Y por tanto, las grandes diferencias de población son toleradas.  

Criterios Relacionados con el Tamaño y la Forma Geográfica

Otros dos factores que en ocasiones son señalados como criterios de distritación se refieren, específicamente, a la forma geométrica de un distrito: contigüidad y densidad. Los defensores de éstos sostienen que los distritos no deben tener formas extrañas y que todas sus piezas deben estar interconectadas. El cuerpo electoral en México, por ejemplo, requiere de la creación de distritos electorales en los que los perímetros tengan forma regular. Otros países, como Albania, Armenia, Bangladesh, Barbados, Bielorrusia, República Dominicana, India, Italia, Paquistán, y los Estados Unidos, especifican que las circunscripciones sean compactas.

En Estados Unidos, la densidad distrital no ha sido un requisito de la ley federal desde 1929, sin embargo, en 1990 cuando algunos estados constituyeron distritos con formas extrañas durante el proceso de redistritación, la Suprema Corte de Justicia ordenó un rediseño de varios de ellos. Aunque la forma no fue realmente el origen de la decisión de la Corte, el hecho de que los distritos no fueran compactos se consideró como un motivo inadmisible para la creación de distritos. (Para mayor información sobre estos casos, ver Rol de los Tribunales en el Proceso de Delimitación.)

 

Disposiciones especiales para los grupos minoritarios

Los criterios que especifican imparcialidad para los grupos minoritarios dentro de un país se centran en el resultado electoral, en lugar del proceso de redistritación. Los sistemas electorales que cuentan con distritos uninominales, no pueden garantizar la representación proporcional o un porcentaje mínimo de asientos para los grupos étnicos, religiosos o minoritarios de la población (ej. el de Mayoría Simple y Voto Alternativo). Por otra parte, los sistemas Mixtos y de Representación Proporcional por Listas – tales como el SP y el RPP – sí pueden albergar normas para la representación minoritaria dentro de las listas de partidos si así lo desean.  

Para los votantes de un grupo minoritario específico en los sistemas distritales, será difícil elegir a miembros de su mismo grupo para puestos legislativos si el voto se polariza en mayoría – minoría. Solamente en el caso de que algunos asientos sean reservados para esta minoría, o si se trazaran distritos especiales para este grupo, los votantes minoritarios tendrían éxito a la hora de elegir a sus representantes. Pocos son los países que han establecido medidas especiales para asegurar que las minorías religiosas, étnicas o raciales estén representadas en la legislatura, como por ejemplo Croacia, Fiji, la India, Mauricio, Nueva Zelanda, Paquistán, los territorios Palestinos, Papúa Nueva Guinea, Singapur y Estados Unidos. 

Croacia, que cuenta con un sistema de Representación Proporcional por Listas -con distritos electorales que generalmente no se rediseñan -, reserva distritos específicos para miembros de las minorías: (1) húngara, (2) checa y eslovaca, y (3) rutenia, ucraniana, germana y austriaca.  Además, de tres asientos específicamente para la minoría Serbia dentro de esta la República.

En los sistemas de Voto en Bloque (o Voto en Bloque por Partido) de Mauricio, Singapur y los territorios de Palestina, un cierto número de asientos también están reservados para las minorías:

• Singapur – la mayoría de los miembros del Parlamento son elegidos a través del “Voto en Bloque por Partido” en Distritos de Representación de Grupos (GRCS) plurinominales. Los partidos que contienden por éstos deben presentar una lista de candidatos en la cual se incluya por lo menos un miembro de una minoría (llámese india, malaya, euroasiática u otra). Dentro de los distritos, los votantes seleccionarán de entre listas cerradas de partidos, y el partido que reciba más votos gana todos los asientos de la demarcación.
• Mauricio – además de los 62 representantes elegidos en los 21 distritos plurinominales, existe un máximo de ocho escaños extras repartidos entre los “mejores perdedores”. Estos asientos son distribuidos entre las cuatro comunidades religiosas o étnicas constitucionalmente reconocidas (hindús, musulmanes, chinos y “Creoles”) para asegurar la representación de cada uno de estos grupos minoritarios.
• Territorios Palestinos – el Banco Oeste y la Franja de Gaza están divididos en 16 distritos electorales plurinominales. En la elección de 1996, el partido político que obtuvo el mayor número de votos en cada distrito ganó todos los asientos asignados a él. Seis asientos en cuatro distritos (Jerusalén, Belén, Ramallah y Gaza) fueron reservados para la población cristiana; un asiento (en el distrito de Nablus) para los samaritanos.
• India y Paquistán, ambos países con sistemas electorales de Mayoría Simple, han reservado distritos unipersonales para asegurar la representación de ciertas minorías:
• Paquistán – existen tres categorías de escaños en la Asamblea Nacional: (1] 272 asientos generales; (2) 60 asientos reservados para mujeres; y (3) 10 asientos reservados para no-musulmanes (hindús, cristianos y otros). Los representantes de los asientos generales son elegidos por mayoría simple en base a 272 distritos unipersonales. Los asientos reservados para las mujeres son ocupados en base a un sistema de representación proporcional basado en el número de asientos generales ganados por cada partido político por provincia. Los asientos reservados para no-musulmanes son ocupados bajo el mismo sistema de representación proporcional, exceptuando que todo el país constituye una sola demarcación. Ambos candidatos mujeres y no-musulmanes son escogidos de una lista cerrada compuesta por partidos políticos.
• India – un cierto número de demarcaciones en cada estado están reservadas para los miembros de castas y tribus, basado en su proporción del total de la población estatal. En circunscripciones reservadas, solamente los candidatos pertenecientes a estas comunidades pueden contender para la elección. Éstas varían de una elección a otra, en total existen 79 escaños reservados para las castas, y 41 para las tribus.
• Fiji y Papúa Nueva Guinea, cada una con un sistema de Voto Alternativo, tienen asientos que garantizan la representación de los grupos étnicos más grandes. En Fiji, por ejemplo, los 71 asientos legislativos los conforman 25 escaños “abiertos” (para los cuales todos los votantes, sin importar su raza /etnia, emiten su voto) y 46 “comunales”, elegidos de la siguiente manera:
• 23 elegidos de entre los votantes registrados como indígenas Fijianos, 19 elegidos por los votantes Indios; uno elegido por los electores Rotumanos, y * tres electos por votantes  no Fijianos, no Indios ni Rotumanos (es decir, de una lista general de electores).

Representación de Minorías en Estados Unidos

Estados Unidos, debido a su significativa población de minorías raciales y étnicas, y a su historia de discriminación a ciertos grupos, ha tenido que contemplar el tema de la imparcialidad para las minorías en la promulgación de los planes de delimitación. La ley del Derecho de Voto de 1965 y su enmienda de 1982 ha establecido que un plan de delimitación puede ser invalidado si  éste reduce la fuerza del voto de los electores al dividir a una comunidad minoritaria en diferentes distritos. Los grupos minoritarios protegidos (afroamericanos, hispanos, asiáticos e indoamericanos) deben reunir tres condiciones para calificar dentro de esta norma de protección:

• El grupo debe ser suficientemente grande y geográficamente compacto para formar una mayoría en un distrito uninominal;
• El grupo deber ser políticamente cohesivo (ellos deben compartir intereses políticos en común);
• El grupo debe ser capaz de demostrar que la mayoría de la población vota como un bloque contra los candidatos de la comunidad minoritaria y que estos generalmente pierden.

Si un grupo minoritario es capaz de cumplir estas tres condiciones, entonces se debe de fabricar un plan de distritación de tal manera que la minoría de los electores constituya una mayoría en uno o más distritos. La comunidad minoritaria debe demostrar ante tribunales que estas condiciones son satisfechas. De hecho, en fallos recientes, la Suprema Corte de Estados Unidos sostuvo que muchas de las jurisdicciones que crearon distritos de “mayoría minoría” de manera deliberada – es decir, sin que la Suprema Corte lo haya ordenado -  deben ser rediseñados sin tomar en consideración la etnicidad o raza.

Sin embargo, esta ley del Derecho de Voto garantiza la imparcialidad étnica en un mínimo sentido en los Estados Unidos. Es mínimo porque solamente a las comunidades minoritarias que pueden cumplir las tres condiciones se les da una oportunidad de formar la mayoría de un distrito y elegir un candidato de su preferencia. Los afroamericanos, hispanos, asiáticos y nativos están lejos de estar representados en el Congreso. Las comunidad minoritarias en Nueva Zelanda están mejor representadas en la legislatura ya que existe una regulación más efectiva.

Representación de Minorías en Nueva Zelanda

Un atributo del sistema electoral de Nueva Zelanda es una regulación para  la representación de los descendientes de la población aborigen Maori. Además de los 60 distritos legislativos generales, la Comisión de Representación creó varios distritos Maori (cinco en 1993, seis en 1998, y siete en 2001). Estos distritos están geográficamente definidos y cubren los distritos electorales generales. Para votar en un distrito Maori, en lugar de un distrito electoral general, un elector Maori debe inscribirse en el registro Maori. La inscripción en este registro es opcional; los Maoríes pueden, en su lugar, inscribirse en el registro general. Debido a esta característica, los Maoríes han estado representados casi en proporción al porcentaje de su población, por más de un década. (ver el estudio de caso de Nueva Zelanda sobre redistritación).

Conclusiones

Los países que delimitan distritos uninominales no pueden garantizar la representación proporcional para los partidos minoritarios o grupos minoritarios dentro de sus fronteras, por lo menos no sin disposiciones especiales o asientos adicionales votados por una lista de partido. En su lugar, se deben adoptar criterios de redistritación para asegurar un proceso justo e imparcial. Aunque esto no originará necesariamente una representación proporcionalidad, inclusive mínima, de partidos o grupos minoritarios, por lo menos garantiza que cualquier tendencia no es intencional.

Los países con marcadas divisiones raciales, étnicas o religiosas generalmente optan por alguna forma representación proporcional en vez de depender de los distritos uninominales para elegir representantes. A menos que los grupos minoritarios estén geográficamente concentrados o que sean adoptadas disposiciones especiales para la representación de las minorías, los resultados de la elección arrojados por distritos uninominales beneficiarán a algunos grupos a costa de otros. Y en un país profundamente dividido, esto puede llevar a la inestabilidad en vez de fomentar gobiernos fuertes y estables.

Comunidades de interés

 

Debido a las exigencias para que los distritos uninominales sean relativamente iguales poblacionalmente, estos a menudo no reflejan las distintas comunidades geográficas señaladas como las municipales, de condado u otro tipo de límite administrativo.  Pero, esto no significa que la representación política, haya sido separada de la noción de "comunidad" en los países que delimitan distritos uninominales.

Muchos países que delimitan distritos uninominales continúan enfatizando la importancia de crear jurisdicciones que correspondan, lo más cercanamente posible, a entidades pre-existentes, definidas como límites administrativos y/o "comunidades de interés". La racionalidad para reconocer comunidades, en el proceso de delimitación, se refiere a que los distritos electorales deberían ser algo más que conglomerados arbitrarios, es decir, grupos accidentales de individuos. Los distritos deberían de ser, en la mayor medida de lo posible, unidades cohesivas con intereses comunes. Esto hace que el trabajo de comunicación del representante de un distrito electoral sea mucho más fácil.

Definición de Comunidades de Interés

Una "comunidad de interés" es ocasionalmente definida por estatuto, pero generalmente es pensada como un grupo de individuos unidos por intereses o valores en común. Estos intereses compartidos pueden ser el resultado de una historia o cultura en común, antecedentes étnicos en común, u otros vínculos que generen una comunidad de votantes con distintos intereses.

Aunque el perímetro de una comunidad de intereses puede corresponder a los límites administrativos, este no siempre es el caso. Por ejemplo, un río puede constituir un límite entre dos divisiones administrativas, pero el valle completo pudiera incluir una comunidad unificada de interés. En este caso, un distrito electoral que sigue los límites administrativos dividiría a una comunidad de interés.

En general, los criterios relacionados con las comunidades de interés pueden dividirse en tres categorías: (1) criterios relacionados con los límites administrativos o geográficos; (2) criterios relacionados con las comunidades de interés o de características comunes; y (3) criterios relacionados con los modelos de interacción. Los criterios relacionados con los límites administrativos o geográficos son discutidos bajo los "criterios geográficos" (véase Criterios Geográficos).

Algunos de los criterios relacionados con los intereses o características en común son:  

• Antecedentes raciales o étnicos compartidos  
• Historia y/o cultura en común
• Religión o idioma en común
• Estatus socioeconómico compartido

Algunos de los criterios relacionados con los modelos de interacción son:

• Medios de transporte
• Vínculos económicos
• Redes de Comunicación (mercados de medios de comunicación)

La mayoría de las leyes electorales de los países no dan detalles sobre qué comunidades de interés son relevantes para el proceso de delimitación; la autoridad competente simplemente recibe instrucciones para tomar en cuenta a este tipo de comunidades." La ley electoral de Alemania estipula que las circunscripciones deben formar un área "coherente". Las leyes de Nepal, Pakistán, Papúa Nueva Guinea dan instrucciones a la autoridad para considerar la "colectividad y diversidad de interés" o "la homogeneidad y heterogeneidad de la comunidad". Por su parte, la ley electoral australiana ofrece más orientación, estipulando que la Comisión de Redistritación debe considerar a "la comunidad de interés dentro de la División Electoral propuesta, incluyendo los intereses económicos, sociales y regionales".

 

Unos cuantos países brindan disposiciones más explícitas sobre cuáles comunidades de interés son particularmente relevantes al momento de la delimitación. En Hungría, por ejemplo, la autoridad distrital debe tomar en cuenta las características étnicas, religiosas, históricas y locales. Panamá y Ucrania también requieren considerar las poblaciones minoritarias: en Ucrania, la "densidad de la población minoritaria a nivel nacional” tienen que ser tomada en cuenta; lo mismo que "la concentración de las poblaciones indígenas" en Panamá. Sin embargo, exceptuando las cláusulas de la ley electoral específicamente diseñadas para promover la representación de minorías, los criterios que requieren "debida consideración" es probable que tengan poco impacto en la integración de los representantes de las minorías en las esferas del gobierno.

Conclusión

Los criterios de redistritación, inevitablemente, entran en conflicto unos con otros. Una posible manera de resolver un conflicto entre criterios es determinar la "comunidad de interés"  más sobresaliente o más importante en una circunstancia. Y las audiencias públicas son indispensables para este proceso. Por ejemplo, un plan de distritación que sigue los límites de la comunidad étnica en lugar de los administrativos, puede prevalecer si la sociedad señala la relevancia que tiene para ellos la comunidad étnica sobre estos límites.

 

El rol de los tribunales en el proceso de delimitación

Al parecer, en la mayoría de los países que delimitan distritos electorales, los tribunales no tienen participación alguna en este proceso. De hecho, en algunos como Pakistán y Tanzania existe una restricción sobre la participación de los tribunales en este asunto. Otros países confieren ciertas funciones al tribunal aunque en determinados casos sólo de manera limitada. Y algunos ejemplos de países en los que el tribunal desempeña un papel más importante en la delimitación, incluyen a Australia, Canadá, Eslovaquia, Fiji, Francia, Indonesia, Irlanda, Japón, Lituania, México, Nueva Zelanda, Nigeria, Uganda, Reino Unido, y Estados Unidos.

Los planes de delimitación pueden llegar a ser impugnados, de manera restringida, en los tribunales de Nigeria, Uganda y otros países africanos anglófonos. En Fiji, se permite una evaluación legal, pero hasta ahora, nadie ha refutado un plan. El único tribunal que hasta el momento impugnó un plan distrital en Reino Unido no tuvo éxito, y esto parece haber desalentado litigios posteriores sobre estos procesos en el país. Recientemente, los tribunales canadienses se han aventurado a considerar actas de delimitación, y en 1987 se presentó la primera impugnación a un plan distrital federal. Estados Unidos es la mayor excepción en cuanto a limitación judicial se refiere, y los tribunales han recibido cientos de demandas en contra de los planes de distritación congresionales y estatales.

Reino Unido

En 1982, el partido laborista entabló una demanda en contra de la Comisión Inglesa de Límites y del nuevo plan de redistritación. El partido argumentó que en este plan la Comisión había dado mayor importancia a las "comunidades naturales" y a los límites provinciales, que al asegurar el mismo número de electores. De hecho, hubo grandes disparidades poblacionales entre los distritos. Por ejemplo, la isla de Wight y el suburbio londinense de Surbiton fueron designados como escaños únicos, a pesar de que la isla tenía un electorado de 95.000 personas y Surbiton solamente de 48.000.

Pero el tribunal, en su decisión R. v. Boundary Commission for England ex parte Foot, no encontró evidencia que la Comisión hubiera fallado en asegurar equidad en los números. Por el contrario, el tribunal halló que la Comisión gozaba de un considerable grado de flexibilidad en la interpretación de las reglas de redistribución, y se mostró reacio a interferir en una esfera que claramente estaba dentro de la jurisdicción del Parlamento. Hasta la fecha, no se le ha vuelto a pedir al tribunal en Gran Bretaña que decida sobre la imparcialidad de otro plan de redistribución.

Estados Unidos

Las cortes de Estados Unidos dieron entrada al litigio sobre distritación en 1962 cuando la Suprema Corte falló a favor de que los electores pudieran impugnar los planes de distritación, en el caso Baker v. Carr. Antes de esta decisión, los tribunales se habían rehusado a involucrarse en el proceso de delimitación distrital. Los tribunales consideraban esta actividad como una cuestión política, mejor resuelta por los congresos estatales.

A partir de la sentencia Baker, los tribunales estadounidenses se han convertido en participantes activos en el proceso de distritación, en un grado que no es posible encontrar en otro país. Los tribunales han establecido muchas de las reglas que rigen la delimitación en Estados Unidos, incluyendo las de igualdad de población, derechos políticos minoritarios, gerrymandering político y racial, y numerosas estipulaciones especiales de las leyes estatales. Asimismo, a los tribunales con frecuencia se les pide trazar los límites distritales cuando los legisladores son incapaces de desarrollar un plan de delimitación que satisfaga los requerimientos legales o constitucionales.

El primer acercamiento de la Suprema Corte de Justicia de Estados Unidos en el proceso de distritación correspondió  a la igualdad de población entre distritos. Durante la primera parte del siglo XX, la población estadounidense cambió de ser una mayoría rural a una mayoría urbana. Los políticos de las áreas rurales, temerosos de la pérdida de poder y de representación en el congreso, se rehusaron a rediseñar distritos o los trazaron favoreciendo claramente a las minorías rurales. Como resultado, los distritos electorales, a menudo, fueron mal distribuidos. Aunque originalmente la Suprema Corte dudó en corregir el problema, finalmente determinó, comenzando con Baker, que las grandes desproporciones poblacionales en los distritos violaban la décimo cuarta enmienda de la Constitución de Estados Unidos.

En el caso de Wesberry v. Sanders (1964), la Corte estableció que la Constitución de Estados Unidos exigiera a los distritos que tuvieran una población "tan igual como fuera posible”. Este estándar fue redefinido en el caso Karcher v. Daggett (1983), en el cual la Corte rechazó un plan de distritación para el estado de New Jersey que contenía una variación de población, entre distritos, de menos de un 1%. En este caso, se estableció que a menos de que un plan de redistritación contenga la menor desviación poblacional posible entre los distritos, se le puede pedir al estado que demuestre que esa variación fue necesaria para lograr una meta legítima. El efecto práctico de este veredicto ha sido el pedir a los estados que tracen distritos con casi la misma cantidad de población posible.

La igualdad de la población no es el único criterio de redistribución de distritos que los tribunales estadounidenses han abordado. La Suprema Corte de los Estados Unidos también ha reconocido tanto el derecho de los votantes a impugnar los planes de redistribución de distritos como de disolución de los derechos de voto de las minorías conforme a lo dispuesto en el Acta de los Derechos al Voto o como distribuciones partidistas o raciales inconstitucionales, de acuerdo a la decimocuarta Enmienda.

En el caso Davis v. Bandemer (1986), los tribunales de Estados Unidos establecieron que un plan de redistritación que discrimina a un grupo político identificable o a un partido puede violar la Constitución de los Estados Unidos. Pero la Corte reconoció  la naturaleza altamente partidista de los procesos de distritación e impuso un gran peso sobre los electores que efectúen un reclamo. Para tener éxito, los electores deben probar que no cuentan con ninguna autoridad en el sistema electoral y que están sustancialmente fuera del proceso político. A pesar del número de demandas, ningún plan delimitador del congreso o estatal, ha sido invalidado por los tribunales en los territorios en donde éste constituye un partidista "gerrymandering".

Los electores en busca rectificar planes de distritación, que disminuyen la fuerza de la votación minoritaria, hasta ahora han sido mucho más exitosos. La Ley de Derechos Políticos de 1965 fue diseñada para prevenir la compresión de los derechos políticos de los electores minoritarios y se reformó en 1982 para dejar claro que esta prácticas eras ilegales. En el caso Thornburg v. Gingles (1986), se le pidió a la Suprema Corte que considerara las enmiendas de 1982. La Corte estableció en Gingles que para que los reclamos de las minorías electorales tengan éxito sobre la ley de derechos políticos deben considerarse tres factores:

• El grupo minoritario debe ser suficientemente grande y geográficamente compacto para constituir una mayoría en un distrito uninominal;
• El grupo minoritario debe ser políticamente cohesivo;
• La mayoría blanca debe votar como un bloque para derrotar a los candidatos preferidos del grupo minoritario.

La sentencia Gingles estableció un estándar claro y objetivo para satisfacer los reclamos de los grupos minoritarios, y los alentó a presentar demandas en contra de los planes de delimitación que ellos sintieran que eran discriminatorias. Si los grupos minoritarios fueran capaces de cumplir los tres factores Gingles, los tribunales solicitarían el rediseño de los límites de los distritos electorales. Esto condujo a un sustancial aumento en el número de distritos "mayoritarios minoritarios" y a un incremento en el número de representantes elegidos para cargo públicos. De cualquier manera, este incremento en la representación minoritaria, se ha visto recientemente amenazado.

En varios casos de los tribunales, comenzando con Shaw v. Reno en 1993, la Corte estableció que los electores podrían demandar un plan redistrital que contuviera distritos "mayoritarios minoritarios" trazados sobre la base racial. Si los electores pueden probar que la raza fue el factor predominante que motivó la delimitación de distritos particulares, un estado puede mostrar que los distritos demandados fueron “estrechamente hechos a la medida para promover los intereses del estado”. Este estándar ha probado ser virtualmente imposible de satisfacer por los estados. El efecto de Shaw y las sucesivas decisiones han sido poner en riesgo a numerosos distritos con mayoría negra e hispana en distritos que fueron trazados siguiendo el censo de 1990 y hace más difícil crear tales distritos en el futuro.

En una sola generación, los tribunales norteamericanos han pasado de la abstención a la participación en el proceso de redistritación, como uno de los “jugadores clave”. Hoy en día, no es raro que en Estados Unidos un plan de redistritación sea impugnado ante un tribunal, sino que también sea trazado por uno de ellos.

Canadá

El papel de los tribunales canadienses en el proceso de delimitación ha sido menor comparado con el rol tan activo de los mismos en Estados Unidos. De hecho, sólo recientemente los electores canadienses pueden pedir que los tribunales consideren la imparcialidad de un plan de límites electorales. Antes de la aprobación de la Carta de Derechos y Libertades en 1982, los opositores a un plan redistrital no tenían recurso alguno en los tribunales. La Carta estableció el primer mecanismo constitucional para impugnar los límites electorales y la legislación bajo la cual las comisiones electorales llevarían a cabo su mandato.

El primer caso en aceptar la justicia del problema de imparcialidad de un mapa de límites electorales, fue el de Dixon v. Attorney General De Columbia Británica. El caso Dixon, decidió en 1989, entablar una demanda en contra del mapa electoral de la provincia canadiense. La Suprema Corte encontró que los distritos tenían una variación de población de 5,511 a 68,347, violando así el derecho al voto garantizado por la sección 3 de la Carta de Derechos y Libertades.

La provincia había empleado un complejo sistema de cuota, en lugar de un límite de tolerancia,  tal como la regla del 25% que dirigía el trazado de mapas federales. La Corte de Columbia Británica estableció que "la igualdad del voto es el factor más importante, a ser considerado en la determinación de los límites electorales". Y dictaminó que debían crearse un nuevo conjunto de distritos con mayor equilibrio poblacional.

La segunda impugnación a un mapa provincial ocurrió dos años más tarde, en Saskatchewan. La Corte de Apelaciones de la provincia encontró que los límites electorales eran inconstitucionales en los territorios en los que el derecho al voto precisa que: la condición "una persona, un voto" debe ser el ideal al evaluar los esquemas de distribución electoral. Objetó los distritos cuyo rango de población iba de 6,309 a 12,567 electores, y prescribió, legislativamente, la distribución de los distritos electorales entre los escaños urbanos y rurales. La decisión fue apelada a la Suprema Corte de Canadá, quien revocó la decisión de la Corte de Apelaciones en Reference Re Provincial Electoral Boundaries, Saskatchewan (1991), mejor conocida como la disposición Carter.

En el caso Carter, la Corte de Canadá restableció el plan distrital de Saskatchewan y, sostuvo que "el propósito del derecho al voto -preservado en la sección 3 de la Carta- no es la igualdad de la fuerza del voto per se, sino el derecho a una ¨representación efectiva¨". En rechazo al requisito de estricta igualdad de población, la Corte señaló que una representación efectiva se conseguiría mediante la "relativa paridad de la fuerza del voto", modificada en donde fuera necesario para tomar en cuenta otros factores válidos. Desde el punto de vista de la Corte, la geografía, la historia, los intereses de la comunidad, y la representación minoritaria deberían, también, ser considerados cuando se rediseñan los límites de los distritos " para asegurar que nuestras asambleas legislativas efectivamente representen la diversidad de nuestro mosaico social".

Los tribunales han sido convocados para emitir opiniones sobre la constitucionalidad de los mapas provinciales o de la legislación bajo la cual las comisiones llevan a cabo sus mandatos en otras provincias. Por ejemplo,  en 1991, la Corte de Apelaciones de Alberta ratificó la legislación sobre límites, la cual incluía un criterio de variación de 25%, con ciertas excepciones para las zonas poco pobladas. En un caso posterior, 1994, esta misma Corte ratificó un mapa electoral elaborado por un comité de la legislatura que había emprendido su labor independientemente de las reglas de reajuste acordadas.

De manera más reciente, el mapa electoral de la Isla del Príncipe Edward fue ratificado en 1996, reemplazando a uno inconstitucional. El mapa provincial original, el cual había permanecido casi sin cambios por unos 100 años y contenía grandes variaciones poblacionales en los distritos, fue derogado en el caso Mackinnon v. Prince Edward Island, en 1993. El mapa sucesor, aunque no contenía desviaciones de población de más del 25%, fue impugnado debido a que las áreas rurales estaban sobre representadas y los límites municipales no concordaba con los de las ciudades, tales como Charlottetown. Sin embargo, la Suprema Corte de la Isla ratificó el mapa en el caso City of Charlottetown et al. v. Prince Edward Island et al. (1996).

Hasta el momento, la única cuestión sobre redistritación que se les ha pedido a los tribunales canadienses atender, es la referente a la igualdad del elector. Y estos han optado por no seguir el ejemplo de los tribunales americanos y de su estricta lealtad a la igualdad poblacional. Aunque está por verse si los tribunales canadienses pueden evitar el exceso de juicios sobre distritación u otras cuestiones de esta índole que se han experimentado en Estados Unidos. Una explicación sobre el reducido número de demandas en Canadá podría ser la relativamente corta historia de su Carta de Derechos y Libertades.

Por otra parte, la explicación por la poca cantidad de demandas ante los tribunales puede deberse al hecho de que la Suprema Corte de Canadá haya aceptado un 25% de variación en los límites poblacionales, así como, exceder este porcentaje bajo la cláusula  de “circunstancias extraordinarias”.  Esta aprobación podría proveer comisiones electorales independientes con suficiente flexibilidad  para salvaguardar sus mapas de demandas legales.

Conclusiones

En la mayoría de los países, las demandas a los límites de los distritos electorales son muy pocas o inexistentes – ya sea que no haya derecho a apelar un plan de redistritación ante los tribunales o las razones para la apelación son muy limitados. Solamente en Estados Unidos los tribunales juegan un rol mayor en este proceso. Aunque éste tiende a ser muy partidista, y el acceso público también es muy limitado. A menudo, el único recurso que tienen los electores para impugnar un plan es a través de los tribunales. Los tribunales, por lo menos en teoría, sirven de salvaguarda contra flagrantes injusticias en los proyectos de redistritación en Estados Unidos.

Actividades comprendidas en el diseño de límites electorales

 

El proceso de delimitación de distritos electorales es una labor intensa que involucra mucho tiempo. Usualmente comienza con la asignación de escaños a las sub-regiones de un país, tales como estados o provincias. Siendo los escaños, casi siempre, determinados sobre bases poblacionales. Pero bajo ciertas condiciones, algunas regiones pueden recibir más o menos escaños de los que les correspondería por su población.

Una vez que los escaños han sido asignados, comienza el proceso de distritación dentro de una región. Una base de datos redistrital se crea empleando datos poblacionales y, en algunos países, también los políticos. Se reúnen mapas. Después de que toda la información necesaria ha sido reunida y sintetizada, el proceso de distribución de unidades geográficas a los distritos electorales puede empezar. Cada unidad geográfica –llámese un condado, ciudad, pueblo o villa, o alguna pequeña unidad censada o área de votación -- es asignada a un distrito específico. Ya que todas estas unidades en la región han sido asignadas a un solo distrito electoral, el plan está completo y listo para ser evaluado.

El proceso para la evaluación de un plan de redistritación depende en gran parte de los criterios que hayan sido adoptados. Una sinopsis estadística de datos poblacionales o demográficos por distrito es muy sencilla mientras la información requerida haya sido incluida en la base de datos de la delimitación. El plan puede requerir de una evaluación muy sofisticada o subjetiva, también, dependiendo del criterio adoptado. Por ejemplo, ¿las comunidades de interés están intactas? ¿Una minoría de votantes tiene la oportunidad de elegir a los candidatos de su preferencia?

Las computadoras pueden ser empleadas para realizar el trazado de los límites de manera más segura y eficiente. Y en este caso se recurre a consultores para atender cualquier aspecto del proceso de configuración distrital. La decisión sobre recurrir o no a las computadoras o a los expertos debería depender de su necesidad y de su costo.

Esta sección trata sobre la información necesaria para conducir el proceso de configuración distrital: datos poblacionales, mapas e información política (ver Información Necesaria para Trazar Distritos Electorales). También señala las etapas del proceso de delimitación incluyendo la asignación de escaños, la preparación de la base de datos, el trazado de los límites de los distritos, y la descripción del plan para su evaluación (ver Etapas en el Proceso de Delimitación). Asimismo, considera el posible uso de computadoras y/o expertos (ver El apoyo de la Tecnología en la Delimitación  y Ayuda de Expertos para la Delimitación).  

 

Información necesaria para trazar distritos electorales

La delimitación o redistritación, requiere de la compilación de diferentes tipos de información. Las dos piezas esenciales de esta información son los datos demográficos y los mapas. Los datos demográficos, que pueden presentarse en forma de censos o registros de electores, representan el único mecanismo para crear distritos relativamente iguales poblacionalmente. Estos datos deben estar asociados con un área geográfica específica y ser lo más exactos y actualizados posible. Los mapas son necesarios para asegurar que únicamente las unidades de población geográficamente contiguas sean asignadas a los distritos.

Un tercer elemento que podría ser utilizado en el proceso de delimitación es la información política. Generalmente, estos datos se refieren a los resultados electorales –votos por candidatos y de procesos de elección previos por área de votación. La inserción de datos políticos en la base de datos de redistritación permite que los delimitadores generen un perfil político de los distritos propuestos y predecir, en cierto grado, las implicaciones partidistas de un plan de redistritación.

Los resultados de la elección pueden ser fácilmente insertados en la base de datos de la distritación si son detallados para la misma unidad geográfica que la información demográfica. Este probablemente será el caso cuando las unidades poblacionales para redistritación se basen en los datos del registro de votantes. Si, por otra parte, las unidades de población están basadas en un censo, las unidades geográficas y la información política pudieran no ser las mismas. En este caso, la geografía del censo y la de la elección tendrán que corresponder de tal manera para poder crear unidades geográficas que sean asociadas con ambos criterios (información demográfica y política).

En Estados Unidos, por ejemplo, los distritos electorales son regularmente creados a partir del censo geográfico (censo por bloques o áreas), pero los resultados de las elecciones son detallados a nivel del área de votación (los recintos electorales). Estas dos unidades geográficas -- censo por bloques y recintos electorales -- no son equivalentes. Los estados que deseen emplear datos políticos, junto con los demográficos, deben desarrollar algún método para relacionar la información política con las unidades correspondientes de la geografía del censo.

Información demográfica

 

La información demográfica es esencial para el proceso de redistritación. La redistritación opera combinando unidades de población geográficamente aislada, en series diseñadas para producir distritos con una población relativamente igual. La información demográfica puede referirse al conteo total de la población basado en un censo o a los datos del registro de electores; por lo tanto las unidades demográficas geográficas deberán reflejar la geografía del censo o la de la elección (en estricto sentido estas unidades geográficas son las mismas).

El Uso de la Información del Censo

En Estados Unidos, la distribución de la Cámara de Representantes y el rediseño de los distritos electorales para el Congreso siempre han estado basados en el censo del total de la población. El número de asientos al cual cada estado tiene derecho en el Congreso depende del relativo tamaño de la población estatal de acuerdo con el censo. La Constitución de EEUU establece que la Oficina del Censo lleve a cabo un recuento de toda la población cada diez años. Por lo tanto, el censo nacional se realiza el 1o. de abril del primer año de cada década (por ejemplo, 1980, 1990 y 2000) y la oficina debe reportar los resultados al presidente de la Nación el 31 de diciembre de ese mismo año. Desde 1975, también se pidió a este organismo enviar información específica de la población, para propósitos de redistritación, a cada gobernador estatal dentro del año siguiente a la realización del censo.  

La información producida por la Oficina del Censo es remitida como PL 94-171 (para la Ley Pública 94 - 171). Esto incluye el conteo poblacional para los diferentes niveles geográficos – por ejemplo, unidades tan grandes como los condados, y unidades tan pequeñas como los bloques (usualmente el equivalente a una cuadra o “manzana”).

Aunque la Oficina del Censo reúne información sobre muchas de las características de la población, solamente algunas son incluidas en los archivos enviados a los estados para la redistritación. Entre los elementos incluidos están: la población total, la edad de los votantes, y los sub totales de la población de origen hispano y de los cinco grupos raciales más grandes: blancos, negros, asiáticos y de las islas del pacífico, indígenas americanos, esquimales y Aleut; y “otras” razas. La información demográfica por raza y etnicidad hispana es necesaria para asegurar que las comunidades en las cuales estos grupos minoritarios predominan, no sean divididas por límites distritales electorales. (Un ejemplo de la información demográfica PL 94-171 por ciudades.

Debido a que los niños y los no-ciudadanos norteamericanos son contabilizados en el censo de Estados Unidos, la base demográfica para redistritación incluye muchas personas no autorizadas para votar. En Reino Unido y en muchos otros países, especialmente aquellos con un registro de votantes obligatorio, la redistritación se basa en el número de electores autorizados en lugar del total de la población. El empleo de este sistema automáticamente elimina a niños y no ciudadanos del cálculo. El hecho de que esta práctica tenga sentido o no desde la perspectiva de la teoría democrática representativa, resulta debatible.

El uso de la información demográfica del censo como base para la redistritación presenta algunos problemas, como:

• que los datos puedan ser inexactos;
• los datos puedan estar obsoletos;
• la igualdad de población no produzca necesariamente igualdad electoral.

 

 

Inexactitud de los datos del censo

La Oficina del Censo de Estados Unidos estima que en 1990 la población fue subcontada en un 1,6%. Si ciertos grupos raciales o étnicos son subcontados en un porcentaje más elevado que otros grupos, tanto la designación de escaños como el rediseño de los distritos electorales pueden resultar afectados. Por ejemplo, en 1990 la población de origen africano fue subcontada en un porcentaje más alto (aproximadamente 5%) que la población en general. Y en este caso, si un estado es subcontado de manera desproporcionada por tener una extensa población negra, podría perder un asiento en la próxima legislatura.   

Datos obsoletos del censo

Aún si la información es exacta al tiempo en que se efectúa el conteo, ésta puede volverse obsoleta rápidamente debido a la fluctuación de las cifras. El uso de la información demográfica para redistritar puede discriminar localidades que estén experimentando un aumento de población, tales como las áreas suburbanas en los Estados Unidos. Con el tiempo, la gente en estos distritos suburbanos llega a ser subrepresentada en comparación con los distritos rurales o urbanos.

Datos que podrían producir desigualdad electoral

Aún si todos los distritos fuesen trazados de tal manera que tuvieran exactamente la misma población, el número de electores por distrito no necesariamente sería igual porque la proporción de los no votantes entre la población --aquellos, no ciudadanos, los demasiado jóvenes para votar, e inclusive los electores inscritos que optan por no emitir su voto -- no es uniforme. En Estados Unidos, por ejemplo, un distrito con gran población latina es más factible que tenga más niños y no-ciudadanos que un distrito con pocos latinos. Por esta razón, el día de la elección,  el número de votantes será probablemente más bajo en los distritos fuertemente latinos que en otros.

El Uso de los Datos del Registro

Estos mismos problemas afectan el uso de los datos del registro como base de redistritación, aunque no en el mismo grado. Y a menos que el sistema de registro sea muy exacto, el conteo del registro podría ser incorrecto. Por ejemplo, las listas de registro podrían resultar sobrestimadas debido a que no se eliminan a las personas fallecidas o a las que se han mudado del distrito; por tanto, estas listas podrían estar perdiendo potenciales electores si no se actualizaran constantemente. Y a menos que el voto sea obligatorio, algunos electores inscritos podrían hacer caso omiso de éste, lo cual haría que el número de electores sea desigual en los distritos. Después de cierto período de tiempo, los cambios poblacionales originarán distritos con un tamaño desigual, no obstante si es empleado el cálculo de la población o el del registro.

Australia ha adoptado una solución única para el problema del cambio eventual de población. Los distritos electorales federales son rediseñados empleando los datos del registro, o la inscripción – aunque no los datos en curso. En su lugar, los distritos se vuelven a trazar con base en las proyecciones de que el registro de cada localidad quizá ocurra en tres años y medio, es decir a la mitad del periodo de redistritación. (Para más información sobre el uso de proyecciones poblacionales, ver el estudio de caso de Australia).

Conclusiones

La opción de usar los datos del censo o los del registro de electores, puede estar regida por inquietudes teóricas o prácticas. Por ejemplo, los datos pertenecientes al registro pudieran simplemente no estar disponibles o ser los adecuados para fines de la redistritación. En el caso de Estados Unidos, son necesarios los datos étnicos para asegurar que las comunidades minoritarias no sean divididas en varios distritos, pero estos no están usualmente disponibles en los registros electorales. Por otro lado, los registros pueden proveer un mejor cálculo de la población actual cuando no hay una lista general disponible, actualizada, o exacta.  

La redistritación basada en la información del registro, posiblemente generará distritos que sean más equitativos con respeto al número de votantes comprendidos en ellos. Pero, ¿son los electores las únicas personas que merecen representación? Desde el punto de vista de la teoría democrática, un argumento podría ser que todas las personas, y no sólo los electores, deberían estar representados. Si una definición más amplia de "representación" es adoptada -- una que vea a los representantes como portavoces de todos sus ciudadanos, y a los votantes igual que los no-votantes – entonces la justificación del uso del total de la población es que ésta provoca igualdad de representación del distrito en un sentido más extenso.

 

Información política

Debido a que los datos demográficos no proveen información acerca de la composición política de un distrito, en ocasiones se incorporan datos políticos a la base redistrital. Estos datos pueden ser estadísticas sobre la afiliación partidista de los electores (en caso de estar disponible) y tabulaciones sobre los votos por candidatos en elecciones pasadas. Cuando la información política es incluida en una base de datos, posiblemente podría pronosticar cuánto del apoyo a un candidato o a un partido político en particular podría verse afectado por un cambio en la composición geográfica de un distrito.

Los mayores interesados en la información política en el proceso de configuración distrital son los partidos políticos y los legisladores. Los partidos políticos se interesan en determinar cómo los cambios en los límites distritales podrían afectar la elección de sus candidatos y, por último, la composición partidaria del Congreso. Los legisladores titulares deben su interés a asegurar que serán reelegidos por los electores en sus nuevos distritos.

En Estados Unidos, los tribunales también están interesados en la información política, pero generalmente por distintas razones. Bajo la ley del Derecho al Voto de 1965, ciertos grupos minoritarios son protegidos de aquellos planes redistritales que pudieran disminuir la fuerza de su voto. Los tribunales utilizan los resultados de la última contienda electoral en la que se produjo cierta disminución de la fuerza del voto para determinar si existe (1) cohesión en el grupo minoritario para apoyar a ciertos candidatos y (2) unión en el voto por parte de los votantes blancos contra los candidatos escogidos por el grupo minoritario. Si estás dos condiciones se cumplen, y si el grupo minoritario es lo suficientemente grande y geográficamente compacto, entonces los límites deben ser trazados para crear un distrito en el cual la comunidad minoritaria tenga la oportunidad de elegir a un representante de su elección. (Para más información sobre el caso de Estados Unidos, ver El rol de los Tribunales en el Proceso de Delimitación.)

Problemas con el Uso de la información Política

Incorporar información política a la base de datos redistrital puede resultar ambiguo ya que en ocasiones la geografía electoral podría no corresponder con la geografía del censo. En Estados Unidos, por ejemplo, en donde la geografía censal es generalmente empleada para rediseñar distritos, la Oficina del Censo  requiere que las unidades geográficas del censo – censo de bloques y áreas – sigan aspectos fácilmente reconocidos, como caminos y ríos. Sin embargo, los límites de los recintos electorales históricamente se han basado en las líneas de las propiedades y por lo tanto no necesariamente coinciden con los límites de las unidas geográficas del censo.

En Estados Unidos si la información política es incorporada a una base de redistritación, entonces los datos deben armonizar de alguna manera con la geografía censal correspondiente. Este proceso puede ser difícil y desgastante, y a la vez lleno de inexactitudes. Los países que redistritan, teniendo como base del registro de votantes, no se enfrentan a este problema ya que la figura del registro y la información política generalmente están detalladas al mismo nivel geográfico.  

 

 

Ventajas y Desventajas de la Información Política

La primera desventaja asociada con el uso de la información política es que permite a los redistritadores crear un plan que puede favorecer a un partido político a expensas de otros. En países que cuentan con comisiones neutrales, la información política frecuentemente es excluida de manera intencional de la base de datos con el fin de prevenir el "gerrymandering" político. Por supuesto, los partidos políticos con suficientes recursos pueden reunir su propia información política para averiguar sobre las potenciales implicaciones partidistas de un plan de delimitación.

La ventaja de incluir información política en este tipo de bases es que las implicaciones partidistas de un nuevo plan pueden determinarse previamente a su implementación. Y la habilidad para efectuar tal determinación no está limitada exclusivamente a los partidos políticos o grupos especiales de interés con fondos suficientes para llevar a cabo los análisis necesarios. Debido a que los cambios en los límites son susceptibles a consecuencias políticas, de manera intencional o no, lo mejor sería conocer con anticipación qué efectos tendrá.

Por supuesto, el impacto partidista de un plan de redistritación no es necesariamente predecible, especialmente si los electores no tienen fuertes inclinaciones políticas. De cualquier manera,  esto es científicamente inexacto, y algunos casos de gerrymandering han conseguido resultados opuestos a los esperados por sus creadores.

Mapas

 

Una vez que la autoridad delimitadora ha completado exitosamente un plan redistrital al distribuir todas las unidades geográficas a un distrito, se debe elaborar un resumen informativo. Esta información puede ser utilizada para evaluar el plan y a menudo, también es necesaria para tener lista la legislación que promulgará el plan. Definitivamente, será ineludible ejecutar el plan una vez que la parte final haya sido aprobada. Un resumen descriptivo de éste debiera incluir:  

• Una descripción del plan con los componentes geográficos de cada distrito
• Mapa (s) del plan que muestre (n) los límites de los distritos
• Un reporte que resuma la información estadística más relevante de cada distrito que se encuentra en el plan.

Descripción del Plan  

Una descripción del plan de delimitación debería incluir una lista detallada de todas las unidades geográficas contenidas en cada distrito. También debe crearse una descripción narrativa del plan. En Estados Unidos, por ejemplo, una descripción de los límites de los distritos calle por calle (conocida como "divisiones y colindancias") es obligatoria, especialmente en las áreas urbanas.

Algunos ejemplos sobre descripciones de planes de delimitación promulgados por varios estados en la Unión Americana – registrados por las unidades de censo, recintos electorales y “divisiones y colindancias” – pueden ser encontrados en las leyes electorales de Estados Unidos para la definición de limites distritales.

Mapas del Plan

Es necesario reproducir mapas del plan de redistritación a diferentes escalas. Un mapa a gran escala será útil para mostrar el plan de delimitación en su totalidad, mientras una serie de pequeños mapas a escala se pueden requerir para mostrar los límites de los distritos con más detalle en áreas con alta densidad de población. Estos mapas pueden ser usados para informar a los legisladores y a los electores sobre los nuevos límites de los distritos. Además, estos mapas serán indispensables para que las autoridades electorales implementen el nuevo plan.

Resumen del Plan

El resumen informativo del plan redistrital puede crearse al desplegar los totales de la población y otros elementos estadísticos que hayan sido incluidos en la base de datos de redistritación. Estos informes pueden incluir no sólo información demográfica detallada sino también información política, si así se desea. El diseño del reporte debería reflejar su propósito. Por supuesto, se puede compilar más de un informe por cada plan. La única restricción es que la información deba estar incluida en la Base de Datos. Por esta razón, es importante construir una base que contenga tanta información necesaria como sea posible.

Los resúmenes informativos permiten a los distritadores evaluar un plan de delimitación de acuerdo a los criterios establecidos. Por ejemplo, el criterio redistrital puede especificar que los distritos sean lo más parecido posibles en cuanto a población se refiere, y que ciertos distritos den a la minoría de votantes la oportunidad de elegir a los candidatos de su elección. En este caso, el resumen del plan debiera consideran el total de la población, la variación de población a partir de la cuota electoral, y la composición racial y étnica de cada distrito.

Otros grupos de interés pudieran solicitar informes para los diferentes conjuntos de datos. Por ejemplo, los partidos políticos y los legisladores podrían estar interesados en un perfil detallado de los distritos propuestos. Un reporte político podría incluir información como la historia electoral del distrito. Y esto puede ser calculado sumando los resultados de todas las elecciones previas de cada una de las unidades geográficas incluidas en el nuevo distrito.

Resulta relativamente sencillo elaborar informes que estimen resúmenes estadísticos por grupo como el total de población, la población por raza, y los votos por candidatos en elecciones previas, ya que toda esta información ha sido incluida en la base de datos de la redistritación. Pero pueden haber, o no, estándares constitucionales, legales o especificados por los tribunales que especifiquen, por ejemplo, qué constituye un nivel aceptable de variación poblacional. Si no existieran normas establecidas, entonces ésta sería más una cuestión de apreciación sobre lo que el resumen estadístico nos indique.  

 

Etapas en el proceso de delimitación

Generalmente existen dos fases en el proceso de delimitación de distritos electorales. La primera fase es la asignación, o distribución, de los asientos de la legislatura a las entidades regionales tales como estados o provincias. Este usualmente es un proceso muy mecánico, con el número de asientos asignados a cada región dependiente de la población relativa de ese estado o provincia. En los países que no delimitan distritos uninominales, la redistribución de escaños es el único paso que se da para equilibrar la población a través de los distritos electorales.

En países que realizan la delimitación, usualmente la segunda fase del proceso es el ajuste de los límites de los distritos actuales y/o la creación de nuevos distritos dentro de los mismos estados o provincias. En los países que no se distribuyen asientos regionalmente, ésta es la única fase o etapa en el proceso.

Trazar los límites de los distritos electorales es mucho menos mecánico y más tardado que distribuir los asientos. Esto ocurre en tres etapas:

• preparación de una base de datos
• asignación de unidades geográficas a los distritos hasta que todas las unidades hayan sido distribuidas y los límites de todos los distritos establecidos
• elaboración de un resumen descriptivo y de mapas para la evaluación e implementación del plan de delimitación.

Distribución de escaños

Muchos países, especialmente aquellos muy grandes en tamaño y/o que cuentan con un sistema federal, y no con un sistema unitario, delegan la responsabilidad de trazar distritos legislativos nacionales en entidades regionales, como estados o provincias. Por ejemplo, en Estados Unidos, los escaños en el Congreso son asignados de acuerdo a la población relativa de cada estado. Cada estado, es entonces, responsable del trazado de distritos dentro de sus propias fronteras. Australia y Canadá emplean un sistema similar para la asignación de escaños en el Parlamento Nacional para estados y provincias, y tienen comisiones independientes en cada estado o provincia para la delimitación.  

En Estados Unidos, el proceso decenal entre estados para la asignación de escaños al Congreso se denomina "reasignación". En Canadá, a este proceso se le conoce como "redistribución”. Sin embargo, en muchos países, no existe una terminología especial que sea aplicada para esta cuestión. Esto ocurre especialmente en países que no cuentan con un sistema federal o países en donde las entidades regionales tienen poco poder sobre las decisiones de redistritación. La población (ya sean los datos del censo o los elementos del registro de votantes) es casi siempre empleada como base para la repartición de escaños para las legislaturas nacionales. De hecho, el propósito del censo decenal en Estados Unidos es determinar una asignación más apropiada de los escaños para el Congreso dentro de los mismos estados. La Constitución de estadounidense (artículo I, sección 2) establece que:

(…) Los escaños del Congreso deben ser distribuidos entre los estados… de acuerdo a sus cifras… El conteo deberá efectuarse dentro de los tres años siguientes a la primera sesión del Congreso de los Estados Unidos y dentro del periodo subsecuente de diez años, de tal forma que sea regido por la ley.

A menudo se determina el número de asientos en la legislatura, antes de la designación de éstos. Aunque, no siempre fue de esta manera. Por ejemplo, en sus primeros 120 años, la Cámara de Representantes de Estados Unidos creció para dar cabida a nuevos estados y a una población en rápido crecimiento. Desde 1790 a 1900, los escaños se asignaron sobre la base de una cuota poblacional la cual, a pesar de su gradual incremento a lo largo del tiempo, resultó en un aumento de la Cámara de Representantes de 106 a 391 escaños durante ese período. Sin embargo, desde 1910 se fijó un límite al número de miembros en la Cámara a 435 legisladores. Primero, los asientos se asignaron uno para cada estado y el resto se adjudicaron en orden sucesivo a los estados con la cuota más grande. En 1950 el estatuto que definía la fórmula fue modificada ligeramente: a cada estado le fue dado un escaño, y los 385 escaños restantes se asignarían en secuencia bajo una formula prioritaria de números. Esta fórmula es referida como el "método de proporciones iguales".

Aunque el proceso es mecánico, la fórmula para la asignación de escaños no ha escapado de la controversia. Desde 1790 en Estados Unidos se ha debatido la manera en que serán repartidos los asientos del Congreso, siendo los estados que han perdido representación especialmente sensibles acerca del proceso.  

Algunos países han adoptado soluciones diseñadas para mejorar este problema. Canadá por ejemplo, lo ha resuelto al no permitir que descienda el número de escaños designados a una provincia en la Cámara de Representantes. Canadá, al igual que Estados Unidos, requiere que la distribución de asientos en la Cámara sea determinada por la "representación proporcional de las provincias", basada en el censo de cada diez años. De cualquier modo, se adoptó una "cláusula mayor" para proteger las provincias con población en descenso, en comparación con otras provincias. Esta cláusula, promulgada primero en 1976 y posteriormente a los nueve años, asegura que ninguna provincia podrá tener jamás menos distritos electorales que los que tuvo en 1976. El tamaño de la Cámara de Representantes, como resultado, ha crecido gradualmente. (Para mayor información sobre el proceso de redistribución, ver el caso de estudio de Representación en el Parlamento Canadiense).

Existen dos problemas cuando se permite a los estados o a las provincias conservar más escaños que los que la población indicaría:

• el tamaño de la legislatura podría ser más difícil de manejar;  
• la cuota población o electoral (es decir, la población estatal dividida entre el número de escaños asignados al estado) puede variar considerablemente entre  los estados o provincias.

Lo siguiente sucede cuando a un estado o provincia le es asignado un número mayor de escaños de los que normalmente les correspondería, basado en su relativa proporción de población. En Canadá, a estos escaños se les denomina escaños “complementarios”.

No obstante, es posible una gran variación en las cuotas de población, aún sin los escaños de complemento. En 1991, en la configuración distrital congresional más reciente en Estados Unidos, la cuota de población fluctuó de un 455.975 en Wyoming hasta un 803.655 en Montana. Este rango tan amplio se debió a que a cada estado le es asignado al menos un asiento, aún cuando su población sea más baja que la "cuota nacional" por escaño. En Estados Unidos, no se aplica ninguna cuota electoral; las cuotas son calculadas solamente bajo las bases de estado por estado. La población del estado de Wyoming era menor a la “cuota nacional” para obtener un distrito congresional, pero se le concedió un asiento; mientras que la población de Montana, más que suficiente para un escaño, no fue tan grande para que le fueran asignados dos escaños.

 

Trazado de los límites distritales

El trazado de los límites de los distritos electorales es la segunda fase o etapa del proceso de redistritación. La delimitación de distritos electorales federales puede ser hecha a nivel federal o a nivel estatal o provincial, una vez que se ha asignado un número específico de distritos al estado o la provincia. El trazado de las líneas se desarrolla en tres etapas:

• preparación de una base de datos
• asignación de unidades geográficas a los distritos, establecimiento de límites distritales
• elaboración de un resumen descriptivo y de mapas del plan redistrital

Preparación de una Base de Datos

Antes de que comience el trazado de los límites, se deberá crear una base de datos. La base de datos está compuesta de todas las unidades geográficas que serán usadas como bloques constructores, y de cualquier información sobre la población, así como datos demográficos o datos políticos adicionales asociados con estas unidades geográficas y considerados como útiles para la redistritación. Las unidades geográficas pueden ser tan grandes como condados, ciudades o pueblos, o tan pequeñas como áreas de votación o cuadra.

Establecimiento de Límites Distritales

Después de que ha sido creada la base de datos, se pueden establecer los límites distritales. Esto implica ajustar las fronteras de los distritos ya existentes y/o crear nuevos distritos. El proceso demanda la asignación, o distribución, de unidades geográficas a los distritos hasta que todas las unidades hayan sido asignadas al número de distritos necesario.

Elaboración de un Resumen Descriptivo y de Mapas

Después que los distritos han sido establecidos, se debe elaborar un resumen descriptivo del plan de redistritación. Esta descripción normalmente consiste en una lista de los componentes geográficos de cada distrito, un mapa del plan y un resumen estadístico de los distritos utilizando información política y de una cierta población. Esta información puede ser empleada para evaluar el plan redistrital a diferentes niveles, tales como igualdad poblacional, y es necesaria también para implementar el plan para propósitos electorales.

Elaboración de una base de datos

 

La primera etapa en el proceso para trazar límites distritales es la elaboración de una base de datos. En una base de datos redistrital, cada elemento informativo refleja una sola unidad geográfica. Las unidades geográficas, que serían empleadas como base para la creación de distritos, pueden reflejar áreas administrativas tales como condados o ciudades y pueblos, censo geográfico como censo por bloques, o geografía electoral tal como áreas de votación. La base de datos debería incluir tanta de la siguiente información como sea posible, por cada unidad geográfica:

• Solamente un nombre o número de identificación por cada unidad.
• Identificadores adicionales tales como pueblo o ciudad, condado y estado o provincia para cada unidad.
• El total de población o el número de electores inscritos por cada unidad.

También se puede incluir información demográfica adicional, como el total de la población y la edad para votar por raza o etnia por cada unidad.

El Uso de Información Geográfica Digitalizada

Si el programa sobre sistemas de información geográfica (SIG) se utiliza para desarrollar planes distritales, entonces la base de datos también debe incluir información relacionada con la ubicación de la unidad geográfica (coordenadas espaciales). Esta información permite a las computadoras generar de manera automática mapas que reflejen cada que se asigne una nueva unidad geográfica a un distrito.

El Uso de Información Política

Si la Base de Datos incluirá información política, entonces el registro de electores por partido político –en caso de estar disponible- y los votos por candidato de elecciones previas, deberían ser datos integrados para cada unidad geográfica. El número de elecciones previas que será incluido en la base de datos depende de la disponibilidad de resultados electorales anteriores, de la cantidad de tiempo requerida para ingresar los resultados a la base de datos y de los recursos financieros disponibles para la creación de esta base.

Si la Base de Datos de redistritación incluye información política y demográfica, la geografía electoral y poblacional, entonces, deben relacionarse una con otra. Si este no es el caso, tendrán que ser igualadas.

Correspondiendo del Censo y la Geografía Electoral

Corresponder la geografía del censo y la geografía electoral puede representar un desafío total. El método más sencillo para igualar estas unidades es combinar las unidades geográficas más pequeñas hasta que se aproximen a los límites de la unidad más grandes. Si, por ejemplo, la información está disponible en unidades tan pequeñas como pueden ser bloques o colonias, entonces estas áreas podrían amontonarse  hasta que igualen un recinto electoral (área de votación). Por otra parte, si las unidades geográficas electorales son más pequeñas, entonces pueden ser fusionadas para arrojar información política para las piezas más grandes del censo geográfico (villas y pueblos, por ejemplo). Siempre resulta más fácil ampliar las unidades geográficas que fragmentarlas en niveles más pequeños.

Por su parte, los tribunales en Estados Unidos a menudo piden a los estados a trazar distritos a partir de la geografía censal y no, de los recintos electorales. Estas condiciones pueden ser tratadas a través de una de las siguientes maneras:

·         los recintos electorales y su propio información política pueden ser fusionados hasta que se aproximen al censo por regiones;

• Por otra parte, los resultados electorales, de los recintos, pueden ser disgregados del censo por bloques.

Si los delimitadores quieren cierta flexibilidad para poder trazar a un nivel más pequeño como son los bloques (muchos estados lo hacen, y de hecho, prefieren esta aproximación), entonces la información política descrita a nivel del recinto tiene que ser desarticulada y distribuida entre los bloques que están dentro de ese recinto electoral. Este proceso es difícil, e involucra un alto grado de estimación y, por tanto, está sujeto a errores. Y debido a que es una tarea muy tediosa e intensiva, la construcción de la base de datos absorberá una cantidad de tiempo importante.

 

Trazado de los límites electorales distritales

 

Una vez que la base de datos está lista, el próxima etapa en el proceso de redistritación es la formación de distritos. Esta es la etapa en la cual los delimitadores crean un plan de redistritación, ya sea para la formación de unidades geográficas por vez primera, o para mover unidades geográficas, de un plan ya existente, de un distrito a otro. Un plan redistrital está completo cuando todas las unidades geográficas en un determinado territorio, son asignadas a un distrito y cuando todos los distritos contienen los criterios predeterminados de redistritación. Para ser asignadas las unidades geográficas, pueden ser tan grandes como condados o ciudades y pueblos, o pueden ser unidades más pequeñas como los censos por cuadra o áreas de votación.

Si los delimitadores tienen que crear un plan redistrital nuevo a partir de modificar los distritos de un plan ya existente, entonces la tarea podría ser relativamente simple. Especialmente si por resolución, los distritos solamente debieran ser modificados lo necesario para cumplir con los estándares de igualdad de población. Muchos países, por ejemplo, consideran los límites distritales existente como un criterio de redistritación. Si no existe algún plan a modificar o si el número de distritos, en un plan ya existente, deben cambiar sustancialmente, entonces las responsabilidades de los delimitadores llegan a ser más complejas.

Modificación de los distritos en un plan existente

Una estrategia que podría ser adoptada si ya existen distritos y solamente necesitan ser modificados, se refiere a: (1) determinar la población actual de cada uno de los distritos existentes, (2) estimar el mínimo número de cambios requeridos para satisfacer estándares de igualdad de población, y (3) poner énfasis sólo en los distritos que necesiten añadir o disminuir población. Por supuesto, nunca llega a ser tan sencillo como sumar o restar población de los distritos mal repartidos. Y como el proceso también afecta a los distritos contiguos, regularmente ocurre un efecto dómino que hace necesarios por lo menos algunos cambios para otras circunscripciones. Pero se podría hacer un esfuerzo para minimizar estos cambios.

Esta condición, es a menudo adoptada por los delimitadores a quienes se les pide considerar los límites existentes al momento de redistritar. Ésta puede ser una buena estrategia si el cuerpo legislativo debe aprobar el plan de distritación antes de que éste pueda ser implementado. Las oportunidades de obtener aprobación legislativa para un plan de distritación, obviamente se ven afectadas por el grado en el cual los distritos existentes son modificados. En Estados Unidos, por ejemplo, la estrategia más inteligente es alterar en lo más mínimo la geografía para lograr la igualdad poblacional – esto asegura el apoyo legislativo bipartidista para el plan de redistritación.

Creación de un nuevo plan o modificación sustancial de un plan  

Esbozar distritos donde previamente no los ha habido o en donde los límites de éstos deben ser modificados sustancialmente, es un proceso muy complejo. La tarea de trazar distritos por primera vez puede facilitarse dividiendo un gran territorio en sub-regiones configurables, y creando distritos en dos o tres fases. Por ejemplo, si un país es dividido en estados o provincias, la asignación de distritos primero para estos y posteriormente el trazado de distritos dentro de ellos, hará el proceso más grato. Un segundo nivel de distribución distrital también puede ser deseable si los estados o provincias son grandes. En caso de que se hicieran futuras distribuciones, las subdivisiones deberían adquirir cierto sentido de unidad geográfica.

Elección de los “componentes básicos” para la creación de distritos

Una de las primeras decisiones que se tomará para la creación de distritos se refiere a la unidad geográfica y, posiblemente, al nivel que se utilizarán como componentes básicos. Se deberá tomar esta decisión ya sea para que los delimitadores modifiquen un plan de configuración distrital existente o bien, para que generen uno completamente nuevo. Cualquiera que sea la composición del censo o la geografía electoral, la base de datos debe construirse sobre una unidad geográfica suficientemente pequeña para dar a los diseñadores cierta flexibilidad en la creación de los distritos.

De cualquier manera, los diseñadores no necesitan utilizar las unidades geográficas más pequeñas disponibles en la base de redistritación como único componente a la hora de crear o modificar un plan. Por ejemplo, los distritadores deben ser capaces de dividir condados o ciudades enteras en muchas áreas y recurrir solamente a los censos por bloques o a ciertas áreas de votación, usualmente urbanas. Y, de hecho, es más fácil y más rápido crear contornos de los distritos con grandes unidades geográficas y después emplear las unidades más pequeñas para efectuar las modificaciones necesarias y cumplir con los estándares de igualdad de población u otros criterios de redistritación.

Elección sobre dónde comenzar a trazar los distritos

Otra decisión que debe ser tomada desde el principio del proceso de delimitación se refiere a dónde comenzar a trazar las líneas distritales. Los delimitadores a menudo comienzan en las esquinas de un territorio y a partir de ahí trabajan hacia el centro. Esto se hace con el fin de evitar cualquier distorsión que pueda producirse en una esquina u orilla si el proceso comienza en un lado del territorio y termina hasta el otro extremo.

Existen razones para comenzar a trazar las líneas en otra parte. Si, por ejemplo, los diseñadores desean crear un distrito para una comunidad minoritaria geográficamente concentrada o para alguna otra comunidad de interés, pueden comenzar trazando los límites de ese distrito en particular y después terminar el proceso de trazado fuera de ese distrito.

Diseño de límites distritales de manera interactiva

Una vez que se han decidido las unidades geográficas que se emplearán como componentes básicos y sobre dónde comenzará el proceso de delimitación, el trazado definitivo puede comenzar. Este proceso es interactivo. Los distritadores establecen una porción geográfica y después determinan cómo la inserción de una unidad geográfica afecta el tamaño y composición del distrito.

Aunque la suma de los totales de la población para los distritos después de cada nuevo proyecto es un proceso simple, también puede resultar tedioso. Y como las unidades geográficas son alteradas de manera continua, este proceso se repite una y otra vez. Una computadora puede automatizar este proceso, aunque también puede hacerse manualmente con una calculadora de mano, si es necesario.  

 

Descripción y evaluación de un plan distrital electoral

 

Una vez que la autoridad delimitadora ha completado exitosamente un plan redistrital al distribuir todas las unidades geográficas a un distrito, se debe elaborar un resumen informativo. Esta información puede ser utilizada para evaluar el plan y a menudo, también es necesaria para tener lista la legislación que promulgará el plan. Definitivamente, será ineludible ejecutar el plan una vez que la parte final haya sido aprobada. Un resumen descriptivo de éste debiera incluir:  

• Una descripción del plan con los componentes geográficos de cada distrito
• Mapa (s) del plan que muestre (n) los límites de los distritos
• Un reporte que resuma la información estadística más relevante de cada distrito que se encuentra en el plan.

Descripción del Plan  

Una descripción del plan de delimitación debería incluir una lista detallada de todas las unidades geográficas contenidas en cada distrito. También debe crearse una descripción narrativa del plan. En Estados Unidos, por ejemplo, una descripción de los límites de los distritos calle por calle (conocida como "divisiones y colindancias") es obligatoria, especialmente en las áreas urbanas.

Algunos ejemplos sobre descripciones de planes de delimitación promulgados por varios estados en la Unión Americana – registrados por las unidades de censo, recintos electorales y “divisiones y colindancias” – pueden ser encontrados en las leyes electorales de Estados Unidos para la definición de limites distritales.

Mapas del Plan

Es necesario reproducir mapas del plan de redistritación a diferentes escalas. Un mapa a gran escala será útil para mostrar el plan de delimitación en su totalidad, mientras una serie de pequeños mapas a escala se pueden requerir para mostrar los límites de los distritos con más detalle en áreas con alta densidad de población. Estos mapas pueden ser usados para informar a los legisladores y a los electores sobre los nuevos límites de los distritos. Además, estos mapas serán indispensables para que las autoridades electorales implementen el nuevo plan.

Resumen del Plan

El resumen informativo del plan redistrital puede crearse al desplegar los totales de la población y otros elementos estadísticos que hayan sido incluidos en la base de datos de redistritación. Estos informes pueden incluir no sólo información demográfica detallada sino también información política, si así se desea. El diseño del reporte debería reflejar su propósito. Por supuesto, se puede compilar más de un informe por cada plan. La única restricción es que la información deba estar incluida en la Base de Datos. Por esta razón, es importante construir una base que contenga tanta información necesaria como sea posible.

Los resúmenes informativos permiten a los distritadores evaluar un plan de delimitación de acuerdo a los criterios establecidos. Por ejemplo, el criterio redistrital puede especificar que los distritos sean lo más parecido posibles en cuanto a población se refiere, y que ciertos distritos den a la minoría de votantes la oportunidad de elegir a los candidatos de su elección. En este caso, el resumen del plan debiera consideran el total de la población, la variación de población a partir de la cuota electoral, y la composición racial y étnica de cada distrito.

Otros grupos de interés pudieran solicitar informes para los diferentes conjuntos de datos. Por ejemplo, los partidos políticos y los legisladores podrían estar interesados en un perfil detallado de los distritos propuestos. Un reporte político podría incluir información como la historia electoral del distrito. Y esto puede ser calculado sumando los resultados de todas las elecciones previas de cada una de las unidades geográficas incluidas en el nuevo distrito.

Resulta relativamente sencillo elaborar informes que estimen resúmenes estadísticos por grupo como el total de población, la población por raza, y los votos por candidatos en elecciones previas, ya que toda esta información ha sido incluida en la base de datos de la redistritación. Pero pueden haber, o no, estándares constitucionales, legales o especificados por los tribunales que especifiquen, por ejemplo, qué constituye un nivel aceptable de variación poblacional. Si no existieran normas establecidas, entonces ésta sería más una cuestión de apreciación sobre lo que el resumen estadístico nos indique.  

 

El apoyo de la tecnología en la delimitación

La delimitación, o redistritación, puede llevarse a cabo empleando técnicas manuales -- marcadores de color, mapas de carreteras y calculadoras--, o utilizando computadoras sofisticadas y sistemas de información geográfica (SIG). La tecnología empleada puede alterar la conducción del proceso de redistritación, sin embargo, no modifica la tarea de los re-distritadores de: trazar los límites de los distritos electorales. No obstante, las computadoras y los programas computacionales pueden incrementar la rapidez, exactitud y la eficiencia en el proceso de configuración de distritos.

Las computadoras reducen el tiempo que toma el trazar un plan de redistritación, proveen exactitud en los informes estadísticos para ayudar a evaluar un plan de delimitación, y reproducen mapas detallados, a color, de los nuevos límites. Con estos equipos, los informes y la producción de mapas pueden ser tan simples como dar una orden a la computadora. Este incremento en rapidez, eficacia, y exactitud ha cambiado el proceso de redistritación a tal punto que permite a los diseñadores considerar un rango más amplio de opciones para el plan. También permite a los partidos interesados, que están tanto dentro como fuera del proceso, evaluar estos planes de una manera más fácil y minuciosa.

Es cierto que las computadoras y los programas pueden llegar a ser muy costosos, y en algunos casos podrían no valer su inversión. Esto ocurre en países con poca población y/o pocos distritos a trazar. Así como en países en donde los mapas no son y no pueden ser digitalizados.  

En muchas ocasiones, se pueden utilizar computadoras personales menos costosas y programas computacionales sencillos,  o inclusive máquinas de sumar o calculadoras de mano para asignar las unidades geográficas a los distritos, así como para dar seguimiento a la información demográfica y política para nuevos distritos. Éste era, hasta hace muy poco, el método empleado por todos los delimitadores, y continúa siéndolo todavía para la vasta mayoría de redistritadores fuera de los Estados Unidos.

 

Uso de computadoras y programas para la delimitación

 

Las computadoras pueden ser sumamente útiles en el proceso de delimitación.⁹ Pueden reducir el tiempo necesario para trazar planes de redistritación y también contribuir a su evaluación. Pueden producir mapas detallados y estadísticas a partir de la información demográfica y política de la base de datos redistrital. Y debido a que las computadoras permiten a los diseñadores realizar planes más rápidamente, posibilitan la generación de un gran número de planes alternativos de configuración para comparar y evaluar.

En Estados Unidos, cerca de la mitad de los estados utilizó computadoras para rediseñar los distritos después del censo de 1980. En la mayoría de estos estados, las computadoras se utilizaron como "súper calculadoras" para resumir los datos demográficos, y para producir impresiones de información geográfica para los distritos propuestos.

Al final de los años 80, dos importantes adelantos contribuyeron a un mejor uso de estas máquinas en el proceso de redistritación de los 90. Estos fueron 1) el desarrollo y uso extensivo de poderosas computadoras de escritorio y 2) el desarrollo del Sistema de Información Geográfica (SIG). El programa SIG es un sistema integrado para desplegar la información demográfica sobre un mapa computarizado.

Para1990, todos los estados en Estados Unidos utilizaron computadoras para la redistritación, así como el programa SIG. El cambio hacia la redistritación asistida por computadoras fue también impulsado por la disponibilidad de la información geográfica y demográfica, en un formato computacional legible por parte de la Oficina del Censo de Estados Unidos.  

Computadoras de Escritorio

Hoy en día, una computadora de escritorio tiene tanto poder de cálculo como muchas de las costosas terminales centrales usadas en los años ochenta. Aunado a esto, su costo es razonable. Y ahora también existe una gran variedad de dispositivos, no costosos, para la impresión de mapas.

Programas Computacionales

Los redistritadores tienen varias opciones sobre el programa (software) a escoger. Una simple tabla o programa sobre base de datos puede calcular las estadísticas que frecuentemente se usan en la redistritación, tales como el total de población, composición racial o variación de población de la cuota electoral. Muchos vendedores de software en Estados Unidos ofrecen bases de datos o tablas específicamente adaptadas para la redistritación. Una opción mucho más sofisticada y costosa es el programa SIG.

Programa SIG

Existen paquetes del programa SIG disponibles que son específicamente adaptables para la redistritación. Este programa permite a los distritadores:

• La habilidad para trazar planes de manera interactiva asignando uno a uno  lugares geográficos a los distritos, y ver los resultados desplegados en la computadora de manera inmediata.
• La habilidad para producir mapas, tanto en la pantalla de la computadora como en forma impresa,
• La habilidad para generar reportes estadísticos para el plan de redistritación y para cada distrito individual en un plan.

 

Los diseñadores que emplean el programa SIG cuentan con una variedad de herramientas sofisticadas a su disposición para la creación de planes distritales. El software SIG puede ser utilizado para trazar nuevos distritos al asignar unidades geográficas a estos o al mover unidades geográficas particulares de un distrito a otro. Los efectos de la reasignación de la población, o de cualquier otra característica demográfica distrital, se ve reflejada inmediatamente en la pantalla de la computadora. Una vez que se crea un nuevo plan, el software SIG – con la ayuda de una impresora láser o de inyección de tinta – puede producir un mapa del nuevo plan distrital, o de cualquier distrito en particular. El programa SIG esencialmente consolida todas las operaciones de redistritación electoral dentro de un eficiente sistema.

Varios ejemplos sobre las clases de mapas y reportes que se producen con el programa SIG, pueden encontrarse en Producción del Programa de Redistritación SIG. También se incluyen mapas computacionales impresos de todo un plan de redistritación y un acercamiento a una sección de éste, así como un reporte demográfico y político detallando información acerca de cada distrito y del plan en su conjunto.

Los recursos necesarios para emplear tecnología computacional para la redistritación incluyen:

• Una computadora (de escritorio o central).
• Una hoja de cálculo o un programa para la base de datos, o el programa SIG.  
• Datos sobre la población y, si se desea, datos políticos disponibles en formato electrónico (si solamente están disponibles en papel, la información tendrá que ser transferida de manera manual al programa computacional).
• Mapas (ya sean mapas de papel o digitalizados si se emplea el programa SIG).

 

 

Uso de tecnología convencional para la delimitación

 

En muchos países, la delimitación, o redistritación, puede representar un desafío técnico mayor. El manejo de enormes cantidades de información geográfica y poblacional necesaria para crear nuevos distritos es un procedimiento muy complejo. Pero, la redistritación en países con poca población y/o pocos distritos presenta menos retos tecnológicos. Y por tanto, la inversión en computadoras y software podrían no valer la pena en estos países.

Aunque los programas y los sistemas de información geográfica (GIS) pueden acelerar el proceso de redistritación y hacerlo más exacto y eficiente, puede ser muy costoso hacerlo con computadoras. Especialmente si los mapas que serán empleados para la redistritación asistida por computadoras todavía no han sido digitalizados.

A pesar de la tecnología empleada, es necesario obtener informes precisos sobre los datos demográficos de los distritos actuales y re-tabular esta información, así como las unidades geográficas que sean reasignadas entre los distritos. Los programas computacionales convencionales, inclusive las máquinas de sumar o las calculadoras de mano, pueden ser usados para condensar información demográfica a nivel distrital después de cada nueva asignación geográfica.  

Los mapas deben ser utilizados durante el proceso de redistritación para asegurar que las unidades geográficas asignadas a los distritos sean contiguas a él. Si la redistritación se hiciera sin el software GIS, los límites distritales podrían ser trazados a mano en mapas de papel. El diseño de los límites hecho sobre un acetato transparente preservará el mapa de papel original y facilitará el proceso de reasignación manual de las unidades de población entre los distritos. Una vez que el plan de redistritación ha sido aprobado, se deben producir los mapas de los nuevos límites distritales por medio de un proceso separado.

Los recursos indispensables para el proceso de redistritación de manera convencional, son:  

• Una computadora, una máquina de sumar o una calculadora de mano
• Información política y/o del censo en papel
• Mapas de papel

 

 

Uso de especialistas para la delimitación

Los especialistas en el tema de distritación, brindan una amplia gama de servicios a los países que contemplan o emprenden el proceso de delimitación de distritos electorales. Pueden desempeñarse en variadas tareas, desde proveer recomendaciones sobre un aspecto particular de la redistritación hasta organizar y administrar todo el proceso.

Algunos especialistas son partidarios de la redistritación asistida por computadoras. Pueden suministrar un software convencional, por ejemplo, o aconsejar sobre la selección de éste. Asimismo pueden ayudar a adquirir el hardware y a instalar los sistemas computacionales redistritales. Y proveer capacitación sobre los sistemas operacionales.

Algunos de los servicios más generales que un especialista puede aprovisionar incluyen:

·         Ayudar en el diseño de un proceso formal de redistritación;

• Ayudar en la elaboración de una base de datos redistrital;
• Aconsejar estratégicamente en la creación de distritos;
• Ayudar en la evaluación de un plan de redistritación;
• Proporcionar apoyo en los litigios ante el tribunal que pugna un plan de redistritación.

Dependiendo del tipo de consulta hecha al especialista, éste deberá estar familiarizado con los métodos comparativos de redistritación y las leyes que la regulan, incluyendo la definición y medición de los criterios de distritación, y con la administración y manejo del proceso. Si al especialista se le pide auxiliar en el proceso de trazado de límites, entonces éste deberá tener experiencia en:

• el empleo de mapas e información demográfica;
• la elaboración de bases de datos (que incluyan la integración de información política y censal, de ser el caso);
• la creación de distritos;
• la evaluación de los planes de redistritación.

Si se requiere de una cantidad considerable de tareas entonces una firma consultora o un grupo de expertos pueden ser ideales, en lugar de un consultor individual.

Los especialistas en redistritación generalmente están calificados como geógrafos o científicos políticos. Cual sea su experiencia, deben tener conocimiento acerca del proceso electoral y la ley electoral, de geografía, de metodología política y estadísticas, así como del proceso de redistritación en particular. La redistritación asistida por computadoras, por su parte, requiere de especialistas con habilidades en programación computacional y otras habilidades técnicas.

Los costos de contratar un experto varían dependiendo de los servicios ofrecidos por éste. Recurrir a un especialista de manera consultiva es claramente menos costoso que traer a un especialista para supervisar o, crear una base de datos o trazar los distritos.

Consideraciones especiales para la delimitación de áreas de votación

 

Las áreas de votación son unidades administrativas utilizadas únicamente para la gestión de las elecciones. Son áreas geográficamente contiguas en donde todos los electores dentro del territorio circunscrito, son asignados al mismo lugar de votación. Las áreas de votación son conocidas de diferente manera, dependiendo del país. En los países de la Commonwealth, por ejemplo, se les denomina como áreas de votación, distritos de elección o de votación, o recintos electorales.  

Estas áreas son necesarias para la implementación técnica de la elección. Un cierto territorio debe ser subdividido de tal manera que permita  a los electores llegar fácilmente a los sitios de votación y depositar allí su papeleta electoral. Además, la asignación de los votantes a áreas de votación permite a las autoridades electorales seguir con atención a quien está votando. Esto asegurara que nadie deposite más de una papeleta electoral.

La mayoría de los países, a pesar del sistema electoral empleado, recurren a la delimitación de áreas de votación. Distinto a los distritos electorales en donde el tipo de sistema determina la importancia de la delimitación, para los resultados de una elección, la delimitación de las áreas de votación tiene un efecto mínimo en estos resultados. Las áreas de votación son utilizadas, simplemente, para aglutinar votos, no para convertir votos en escaños para el parlamento o cuerpo legislativo.  

Debido a que las áreas de votación son utilizadas solamente para la organización electoral, la delimitación de ellas no es un tema controvertido y normalmente queda a discreción de los dirigentes del proceso Sin embargo, las leyes electorales o sus reglamentos, posiblemente especifiquen ciertos criterios para la delimitación de las áreas de votación.

La Autoridad Competente para la Delimitación de las Áreas de Votación

A menudo, la delimitación de las áreas de votación la realizan los funcionarios electorales locales, pero la redistritación deberán hacerla los funcionarios federales. Por ejemplo, la Comisión de Elecciones en Ghana es la responsable de trazar todos los límites políticos, desde los límites de los distritos electorales hasta los límites de las áreas de votación.

En algunos países, las mismas áreas de votación son aprovechadas para todas las elecciones. En otros, se crean diferentes áreas de votación para las distintas elecciones. Por ejemplo, en Estados Unidos, los oficiales electorales del condado establecen las áreas de votación para todas las elecciones: la federal, estatal, y local. En Canadá, una agencia federal, Elecciones Canadá, es la que traza las áreas de votación para las elecciones federales, mientras que las autoridades electorales provinciales trazan estas áreas para comicios provinciales o locales.

Criterios para la Delimitación de las Áreas de Votación

Los funcionarios electorales generalmente consideran los siguientes criterios para establecer las áreas de votación, aún cuando la ley no los especifique:  

• el tamaño de la población;
• la pre-existencia de límites administrativos y electorales;
• la comodidad y accesibilidad para los electores.

Aunque las áreas de votación difieren radicalmente en tamaño poblacional –dentro de un mismo, y diferentes países--, existe un número mínimo y máximo de electores que pueden ser atendidos efectiva y eficientemente en un solo sitio de votación. No sería razonable establecer un sitio de votación solamente para un puñado de electores. Por otra parte, asignar muchos votantes a un solo lugar de votación puede implicar largas filas o electores frustrados en espera de depositar su voto en una elección. Los números óptimos, mínimos y máximos, varían dependiendo de las condiciones locales y de la disponibilidad de recursos y tecnología.  

Los límites administrativos y electorales, deben tenerse en consideración a la hora de crear áreas de votación, ya que estos límites determinan quién vota por determinadas organizaciones y candidatos en una elección. Si los límites de las áreas de votación cruzan los límites administrativos o distritales, la organización de la elección se puede volver más compleja. En una sola área de votación serán necesarias diferentes papeletas electorales, para cargos y candidatos diferentes. Pero su producción y diseminación puede ser complicada y costosa.

La comodidad y accesibilidad, también, son factores importantes para el diseño de las áreas de votación. Los límites de un área de votación debieran ser trazados alrededor de un sitio de votación que esté localizado de manera central, sea fácil de llegar a él, y sea accesible a todos los electores asignados. Asimismo, debieran ser tomados en cuenta factores como el tiempo necesario para viajar al recinto de votación y su accesibilidad al transporte público. Por ejemplo, algunos países especifican, por ley, la distancia máxima que se espera que los votantes recorran para depositar su papeleta electoral.

La Necesidad de Rediseñar las Áreas de Votación de Manera Periódica

Las áreas de votación pueden requerir su rediseño debido a cambios poblacionales, o cambios en los límites administrativos o electorales. Por ejemplo, puede ser necesario rediseñar un área de votación si su población se ha expandido considerablemente para un solo recinto de votación o, si por el contrario, el área de votación ha perdido población y ya no es factible seguir manteniendo ese sitio en funciones. Después de la redistritación, un área de votación puede requerir su rediseño para realinear sus límites con de los nuevos distritos electorales. Si las éstas no son redefinidas, entonces pueden ser divididas entre dos o más distritos, complicando la organización de la elección.

Muchos países rediseñan sus áreas de votación sobre bases regulares, por ejemplo, después de una redistritación o del término del registro de electores. Otros, lo hacen cuando es apropiado, por ejemplo, siempre que las áreas sean muy grandes o muy pequeñas.

Actividades para Delimitar Áreas de Votación

Dos recursos informativos, esenciales, para el establecimiento de áreas de votación son:

• información demográfica
• los mapas locales detallados

La información demográfica para delimitar las áreas de votación, regularmente, consiste en los datos del registro. Un cálculo confiable sobre el número de electores en el territorio a ser delimitado, es tan necesario, como la información sobre la ubicación residencial de cada elector. La exactitud y actualización de mapas son igualmente necesarias para establecer áreas de votación. Los mapas deberían delinear claramente las características locales e indicar los límites de los distritos administrativos y electorales.

La primera etapa en el proceso de delimitación de las áreas de votación, es la obtención de mapas y la distinción de los límites administrativos y electorales. La siguiente etapa es generar un listado de electores registrados por localidad -- por calle, si es posible. El número de votantes de cada lado de la calle, o de cada localidad, es entonces contado y registrado en el mapa. Después de este registro, los funcionarios electorales pueden comenzar a crear o ajustar los límites de las áreas de votación, contando y cuadrando las cantidades, con la proyección de cada nueva pieza del territorio. La definición de este tipo de límites requiere cierta experiencia, para determinar hacia dónde deben ser desplazadas las demarcaciones para tratar de igualar criterios como el tamaño de la población y la distancia desde el sitio de votación. El proceso es similar al establecimiento de los límites distritales, excepto porque los territorios comprendidos son usualmente mucho más pequeños.  

Conclusiones

Las áreas de votación son necesarias para efectuar elecciones de manera eficiente y efectiva. Aunque la delimitación de ellas, ocasionalmente sea un proceso controvertido, es muy importante para la organización de las elecciones.

 

Afganistán: delimitación de distritos para elecciones en transición en una sociedad post-conflicto

La organización de elecciones en Afganistán será visto como un premio de libertad y justicia, y como un gran desafío técnico y logístico para las Naciones Unidas (NU)¹ – un reto aún más arduo por la premura del tiempo y las cuestiones de seguridad.

Dos de los numerosos problemas que enfrentan Naciones Unidas en la planeación de elecciones parlamentarias y locales en Afganistán son: la delimitación de provincias y distritos y la distribución de los escaños del Parlamentos a las provincias de acuerdo con su población.

Antecedentes

Afganistán ha pasado la mayor parte de los últimos 25 guerras en guerra. En 1979 sufrió la invasión de la Unión Soviética (seguido de un golpe comunista dentro del país), país que finalmente fue forzado a retirarse 10 años después por las fuerzas mujahidin anticomunistas entrenadas por Estados Unidos, Paquistán, y otros. Posteriormente, la lucha continuó entre varias de las facciones mujahidin, produciendo un estado de "militarización” que finalmente produjo a los Talibán.

Con apoyo extranjero, los Talibán se desplegaron como fuerza política y finalmente difundieron su poder sobre la mayor parte del país, junto con de la Alianza del Norte principalmente en el noreste. Sin embargo, después de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001, una invasión estadounidense derribó a los Talibán del poder.

Poco después de la caída de los Talibán, varios representantes de los grupos opositores se reunieron con ayuda de Naciones Unidas en Bonn, Alemania, y acordaron un plan para la instauración de un nuevo gobierno. Hamid Karzai fue nombrado presidente de la Autoridad Provisional Afgana (AIA, por sus siglas en inglés) el 22 de Diciembre de 2001 y en junio de 2002 fue elegido Presidente por la Asamblea Nacional (Loya Jirga).

A la Autoridad en Transición se le concedió un mandato de 18 meses dentro del cual organizaría una Loya Jirga y adoptaría una Constitución, y un mandato de 24 meses para llevar a cabo elecciones nacionales. Finalmente se adoptó una constitución el 4 de enero de 2004 (varios meses después de la fecha límite); originalmente se planearon las elecciones para Junio de 2004, pero se pospusieron hasta Octubre de 2004.

Aunque, el acuerdo de Bonn y la Constitución especificaban que, de ser posible, las primeras elecciones debieran ser presidenciales y parlamentarias, solamente la elección presidencial se llevaría a cabo en 2004. Las elecciones parlamentarias fueron planeadas para Abril de 2005.

Delimitación de distritos para elecciones parlamentarias

La Constitución señala que la Asamblea Nacional en Afganistán debe estar integrada por dos cámaras: la Wolesi Jirga y la Meshrano Jirga. Solamente cuando ambas casas estén en sesión, la Asamblea Nacional puede completar sus funciones legislativas (Capítulo 5, artículo 87 & 94).

Ambas elecciones, las parlamentarias y las locales, deben llevarse a cabo para reunir a la Asamblea Nacional: las elecciones Parlamentarias eligen a los representantes de la Wolesi Jirga y las elecciones locales (provinciales y distritales) – de manera indirecta – a los miembros de la Meshrano Jirga.

Sin embargo, antes de cualquier elección, se debe llegar a un consenso sobre la configuración de provincias y distritos en Afganistán porque tanto las elecciones parlamentarias como las locales dependen de estas unidades administrativas para servir como distritos electorales.

Distritos para las elecciones parlamentarias y locales

Los límites de los distritos electorales se deben establecer antes de que ocurran las elecciones parlamentarias y locales.

Provincias como Distritos Electorales para la Wolesi Jirga. Debido a que se está introduciendo un sistema electoral regional (Lista de Representación Proporcional, RP) en lugar de uno con un solo distrito para la elección de la Wolesi Jirga, será necesaria algún tipo de delimitación. Es probable que el proceso se limite a la adopción de provincias como distritos electorales y a la asignación de los escaños a estas provincias sobre bases poblacionales.

En Afganistán, este proceso es complicado por varios factores, uno de ellos se debe al posible cambio en el número, y por lo tanto de los límites, de las provincias². A principios de Marzo de 2004 (y varios años antes), había un acuerdo general de que existieran 32 provincias; sin embargo, hasta antes del Ministerio del Interior se planeaba incorporar por lo menos tres provincias más. Para finales de Marzo, una de estas jurisdicciones propuestas se convirtió en una provincia nueva por el Presidente Karzai. Cercano el tiempo de las elección, podrían darse más decretos que establezcan nuevas provincias.

Elección de Representantes para la Meshrano Jirga De acuerdo con la Constitución, la elección de los miembros de la Meshrano Jirga se realiza mediante dos formas³:

• Cada Comité provincial elige a uno de sus miembros para servir como miembro de la Meshrano Jirga
• De entre los comités distritales de cada provincia, los respectivos comités eligen a una persona para servir como miembro de la Meshrano Jirga

Una consecuencia importante de esta provisión constitucional es que las elecciones provinciales y distritales (locales) deben llevarse a cabo antes de que se reúna la Meshrano Jirga. Las elecciones locales requerirán claramente provincias y distritos definidos. Aunque, como se menciona arriba, las líneas provinciales podrían modificarse.

Delimitación de distritos electorales

No existe consenso sobre el número de distritos, o sobre los límites de estos, que pudiera haber en Afganistán. El apéndice provee una comparación de algunas de las listas más relevantes de distritos en Afganistán: la Misión de Asistencia de Naciones Unidas en Afganistán (UNAMA, por sus siglas en inglés) registra distritos por provincia empleados por su área electoral para propósitos del registro de votantes; una lista actualizada de provincias y distritos facilitada para las elecciones urgentes de Loya Jirga (ELJ, por sus siglas en inglés) en 2000 y la las elecciones constitucionales de Loya Jirga (CLJ, por sus siglas en inglés) en 2004.

Una evaluación de estas listas de distritos proporciona solamente un indicio del problema – aún si todas las listas concurrieran en el número de distritos en una determinada provincia (lo cual no ocurre), esto no significa que exista un acuerdo sobre cuales son los límites de estos distritos, y consecuentemente sobre las poblaciones que están asignadas a cada distrito. Por otra parte, si el número total de distritos por provincia no corresponde con las listas, entonces claramente existen incongruencias en las distribuciones de población-por-distrito-por-provincia.

De acuerdo con la distribución población-por-distrito-por-provincia proporcionada por la CSO a la UNAMA en Noviembre de 2003, existen 32 provincias y 387 distritos. Aunque UNAMA considera esta información como estadística, la CSO de hecho está actualizando dicha información mientras el proceso pre-censo continua y se obtienen más información actualizada.

La CSO empezó el pre-censo en enero de 2003 con una lista de provincias, distritos y villas obsoleta – la lista fue reunida en 1979 para el único intento de censo en Afganistán, el cual nunca se completó. El equipo censal de la CSO ha actualizado esta lista sobre bases sistemáticas⁴ para Marzo de 2004, se han actualizado las listas distritales de 22 de las 32 provincias existentes.

UNAMA diseñó el proceso de registro de votantes tomando en cuenta la lista población-por-distrito-por-provincia proporcionada por la CSO en Noviembre de 2003; la lista UNAMA no se ha actualizado desde esta fecha, a pesar de los reajustes periódicos hechos a la de CSO.

El personal de la UNAMA ha reconocido la naturaleza del problema de su lista de distribución⁵. Algunas revisiones internas sobre los datos del registro de votantes reunidos hasta el momento, por ejemplo, han determinado que:

• 12% de los pueblos identificados por el registro de votantes son pueblos “no contados” (es decir, no aparecen en la lista de la UNAMA)
• 3% de los registrados hasta el momento han sido registrados para votar en un pueblo “no contado” y es probable que este porcentaje aumente substancialmente mientras el proceso de registro se mueve de las áreas urbanas a las rurales⁶

Sin embargo, aún más problemático que las discrepancias en las listas de distritos entre varias agencias, es el hecho que las listas más recientes de distritos (la lista de CSO actualizada) no reflejen la realidad. Aunque haya aparentes regulaciones para el establecimiento de nuevas provincias y distritos, éstas no son estrictamente obligatorias, especialmente las de la formación de nuevos distritos⁷.

En muchos casos, los nuevos distritos son consecuencia de la recompensa de los gobernantes provinciales a sus seguidores con posiciones administrativas, o de los líderes locales proclamando la existencia de nuevos distritos para premiarse a sí mismos con posiciones administrativas. Estos distritos, aunque no necesariamente “reconocidos” por la CSO o por el Ministerio del Interior, son generalmente reconocidos por los ancianos y aceptados por los votantes locales.

Para realizarse las elecciones de la Loya Jirga debe haber “negociaciones” entre las Comisiones de las CLJ y las comunidades locales, generalmente dando como resultado el reconocimiento de estos “nuevos” distritos para las votaciones⁸. Finalmente, se incluyeron 465 distritos en las elecciones.

Datos para la asignación de asientos de la Wolesi Jirga a los distritos provinciales

De acuerdo a con la Constitución, los escaños de la Wolesi Jirga son asignados a circunscripciones electorales sobre bases poblacionales. La Constitución no especifica el tipo de información demográfica que se empleará, pero el proceso de distribución casi siempre está basado en los datos del censo o en los del registro de votantes⁹.

La información demográfica también puede ser necesaria para determinar el número de miembros para las comisiones provinciales y distritales. Aunque no es estrictamente necesario, lo más probables es que la misma información que es usada para asignar los asientos parlamentarios, sea empleada para determinar el tamaño de los comités locales.

Para Marzo de 2004, había una completa ausencia de información poblacional confiable sobre la cual distribuir los asientos parlamentarios. Ningún censo se había realizado, con excepción del pre-censo a finales de los años 70¹⁰. Tampoco había un registro civil preexistente o lista de votantes disponible. Sin embargo, para el día de la elección, se espera que haya varias fuentes de información poblacional disponibles para propósitos de distribución.

Esto incluye:

• Información de un pre-censo
• Información sobre registro de votantes
• Información sobre la concurrencia electoral

Información del Censo Actualmente se está llevando a cabo un pre-censo dirigido por la Oficina Central de Estadísticas (CSO), con la ayuda del Fondo de Población de Naciones Unidas (UNFPA). Esta fase del proceso, conocida como la fase de registro doméstico, involucra la visita a cada casa en Afganistán y el conteo del número total de personas que viven en ella. Este conteo no sólo incluye el número total de personas, sino el número de hombres y mujeres y el número de personas menores a 18 años y mayores de 18 años por cada hogar.

El proceso comenzó en la provincia de Kunduz en enero de 2003 y desde entonces se ha completado en 22 provincias. La fecha anticipada para el término de este proyecto, asumiendo que no haya mayores obstáculos (ej. cuestiones de seguridad), es Junio de 2004.

Información sobre el Registro de Votantes El área electoral de la Misión de Asistencia de Naciones Unidas en Afganistán (UNAMA) está reuniendo una lista de votantes la cual, por supuesto, tendrá que terminarse para el día de la Elección – de cualquier forma los días, semanas o meses antes de ese día, aún son una interrogante. Este registro también podría ser empleado para asignar asientos a los distritos parlamentarios.

La ventaja de utilizar la información del registro de votantes, en lugar de la información del censo, es que probablemente es menos obsoleta para fines de asignación de asientos, por lo menos en este momento. (Para la primera elección, tanto los datos del censo como el registro de votantes deberían ser actualizados). La desventaja de utilizar estos datos es que la información del registro podría no reflejar el total de la población, y ser más parcial en algunas regiones que en otras. Sobre toso en áreas en donde los electores potenciales hayan decidido boicotear el proceso de registro por razones políticas o sociales.

Información sobre la Concurrencia Electoral. La asignación de escaños sobre la base de votos a posteriori es otra opción, aunque menos común¹¹. Teóricamente, esta vía ofrece un incentivo más para que los votantes concurran y emitan su voto. No obstante, esta suposición nunca ha sido probada y confirmada. Lo que sí se conocen son las desventajas del uso estos votos:

• La anhelada elección en Afganistán podría no ser capaz de dar cabida a la presión puesta en el programa de educación cívica para asegurar que los líderes de la comunidad y los electores entiendan todas las implicaciones sobre NO votar, y tengan la certeza de que TODOS los votantes reconocidos pueden emitir su voto.
• Cualquier tendencia a boicotear el proceso de registro de votantes o el voto (o cualquier tipo de parcialidad en el proceso) no sólo tendrá consecuencias partidistas (el número de asientos parlamentarios obtenidos), sino implicaciones para la representación geográfica que permanecerá hasta las próximas elecciones.
• Considerando la fecha de publicación prevista para la información del pre-censo de la CSO, los dirigentes de la elección (y cualquier otro interesado en llevar a cabo el ejercicio) podrán calcular la “efectividad” del ejercicio de registro y hallar cualquier favoritismo en la distribución de asientos aún antes del Día de la Elección. Si existen tales imparcialidades, no se podrán corregir (y por el contrario se podrían agravar) por medio de la asignación de escaños sobre la base de la concurrencia electoral.

Dificultades de la Ley Electoral Preliminar

Aunque la ley electoral preliminar (del 29 de Febrero de 2004) sobre “Límites Electorales” provee un proceso eficiente y un mecanismo de resolución de controversias, existen algunos problemas. El principal problema es la falta (o insuficiencia) de claridad en el margen de tiempo para la identificación de límites electorales y la resolución de controversias sobre estas cuestiones. La falta de especificidad en la sección de la ley preliminar de los “Límites Electorales” podría también provocar dificultades. Lo siguiente son observaciones sobre cada una de las provisiones contenidas en el Capítulo III.

Artículo 11. Uso de Límites Administrativos Existentes. Para los propósitos de la elección de los miembros de la Wolesi Jirga, de los comités provinciales y distritales, las provincias y los distritos permitidos para elegir representantes serán aquellos designadas por el Presidente en decreto, no posterior a los 90 días anteriores a la elección.

El Artículo 11 no esclarece si el decreto del Presidente solamente registra los nombres de las provincias y distritos permitidos para elegir representantes o específica los límites de estas provincias y distritos (y establece la población asignada a cada distrito, y los distritos asignados a cada provincia). Si el proceso de delimitación debe proceder de manera oportuna, es importante que el decreto incluya toda la información necesaria para examinar los distritos electorales (límites provinciales y distritales) y que distribuya a los votantes calificados en el distrito y provincia correcta.

El período de tiempo establecido para publicar el decreto presidencial – 90 días antes de la elección – no provee tiempo suficiente para resolver las posibles disputas sobre límites y organizar las elecciones de manera efectiva. (Si ocurre alguna controversia limítrofe, debe resolverse antes que los organizadores de la elección puedan asignar los votantes a los distritos y provincias correctos). De hecho, todo el proceso, incluyendo la resolución de las controversias sobre límites, debería ser completado aproximadamente 90 días antes de la elección. Debido a que el proceso de solución de controversias debe tomar un mínimo de 60 días (desde el inicio de la evaluación hasta la resolución de cualquier disputa), esto sugiere que los 90 días límites para impugnar el decreto deben ser por lo menos unos 60 días antes a los 150 días anteriores al Día de la Elección.

Artículo 12. Controversias sobre Límites Electorales (1). Las controversias relacionadas con la precisión de los límites de cualquier provincia o distrito pueden ser escuchadas y resueltas para fines electorales solamente por el Organismo Electoral Afgano Conjunto (JEMB, por sus siglas en inglés).

El artículo 12 no indica a quién se le permite dar comienzo a la controversia. Si no se establecen límites o existen demandantes potenciales, entonces el proceso de controversia podría ser sujeto de manipulación. Por otra parte, el proceso debería ser tan abierto y democrático como sea posible, así que limitar excesivamente a los posibles demandantes no sería inteligente. En un mínimo, sólo a los ciudadanos que sean residentes del distrito o la provincia en disputa debería permitírseles presentar una demanda.

Este artículo tampoco específica cómo debe registrarse una disputa. Por ejemplo, ¿debe someterse una reclamación por escrito al JEMB? O, ¿se debe solicitar al JEMB (o tal vez a alguna entidad local como el Coordinador Regional Electoral) una audiencia, o varias, en las que se les permita a los ciudadanos impugnar los límites provinciales/distritales? Las audiencias tomarían tiempo, pero serían más incluyentes.

No se estipula el período de tiempo para presentar una controversia ante el JEMB. Pero si las controversias deben resolverse en un tiempo satisfactorio (aproximadamente 90 días antes a la elección), entonces deberían comenzar antes de esos 90 días. (Permitir disputas en una fecha cercana a la elección podría perturbar la votación).

(2) El Coordinador Regional Electoral debe reunir la información que concierna a los interesados y presentar esa información al JEMB.

Debe determinarse un tiempo límite para que el Coordinador reúna y envíe la información con la finalidad de que el proceso de resolución de controversias no se retrase. Además, si el JEMB es quien decidirá en estas controversias sobre la base de “criterios técnicos” (Artículo 12.3), entonces debería circunscribirse que el Coordinador sea el que reúna información relacionada con este criterio.

El JEMB, después de consultar con el Ministro del Interior, decidirá con base en estos criterios, tomando en cuenta la información disponible por parte del Coordinador, y notificará su decisión al Secretariado Electoral, a los partidos en disputa, y a las oficinas del gobierno local.

En el texto no se provee ninguna indicación sobre los “criterios técnicos”. Tal vez el propósito de incluir esta estipulación es evitar cualquier decisión motivada por consideraciones políticas, en este caso “criterios objetivos” sería una mejor opción. Tal vez los “criterios técnicos” se refieran a los criterios distritales “tradicionales” o “internacionalmente aceptados”, como son el tamaño de la población, la contigüidad geográfica y la densidad o aislamiento del territorio.

Si la resolución de controversias conlleva a un cambio en los límites como el provisto por el decreto presidencial, entonces debe haber alguna reflexión sobre sus implicaciones. A pesar de la previsión de que la resolución de límites es para “fines electorales únicamente”, la elección de un comité distrital para un distrito no contemplado en el decreto presidencial original, por ejemplo, tiene implicaciones posteriores al Día de la Elección. Por ejemplo, los comités provinciales y distritales probablemente tienen funciones administrativas asociadas con ellos. Por lo tanto, ¿están el Presidente y el Ministerio del Interior obligados a aceptar la resolución del JEMB? Si es así, tal vez la resolución de controversias limítrofes no debería residir únicamente en el JEMB (junto con el Ministerio del Interior). Debiera convenirse una Comisión sobre Delimitación, con representantes tanto del JEMB como del Ministerio del Interior, para la resolución de controversias sobre límites.

Por último, no se incluye una fecha límite para resolver la disputa y notificar al Secretariado Electoral, a los partidos en disputa y las oficinas del gobierno local. Pero cualquier disputa sobre límites debe ser resuelta en tiempo adecuado para permitir a los organizadores de la elección y a los candidatos prepararse para el proceso. Por lo tanto, es sumamente importante la publicación de un calendario para el proceso de resolución de controversias, y un ajuste a la fecha límite para el decreto presidencial.

Conclusión

Antes de que se lleven a cabo las elecciones parlamentarias y locales, se tendrá que tomar una decisión para determinar el número de distritos y provincias, y los límites de estos (o, si no se precisan los límites, entonces por lo menos las asignaciones de pueblo-por-distrito-por-provincia). Si tienen que crearse nuevas provincias (y distritos), entonces deben reconocerse inmediatamente. También, debe declararse una suspensión sobre la formación de provincias y distritos adicionales antes de que se lleven a cabo las elecciones.

Aunque es prematuro, decidir sobre la información que se utilizará para asignar los escaños de la Wolesi Jirga, debe realizarse un análisis de las fuentes de información potenciales, y la veracidad de éstas, cercano al Día de la Elección. Asumiendo que se haya completado el proceso pre-censo y que los datos sean fidedignos, esta información podría ser la mejor opción para asignar los escaños del parlamento y determinar el tamaño de los consejos provinciales y distritales. Esto porque es más probable que el programa del pre-censo llegue a más gente que el proceso de registro de votantes¹².

La ley electoral, tal y como está escrita, debe ser revisada. El mayor problema con el actual borrador es el margen de tiempo inadecuado para identificar los límites electorales y resolver las disputas limítrofes. La falta de especificidad en el borrador de los “Límites Electorales” podría originar conflictos.

VER TABLA y APENDICE

 

Notas:

¹ Las Naciones Unidas tienen a su cargo la organización y conducción de las próximas elecciones en Afganistán.

² De acuerdo con el Departamento de Cartografía en Afganistán, tres potenciales provincias han sido incluidas en el mapa, no sólo una – aunque estos mapas no serán publicados hasta/o a menos que el Ministro del Interior apruebe el establecimiento de nuevas provincias.

³ El Presidente nombra a un tercio de los miembros de la Meshrano Jirga; los otros dos tercios son elegidos de las provincias, un tercio de entre los miembros de los consejos provinciales y el otro tercio de entre los consejos distritales de cada provincia.

⁴ La lista para cada provincia fue actualizada en sesión con el gobernador provincial, líderes distritales y los líderes ancianos de la aldea. Cualquier desavenencia con la lista tendrá que ser resuelta por el gobernador.

⁵ La información reportada aquí fue completada por Mathew Blakely, Administrador de Datos, del Área Electoral de UNAMA.

⁶ En una provincia rural en la cual el registro de votantes está en proceso (Bamyan), el 9% de los que se han registrados, han identificado como su lugar de residencia a aldeas “no reconocidas”.

⁷ Las reglas y regulaciones para crear nuevas provincias y distritos son responsabilidad de la Junta de Áreas de Gestión Local, localizada dentro del Ministro del Interior.

⁸ El proceso de negociación en ocasiones fue muy “delicado” e inclusive originó conflictos violentos, de acuerdo con fuentes informativas.

⁹ La decisión de emplear la información del censo o la del registro de electores podría estar influida por preocupaciones prácticas o teóricas. Por ejemplo, los datos del censo pudieran no ser la mejor opción si no está disponible una enumeración general de la población, o si ésta fuera obsoleta o inexacta. Por otra parte, los datos del registro podrían no adecuarse a los propósitos de distritación si no incluyen información (ej. datos demográficos) que es esencial dado el contexto específico del país. Desde una perspectiva teórica, es probable que la delimitación basada en los datos del registro produzca distritos que sean más iguales con respecto al número de votantes contenido en ellos, pero un argumento en contra podría ser que los representantes están al servicio de todas las personas, no sólo de los votantes, y por lo tanto los distritos deberían contener el mismo número de personas, no de electores.

¹⁰ El censo fue interrumpido en 1979 cuando la Unión Soviética invadió Afganistán.

¹¹ De acuerdo con los Datos Comparativos de ACE, solamente un país (Bielorrusia) de los examinados utilizó la información sobre la concurrencia electoral para asignar los escaños a la legislatura.

¹² La primera etapa del censo depende del contacto puerta-por-puerta en lugar de los sitios de registro localizados de manera central; es menos probable que el programa de conteo sea boicoteado por razones sociales o políticas.

República Democrática del Congo: Estableciendo la manera de delimitar distritos en una sociedad post-conflicto

La República Democrática del Congo (RDC) es una sociedad étnicamente/tribalmente dividida que recientemente ha emergido después de varios años de guerra (aunque la lucha continúa de manera esporádica). La organización y conducción de elecciones en la RDC, vistas como libres y justas por parte de varios actores políticos, representan un reto técnico y logístico para las Naciones Unidas (NU). Uno de los muchos problemas que enfrentará la ONU en el Congo es el de delimitar o no distritos para la elección de los miembros del Parlamento (MPs), y de ser el caso, cómo.

Antecedentes

Desde 1997, la RDC ha sido dividida por conflictos étnicos y guerras. Las hostilidades, precipitadas por el masivo flujo de refugiados debido a los conflictos en Ruanda y Burundi, llevaron al derrocamiento del ex-dictador Mobutu Sese Seko por parte del líder rebelde Laurent Kabila en mayo de 1997. El régimen de Laurent Kabila después sería desafiado por una rebelión respaldada por Ruanda y Uganda en agosto de 1998. Las tropas de Zimbabwe, Angola, Namibia, Chad y Sudán intervinieron para poyar el régimen de Kabila. En Julio de 1999 firmaron el cese al fuego la RDC, Zimbabwe, Angola, Uganda, Namibia Ruanda y los grupos insurgentes congoleses, pero la lucha continúo de manera esporádica.

Joseph Kabila, quien sucedió a su padre cuando Laurent Kabila fue asesinado en enero de 2001, persuadió a las fuerzas de ocupación de Ruanda de retirarse de la parte este del Congo en Octubre de 2002. Dos meses después, firmaron un acuerdo (Acuerdo Global e Inclusivo, 17 de diciembre de 2007) todos los partidos militares para finalizar la lucha y establecer un gobierno de transición. De manera oficial, las tropas ugandesas se retiraron en mayo de 2003. Sin embargo, la violencia localizada continúo (particularmente en la región de los Grandes Lagos).

Sociedad Dividida Los grupos étnicos en combate en la parte este del país (Tutsi, Hutu, Lendu, Hema y otros), apoyados por las fuerzas militares de los países vecinos, dieron comienzo a gran parte del conflicto. Aunque las divisiones dentro de la RDC no se basaron exclusivamente en cuestiones étnicas, el gran número de grupos étnicos – y la competencia entre ellos por los recursos tan limitados – definitivamente han servido como catalizador de las constantes pugnas dentro de la sociedad.

Falta de Recursos A pesar de su vasto potencial en recursos naturales y de su riqueza mineral, la RDC es uno de los países más pobres del mundo, con un ingreso per cápita cercano a los $90 USD en 2002. Este es el resultado de varios años de negligencias, corrupción y guerras. Aunado a esto, el país tiene un alto nivel de analfabetismo (de acuerdo a lo estimado en 2003, el 41.3% de la población congolesa nunca había asistido a la escuela y otro 42.2% sólo contaba con educación primaria) y limitada experiencia técnica.

Falta de Infraestructura La RDC es un país muy grande (2'345,410 kilómetros cuadrados) con una falta casi total de infraestructura. Los caminos existentes (relativamente muy pocos) han sido terriblemente dañados y muchos otros destruidos por las minas terrestres. Aunque la Misión de las Naciones Unidas, MONUC por sus siglas en inglés (Misión de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo) controla todas las pistas de aterrizaje que operan, los aviones sólo pueden llegar a un limitado número de áreas del país. El sistema de comunicación es igualmente inadecuado – aunque algunas estaciones de radio y televisión siguen operando. De esta manera, llevar a cabo elecciones bajo estas condiciones sería muy complicado.

Falta de un Marco Legal Actualmente no existe ninguna ley electoral. El Parlamento en transición tampoco ha adoptado leyes sobre temas como la descentralización y la nacionalidad – temas que claramente resultan controversiales pero sobre los que se debe decidir pronto. El Parlamento en transición, designado por los signatarios del acuerdo del 17 de Diciembre de 2002, debe llegar a un acuerdo sobre la problemática y promulgar leyes así como una nueva Constitución antes de cualquier elección se lleve a cabo, más allá de la etapa de planeación formativa.

Restricciones de tiempo La constitución provisional, adoptada el 2 de Abril de 2003, es de duración limitada. Expira 24 meses (con 2 períodos de seis meses de extensión posible) después del inicio del gobierno transicional, el 30 de Junio de 2003. Por lo tanto, las elecciones deben llevarse a cabo en Julio de 2005 (o Julio de 2006, si en todo caso se recurrió a las dos extensiones de seis meses). Este es un periodo de tiempo muy corto para organizar elecciones (incluyendo un referéndum, elecciones generales y locales), incluso en condiciones óptimas – las cuales por supuesto no existen en la RDC.

Estableciendo un Sistema Electoral para la RDC

En democracias emergentes y en transiciones, sobre todo en aquellas en donde la sociedad está dividida por posiciones étnicas, regionales u otras, las instituciones políticas – particularmente, el sistema electoral – son especialmente importantes. Las instituciones políticas en tales sociedades son el canal de comunicación más prominente entre los grupos antagonistas; si estas instituciones excluyen a grupos substanciales de la “mesa de negociación”, entonces las diferencias entre estos no podrán ser resueltas a través de la negociación y ni del beneficio mutuo. Lo cual podría llevar a la continuidad de la guerra civil y al colapso del naciente sistema.

Las experiencias comparativas sugieren que las necesidades electorales más importantes para una transición democrática, particularmente en un estado dividido después de un conflicto como la RDC, es un sistema electoral que maximice la inclusión y sea visiblemente justo para todos los partidos. Este objetivo se alcanzará con un sistema electoral de Representación Proporcional (RP), en conjunto con algún acuerdo mediante el cual se comparta el poder dentro del mismo gobierno.

Dado que alguna forma de representación proporcional es claramente del interés de la RDC, existen dos opciones sobre sistemas de elección. Hay ventajas y desventajas asociadas con ambos sistemas las cuales tiene que ser consideradas al momento de elegir alguno de ellos.

Representación Proporcional por Listas (RP) Existe un precedente histórico para el empleo de este sistema en el Congo: las elecciones legislativas llevadas a cabo inmediatamente después de la independencia (éste era un sistema heredado al Congo por la Bélgica colonialista). Además, este sistema es la opción más común para las democracias emergentes y en transición con el objeto de que obtengan una valiosa experiencia para planear y conducir elecciones.

Otra ventaja del sistema de RP por Listas se refiere a que no hay necesidad de diseñar nuevos límites electorales, aunque en todo caso sería un requisito para establecer cuál de los límites administrativos existentes se usarían – provincia, distrito o territorio – para la lista regional de RP (asumiendo que no se adopte un sistema nacional de RP por Listas).

Una desventaja del uso del sistema RP por Listas se refiere a la actual variedad de partidos políticos – si esto continúa como una característica de la RDC, las boletas serían muy extensas (especialmente si se adopta una lista de partidos abierta, en lugar de una cerrada). Los partidos políticos (la mayoría de los cuales tienen bases etno-regionales y no un cimiento ideológico) tendrán que unirse, formar coaliciones o desaparecer de la boleta de RP para que pudiera ser manejable.

Otra desventaja importante asociada con el sistema de RP por Listas es que las áreas geográficas de las que se eligen representantes, generalmente son muy grandes; por esta razón, el vínculo entre los votantes y sus representantes no es tan fuerte como lo sería bajo un sistema que tuviera distritos uninominales o pequeños distritos plurinominales. Muchas de las autoridades congolesas entrevistadas, simplemente asumían que los representantes serían seleccionados a nivel territorial (práctica constante por lo menos en los últimos 25 años) y creyeron que tener representantes relacionados con territorios específicos era benéfico ya que facilitaba la comunicación entre los electores y el gobierno.

Representación Proporcional Personalizada (RPP) La mayor ventaja del sistema RPP es la clara conexión geográfica que se establece entre un representante y sus votantes. Esta preocupación en específico fue mencionada varias veces por los congoleses a los que se entrevistó. Este vínculo entre un representante y su distrito no sólo facilitaría el intercambio de información, sino que le daría poder al electorado congolés. Con el tiempo, los electores congoleses reconocerían su habilidad para hacer valor su representatividad (a los miembros del Parlamento se les restablecería en su puesto si tuvieran un buen desempeño o se les destituiría de la legislatura si fallaran).

Una desventaja importante de este sistema es la necesidad de delimitar un gran número de demarcaciones. Esto podría hacerse al adoptar unidades administrativas más pequeñas que las mismas provincias o los distritos, o al trazar los límites de un distrito electoral único. Si se emplearan tales unidades administrativas como territorios, la información demográfica relacionada con estas unidades sería más incierta que los datos a nivel provincial o distrital. (El tema de información confiable es discutido de manera más detallada en el apartado “Creación de una Base de Datos”).

Otra desventaja en ocasiones asociada con el sistema RPP es la complejidad de la papeleta electoral (los sistemas RPP a menudo requieren que se emitan dos votos, uno para el representante del distrito y otro para un partido político). Sin embargo, la papeleta puede ser destinada para que los votantes emitan un sólo voto; este único voto es empleado para elegir a un representante y también para escoger a un partido. (Ejercer un solo voto limitaría también el número de partidos políticos a un nivel más manejable, por lo menos en la contienda presidencial).

Opciones para la Delimitación de Circunscripciones

Cual sea el sistema electoral adoptado, se tendrán que tomar algunas decisiones referentes a la delimitación de circunscripciones electorales. Aunque el tamaño de las áreas geográficas incluidas en los distritos electorales variará dependiendo del tipo de sistema electoral (por ejemplo, la RP por Listas podría adoptar las líneas provinciales como distritos electorales, mientras que el sistema RPP necesitaría distritos más pequeños), algún tipo de  delimitación tendrá que ser necesaria. Esta delimitación podría ser tan simple como adoptar los límites administrativos existentes (provinciales, distritales y territoriales) como demarcaciones electorales y posteriormente designar los asientos parlamentario a estas jurisdicciones sobre bases poblacionales; o podría ser más complejo como trazar nuevas límites para propósitos electorales.

La importancia del proceso de delimitación (y las reglas que involucra), varía dependiendo del tipo del sistema electoral. Debido a que los sistemas de mayoría y pluralidad pueden arrojar resultados desproporcionales, la estructura y reglas establecidas para el proceso son muy importantes. Aunque sea menos importante en el contexto de los sistemas de representación proporcional, es indispensable que la ley especifique el proceso mediante el cual se llevará a cabo la delimitación electoral.

Existen tres opciones para la delimitación de distritos en la RDC:

• Usar los límites administrativos (por ejemplo, límites provinciales, distritales o territoriales) para propósitos electorales.
• Trazar nuevos límites administrativos (de hecho, podrían ser propuestos como parte de un paquete de re-descentralización a ser debatido por el gobierno en transición de la RDC) y utilizarse para propósitos electorales.
• O podrían trazarse distritos electorales únicos (diferentes de la estructura administrativa).

Unidades Administrativas empleadas como Distritos Electorales en la RDC

La RDC está subdividida en varias unidades administrativas, muchas de ellas existentes desde antes de su independencia en 1960. Las unidades más grandes son provincias, las que siguen en tamaño son distritos, y después los territorios; las unidades administrativas más pequeñas son colectividades. De acuerdo con la Dirección de Divisiones Administrativas del Ministerio del Interior, el número actual de unidades administrativas para cada nivel es el siguiente:

11 Provincias (incluida Kinshasa); 27 distritos; 29 ciudades (específicamente +/- 98 comunas, +/- 1,294 distritos and Kinshasa); 145 territorios; 5409 comunidades (distribuidos en 476 sectores y 261 cacicazgos) 737 grupos (distribuidos en +/- 60.000 pueblos)

Además, han sido identificados seis grupos urbanos que tienen más de 100.000 habitantes, los cuales no tienen un estatus de “ciudad”. Estos están repartidos en las provincias de Katanga (Kalemi, Kamina y Kipush), Nord Kivu (Kayna y Kanya-Bayounga en un solo grupo), Orientale (Bunia) y Sud-Kivu (Uvira).

Estas unidades administrativas están interrelacionadas y son usadas no solamente para propósitos de la administración gubernamental sino para llevar a cabo censos administrativos y científicos y para determinar proyecciones geográficas. También son empleadas para realizar varias operaciones a nivel nacional, provincial, regional y local tales como campañas de inmunización médica.

Los mapas que identifican los límites de estas unidades administrativas están disponibles, aunque desactualizados porque los centros poblacionales se han desplazado. (Los límites administrativos por sí mismo no han cambiado, por lo menos no recientemente, pero debido a los movimientos masivos de población como resultado de la guerra, estos límites podrían dividir a la mitad los

Existen proyecciones demográficas para estas unidades administrativas, sin embargo, no son confiables. (Este tema es discutido con mayor detalle en la sección denominada “Creación de una Base de Datos.”)

La designación de unidades administrativas (por ejemplo, provincias, distritos o territorios) a emplearse como distritos electorales tiene ciertas ventajas:

• El uso de límites ya existentes negaría la necesidad de trazar un conjunto completamente nuevo de límites electorales (la cual sería una tarea extremadamente costosa y demandante).
• Existe información de proyecciones demográficas (aunque menos confiable) asociada con estas unidades administrativas existentes, haciendo el ejercicio de distribución de escaños a las demarcaciones más fácil, y tal vez más confiable, de lo que sería si no se tuviera.
• Estas unidades administrativas han sido empleadas de manera tradicional en el Congo para propósitos de representación (y muchas autoridades congolesas asumieron que estas unidades serían usadas otra vez en la próxima elección).  

Por otro lado, existen varias desventajas asociadas con el uso de los límites administrativos existentes:

• Las unidades administrativas no fueron diseñadas para incluir comunidades de interés, y de hecho frecuentemente atraviesan líneas tribales y dividen grupos homogéneos que debieran estar unidos en un mismo distrito electoral.
• Algunos de los cambios hechos a los límites administrativos (particularmente a nivel territorial) con el tiempo han estado motivados por el deseo de dividir ciertos grupos.
• Las proyecciones demográficas existentes para estas unidades administrativas no son claramente confiables, especialmente dados los conflictos y otros eventos no anticipados (ej. la epidemia del VIH Sida).

Si se llega a tomar la decisión de utilizar las actuales unidades administrativas para fines electorales, entonces permanecerá la interrogante sobre el tipo de unidades que se emplearán para estos fines: provincias, distritos, territorios, o alguna unidad más pequeña. Por supuesto, en gran parte esta decisión es dependiente del tipo de sistema electoral adoptado. Por ejemplo, si se escoge el sistema de RP por Lista, entonces la opción de unidades administrativas se limita a provincias, distritos o posibles territorios, ya que los distritos electorales deben ser lo suficientemente grandes para permitir la asignación de varios escaños a cada distrito. Por otra parte, si se adopta el sistema de RPP, entonces los distritos electorales necesitarían ser mucho más pequeños – las unidades territoriales probablemente serían las unidades más grandes posibles que se pudieran emplear.

Hubieron varias simulaciones solamente para propósitos ilustrativos (utilizando la información del censo de 1984 y sin proyecciones o ajustes a estos datos) con el fin de determinar la distribución de asientos a cada distrito electoral, bajo tres escenarios: el empleo de provincias como demarcaciones, el empleo de distritos como demarcaciones, y el empleo de territorios como demarcaciones. El Apéndice contiene los resultados detallados de estos modelos de simulación.

Si se utilizaran las provincias como demarcaciones electorales (esto sólo sería posible bajo el sistema el sistema de RP por Listas o para la parte de RP del sistema de RPP), por ejemplo, el rango en el número de escaños asignados a las provincias sería de 11 (provincia Maniema) a 58 (provincia Oriental), usando la información del censo de 1984 y asumiendo alrededor de 400 asientos parlamentarios.

Si los límites electorales de las jurisdicciones tuvieran que coincidir con los límites administrativos distritales, y ningún distrito se ajustara, el rango de escaños asignados sería tan pequeño como 0 ó 1 (ej. distrito de Bandudu en la provincia de Bandudu) o tantos como 26 ó 27 (ej. distrito de Kwilu en la provincia de Bandudu).

Si los territorios fueran usados como demarcaciones electorales, un gran número de territorios tendrían que ser ajustados para convenir la representación. Esto ocurriría si aproximadamente la mitad de los representantes tuvieran que ser asignados a distritos electorales (como lo sería en el caso de un sistema de RPP) o si la representación se basara en las demarcaciones (como sería en un sistema de mayoría/pluralidad). Por otra parte, algunos territorios formarían grandes distritos plurinominales, con tantos miembros parlamentarios como 8 asignados a una sola demarcación.

Los ejemplos en el Apéndice ilustran varios puntos importantes:

• La decisión sobre las unidades administrativas a emplear como demarcaciones electorales tendrá importantes consecuencias para el sistema electoral (qué tan proporcional serán los resultados de la elección), para la representación de las comunidades (a qué comunidades se les daría más o a cuáles menos representatividad, y cuáles de ellas tendrán que unirse para fines representacionales; así como, cuántas comunidades serían divididas por las líneas de los distritos electorales), y para el electorado (cuán compleja será la boleta dado el número de candidatos compitiendo y el número de asientos a ser ocupados).
• Probablemente tendría que recurrirse a cierta “delimitación” de fronteras, por lo menos para decidir cuáles unidades administrativas se combinarán para fines de jurisdicción electoral – si se eligieran territorios (y posiblemente distritos) como distritos electorales. Si se selecciona un nivel menor, entonces ocurriría una “delimitación” más exacta.
• La opción de una fórmula para la asignación de asientos para fines distritales – una demarcación puede recibir un mayor o menor número de asientos dependiendo la fórmula empleada (ej. evaluar el modelo sobre la asignación de asientos cuando más del .51% de los 74122 votantes sean asignados a un escaño, o cuando un escaño sea asignado por cada 74122 votantes).
• La información demográfica sobre la cual se distribuirán los escaños es importantes. Obviamente entre más exacta y menos controversial sea la información, mejor: el proceso será más preciso, y se percibirá más legítimo si estos datos no son cuestionados.

Unidades Administrativas Nuevas empleadas como Distritos Electorales

En el caso de una descentralización del gobierno en entidades administrativas que no sean las ya existentes, se tendrían que crear nuevas unidades administrativas. Si estas nuevas unidades fueran también empleadas como distritos electorales, entonces los criterios para la representación efectiva de electores deberían prevalecer durante el proceso de delimitación administrativa.

Por supuesto, aún si estos criterios electorales no fueran considerados al momento en que se trazaran las nuevas unidades administrativas, todavía es posible utilizar éstas como distritos electorales. Sin embargo, las mismas desventajas podrían presentarse tanto para las nuevas unidades administrativas como para las actuales (ver la lista de arriba), con el problema adicional de tener aún menos información demográfica confiable para ellas, y menos tiempo para preparar las elecciones.

Si, por otra parte, las nuevas unidades administrativas son designadas con tales criterios como la equidad popular y con las comunidades de interés en mente, entonces la adopción de estas unidades como distritos electorales tendría sentido. Este acercamiento requeriría la compilación de nueva información demográfica y sociológica, aunque sea una operación cara y con un gran consumo de tiempo. (Este tema es discutido de manera más específica en la sección denominada “Conducción de un nuevo censo”.

Delimitación de un Conjunto Único de Distritos Electorales en la RDC

La delimitación de demarcaciones en la RDC únicamente para propósitos de la elección de representantes al parlamento sería una gran tarea (ambos en términos del tiempo y los recursos necesarios). El proceso involucraría un conjunto de pasos como (1) la construcción de una base de datos compuesta de manera mínima por mapas e información demográfica; (2) la formación de distritos por medio de la asignación de asientos parlamentarios a las sub-regiones del país y la creación de distritos electorales únicos dentro de éstas; (3) la evaluación del plan de redistritación propuesto y la adopción de un plan final.

La construcción de una Base de Datos para la delimitación demanda la recopilación de varios tipos de información. Las dos fuentes de información esenciales son los datos demográficos y los mapas. La información demográfica, la cual podría estar en forma de datos numéricos del censo o datos del registro de votantes, proporciona un significado único a la creación de demarcaciones que son relativamente iguales en población. Los mapas son necesarios para asegurar que solamente las unidades poblacionales geográficamente contiguas sean asignadas a los distritos y que los límites distritales no dividan comunidades de interés de manera innecesaria.

Algunos de los posibles recursos de información para la delimitación en la RDC incluyen:

• El uso de proyecciones censales actuales (basadas en el censo de 1984) e información cartográfica
• Actualización y consolidación de las proyecciones del censo y la información cartográfica empleando el conocimiento nacional y la asistencia técnica.
• La conducción de un nuevo censo (o, de manera alternativa, un censo “ligero”
• El uso de información derivada del proceso de registro de votantes para actualizar la información ya existente

El Uso de Información Demográfica y Cartográfica Existente Mucha de la información necesaria para fines de delimitación en la RDC está desactualizada y, debido a los cambios drásticos que el Congo ha experimentado en los últimos diez años, no es confiable.  

El último censo de población en la RDC fue llevado a cabo en 1984, mientras que el censo administrativo más reciente data de 1996. Desde entonces, el Instituto Nacional de Estadísticas (INS por sus siglas en inglés) ha arrojado proyecciones demográficas que estiman que el número de electores de 16 años y más, es de +/- 26.000.000. Estos datos, por provincia, se enlistan de la siguiente manera:  

Bandundu 2,915,000 Bas-Congo 1,555,000 Équateur 2,807,000 Katanga 3,429,000 Kasai Occidental 1,876,000 Kasai Oriental 2,160,000 Maniema 762,000 Nord-Kivu 1,982,000 Orientale 3,447,000 Sud-Kivu 1,784,000 City of Kinshasa 2,902,000 TOTAL 25,619,000

Aunque se estima que estas proyecciones demográficas son marginalmente exactas a nivel nacional y provincial, en el caso de los niveles administrativos menores se consideran mucho menos fidedignas  (distritos, territorios, colectividades, etc.). Las proyecciones poblacionales en la República del Congo en gran parte son inciertas debido al prolongado conflicto civil y al desplazamiento de población, así como por las cifras de mortalidad con motivo de la guerra.

La información cartográfica actualmente disponible tiene el mismo defecto: en gran parte se encuentra desactualizada debido a los grandes cambios poblacionales, particularmente los de los últimos cinco años. Aunque el índice de cobertura geográfica del territorio del Congo, disponible para los especialistas del Centro de Información Geográfica de MONUC, es amplio, alguna de esta información no se ha actualizado por veinte años.

La actualización y Consolidación de las Proyecciones del Censo y de la Información Cartográfica MONUC se hace a través de un sistema georeferencial el cual, basado en la información reunida e ingresada,  puede situar elementos geográficos y demográficos, establecer su número exacto y distribuirlos. Este sistema específica los límites administrativos para entidades territoriales más pequeñas; también logra identificar sistemas hidrográficos, de ferrocarriles y de caminos. Este estructurado grupo de datos hace posible, por lo menos en teoría, el empleo de un sistema de información geográfica para demarcar límites electorales. Aunque, la información geográfica y sociológica necesaria para usar este sistema para propósitos de redistritación falta.

La principal dificultad que enfrentan los especialistas de MONUC cuando se maximiza la operación del sistema de información georeferencial refiere a la información demográfica y sociológica que falta o está incompletos o aquella cuya veracidad debe ser validada. La colaboración de expertos del Congo permitiría a los especialistas en base de datos obtener, verificar e ingresar la información necesaria.

Conducción de un Nuevo Censo. La tercera opción disponible para obtener información para la delimitación es llevar a cabo un nuevo censo poblacional científico. Aunque, la operación del censo sería muy costosa y requeriría un período mínimo de tiempo de dos a tres años para completarse. Por supuesto, la información obtenida sería útil para actividades más allá de la delimitación de límites electorales.

Para completar esta tareas se tendría que instituir una enorme estructura organizacional y operacional – el Instituto Nacional de Estadística no está lo suficientemente equipado para asumir un ejercicio estadístico substancial en este momento. Por ejemplo, durante el censo de 1984, se contó con 28.185 áreas censales y 2,924 áreas de control distribuidas en todo el territorio. En el caso de un nuevo censo, estas áreas primero tendrán que ser revisadas y ajustadas respetando tanto el territorio geográfico cubierto como el número de interlocutores dentro de ellos. Los movimientos masivos de población en años recientes, ya sea hacia las ciudades u otro lado, requieren de esta intervención previa.

Empleo de Información del Registro de Votantes  La cuarta opción disponible es el uso de la información obtenida durante el proceso de registro de votantes (asumiendo que éste se lleve a cabo) para delimitar los distritos electorales. Un ejercicio de registro diseñado para  llegar a cada hogar en el país podría ser utilizado no sólo como un conteo sino que podría suministrar una posición geográfica para cada potencial votante en el país – información invaluable en un ejercicio de delimitación.

La mayor desventaja de emplear la información del registro de votantes es que muchos de los datos demográficos y sociológicos recopilados en un censo, se perderían. Otro problema es que la compilación de estos datos se completaría de manera tardía en términos del calendario electoral, lo cual haría que la delimitación basada en esta información fuera un gran reto. Inclusive si la delimitación ocurriera antes de que el proceso de registro terminara, el resultado del registro de votantes todavía podría ser utilizado para modificar la distribución de escaños si fuera necesitaro.

Configuración de  Distritos Electorales Una vez que se haya elaborado la base de datos, el próximo paso en el proceso de delimitación es la configuración de distritos electorales. Generalmente este paso se compone de una o dos fases: la asignación, o distribución, de los asientos del parlamento para las entidades regionales como provincias (en muchos países a este proceso también se le conoce como “redistribución”); y la delimitación de los límites distritales dentro de estas regiones.

La fase de distribución es en general relativamente mecánica, con el número de escaños asignados a cada subregión usualmente dependiendo de la población relativa de esa sub-región. En los países que no delimitan distritos uninominales o distritos más pequeños plurinominales, la distribución podría ser el único paso para equilibrar la población entre los distritos electorales.

En los que sí se delimitan distritos más pequeños, la segunda fase del proceso sería la creación de nuevos distritos electorales dentro de las mismas subregiones. (En países que no se asignan escaños regionalmente, esta sería la única fase en el proceso de delimitación). Este es el paso en donde los delimitadores crean un plan de redistritación al asignar unidades geográficas como ciudades, pueblos y villas (o colonias) a los distritos. Un plan de redistritación es completado cuando todas las unidades geográficas dentro de un determinado territorio son asignadas a un distrito y todos los distritos en el plan cumplen con los criterios predeterminados de redistritación.

Evaluación del Plan de Redistritación Una vez que la autoridad sobre límites ha concretado de manera exitosa el plan de redistritación al asignar todas las unidades geográficas en el territorio a un distrito electoral, se deberá elaborar un resumen informativo. Esta información se utilizará para evaluar el plan. Un reporte de un plan de redistritación debe incluir información como la descripción del plan enlistando los componentes geográficos de cada distrito, mapa(s) del plan que expongan los límites distritales, y un reporte en el que se resuma la información estadística más relevante para cada demarcación en el plan.

La información resumida permitirá que la autoridad sobre límites, partidos políticos, legisladores y autoridades gubernamentales, ciudadanos y otros evalúen un plan de redistritación de acuerdo a los criterios establecidos. Podrían llevarse a cabo audiencias públicas para pedir comentarios a estos actores. Si, por ejemplo, los criterios redistritales adoptados especifican que las demarcaciones deben ser lo más igualmente posibles en términos poblacionales, la información demográfica de cada distrito debería estar disponible aunque ésta tenga un cierto grado de divergencia de la cuota electoral. La elaboración de mapas permitiría a los partidos interesados determinar si las comunidades de interés han sido tomadas en cuenta al promulgar los límites distritales.

Después de evaluar la propuesta de plan de redistritación, incluidos los comentarios a éste, la autoridad encargada de la delimitación debería tratar de tomar en cuenta estos comentarios, y modificar el plan de acuerdo con ellos. La última parte del proceso es la adopción de un nuevo plan de redistritación; se deberían describir estipulaciones  de manera explícita en la ley electoral sobre cómo se ha logrado. De hecho,  todo el proceso (quién debería trazar los distritos, qué criterios se deberían seguir, etc.) debería ser detallado tan claro como sea posible previamente en la Ley de Elecciones para guiar a las autoridades encargadas del proceso.

Problemas con la Delimitación de Distritos Electorales Únicos La delimitación de distritos en el Congo específicamente para los propósitos de la elección de representantes para el parlamento sería una tarea compleja en términos del tiempo necesario y los recursos requeridos. De hecho, la delimitación de distritos únicos para las elecciones parlamentarias de 2005, posiblemente no sería técnicamente viable, dada la falta de datos y de las actuales limitaciones de tiempo. Además, la delimitación de distritos electorales únicos – especialmente los uninominales – bien podría ser evidencia de una pesadilla política, lo cual no es recomendado para la República del Congo. 

Conclusión

Solamente los sistemas electorales de Representación Proporcional (RP) fueron discutidos como opciones viables para las próximas elecciones en la República Democrática del Congo. Esto se debió a que una condición especial para la consolidación de la democracia en países postconflicto, profundamente divididos como en este caso el Congo, es la inclusión – de manera proporcional – de tantos grupos importantes como sea posible en el Parlamento. Un sistema en el cual el que gana se lleva todo y sobre representa a uno de los partidos políticos para dejar en desventaja a otros sólo podría conducir a más discordia.

Sin importar la forma de Representación Proporcional que se adopte – el sistema regional de Representación Proporcional por Listas o un sistema de Representación Proporcional Personalizada – es probable que requiera de cierta delimitación de distritos. Dado el actual estado de la información demográfica en el Congo, sería aconsejable consolidar y actualizar las proyecciones del censo y los mapas de las unidades administrativas actualmente existentes (por lo menos a nivel territorial), y emplear algunas de las unidades administrativas como distritos para las elecciones parlamentarias de 2005.

 

Fiji: asientos para garantizar la representación étnica

La Isla del Pacífico de Fiji es un país étnicamente dividió con una historia de tensiones políticas que resultaron en varios golpes estados. Los dos grupos étnicos más grandes son los indígenas Fijianos y los Indo-fijianos. (Los Indo-fijianos son primariamente los descendientes de los esclavos traídos por los colonizadores Británicos desde la India para trabajar en las plantaciones de azúcar durante el siglo XIX). Estos dos grupos son aproximadamente iguales en tamaño – de acuerdo con el censo de 1996, el 51.1% de la población son Indígenas Fijianos y el 43.3% de Indios.

Desde su independencia en 1970, los indígenas Fijianos y los Indo-fijianos han emitido sus votos en distritos diferentes, aunque desde 1970 en dos de las tres jurisdicciones han existido también distritos “abiertos”. Los partidos políticos tienden a estar étnicamente identificados y el voto está, en gran parte, basado en etnias. Debido a que la población está más o menos equilibrada, la victoria electoral suele depender de los resultados de los distritos abiertos. La delimitación de límites distritales, especialmente en demarcaciones abiertas, es por lo tanto muy importante en Fiji.

Antecedentes Históricos

Después de su independencia de Gran Bretaña en 1970, Fiji evidenció una transición relativamente exitosa hacía la democracia multiétnica. Pero en 1987, posterior a la elección de un gobernante que fue visto por los indígenas fijianos, dominados militarmente, como muy cercano a los Indo-fijianos, ocurrieron dos golpes de estado. Finalmente, se promulgó una nueva Constitución con disposiciones que pesaron a favor de la población indígena.

La Constitución de 1990 adoptó un nuevo sistema electoral basado totalmente en la representación comunitaria de grupos étnicos, con listas electorales separadas para los Fijianos, los indios y los “electores en general”. La dominación de la población indígena Fiyiana estuvo garantizada en la mayoría de las posiciones gubernamentales y administrativas, incluida la oficina del Primer Ministro; por otra parte, la población indo-Fiyiana estuvo poco representada en el gobierno en relación a su proporción.

En 1994, ulterior a las dificultades económicas, a la condena internacional (incluida su expulsión de la Commonwealth) y a un alto nivel de migración de la comunidad india, el gobierno de Fiji estableció una Comisión Revisora de la Constitución para examinar ésta y exhortar a una forma más proporcional de representación. La Comisión recomendó una nueva constitución que contuviera medidas electorales innovadoras diseñadas para promover el desarrollo de políticos multiétnicos en Fiji. Una de estas disposiciones fue la adopción del Sistema de Voto Alternativo¹.

La aprobada Constitución de 1997 incluyó el sugerido sistema de voto preferencial. Aunque, salvaguardó escaños: dos tercios de los asientos en el nuevo parlamento debían ser elegidos sobre una base comunal, el tercio restante debía ser elegido mediante lista abierta.

En Mayo de 1999 se llevaron a cabo elecciones bajo la nueva Constitución. Éstas concluyeron con una sorpresiva victoria del Partido Indo-Fijiano, el Partido Laborista de Fiji, y para el primer Primer Ministro Indo-Fijiano, Mahendra Chaudhry. Un año después, el 19 de Mayo de 2000, el primer Ministro y otros oficiales fueron tomados prisioneros por un grupo armado cuyo líder era George Speight, miembro de un grupo radical de indígenas nacionalistas Fijianos. El gobierno de Chaudry fue disuelto, se declaró ley marcial y la Constitución de 1997 fue abrogada.

En Julio de 2000, el ejército transfirió el poder a una administración interina (la cual no había sido elegida) y el indígena fiyiano Laisenia Qarase juró como Primer Ministro. Ante las continuas presiones por parte de la comunidad internacional, la administración interina llevó a cabo elecciones en agosto de 2001 bajo las disposiciones de la Constitución de 1997.² El electorado votó principalmente por cuestiones étnicas y el partido político del Primer Ministro interino Qarase obtuvo la mayoría (31) de los escaños al Parlamento (71); el depuesto Primer Ministro (Partido Laborista) quedó en segundo lugar con 27 escaños. El Sr. Qarase juró como Primer Ministro de Fiji el 10 de septiembre de 2001.

Sistema Electoral

El parlamento bicamaral de Fiji está conformado por un Senado, designado,³ y una Cámara de Representantes, elegida. Los 71 miembros de la Cámara de Representantes son elegidos de manera directa de distritos unipersonales mediante un sistema de voto preferencial.

Los 71 escaños legislativos están compuestos por 46 asientos “comunales” y 25 asientos “abiertos”, con los miembros electos de la siguiente manera:

• 46 miembros son elegidos por votantes registrados en una de las 4 diferentes listas electorales:

23 son electos de una lista de votantes registrados como indígenas Fijianos

19 son electos de una lista de votantes registrados como indios

1 es electo de una lista de votantes registrados como Rotumanos

3 son electos de una lista de votantes que no están registrados en ninguna de las listas anteriores (es la lista general de votantes)

• 25 miembros son elegidos por votantes de todas las comunidades registradas en una lista electoral abierta

El resultado de una elección depende en gran medida de la distribución demográfica de grupos étnicos y de la manera en la cual se trazan los límites electorales – particularmente loa asientos abiertos.

Marco Legal para la Delimitación

Autoridad de Límites La Constitución de 1997 señala que la delimitación (redistribución) debe llevarla a cabo una Comisión Delimitadora de Distritos compuesta por tres personas:

• Un presidente, quien debe ser, o estar calificado para ser, juez. El presidente es designado por el Presidente, actuando en su propio juicio, después de consultarlo con el Primer Ministro y el Líder de la Oposición.
• Dos miembros más, ambos designados por el Presidente, uno por nominación del Primer Ministro y el otro por nominación del Líder de la Oposición.

Un individuo no puede ser designado como miembro de la Comisión si es, o ha sido en cualquier en los últimos cuatro años, miembro del Parlamento, o de algún otro cuerpo de representación, o miembro del servicio estatal.

Autoridad Final Aunque la Comisión debe reportar su decisión final a la Cámara de Representantes, junto con una recapitulación sobre cualquier objeción hecha y las razones para su determinación final, la legislatura no puede vetarla. Sujeta a la jurisdicción de una corte para considerar su funcionalidad⁴, la decisión de la Comisión es final.

Participación Pública en el Proceso Cuando la Comisión de Límites propone modificar un límite, debe hacer pública la noticia e incitar a los partidos políticos, a los miembros de la Cámara de Representantes y cualquier otra persona o cuerpo que desee a hacer una propuesta. Este comunicado debe especificar un periodo de no menos de 60 días para las propuestas.

Debe ser colocado en un diario oficial y ser reproducido en las estaciones de radio locales señalando que los interesados deben examinar los mapas indicando las fronteras provisionales y una síntesis de las razones que justifiquen estos límites. La noticia también debe señalar la fecha límite en que la Comisión recibirá las objeciones, escritas, a los límites provisionales.

Si se reciben algunas objeciones, la Comisión debe publicar un informe especificando los lugares en donde éstas estarán disponibles para inspección pública, así como el último día en el cual la Comisión recibirá las contra-propuestas, en no menos de 21 días después de la fecha de publicación de la noticia.

Después de considerar cualquier contra propuesta, la Comisión toma una determinación final y emite un reporte en el que establece las bases de esta determinación y lo somete al Parlamento.

Tiempo para la Redistritación La Comisión debe, en el año siguiente de cada censo oficial, revisar los límites y determinar si deben modificarse o no de conformidad con lo establecido en los criterios de redistribución.

Criterios para la Redistritación La Constitución detalla un número de criterios que la Comisión debe seguir al momento de trazar los límites, dependiendo del tipo de circunscripción⁵.

Para determinar los límites de los 23 distritos comunales de Fiji, la Comisión debe asegurar que las fronteras para 17 de los distritos concuerden con los límites provinciales, con las provincias de Ba, Tailevu y Cakaudrove que tienen dos distritos cada uno, y con las otras provincias que tienen un distrito cada una. Las 6 demarcaciones restantes se componen principalmente de áreas urbanas en las cuales el número de votantes será, en lo posible, igual.

Los límites para los 23 distritos comunales restantes (19 indios, 1 Rotumano y 3 Generales) serán trazados de tal manera que cada asiento tenga casi el mismo número de votantes dentro de su propia categoría comunal.

Los límites para las 25 demarcaciones abiertas serán trazados para que cada distrito tenga casi el mismo número de votantes y “una cantidad considerable de miembros de los diferentes grupos étnicos”.

Además, la Comisión debe considerar:

• los rasgos físicos de la comunidad
• los límites de aéreas administrativas existentes y tradicionalmente reconocidas
• los medios de comunicación y transporte dentro de la comunidad propuesta

1998 Ejercicio de Delimitación

Las elecciones parlamentarias de 1999 y 2001 se llevaron a cabo empleando las fronteras de los distritos creados por la Comisión de Límites en 1998⁶.

La Comisión de 1998 dividió las Islas de Fiji en las 71 demarcaciones estipuladas. De éstas, 25 son “distritos abiertos” en donde los candidatos y los votantes pertenecen a cualquier grupo étnico. Las otras 46 demarcaciones son distritos comunales en los cuales un elector emite un voto para los candidatos de su propia comunidad étnica. En las demarcaciones comunales de Fiji, por ejemplo, solamente los indígenas fijianos votan por candidatos indígenas fijianos; en las demarcaciones Indo-fijianas, solamente los Indo-fijianos votan por candidatos Indo-fijianos. Hay 23 asientos comunales para los indígenas fijianos, 19 para los Indo-fijianos, 1 para los Rotumanos y 3 para los electores en general (aquellos que no están en ninguna de las listas anteriores).

Cada elector aparece en dos listas – una para los asientos abiertos y otra para los asientos comunales, o étnicamente-reservados, y cada elector emite dos votos, uno para un representante de los asientos abiertos y uno para uno comunal. (De hecho, existen dos tipos de límites distritales trazados para el país: un grupo de 46 demarcaciones comunales que comprenden el país completo y otro de 25 demarcaciones abiertas que también comprenden el país completo)-

El Fiji rural tiene territorios segregados, y las islas a las afueras son casi en su totalidad indígenas. La isla principal y los centros urbanos están más étnicamente mezclados y por tanto podrían trazarse los distritos en estas áreas que son, por lo menos en cierta medida, étnicamente más diversas.

Demarcaciones Comunales De acuerdo con la Constitución, los límites de la mayoría de las demarcaciones comunales deben trazarse para que cada distrito tenga casi el mismo número de votantes dentro de su propia categoría comunal – por ejemplo, las 19 demarcaciones Indias deberían tener, cada una, casi el mismo número de votantes indo-fijianos. Sin embargo, la Constitución establece restricciones adicionales en las 23 demarcaciones fijianas: los límites de 17 de los distritos seguirán los límites provinciales; las otras seis demarcaciones comunales fijianas deben ser mayoritariamente urbanas.

Como resultado de estas precisiones, la población de los distritos varía dramáticamente. La tabla 1, abajo, detalla el número promedio de votantes para cada tipo de asiento comunal, así como para los asientos abiertos. (El Apéndice A proporciona la población de las 71 demarcaciones para las elecciones de 1999 y 2001).

 

Tabla 1. Población Promedio por tipo de asiento, Distritos Electorales 1999⁷

Asientos	Número de Asientos	Número de Electores	Promedio de Electores por Asiento
Asientos Reservados
· Provinciales (Rurales)	17	143889	8464
·  Urbanos	6	76375	12729
·  Total	23	220264	9577
Asientos Indios	19	197621	10401
Asientos Rotumanos	1	5232	5232
Asientos Generales	3	14029	4676
Total de Asientos Reservados	46	437146	9503
Asientos abiertos	25	437146	17486

 

La cuota poblacional para los 46 asientos comunales era de 9503 en 1999⁸, pero el número promedio de votantes de acuerdo al tipo de asiento varió considerablemente de ésta cuota. Los asientos reservados para fijianos provinciales fueron, en promedio, menor que la cuota poblacional (el número promedio de votantes en 1999 para estos asientos era de 8464, pero el rango poblacional actual para estos asientos fue de 2856 a 16051 votantes), mientras que los asientos reservados para los fijianos urbanos fueron, en promedio, muchos mayores que la cuota de población. Los asientos generales reservados, y los reservados para Rotumanos, fueron, de cualquier manera, considerablemente menores que la cuota de población.

El porcentaje total de variación poblacional para los 46 asientos comunales fue cercano al 140%. Lo cual es muy alto; la mayoría de las democracias consolidadas que ha establecido límites de tolerancia para las variaciones de población lo han hecho en alrededor de un 10% más/menos, lo cual arroja una diferencia poblacional de no más del 20%. Por otra parte, el porcentaje total de esta variación para los asientos abiertos fue fundamentalmente menor en 1999: sólo el 29 por ciento.

Asientos Abiertos De acuerdo con la Constitución de 1997, la Comisión de Límites debe dar la debida importancia al principio “los distritos deben contener una cantidad considerable de comunidades étnicamente diferentes”. Sin embargo, la Comisión de Límites de 1998 encontró que lograr esa paridad étnica en las 25 demarcaciones abiertas era “imposible” y que lo mejor sería que “se preservara el balance general de las comunidades étnicas en estos asientos”.⁹ Esto se hizo para la distribución de los distritos mayoritarios fiyianos e indo-fiyianos generalmente en proporción con su respectivo peso en la población nacional.

La Comisión creó 10 asientos abiertos en los cuales los votantes fijianos llegaron a ser más del 55% del total del electorado. Los electores indios constituyeron más del 55% del total de los votantes en 8 asientos abiertos, y fueron mayoría (entre 50 y 55% de los votantes) en tres asientos extra. (El Apéndice B proporciona la composición étnica – porcentaje de indígenas fiyianos, indios, Rotumanos, y general – de los distritos al momento de su diseño).

La gráfica de abajo, tomada de un artículo escrito por Jon Fraenkel¹⁰, ilustra el perfil étnico de los asientos abiertos:

Solamente algunos de los asientos abiertos, creados por la Comisión, realmente fueron étnicamente combinados:

Naurori/Naitasari: 49% fiyianos y 48% indios

Nasinu/Natasiri: 49% fiyianos y 48% indios

Laucala: 48% fiyianos y 45% indios

Samabula/Tamavua: 47% fiyianos y 44% indios

Suva City: 49% fiyianos, 35% indios y 11% general

Nadroga: 48% fiyianos y 51% indios

Estos asientos abiertos fueron cruciales en las elecciones de 1999 y 2001.

Resultados de las Elecciones Parlamentarias de 1999 y 2001

Desde la independencia en 1970, las contiendas electorales en Fiji han estado marcadas por el conflicto étnico entre los partidos políticos que apoyan a indígenas fiyianos y los que apoyan a los indios. Los asientos comunales de los indígenas fiyianos han elegido de manera constante a legisladores de un grupo de partidos diferente de los de los asientos comunales indios. Como resultado, la elección ha estado decidida por los asientos abiertos y los más importantes han sido aquellos con población heterogénea. Las dos elecciones más recientes – 1999 y 2001 – no son la excepción a la regla.

 

Elecciones Parlamentarias de 1999 El voto en 1999 siguió intensamente líneas éticas.

La Tabla 2 muestra los resultados de la elección por tipos de asiento¹¹

	FLP	FAP	SVT	PANU	VLV	UGP	NVTLP	INDP
Abierto	18	2	3	0	0	1	0	1
Fiyianos	0	9	5	4	3	0	1	1
Indios	19	0	0	0	0	0	0	0
General	0	0	0	0	0	1	0	2
Rotumanos	0	0	0	0	0	0	0	1
Total	37	11	8	4	3	2	1	5

FLP      Fiji Labour Party, Partido Laborista de Fiji

FAP      Fijian Association Party, Partido de la Asociación Fiyiana

SVT      Soqosoqo ni Vakavulewa ni Taukei

PANU   Party of National Unity, Partido de la Unidad Nacional

VLV      Veitokani ni Lewenivanua Vakarisito

UGP     United General Party, Partido de la Unidad General

NVTLP Nationalist Party, Partido Nacionalista                       

INDP    Independents, Independientes

 

Los 19 asientos reservados para los indios los obtuvo el Partido Laborista de Fiji (FLP), aunque ninguno de los asientos comunales. 22 de los 23 asientos reservados para indígenas fiyianos fueron repartidos entre cinco de los mayores partidos fiyianos, pero ninguno de ellos obtuvo algún asiento indio. De hecho, los partidos apoyados por indios (el FLP y el Partidos Federal Nacional, NFP, que obtuvieron gran parte del voto indio pero ningún escaño) consiguieron menos del 2 por ciento del voto indígena-fiyiano, mientras que los partidos apoyados por fiyianos lograron menos del 1 por ciento del voto indio. 

Como señala la tabla 2, los indios partidarios del FLP ganaron la elección con 37 asientos, principalmente porque los votantes indígena-fiyianos dividieron sus votos entre los cinco partidos y la mayoría de los asientos abiertos los consiguió el FLP. El FLP no sólo se llevó los asientos abiertos en los cuales los electores indios constituyeron una mayoría (los cuales ganó en la primera ronda), sino también un número de asientos abiertos en los cuales la transferencia de votos (Fiji tiene un Sistema de Voto Alternativo) lo llevaron a la victoria¹².

Los indios que respaldaron al FLP, después de preservar una mayoría absoluta de asientos, nombraron a su líder, Mahendra Chaudry, como el primer Primer Ministro indio del país. Un año después, George Speight protestó en el Parlamento e hizo prisioneros al Primer Ministro y a su gabinete. Aunque el golpe de estado fue frustrado,  se conformó un régimen guardián, integrado en gran medida  por indígenas fiyianos y se convocó a elecciones en Agosto de 2001.

Elecciones Parlamentarias 2001 Los resultados de esta elección están listados en la tabla 3

Tabla 3: Resultados de las Elecciones Parlamentarias 2001¹³

Tipo de Asientos	Partido Político
	FLP	SDL	MV	NFP	NLUP	UGP	INDP
Abiertos	8	13	1	1	1	0	1
Fiyianos	0	18	5	0	0	0	0
Indios	19	0	0	0	0	0	0
General	0	1	0	0	1	1	0
Rotumanos	0	0	0	0	0	0	1
Total	27	32	6	1	2	1	2

El voto étnicamente polarizado de la elección en 2001 condujo a otra discordante victoria, pero esta vez el ganador fue el partido con respaldo indígena fiyiano Soqosoqo ni Duavata ni Lewenivanua (SDL) – un partido nuevo fundado por la coalición de funcionarios al servicio del régimen guardián.

Como en 1999, ningún partido apoyado por indígenas-fiyianos ganó un asiento indio, y ningún partido apoyado por indios obtuvo un asiento fiyiano. En 1999, el victorioso FLP recibió menos del dos por ciento de los votos indígena fiyianos; en 2001 el SDL obtuvo apenas el .1% del voto indio.

Todos los asientos comunales indios fueron del FLP. Por otra parte, todos los asientos comunales fiyianos los obtuvo uno de los dos partidos apoyados por indígenas fiyianos, el SDL o el Matanitu Vanua (MV). Los asientos abiertos con amplia población indígena fiyiana también fueron para SDL o el MV. Los otros distritos abiertos obtenidos por el SDL fueron ganados sobre las bases de transferir las preferencias del partido.

La elección de 2001 (así como la del 1999) arrojó resultados muy desproporcionados: los porcentajes de votos recibidos por los partidos difirieron de la repartición del total de asientos ganados. Por ejemplo, el SDL ganó el 27.5 por ciento del voto, pero recibió el 45.1% de los asientos. La tabla 4 indica el porcentaje de votos y asientos ganados para los partidos.

 

 

Tabla 4: Porcentaje de Votos y Asientos Ganados, Elección Parlamentaria 2001¹⁴

 

Algunos analistas han argumentado que la razón por la que los resultados fueron tan inconsistentes, y que las elecciones de 1999 y 2001 fueron decididas casi de conformidad con los asientos abiertos, se debió a que la proporción de los asientos abiertos con asientos comunales no es muy grande y los asientos abiertos no están bien diseñados: 

“La manera en que se trazaron los distritos electorales… hizo que las oportunidades para una genuina cooperación interétnica fueran singulares. Debido a que solamente los 25 asientos abiertos hicieron posible una competencia multiétnica, y de estos no más de ocho asientos fueron razonablemente equilibrados con votantes indígenas fiyianos e indios fiyianos, y la mayoría de las contiendas no dieron oportunidad para campañas, peticiones o resultados interétnicos… Las recomendaciones de la Cámara Revisora sobre una “mejor” proporción de los miembros de las comunidades más grandes en los asientos abiertos se interpretaron de manera ambigua, para hacer referencia a balances étnicos de hasta 90:10 en algunos casos, los cuales obviaron la necesidad del canje del voto intracomunal. En la mayoría de los asientos, prevalecieron las claras mayorías indias y fiyianas”.¹⁵

Otros analistas (como Jon Fraenkel en una serie de artículos que discuten el sistema electoral de Fiji) discrepan  con estas consideraciones y sostienen que es el Sistema de Voto Alternativo el que ha fallado. Sin dar importancia a qué argumento es el correcto, está claro que el sistema de Fiji ha fallado al no alentar la tan deseada cooperación multiétnica. 

Conclusiones

Desde 1970, cuando Fiji obtuvo su independencia, los indígenas e indios fiyianos han votado en distritos comunales diferentes. El voto está étnicamente polarizado, y los partidos políticos suelen estar alineados con un grupo étnico u otro. Como resultado, la votación en distritos abiertos, en donde los votantes – sin importar su raza o etnicidad – emiten sus votos, es la que ha decidido las últimas elecciones. Esto, y el hecho de que el sistema electoral dependa mayoritariamente de distritos unipersonales que pueden alterar los votos partidistas con la proporción de asientos, significan que los límites distritales tienen implicaciones  importantes en Fiji. 

 

Notas:

¹ Esta tabla está basada en los datos del Apéndice A, obtenidos de la Oficina de Elecciones de Fiji.

Bajo el Sistema de Voto Alternativo, los electores ordenan sus candidatos en orden de preferencia. Si ningún candidato tiene más del 50% de los votos válidos de las primeras preferencias, los votos de la última preferencia son redistribuidos hasta que un candidato obtenga la mayoría absoluta. (Este sistema es empleado en Australia y en otros países del Pacífico Sur).

² En Noviembre de 2000, la Corte Suprema de Fiji decretó la abrogación militar de la Constitución de 1997 fue ilegal.

³ Los 34 asientos del Senado son designados de la siguiente manera: 24 designados por el Gran Consejo de Jefes, designados por el Presidente, y 1 por el concejo de Rotuma.

⁴ Aunque la Corte puede considerar objeciones al plan distrital, esto no ha sucedido hasta el día de hoy – nadie pugnado contra un plan de distritación.

⁵ Los criterios son señalados en el Capítulo 6, Parte 2 (artículo 52) de la Constitución de 1997.

⁶ Las próximas elecciones parlamentarias no son fijadas sino hasta Septiembre de 2006.

⁷ Esta tabla está basada en los datos del Apéndice A, obtenidos de la Oficina de Elecciones de Fiji.

⁸ La cuota poblacional se obtiene al dividir la población total (437,146) entre el número de asientos (46).

⁹ Comisión de Límites Distritales, Reporte Final, Septiembre de 1998.

¹⁰ Jon Fraenkel, “The Alternative Vote System in Fiji: Electoral Engineering or Ballot-Rigging?” Journal of Commonwealth and Comparative Politics.  Volume 39 (2), July 2001, page 10.

¹¹ La información de esta tabla fue obtenida de la Oficina de Elecciones de Fiji.

12 Si los partidos apoyados por indígenas fiyianos no hubieran acordado intercambiar preferencias, el FLP probablemente no hubiera ganado tantos asientos abiertos. Pero, tres partidos fiyianos (incluido el FAP y PANU) siempre pusieron al FLP en la segunda posición en sus listas de preferencia en lugar de enlistar a otros.

¹³ La información fue obtenida de la Oficina de Elecciones de Fiji.

¹⁴ La información de esta tabla fue obtenida de la Oficina de Elecciones de Fiji.

¹⁵ Benjamin Reilly, “Evaluating the effect of the electoral system in post-coup Fiji,” Pacific Ecomonic bulletin, Volume 16 (1), May 2001, page 146.

Kosovo: delimitación de distritos electorales para un sistema de representación proporcional

Se ha recomendado la división de Kosovo en distritos electorales para el propósito de elecciones centrales por parte de un grupo de líderes políticos kosovares. El sistema electoral actual es un sistema de Representación Proporcional por Lista (RPL) cerrada con un distrito único. Los reformistas mantendrían el sistema de RPL, aunque con una lista abierta instituida en Kosovo y, junto con ello, la delimitación de distritos electorales.¹

La delimitación de distritos electorales es un cambio técnicamente factible y atractivo para el actual sistema electoral de Kosovo, particularmente si se adopta una lista abierta. La delimitación de distritos serviría para diversos propósitos: democratizaría el proceso electoral al descentralizar el poder dentro de los partidos políticos; proporcionaría representación geográfica a muchas de las áreas abandonadas de Kosovo; optimizaría la responsabilidad de los representantes con sus distritos; y disminuiría la apatía y aumentaría la participación electoral en el país. Sin embargo, alterar el sistema electoral para delimitar distritos electorales no es una decisión que deba tomarse a la ligera y, de ser el caso, éste tendría que hacerse preferiblemente antes al día de la elección, por lo menos seis meses.

Sistemas electorales que delimitan distritos

Tradicionalmente, se ha categorizado a los sistemas electorales en tres grupos: sistemas de pluralidad, sistemas de mayoría, y sistemas de representación proporcional.² El elemento más importante que los diferencia es la manera en la que se distribuyen los asientos de la legislatura: (1) para candidatos que reciben una gran parte del voto, (2) para candidatos que obtienen la mayoría del voto, y (3) de manera proporcional sobre los votos emitidos para partidos políticos o candidatos, respectivamente. Y recientemente se ha incorporado a estas tres categorías el sistema electoral mixto, el cual combina elementos de los sistemas de pluralidad, mayoría y representación proporcional.

La importancia del proceso de delimitación varía dependiendo del tipo de sistema electoral. Debido a que la mayoría de los sistemas de pluralidad y mayoría requieren de la adopción de distritos unipersonales y debido a que estos sistemas pueden arrojar resultados electorales desproporcionados, el proceso de delimitación es muy importante así como la decisión sobre el plan de distritación a adoptar. Aunque en los sistemas de representación proporcional esto sea un poco menos importante, sigue siendo indispensable que se le dé la debida consideración a la decisión de distritar o no, y al proceso mediante el cual ésta se llevaría a cabo.

Sistemas de Pluralidad y de Mayoría

La delimitación de distritos electorales es comúnmente asociada con los sistemas electorales de pluralidad y de mayoría. Ambos sistemas dependen en gran medida, sino es que de manera exclusiva, de distritos unipersonales. Estos deben ser trazados de manera periódica para reflejar los cambios en la población.

Debido a su dependencia de distritos unipersonales, el número de asientos que obtiene un partido político en estos sistemas depende no solamente de la proporción de votos que recibe, sino también del lugar en donde estos fueron emitidos. Bajo los sistemas de pluralidad y de mayoría, los partidos políticos minoritarios cuyos partidarios no están geográficamente concentrados generalmente obtienen menos asientos que los que la misma proporción de votos indica que les corresponde³.

Las principales ventajas asociadas con los sistemas de pluralidad y de mayoría son que (1) estos sistemas generalmente son muy fáciles de entender; (2) brindan al electorado un representante claramente identificado (a un área geográfica específica) que pueda estar comprometido y que pueda proveer los servicios; y (3) promueven un gobierno de un partido, que pueda, en ciertos casos, incitar a un gobierno más estable y concluyente.

Una desventaja de estos sistemas es que arrojan resultados electorales poco proporcionales; un partido con una pequeña mayoría de los votos puede ganar un número desproporcional de asientos. A los partidos políticos pequeños y los grupos minoritarios no les va muy bien bajo estos sistemas.

Sistemas de representación proporcional

Existen tres tipos de sistemas de representación proporcional: el sistema de Representación Proporcional por Listas (RPL), sistema de Representación Proporcional Personalizada (RPP) y sistema de Voto Único Transferible (VUT). El sistema RPP, debido a que es un sistema “mixto”, se discutirá en la sección de “sistema mixto”.

Representación Proporcional por Listas mejor conocido como sistema RP. En este sistema si se utilizan los distritos electorales estos son relativamente grandes, con límites que generalmente corresponden con las divisiones administrativas. Para dar lugar a los cambios de población, se modifica el número de asientos designados a los distritos, en lugar de rediseñar los límites de los distritos. El RPL requiere que cada partido presente una lista de candidatos. Los electores votan por un partido (o, en el caso de lista abierta, por candidatos dentro de un partido); los partidos obtienen escaños en proporción a su distribución general del voto general. Este sistema es frecuentemente usado en Europa y Latinoamérica. El sistema de representación proporcional por lista cerrada, con un distrito único, es el sistema actual de Kosovo.

Voto Único Transferible (VUT) Este sistema, utilizado en Irlanda y Malta, es otro tipo de representación proporcional. Bajo este sistema, a los electores se les pide que acomoden a sus candidatos en orden de preferencia al igual que en el Voto Alternativo. Después de que se cuentan las primeras preferencias, se establece una “cuota” de votos, la cual debe alcanzar un candidato para poder ser electo. Cualquier candidato que tenga más votos que los establecidos, inmediatamente es elegido. Si ninguno llega a la cuota, el candidato con el menor número de preferencias es eliminado, y sus votos distribuidos entre el resto de los aspirantes. Debido a que el voto se basa en candidatos, no en partidos, estos países utilizan pequeños distritos plurinominales con tres a cinco miembros por distrito. (Esto hace que las opciones en la papeleta sean más controlables). Los límites de los distritos electorales deben ser trazados periódicamente.

El argumento más fuerte a favor de los sistemas de Representación Proporcional en general es que estos impiden los resultados electorales irregulares de los sistemas de pluralidad y de mayoría, y facilitan la formación de una legislatura más representativa. Para muchas de las democracias emergentes, particularmente aquellas que enfrentan profundas divisiones sociales, la inserción de todos los grupos en el parlamento es una condición indispensable para la consolidación democrática.

Otras de las ventajas son:

1. En este sistema es más probable que sean elegidos los grupos minoritarios (y las mujeres).
2. Pocos son los votos indecisos en los sistemas de proporcionalidad. Casi todos los votos en un sistema de RP sirven para elegir al candidato de preferencia, lo cual aumenta la percepción en los electores de que vale la pena acudir a los centros de votación.
3. La división de poder entre partidos y grupos de interés es más perceptible en estos sistemas.

Algunas de las desventajas son:

1. Los sistemas de RP generalmente conducen a gobiernos de coalición, los cuales pueden provocar un caos legislativo y la inhabilidad de introducir políticas coherentes.
2. Algunos sistemas de RP no facilitan fuertes vínculos entre un representante y su electorado. (Lo cual no ocurre en un sistema de RPP).
3. Los sistemas de RP ofrecen una plataforma para los pequeños partidos extremistas (a menos que se establezca un umbral para obtener un asiento en el parlamento).
4. Algunos sistemas de RP son criticados por dejar mucho poder en manos de los partidos oficiales más grandes (ej. la posición del candidato en la lista, y por lo tanto su posibilidad de éxito, frecuentemente depende de uno o dos partidos líderes). Esto ocurre en un sistema de RP por lista cerrada.

Sistemas mixtos

Los sistemas electorales mixtos se están haciendo cada vez más populares. Son llamados “mixtos” porque utilizan la representación proporcional por lista y distritos lectorales unipersonales (o distritos pluripersonales pequeños), generalmente con el voto mayoritario y plural.

Debido a que los sistemas mixtos incorporan distritos, la delimitación ocurre periódicamente para asegurar que la población sea relativamente igual. La importancia del proceso de delimitación y la influencia que las configuraciones distritales tengan sobre el resultado de las elecciones depende de si la lista de asientos por partido, se emplea para corregir cualquier distorsión entre los votos emitidos y los asientos ganados producto de los distritos uninominales.

En países como Alemania y Nueva Zelanda, los asientos distribuidos de acuerdo a la lista de partido son utilizados para compensar las distorsiones en la proporción asientos-por-votos a nivel distrital. A los sistemas mixtos que utilizan los asientos de manera compensatoria se les conoce como sistemas de “Representación Proporcional Personalizada” porque sus resultados de elección son proporcionales. (Este sistema no sólo se utiliza en Alemania y Nueva Zelandia, también en Bolivia, México, Venezuela, Hungría, entre otros).

Por el contrario, en países como Rusia, los asientos no son empleados para compensar las desproporcionalidades que se suscitan de las elecciones en distritos uninominales⁴. En su lugar, los asientos distribuidos entre la lista de partido simplemente son agregados a los asientos ganados a nivel electoral en los distritos. Como consecuencia, la relación partidista asientos-por-votos podría ser imprecisa. En este tipo de sistema mixto, en ocasiones llamado sistema “paralelo”, el proceso de delimitación de distritos es más importante ya que puede tener un efecto más marcado sobre la composición partidista de la legislatura. (Los sistemas paralelos son utilizados en Rusia, Japón, Corea del Sur, Tailandia y Filipinas, así como en otros países).

Reestructuración del sistema electoral en Kosovo

No existe sistema electoral perfecto; el diseño de los principales criterios con frecuencia es diferente entre ellos, o son casi exclusivos. Por ejemplo, aumentar el número de asientos asignados a cada distrito mejoraría la proporcionalidad (“representatividad”) pero reduciría el vínculo geográfico entre un representante y su distrito (“responsabilidad”). Este tipo de consideraciones deben conocerse para priorizar los criterios en un determinado contexto político.

La comparación de experiencias electorales sugiere que las condiciones electorales más importantes, particularmente en una situación post-conflicto como la de Kosovo, es un sistema que maximice la inclusión y sea justo para todos los partidos. El objetivo se alcanza con un sistema electoral de RP, sin duda esta fue la razón por la que se adoptó este sistema en Kosovo. No obstante, desde su origen, algunos líderes políticos han pedido un cambio en el sistema electoral – un cambio que no necesariamente ponga en riesgo la proporcionalidad de los resultados de la elección pero, al menos en la opinión de muchos kosovares, mejore la “naturaleza democrática” del proceso electoral en Kosovo.

El sistema electoral actual es un sistema de RP por lista cerrada con un distrito único, Kosovo. A los reformistas les agradaría ver instituida una lista abierta y, junto con ello, la delimitación de distritos electorales. (Una lista abierta sería muy difícil de manejar con 100 asientos a llenar; pero con los distritos, el número de asientos a llenar dentro de cada distrito probablemente sería de un quinto a un séptimo del tamaño, dependiendo del número y configuración de los distritos empleados).

De acuerdo con un destacado líder político, la delimitación de distritos y la lista abierta en Kosovo⁵:

• Democratizaría el proceso al descentralizar el poder dentro de los partidos políticos;
• Proporcionaría representación geográfica para muchas de las áreas de Kosovo actualmente no representadas;
• Optimizaría la responsabilidad de los representantes con los electores de sus distritos; y
• Disminuiría la apatía del electorado e incrementaría su participación.

Estas opiniones fueron escuchadas por los líderes de la Reforma de 2004, una asociación de más de 200 organizaciones no gubernamentales (ONG) nacionales en Kosovo⁶. El sistema electoral promovido por la reforma de 2004 es una variante de un sistema de RPP, con siete distritos pluripersonales y 30 asientos compensatorios para garantizar la representación proporcional. Los representantes de los siete distritos serían elegidos por una lista abierta.

Sin importar el tipo de sistema electoral que se escoja en Kosovo, asumiendo que se adopte algún otro sistema diferente al actual (sistema de Representación Proporcional por Lista), y aunque el tamaño del área geográfica comprendida por los distritos electorales variara dependiendo del tipo de sistema electoral (por ejemplo, el sistema RPL podría adoptar cuatro o cinco regiones grandes como distritos electorales, mientras que el sistema RPP probablemente necesitaría distritos más pequeños), se requeriría cierta delimitación de distritos. Esta delimitación sería tan sencilla como adoptar los límites administrativos existentes (como las regiones UNMIK) y posteriormente distribuir los asientos parlamentarios a estos distritos sobre bases poblacionales; o sería tan complejo como trazar nuevos límites distritales especialmente para propósitos de elección.

Ventajas y desventajadas de la delimitación de distritos

La principal ventaja de un cambio al sistema distrital (de un sistema de distrito único) es que los distritos vinculan a los representantes electos a un distrito más pequeño, geográficamente definido. Esto permite a los votantes ejercer presión sobre los representantes – destituirlos de sus puestos sino actúan de acuerdo con sus compromisos o recompensarlos si lo hacen. Un vínculo geográfico también facilita el intercambio de información entre electores y sus representantes y promueve los servicios comunitarios a favor de los ciudadanos.

Otra ventaja para los distritos (asumiendo que se demande que los candidatos residan en los distritos que representan) es que garantizan la diversidad geográfica en la asamblea. Por supuesto, en un sistema de RPL también se permitiría la diversidad geográfica estableciendo los requisitos de distribución geográfica en la lista, aunque puede ser complejo, especialmente si ya existen provisiones para la diversidad de género u otras formas de diversidad en la lista. Con una lista abierta, sería más difícil, tal vez imposible.

Los distritos permitirían el empleo de una lista abierta – algo que es muy difícil, sino es que imposible, con un distrito único debido a que el tamaño de la lista de candidatos sería incontrolable.

El argumento más común en contra de la delimitación es que un sistema distritado arroja menos resultados proporcionales en la elección. Esto no es necesariamente cierto, sin embargo – un sistema RPP, por ejemplo, arroja resultados electorales proporcionales (por lo menos si se establecen suficientes asientos compensatorios).

Los oponentes a la distritación han argumentado que delimitar los distritos es un proceso controversial y difícil. Aunque la delimitación puede resultar un proceso debatible (por ejemplo, es muy polarizado en Estados Unidos), no tiene porque serlo. Incluso si los sistemas de pluralidad o mayoría dependen enteramente de los distritos unipersonales, el proceso puede ser muy tradicional y estar sujeto a un poco de controversia. (Esto ocurre, de hecho, en la mayoría de los países que redistritan). En los sistemas de RPP como Alemania y Nueva Zelanda, el proceso ni siquiera registra en el aparato político. La delimitación tampoco tiene que ser difícil; por ejemplo, si los asientos simplemente se distribuyen a las unidades administrativas existentes, el proceso puede ser manejado rápidamente con pequeño esfuerzo y con los recursos esenciales.

La delimitación podría requerir una etapa extra en el proceso de autenticación del electorado (los residentes potenciales tendrán que probar la residencia no sólo dentro del país, sino dentro de un distrito específico); también puede complicar los procesos de votación y el control del proceso de elegibilidad del candidato. (Por otra parte, si las elecciones locales han sido incorporadas al proceso electoral y los límites administrativos no son quebrantados por las líneas distritales, entonces no es necesario un paso extra). Incluir un componente distrital podría hacer la papeleta más compleja y se requerirían dos boletas en lugar de una. Sin embargo, el problema puede ser resuelto con una boleta del sistema de RPP.

Una última desventaja de la delimitación de distritos, dependiendo del tipo de sistema electoral en el cual se emplean los distritos, es que el componente distrital podría hacer del conteo de votos algo más complejo. Mientras esto no ocurre en la mayoría de los sistemas de mayoría y de pluralidad, sí ocurre en los sistemas mixtos.

El proceso de delimitación en Kosovo

Para las elecciones de la asamblea en 2001, Kosovo utilizó un sistema de RP por lista cerrada⁷. Un grupo de líderes políticos y ONG´s nacionales han pedido un cambio de sistema para las próximas (futuras) elecciones. La institución de una lista abierta es de gran interés en estas reformas. Sin embargo, debido a que un distrito único kosovar haría de una lista abierta algo irrealista, se han promovido los distritos electorales. Los distritos ofrecen ventajas extras al garantizar diversidad geográfica y construir un vínculo más cercano entre los votantes y sus representantes.

Existen dos alternativas para la delimitación de distritos en Kosovo:

• Utilizar los límites administrativos existentes para fines electorales
• Trazar nuevos y únicos distritos electorales (diferentes de la estructura administrativa).

La última opción involucraría muchos recursos, y sería un esfuerzo que llevaría mucho tiempo. Lo cual no sucedería en el caso de que se emplearan las divisiones administrativas existentes como distritos electorales.

Divisiones administrativas como distritos electorales

Existen varios límites administrativos en Kosovo:

• Las cinco regiones de la UNMIK (Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo)
• Las siete regiones utilizadas por el Instituto de Estadística para reunir y detallar información
• Las siete áreas telefónicas (todas identificadas con municipalidades específicas)
• Las 30 municipalidades en Kosovo

Optar por unidades administrativas para emplearlas como distritos electorales ofrece importantes ventajas:

• Contradice la necesidad de trazar nuevos límites electorales (lo cual sería muy costoso y tardado).
• Implicaría que los organizadores de la elección y los electores estén familiarizados con los límites de los distritos electorales.
• Existe información poblacional asociada con estas divisiones administrativas existentes, lo cual hace que la distribución de asientos sea más fácil, y más precisa.

Hay por lo menos una desventaja asociada con el uso de los límites existentes: las divisiones administrativas no necesariamente se crearon para incluir comunidades de interés, y probablemente fragmentarían líneas étnicas y dividirían grupos homogéneos que debieran estar unidos en un solo distrito electoral. De hecho, en Kosovo, los serbios y otras minorías étnicas no parecen quebrantar límites municipales y por lo tanto, mientras los municipios estén asignados a distritos específicos, las comunidades minoritarias de interés no serían divididas por los límites distritales.

Si se toma la decisión de utilizar las divisiones administrativas actuales, entonces la interrogante permanece respecto a los elementos que se utilizaran para propósitos electorales. Por supuesto, gran parte de esta decisión depende del tipo de sistema electoral adoptado. Por ejemplo, si se selecciona un sistema de RP, entonces la elección de las unidades administrativas se limita a unidades más grandes (por ejemplo, las cinco regiones UNMIK) ya que los distritos electorales deben ser lo suficientemente grandes para permitir la asignación de varios asientos a cada demarcación. Por otra parte, si se elige un sistema de RPP, entonces los distritos electorales podrían ser más pequeños (ej. tal vez tan pequeños como los municipios).

El sistema electoral propuesto por la Reforma 2004 circunscribe siete distritos electorales. Si bien los distritos propuestos en esta reforma no coinciden exactamente con las siete regiones definidas por el Instituto de Estadística o con las siete áreas telefónicas, esto podría modificarse – y probablemente no se cuestionaría la razón por la que ciertos municipios han sido asignados a ciertos distritos.

Delimitación de nuevos distritos electorales

La delimitación de distritos en Kosovo específicamente para propósitos de la elección de representantes al parlamento sería un gran compromiso, por cuestiones de tiempo y de los recursos requeridos. El proceso involucraría varias etapas, incluidas: (1) la creación de una base de datos para la delimitación; (2) la creación de un plan distrital en el que se asigne el territorio a distritos electorales específicos; (3) la evaluación del plan distrital propuesto y la implementación del plan final.

La Creación de una Base de Datos requiere de la compilación de diferentes tipos de información. Las dos piezas de información fundamentales son los datos demográficos y los mapas. Los datos demográficos, los cuales generalmente se refieren a la información del censo o al registro de votación, sirven para crear distritos que sean relativamente iguales poblacionalmente. Los mapas son necesarios para garantizar que solamente las unidades de población geográficamente contiguas sean asignadas a los distritos y que los límites de las demarcaciones no dividan comunidades de interés innecesariamente.

Creación de Distritos Electorales Una vez que la base de datos está lista, el siguiente paso en el proceso de delimitación es la formación de distritos electorales. Este es la etapa en la cual los diseñadores van creando el plan distrital al distribuir las unidades geográficas como pueblos o villas (o calles) a los distritos. Un plan de redistritación es completado cuando todas las unidades geográficas se han distribuido a las demarcaciones específicas y se ha conformado el número de distritos electorales requerido.

Evaluación del Plan de Redistritación Una vez que la autoridad de límites ha completado de manera exitosa un plan redistrital, se debe elaborar un resumen informativo sobre éste con el fin de poderlo evaluar. Un resumen informativo debe incluir información como los componentes geográficos de cada distrito, los mapas que muestren los límites distritales y un reporte de la información estadística más relevante de cada distrito en el plan.

Esta información debe permitir a la autoridad de límites, a los partidos políticos, legisladores y representantes del gobierno, ciudadanos, y otros actores políticos interesados. Pueden llevarse a cabo audiencias para instar a estos actores a emitir observaciones. Después de que este proceso haya terminado, la autoridad encargada de la delimitación debe tomar en cuenta estas observaciones, y por lo tanto modificar el plan redistrital.

La etapa final del proceso es la adopción del nuevo plan redistrital. Las estipulaciones mediante las cuales se completa éste deben ser explicadas de manera explícita en la ley electoral. De hecho, todo el proceso (quién debe trazar los distritos, que criterios deben seguirse, etc.) debe ser descrito lo más claro posible para guiar a las autoridades encargadas.

Conclusión Para la elección de 2004, técnicamente no es posible (dada la falta de información adecuada y las restricciones de tiempo) la delimitación de distritos electorales únicos (especialmente distritos unipersonales). Aún más, la delimitación de distritos únicos podría llegar a ser una pesadilla política en futuras elecciones y no es recomendable para Kosovo.

Delimitación de distritos para las elecciones de 2004 en Kosovo

Si se adoptan distritos electorales para las elecciones de 2004, estos deberían basarse en las líneas administrativas ya existentes. Esto por tres razones:

• Los datos demográficos existentes (datos del registro de votantes) no están lo suficientemente refinados para el establecimiento de límites distritales únicos (por lo menos los límites que cruzan los límites municipales).
• El riesgo de tensiones políticas que pudieran suscitarse durante el ejercicio de delimitación no es mínimo, por lo cual sería mejor evitar la distritación.
• No existe tiempo suficiente (mediados de Febrero) en el calendario electoral para tomar parte en un ejercicio de delimitación detallado.

Sin embargo, existe información suficiente – y tiempo suficiente – para modificar el sistema electoral e incluir distritos si estos coinciden con los límites administrativos existentes.

Aunque la OSCE, Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa, ha emitido una serie de objeciones para cambiar el sistema electoral, sí convino en el hecho de que distritar para las elecciones de Octubre de 2004 todavía era “técnicamente posible”.¹ Algunos de los argumentos de la OSCE para no redistritar en Kosovo, y las razones por las que estas objeciones no están bien fundadas, son las siguientes:

• Los distritos podrían arrojar resultados electorales menos proporcionales Si bien es vedad que los distritos unipersonales podrían arrojar resultados menos proporcionales, el sistema electoral propuesto por la Reforma de 2004, por ejemplo, no sería menos proporcional que el sistema actual en Kosovo, RPL. Lo cual ocurren en los sistemas de RPP y RPL que incorporan distritos.
• La información existente es insuficiente para garantizar distritos de igual tamaño Aunque no existe un censo confiable⁹, existen datos del registro actuales que pueden usarse para asignar los asientos a los distritos. De hecho, la información el registro, frecuentemente se utiliza para este propósito¹⁰.
• La elaboración de una papeleta y su distribución sería más complicada Es verdad que una papeleta de partido única tendría que ser suplementada por cinco o siete papeletas extras (una por cada distrito) y éstas tendrían que ser distribuidas entre los distritos. Pero esto es menos complejo que el proceso de producción de papeletas necesario para las elecciones municipales de lista abierta en 2000.
• El conteo de votos sería más complejo El conteo de votos, de hecho, sería más complejo. Sin embargo, con notificación suficiente, podría comenzar la capacitación para el proceso de conteo de votos y no hay razón para creer que los kosovares tendrían menos éxito, por ejemplo que los húngaros o los ciudadanos de otras democracias en transición con un sistema RPP, en esta materia.
• La elección sería más costosa Es cierto que la elección sería un poco más costosa de administrar. Pero a cambio sería una elección más “democrática” – una en la que los kosovares pudieran tener la voluntad de declarar suya y participar.

La OSCE también señala que el proceso de aprobación dentro de la misma organización y la UNMIK es desgastante y podría no ser completado a tiempo para crear los distritos antes de las próximas elecciones.

Elegir un plan distrital y asignar asientos

Se han identificado los siguientes límites administrativos como proyecciones realistas para los distritos electorales:

• Las cinco regiones UNMIK
• Las siete regiones del Instituto de Estadística
• Las siete regiones telefónicas

Las 30 municipalidades fueron rechazadas como una posibilidad porque algunas de ellas son muy pequeñas en población para que se les confiera su propio representante – se tendría que tomar una decisión política ya sea para asignar un representante a estas municipalidades o para juntar algunas de ellas con el propósito de lograr el porcentaje electoral.

Una vez que se ha escogido un plan distrital, los asientos parlamentarios deben distribuirse a cada unos de sus distritos. El proceso de distribución (también conocido como de asignación) casi siempre está basado en los datos demográficos, generalmente en forma de censo o de registro de votantes¹¹.

Esta fase del proceso de delimitación es relativamente mecánica, aunque la decisión sobre la formula que se utilizará para la distribución de asientos puede ser controversial. Dependiendo del tamaño de las unidades administrativas elegidas, es posible que algunas de ellas (ej. pequeñas municipalidades) tendrán que ser mezcladas si se van a crear los distritos con población relativamente iguales y la proporción electoral es mayor que la población de un número de estas unidades.

Se llevaron a cabo varios intentos empleando los tres posibles planes de delimitación arriba identificados. Los datos del registro de votantes de 2003 se utilizaron para determinar la asignación de asientos a los distritos¹². Los resultados de estos intentos pueden encontrarse en los Apéndices. La tabla de abajo sintetiza los resultados de este ejercicio de distribución:

 

Marco de la delimitación

El tiempo requerido para delimitar distritos, y el costo asociado con este intento, varía dramáticamente dependiendo de que tan extenso sea el proceso de delimitación. Si el sistema requiere de distritos únicos unipersonales, por ejemplo, el proceso puede ser muy costoso. Por otra parte, si las unidades administrativas existentes se emplean como distritos, y los asientos legislativos simplemente se asignan sobre bases poblacionales, entonces el proceso de delimitación es simple, y poco costoso.

La delimitación de un número restringido de distritos electorales (cinco a siete) que coincida con las regiones administrativas existentes no requerirá mucho tiempo o recursos extra. Asumiendo una elección en otoño, se les tendrá que informar a los partidos políticos (y potenciales candidatos) sobre los cambios en el sistema electoral para preparar listas de partidos adicionales y modificar las operaciones de campaña – no obstante, una notificación sobre este cambio en algún momento de la primavera de 2004 debería ser suficiente. La producción de papeletas también se vería afectada por la adopción de distritos, pero la decisión sobre incorporar distritos para mediados de primavera no afectaría negativamente la impresión de papeletas, en el caso de que los partidos estén dispuestos a organizar las listas de manera oportuna. Finalmente, el conteo de votos sería muy complicado, sin embargo, hay más que tiempo suficiente si se toma la decisión de capacitar a los escrutadores en primavera.

 

 

 

Notas

¹ Una lista abierta sería complicada de manejar con 100 asientos a ser ocupados en Kosovo; con los distritos establecidos, el número de asientos a llenar dentro de cada distrito probablemente sería un quinto o un séptimo del tamaño, dependiendo del número y la configuración de distritos utilizada.

² Existen por lo menos otros dos sistemas electorales que no pueden ser clasificados como de pluralidad, de mayoría, proporcional, o mixto. Estos dos sistemas, en ocasiones, conocidos como “semi-proporcionales”, son el Voto Único No Transferible (VUNT) y el Voto Limitado (VL). En un sistema VUNT cada elector tiene un voto pero hay varios asientos a ser ocupados, y los candidatos con el mayor número de votos los llenan. Este sistema es utilizado en Jordania y Vanuatu (y fue utilizado en Japón hasta 1993). Un sistema VL es similar al VUNT, excepto que a los electores se les permite emitir más de un voto – pero menos votos que los asientos a ser ocupados. Este sistema es utilizado en la Cámara Alta española y en Gibraltar.

³ Hay cuatro sistemas electorales comúnmente identificados como sistemas de pluralidad o mayoría: Mayoría Simple (MS), Voto en Bloque (VB), Voto Alternativo (VA) y Doble Ronda (DR).

• Mayoría Simple (MS): las elecciones se llevan a cabo en distritos unipersonales, y el ganador es el candidato que obtiene la mayoría de los votos, aunque no necesariamente con la mayoría absoluta de los votos. Entre los países que emplean este sistema están: Estados Unidos, Gran Bretaña, Canadá, la India y muchos países que alguna vez fueron parte del imperio británico.
• Voto en Bloque (VB): este sistema pertenece al sistema de MS aunque emplea distritos plurinominales en lugar de uninominales. Los votantes tienen tantos votos como asientos a ser llenados, y los candidatos con el mayor número de votos llenan las posiciones sin importar el porcentaje de votos que en realidad reciben. Este sistema es empleado en algunas partes de Asia y Medio Oriente.
• Voto Alternativo (VA): en este sistema, los electores acomodan a sus candidatos en orden de preferencia. Si ningún candidato obtiene más del cincuenta por ciento de las primeras preferencias, las últimas preferencias son divididas hasta que haya un ganador. Este sistema es empleado en Australia y en otros países del sur del Pacífico.
• Doble Ronda (DR): este sistema tiene dos rondas de votación, con frecuencia con una o dos semanas de diferencia. La primera ronda es como en el sistema de MS y, si un candidato obtiene una mayoría absoluta entonces es el ganador. Sin embargo, si ningún candidato obtiene la mayoría de los votos, entonces se recurre a una segunda ronda (con un número más limitado de candidatos), y el ganador de ésta es electo. Este sistema es utilizado en Francia, en muchas de las colonias francesas, y algunas partes de la ex Unión Soviética.

 

⁴ Por ejemplo, si un partido político obtuviera el 55% del total de los votos emitidos en una elección parlamentario pero sólo ganara el 45% de los asientos, los asientos compensatorios serían asignados a este partido de tal manera que el porcentaje de asientos atribuidos a él dieran en total el 55% de los escaños de la asamblea.

⁵ Adnan Merovci, Presidente de la Comisión Central de Elección, en una entrevista con el autor de este reporte, 5 de Febrero de 2004.

⁶ Esta declaración está basada en la entrevista del autor (3 de Febrero de 2004) con Leon Malazogu de KIPREN (Kosovo Institute for Policy Research and Development) y Burim Ejupi de The Forum, representantes de las ONGs más grandes en Kosovo y líderes de la Reforma 2004.

⁷ El distrito unitario de Kosovo solía elegir a 100 representantes de una lista de partido cerrada y 20 representantes de las listas reservadas para las comunidades más pequeñas de Kosovo: 10 asientos para serbios-kosovares, 4 para la  comunidad Roma, Ashkali y egipcia,  3 para la comunidad bosnia, 2 para la comunidad turca y 1 para la comunidad Gorani.

⁸ Entrevista conducida por el autor con Lars Lagergren y Dennis Ennis, OSCE División de Operaciones sobre la Elección, 4 de Febrero de 2004.

⁹ Aunque el censo decenal se llevó a cabo regularmente hasta 1991, en 1991 los albanos en Kosovo boicotearon el proceso (y el gobierno de Yugoslavia estimó la población para Kosovo). Desde entonces, no se ha emprendido otro censo en Kosovo.

¹⁰ Casi la mitad de los países examinados en el Proyecto EPIC emplearon los datos del registro para los propósitos de la redistritación, entre ellos: Albania, Armenia, Australia, Barbados, Bahamas, Reino Unido, Croacia, Islandia, Namibia, Eslovaquia, Ucrania y Zimbabwe.

¹¹ La decisión de utilizar los datos del censo o del registro puede estar influenciada por preocupaciones teóricas o prácticas. Por ejemplo, los datos del censo podría no ser la mejor opción si una lista general de la población no está disponible, es obsoleta o es inexacta (como en el caso de Kosovo). Por otra parte, los datos del registro podrían no ajustarse a los propósitos de redistritación en el caso de que no incluir información importante dado el contexto específico del país. Desde una perspectiva teórica, la delimitación basada en los datos del registro es más probable que produzca distritos más parecidos con respecto al número de electores dentro de cada uno de ellos, pero un argumento en contra podría ser que los representantes atienden a todas las personas, no sólo a los votantes.

¹² Un modelo parecido al de la Reforma 2004 recomendó que se utilice un sistema electoral para el ejercicio de simulación. Sin embargo, en lugar de utilizar los 140 asientos legislativos propuestos (lo cual nos es recomendado pues disminuiría el valor de los 20 asientos reservados) se preservarían los 120 asientos actuales de la legislatura: 20 asientos reservados, 30 asientos compensatorios (como los propuestos por la Reforma 2004), y 70 asientos asignados a los distritos pluripersonales.

Colaboradores para Delimitación de distritos

El área temática de Delimitación de distritos fue escrito por la Dra. Lisa Handley y después actualizado por ella misma bajo la supervisión de IFES durante los años 2005 y 2006, gracias al generoso apoyo financiero de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).

Lisa cuenta con más de quince años de experiencia como académica y especialista en el área. Es colaboradora de Frontier International Electoral Consulting, LLC, una empresa con experiencia en el área de delimitación de distritos, análisis del voto y tecnología política. Ha asesorado a numerosas autoridades y  a otros clientes en asuntos de redistritación y de derechos de voto, y se ha desempeñado también como experta en numerosos casos judiciales sobre redistritación y derechos electorales.