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Administración electoral
La administración electoral tiene generalmente dos acepciones, una relativa a los órganos encargados de la conducción de las elecciones y, la segunda, atinente a las actividades y procesos necesarios para que las elecciones se lleven a cabo en forma eficaz.
Para efectos del marco jurídico, resulta de fundamental importancia la primera definición, entendida como una acepción institucional, pues uno de los componentes necesarios para que las elecciones se desenvuelvan en forma correcta y eficaz es el diseño adecuado del órgano encargado de organizar las mismas.
En este sentido, entendida la administración electoral como la relacionada con los órganos encargados de la conducción de las elecciones, los requisitos ideales que debe reunir pueden ser resumidos en las siguientes notas:
- Debe actuar con criterios de profesionalidad e independencia con respecto al partido político en el poder y los demás contendientes.
- Ha de ser reconocida por éstos como neutral para organizar el proceso electoral.
- Debe resultar suficientemente eficaz y contar con los medios necesarios para cumplir su función.
- Su actuación estará sujeta a controles igualmente independientes y fiables, ya sean judiciales o de otra clase.
La norma general, con la posible excepción de los sistemas federales en democracias consolidadas, parece ser que el organismo que esté a cargo de organizar las elecciones en un país será tanto más poderoso e independiente cuanta mayor sea la desconfianza política en las instituciones ordinarias del Estado y menor la legitimación de éstas para adoptar decisiones que puedan poner en duda su neutralidad. Desde este punto de vista, es posible clasificar las distintas administraciones electorales de acuerdo con una "escala de desconfianza" estructurada en los siguientes tramos:
- Países que encargan la administración de sus procesos electorales a sus órganos administrativos ordinarios a nivel nacional o local, sin modificar el sistema ordinario de controles, pues su neutralidad e imparcialidad son generalmente aceptadas por la confianza adquirida.
- Aquellos que, aún considerando que sus instituciones ejecutivas y judiciales son adecuadas para el desarrollo de un proceso electoral neutral, refuerzan el control sobre la acción del Ejecutivo, creando una junta electoral que tiene facultades de control, pero no de administración de los procesos.
- Los que crean organismos electorales específicos encargados de la organización de las elecciones, pero que permanecen bajo el control de alguno de los poderes del Estado.
- En el nivel más alto de desconfianza de las instituciones gubernamentales, el modelo es de organismos autónomos, generalmente previstos en la propia Constitución, que no sólo sustituyen a la administración gubernamental en la organización del proceso, sino que asumen todas las respectivas funciones, instituyendo como un cuarto poder del Estado. Esto suele considerarse como un paso importante para forjar una tradición de independencia e imparcialidad, así como para generar confianza en el electorado y los partidos políticos respecto de los procesos electorales.
Es importante señalar que, para que un organismo electoral independiente sea creíble y efectivo, debe contar con fondos suficientes y oportunos, así como con recursos humanos (oficiales electorales) imparciales e independientes.
Administrar elecciones democráticas requiere que el organismo electoral sea, y parezca, imparcial e independiente del gobierno y de cualquier otro interés político. Éste es un tema crítico, sobre todo en países con democracias no consolidadas, toda vez que la maquinaria de la administración electoral toma y ejecuta importantes decisiones que pueden influir en el resultado de las elecciones. Por tanto, las circunstancias políticas específicas deben ser tomadas en cuenta cuando se evalúe el marco legal que regirá los organismos electorales.
Dicho marco legal debe determinar el tamaño y composición del organismo electoral, así como los requisitos y los procedimientos para la designación y remoción de sus integrantes. Todos estos factores tienen incidencia directa en la independencia e imparcialidad del organismo electoral. Entre los elementos que pueden tomarse en cuenta para la integración del organismo electoral, se encuentran los siguientes:
Es conveniente que la estructura administrativa incluya un organismo a nivel central o nacional con autoridad y responsabilidad exclusiva sobre cualquier organismo electoral subordinado. Puede haber organismos electorales subordinados de menor jerarquía, a nivel provincial o estatal en una federación, o de distritos o demarcaciones electorales, dependiendo de la magnitud de la jurisdicción electoral y del nivel de comunicaciones existente. Si se requieren organismos electorales adicionales de carácter intermedio depende del sistema electoral seleccionado y de los factores geográficos y demográficos del país. En todo caso, es conveniente evitar la creación de organismos electorales superfluos o innecesarios.
Dentro del órgano electoral, el núcleo básico de la estructura lo constituyen las mesas de votación. Por tanto, es clave que el marco legal defina con precisión y claridad la relación entre el organismo central y los organismos de menor jerarquía, así como con la autoridades gubernamentales que deban tener alguna eventual intervención en el proceso electoral, de ser el caso.
Autoridad y responsabilidad
La autoridad y responsabilidad de los organismos electorales a cada nivel deben estar claramente definidas en el marco legal y comprender, entre otros aspectos, estructura e integración; responsabilidades y su ejercicio; en su caso, quórum requerido para su funcionamiento, así como reglas de votación; publicidad y transparencia de sus decisiones, y procedimientos precisos y claros para el ejercicio de sus funciones.
Siempre que sea posible, es recomendable designar a profesionistas familiarizados con el marco legal de las elecciones como responsables de su administración. Un requisito común es que al menos algunos de sus integrantes, en cada nivel, tengan alguna formación o experiencia de carácter jurídico. Ese requisito es razonable pero puede generar problemas para los organismos de menor jerarquía. Los organismos electorales conformados por representantes de partidos políticos también tienen ventajas y desventajas. Las disposiciones que exigen que en la integración del organismo electoral participen representantes partidistas o jueces, que en última instancia son designados por el partido gobernante, evidentemente pueden impactar la independencia e imparcialidad del organismo electoral. Una forma de mediar entre los objetivos buscados, transparencia e independencia, es que representantes de los partidos formen parte del órgano, pero sin voto, sólo con voz.
Generalmente, las personas que cuentan con credibilidad política, como los representantes de la sociedad civil o los miembros del Poder Judicial, pueden resultar apropiadas para integrar el organismo electoral.
Lo óptimo es que el organismo electoral funcione de manera permanente y no sólo durante un lapso previo a las elecciones. Sobre todo si tiene la responsabilidad de preparar y mantener el registro electoral, es conveniente que la ley determine que el organismo electoral desarrolle actividades permanentes, o al menos con una periodicidad frecuente (lo cual puede resultar más costoso), para mejorarlo y mantenerlo actualizado, tenerlo listo para las elecciones y fortalecer el sistema. Sin embargo, es usual que los organismos electorales de menor jerarquía o delimitación geográfica, sobre todo los comités o grupos encargados de los sitios de votación, tengan carácter temporal, sean integrados poco antes de la elección y dejen de funcionar una vez que los resultados han sido publicados o ha concluido el proceso de resolución de impugnaciones.
También se sugiere que la renovación del órgano sea escalonada para garantizar continuidad en los trabajos y la productividad del organismo. El marco legal debe especificar los fundamentos y procedimientos de nombramiento y remoción, para garantizar la imparcialidad y proteger a sus miembros de cualquier exclusión arbitraria y brindarles inmunidad en relación con el desempeño de sus responsabilidades legales, así como incluir disposiciones que impidan que las remuneraciones de sus miembros puedan ser manipuladas por el gobierno. Además es necesario que el marco legal establezca el principio general de que la duración del encargo no puede alterarse en detrimento de sus miembros mientras cumplen con su periodo. Algunos países también ofrecen a los miembros del organismo inmunidad en el ejercicio de sus funciones, para permitirles llevar a cabo sus deberes y responsabilidades de manera eficiente y sin temor a represalias.
Es importante que el marco legal disponga que todos los organismos electorales sean instalados o integrados de manera oportuna antes de una elección y que reciban el financiamiento necesario para su operación. Es crucial que el marco legal incluya disposiciones claras y objetivas sobre la forma como se financiarán las actividades permanentes de los organismos electorales, de forma tal que el presupuesto no sea un arma del parlamento para influir en las deciones de éstos.
Es conveniente que el marco legal defina con claridad las atribuciones, deberes y funciones del organismo electoral, de manera tal que pueda ejercerse un control eficaz sobre el mismo.
Es importante que los organismos electorales operen de manera independiente, transparente e imparcial. Una vez que el organismo electoral ha sido integrado, debe servir de manera imparcial a todos los ciudadanos y contendientes electorales. El objetivo primario del marco legal es guiar al organismo electoral y permitirle ofrecer al electorado una elección libre y justa. Para lograrlo, el organismo electoral debe llevar a cabo sus funciones en cada etapa del proceso electoral de una manera imparcial y eficiente.
Entre los atributos fundamentales con que debe contar el organismo encargado de la organización electoral pueden incluirse los siguientes: a) Independencia e imparcialidad; b) Eficiencia y la efectividad; c) Profesionalismo, y d) Transparencia.
Expuesto lo anterior, es importante señalar que, en un momento más avanzado en la consolidación de los sistemas electorales es posible plantear algunas dudas sobre los organismos autónomos, especialmente desde la óptica de los recursos disponibles.
Ciertamente, es indiscutible que la opción del órgano independiente de los poderes del Estado es acertada para organizar un proceso de transición política. Sin embargo, a mediano plazo presenta algunas dudas. En la medida en que el proceso de transición triunfe y se estructure una auténtica separación de poderes que garantice los derechos de los ciudadanos, es decir, en el momento en que un país asciende grados en la escala de confianza a la que nos referíamos con anterioridad, comienza a ser válido preguntarse si tiene sentido mantener un organismo independiente para organizar las elecciones, que resulta altamente costoso.
En efecto, los organismos electorales son generalmente estructuras muy costosas, desproporcionadamente en relación con el estándar de los servicios públicos del país, lo que no suele plantear problemas en la medida en que se considera que su producto, la democracia, debe ser valorado conforme a criterios distintos al de su costo. Es característico de las elecciones de transición desarrolladas con éxito que nadie pregunte cuánto han costado, sobre todo si se han pagado total o parcialmente con ayuda de la cooperación internacional. Sin embargo, precisamente en la medida en que el proceso tiene éxito y se normaliza la democracia, estas consideraciones pasan a ocupar un lugar destacado y, en paralelo, se van eliminando las ayudas internacionales, con lo que su costo puede empezar a ser excesivo para el Estado en cuestión. En ese momento es cuando puede volver a surgir la pregunta sobre si tiene sentido mantener una estructura electoral diferenciada, o si se está manteniendo una costosa inercia política.
