Bajo este epígrafe se analizan los distintos problemas que conlleva la organización de las diferentes operaciones necesarias para la emisión del sufragio: desde el establecimiento de un mapa electoral o la formación de las mesas electorales hasta el suministro de los medios materiales precisos y las operaciones de observación y sondeos. Se trata, sin duda, de las operaciones centrales en un proceso electoral.

Las elecciones generales celebradas en la India el 5 de junio de 1996 significaron, según el Presidente de la Comisión Electoral, una operación en la que 590 millones de votantes fueron llamados a 825.000 colegios a lo largo de siete días, con la posibilidad de elegir, por término medio, entre 26 candidaturas distintas, aunque hubo una circunscripción en que se presentaron 460. Para garantizar la limpieza de las elecciones se nombraron más de cinco millones de miembros de las Mesas, y se movilizaron más de dos millones de policías. Se constituyeron todos los Colegios, los resultados finales estuvieron disponibles en cuatro días, y el porcentaje de anulación de Mesas fue un más que aceptable 0,24%, todo ello con un coste estimado de 200 millones de dólares.

Aunque ciertamente la organización de las elecciones no suele alcanzar una dimensión semejante, sin embargo es siempre una operación compleja y delicada en la que la administración electoral ha de ser capaz de manejar los medios necesarios para que el conjunto de los ciudadanos tenga la oportunidad real de votar en una fecha prefijada, mediante procedimientos que resulten comprensibles y en condiciones en las que esté garantizada la libertad de sufragio.

Para ello, la regulación jurídica debe dar sustento a todas esas funciones que debe llevar a cabo la autoridad electoral, con el fin de garantizar que las elecciones sean libres y auténticas, así como que el resultado sea fidedigno y confiable.

Las normas que regulan las operaciones de emisión del sufragio y recuento de los votos en las mesas electorales son en todos los ordenamientos extremadamente minuciosas y reglamentarias. Tratan de prever todas las situaciones y, en la medida de lo posible, dar pautas claras y precisas para resolver los problemas a los miles de operadores jurídicos que las aplican.

Sin embargo, ese detalle ha de ser compatible con que resulten plenamente comprensibles para el ciudadano ordinario, porque está empíricamente demostrado que una normativa complicada (para la emisión del sufragio) o el inadecuado diseño del material electoral generan inevitablemente una elevada tasa de abstención y de votos nulos.

A pesar de que son muchos los países que han llevado adelante experiencias de votación electrónica, paradójicamente sobre todo en países en vías de desarrollo e, incluso, pese a la antigüedad de la práctica, por ejemplo, en elecciones locales en Estados Unidos, la realidad es que en la inmensa mayoría de los casos suponen simplemente recuentos experimentales y paralelos e, incluso, son llevados a cabo por empresas informáticas o de comunicaciones y no por la autoridad oficial del proceso. Aunque la tendencia es que cada vez más se implementen dichos mecanismos con gran desarrollo en el futuro, sobre todo por la disminución de costos que implica a mediano y largo plazo, en la actualidad la mayoría de las elecciones se realizan mediante el uso de papeletas electorales en las que figuran los nombres de los candidatos a elegir en la circunscripción. Desde este punto de vista puede establecerse una división fundamental entre sistemas de papeleta única y sistemas de papeletas múltiples. En los primeros, todas las candidaturas que concurren a la elección figuran en una única papeleta en la que el elector debe marcar su preferencia. En los de papeletas múltiples, cada candidatura dispone de su propia papeleta, de manera que lo que hace el votante es elegir la que corresponde a la candidatura de su elección. En este último caso la administración electoral tiene que garantizar que todas las papeletas se encuentran disponibles en cantidades similares y situadas en lugares no discriminatorios.

Otra clasificación, parcialmente coincidente con la anterior, es la que puede establecerse entre sistemas que sólo admiten el voto con las papeletas oficialmente fabricadas por la administración electoral y debidamente contrastadas, de manera que los ciudadanos sólo tendrán acceso a ellas en el momento de efectuar la votación; y aquellos otros, normalmente de papeletas múltiples, en los que se aprueba un modelo oficial de papeleta y se fabrica por la administración el número necesario para la votación, pero esto no excluye que cada candidatura pueda elaborar las suyas propias según el modelo oficial y repartirlas entre sus votantes, que las podrán emplear como instrumentos de votación. Sin lugar a dudas, el procedimiento más adecuado y extendido es el de papeletas únicas y oficialmente fabricadas. Permitir que las candidaturas elaboren sus propias papeletas no supone ninguna ventaja aparente, salvo como puro hecho de propaganda electoral. Sin embrago, presenta al menos tres claros inconvenientes: puede ser un instrumento de fraude electoral, en la medida en que disminuyen considerablemente las garantías del carácter personal y secreto del voto; dificulta y retrasa notablemente las operaciones de escrutinio, ya que pueden surgir dudas sobre la validez de las papeletas, y, además, supone un notable encarecimiento de las elecciones, ya que el Estado no sólo se ve obligado a elaborar un número desmesurado de papeletas, sino que además, normalmente, las fabricadas por los partidos tienen la consideración de gastos electorales financiados muchas veces por el propio Estado y cuyo correo también se financia públicamente.

En cuanto a su contenido, es necesario que incluyan el nombre de los candidatos y de la candidatura a la que representan. Es también muy frecuente que incluyan el símbolo de la candidatura, como forma de facilitar el sufragio de los votantes analfabetos. El mismo sentido tiene, aunque a un precio notablemente mayor, la inclusión de la foto de los candidatos o cabezas de listas. Resulta aún menos justificable, teniendo en cuenta su uso como instrumento de votación, el que se realicen en color o en un gramaje de papel excesivo. En general, la partida de gastos destinada a papeletas es considerablemente elevada y en muchas ocasiones lo es por razones no justificables desde la óptica de la libertad de sufragio, lo que resulta especialmente poco deseable teniendo en cuenta el carácter estrictamente coyuntural del gasto. La papeleta, como instrumento de votación y no de propaganda electoral debe ser, por consideraciones económicas, organizativas y aún ecológicas, tan simple como lo permita la libertad y el secreto de sufragio. Sin embargo, en países con democracias en desarrollo, para dar mayor credibilidad al sufragio válidamente emitido, se fabrican papeletas que incluye ciertas medidas de seguridad para garantizar que sólo se utilicen en la votación las aportadas por la autoridad electoral (escrupulosamente contadas) y evitar su falsificación, lo que evidentemente implica un impacto sustancial en el costo de estos materiales.

Como garantías adicionales a esas características del derecho de sufragio, algunos ordenamientos imponen que las papeletas se introduzcan en sobres electorales y que exista una cabina a disposición de los electores, dentro de la cual puedan realizar la operación material de elección o personalización de la papeleta. En algunos ordenamientos el paso por la cabina es obligatorio y en otros es una mera facultad para el elector, aspecto que en muchas ocasiones depende de sí nos encontramos ante un sistema de papeletas múltiples o única. Con carácter general puede señalarse que los sobres son un elemento innecesario, costoso e intrínsecamente perturbador o al menos retrasa el recuento electoral, que puede ser fácilmente obviado aumentando ligeramente el grosor de las papeletas. Por el contrario, la utilización obligatoria de las cabinas constituye una práctica aconsejable y con alto valor pedagógico, incluso en aquellos países en los que no puede ser puesta en duda la libertad de sufragio. También tiene la consideración de material para garantizar el carácter democrático del sufragio el uso de tinta indeleble, para evitar el que un elector vote en más de una ocasión, así como el de urnas que proporcionen transparencia al procedimiento de recepción de la votación. Por último el material electoral básico se completa con un acta o actas que recogen los resultados electorales y las distintas incidencias ocurridas en cada mesa. En la medida en que el recuento oficial y la atribución de los correspondientes escaños se realiza normalmente sobre este tipo de actas y no directamente sobre los sufragios, estos documentos adquieren una importancia extraordinaria para los procesos electorales. Por ello, teniendo en cuenta además que en la mayor parte de los países van a ser cumplimentadas por ciudadanos sin conocimientos especiales en la materia, resulta absolutamente imprescindible que se trate de formularios muy sencillos y comprensibles para cualquier ciudadano. Esa necesidad aumenta exponencialmente cuanto menor es el desarrollo social y cultural del país en cuestión. Curiosamente este aspecto, esencial para el desarrollo de un proceso electoral no suele merecer sin embargo la atención que merece ni por los organismos electorales ni por las organizaciones internacionales que monitorean las elecciones.

La importancia de estas actas se refleja también en que normalmente se rellenen al menos por duplicado (en ocasiones en varios tantos para que los representantes de los partidos políticos o candidatos cuenten con un ejemplar) y se prevean procedimientos alternativos para hacerlas llegar a la autoridad electoral, tratando de garantizar que contará con ellas el día del escrutinio general, del que constituyen material imprescindible. En los sistemas democráticos consolidados se considera que los procesos electorales reúnen las suficientes garantías internas y que no es preciso el establecimiento de sistemas de observación y control adicionales. Así, la acción combinada del organismo electoral, los ciudadanos miembros de las mesas, los representantes de los partidos políticos, la posibilidad de recursos ante una autoridad independiente sobre las decisiones adoptadas y en definitiva la existencia de una prensa libre, son suficiente garantía de la limpieza electoral. No es necesario un proceso de observación internacional o a cargo de organismos nacionales políticamente neutrales, salvo eventualmente con alcance muy reducido y con finalidades ajenas a la limpieza del proceso, en forma, por ejemplo, de invitados internacionales. Por el contrario la observación parece de extraordinaria utilidad en los procesos de transición. Es, desde esta óptica, posible establecer una división cualitativa o frontera de consolidación entre los procedimientos electorales por la exigencia o no de observación nacional o internacional. En este sentido, la observación debe ser vista como algo a superar por todos los sistemas que la practican.

Durante las décadas de los ochenta y noventa se llevaron a cabo por diversas organizaciones internacionales complejas operaciones de observación electoral en países tanto africanos (Uganda, Mozambique, Angola, Sudáfrica) como sudamericanos (Salvador, Nicaragua) como forma de colaboración en los procesos de transición política. Sin embargo, a partir de 1986 han empezado a surgir, como alternativa a esas operaciones masivas de observación electoral internacional, de coste cada vez más inabordable, ONG’s nacionales o internacionales que asumen el mismo papel.

El fenómeno de la observación nacional merece ser analizado con detenimiento. Por una parte es evidente que se trata de una alternativa muy ventajosa y de coste notablemente inferior a las operaciones internacionales de observación, contribuyendo sin duda a crear una conciencia democrática nacional. También es un procedimiento adecuado en aquellos países como Perú, en los que están legalmente prohibidas las misiones internacionales de observación electoral, prohibición que no puede ser soslayada de manera suficiente recurriendo a la figura de los "invitados internacionales". Sin embargo no puede olvidarse que todo procedimiento electoral debe tender a prescindir de la observación, lo que explica que ese tipo de movimientos sea a su vez "observado" con profunda desconfianza por los organismos electorales y los propios partidos políticos, que en ocasiones ven cómo fondos internacionales destinados a ellos son canalizados ahora a través de esas nuevas ONG’s.

En definitiva se trata de un fenómeno al menos ambiguo. Muy positivo si se analiza como alternativa al traslado de miles de observadores internacionales la inmensa mayoría de los cuales desconocen no sólo el país sino en realidad cómo se hacen unas elecciones, pero al menos discutible si se efectúa como alternativa al fortalecimiento institucional de la administración electoral y los propios partidos políticos. Quizás la clave esté en su carácter temporal, es decir allí donde es aún precisa observación electoral es aconsejable que se encargue a una organización nacional, pero por el contrario no debe apoyarse internacionalmente que se sigan realizando operaciones de observación que resultan ya inútiles, dado el desarrollo de los mecanismos ordinarios de garantía, pues ello implica que las elecciones impliquen mayores costos de los que per se involucran. Por otra parte, la mayor parte de las leyes electorales establecen un régimen específico para la realización de encuestas políticas en periodos electorales, con el fin de evitar una manipulación por esta vía de las expectativas de los distintos grupos políticos que puedan, eventualmente, incidir en los resultados electorales. Entre las medidas comúnmente adoptadas se encuentran las siguientes:

• Regulación de las características que debe reunir una encuesta para poder ser difundida como tal, incluyendo, por ejemplo, el nombre de la empresa que la ha realizado, fecha, metodología, tamaño de la muestra y otras característica técnicas, como margen de error y sistema de muestreo, notas todas ellas que deben acompañar a su divulgación.
• En coherencia con lo anterior, se otorgan al organismo electoral especiales facultades de control sobre la difusión de encuestas, que suelen incluir la posibilidad de imponer rectificaciones forzosas a los medios de comunicación.
• Es también frecuente, incluso en países políticamente tan distintos como Francia y Perú, la prohibición de difusión de sondeos en los días inmediatamente anteriores a las elecciones. Aunque es una prohibición cada vez más difícil de imponer, dada la mundialización de las comunicaciones, sin embargo, su finalidad es clara, permitir al organismo electoral ordenar la rectificación de encuestas que no reúnan los requisitos legales antes de la celebración de las elecciones.

Un mecanismo particular de información, intermedio entre las encuestas y los procedimientos de conteo rápido, realizado normalmente por empresas de comunicación y no por los organismos electorales, son los también llamados "sondeos israelitas" por ser este el primer país que los practicó. A diferencia de una encuesta electoral, los conteos de salida no son sobre intención de voto, sino que se basan en las respuestas dadas por votantes seleccionados en forma aleatoria después de que han votado. Sin embargo, al contrario de lo que ocurre en los procedimientos de conteo rápido, no se trata de resultados ya recontados y verificados tras el cierre de las urnas, sino de lo que el interrogado afirma haber votado. Por ello tienen el problema de su fiabilidad, pues aunque podría pensarse que los votantes en las democracias estables no tienen razones para ocultar o falsear el sentido de su voto, en especial porque no existe ninguna obligación de contestar a una encuesta de salida, en la práctica, sin embargo, lo hacen con frecuencia y, de hecho, han fracasado los realizados en estos últimos años en la mayor parte de los países europeos. El fenómeno aumenta, con mucho mayor motivo, en los países en proceso de transición, donde los temores del ciudadano pueden tener una cierta base fáctica.

Todo ello puede provocar que se divulguen datos no reales, generando confusión en la opinión pública y dificultando, en especial en los países en transición, la asunción de los resultados por los derrotados. En segundo lugar, pueden dar lugar a situaciones en las que pudieran plantearse problemas de incompatibilidad relativa con el secreto de sufragio, por lo que no resultan aconsejables en los países en transición política. Tampoco está clara su eficacia en los países consolidados, en los que los cada vez más evolucionados sistemas de conteo rápido, con apoyo de los avances tecnológicos, permiten tener datos reales y plenamente fiables en un espacio muy breve de tiempo. En definitiva, desde nuestro punto de vista los conteos de salida suponen introducir elementos perturbadores añadidos a los procesos en los países en transición política, y en cualquier caso son un mecanismo efímero, costoso y poco fiable.