El Artículo
21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas
provee justificaciones legales y morales para la asistencia electoral. Desde la
adopción y proclamación de esta Declaración, en 1948, la noción de asistencia
electoral internacional ha sido objeto de varias transformaciones y ha sido
interpretada de diferentes formas. Sin embargo, siempre ha estado firmemente
arraigada al interior del amplio espectro de los esfuerzos de “asistencia
democrática”.
Para la década de los sesenta, casi todas las
democracias establecidas habían incluido a la asistencia electoral en el marco
de sus iniciativas de asistencia democrática dirigidas a países en desarrollo.
Como tal, este tipo de asistencia ha sido identificada como un importante
factor de estabilización, un facilitador para el desarrollo económico y un útil
instrumento de política exterior. Al mismo tiempo, la asistencia electoral ha
sido utilizada para justificar intervenciones e interferencias en países de
interés estratégico específico. Una forma de asistencia electoral, en los
inicios de la aplicación de esta práctica, fue la prestada en las décadas de
los sesenta y setenta a los partidos políticos de Europa del Sur y
Latinoamérica por parte del gobierno de Estados Unidos y otras agencias
de cooperación como las fundaciones de partidos políticos de Alemania y Gran
Bretaña (para más información al respecto se puede consultar “Ayudando a las
democracias del exterior: la curva de aprendizaje” [“Aiding Democracy Abroad, the Learning Curve”]
Carothers, 1999). Subsecuentemente, las democracias establecidas empezaron a
dar a poro sobre referenda constitucionales y elecciones de transición a través
sus respectivas agencias de cooperación para el desarrollo o más frecuentemente
mediante contribuciones específicas a instituciones multilaterales. Con
excepción del “Paréntesis de los Balcanes”, donde por una serie de
circunstancias específicas la Organización para la Seguridad y Cooperación en
Europa [Organisation
for Security and Cooperation in Europe] (OSCE) estuvo a cargo de la
organización de las elecciones en Bosnia, según lo establecido en los Acuerdos
de Paz de Dayton [Dayton Peace Agreement] y en Kosovo por los Acuerdos
de Rambouillet [Rambouillet Accords], es posible distinguir
claramente tres actores que han dado forma a los métodos en que la asistencia
electoral ha sido justificada y otorgada desde la década de los sesenta: las
Naciones Unidas, Estados Unidos y, desde mediados de la década de los noventa,
la Comisión Europea.
La participación de Naciones Unidas en actividades
relacionadas con asuntos electorales inició formalmente en las décadas de los
sesenta y setenta, [1] cuando su Consejo
de Administración Fiduciaria asistió mediante observación o
supervisión a cerca de 30 plebiscitos, referenda o elecciones en varias
regiones del mundo. Para finales de la década de los ochenta, el PNUD había
financiado diversos proyectos pequeños mediante los cuales se proporcionó
alguna forma de asistencia en aspectos técnicos específicos de los procesos
electorales y para el establecimiento de la infraestructura necesaria para
conducir elecciones. También a finales de los ochenta y principios de la década
de los noventa, la ONU empezó a comprometerse en misiones electorales de mayor
envergadura y con base en tres perfiles: la organización y conducción de
elecciones (como lo realizado a través de la Autoridad de Transición de las
Naciones Unidas en Camboya -UNTAC- en 1993); la supervisión y control de
las elecciones (como en Namibia, a través del Grupo de Asistencia de las
Naciones Unidas para la Transición –UNTAG- en 1989), y de verificación de los
procesos electorales (como en El Salvador en 1994, a través de la Misión
de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador –ONUSAL-).
Estas
actividades, junto con el incremento en la demanda a las Naciones Unidas de
asistencia técnica por parte de los Estados miembros, llevó a la presentación
ante la Asamblea General (AG), en diciembre de 1991, de la Resolución 46/137 “Fortalecimiento de la eficacia del
principio de la celebración de elecciones auténticas y periódicas”. Desde
entonces, el Secretario General ha reportado de manera bianual a la AG [reportes
en inglés] lo relativo a “formas y medios apropiados para el fortalecimiento de
la efectividad del principio de elecciones periódicas y auténticas, en el
contexto de pleno respeto a la soberanía de los Estados miembros. 
La misma
resolución establecía la necesidad de que se designara a un funcionario que
actuara como responsable de las actividades de asistencia electoral, para
asegurar, entre otras cosas, la consistencia en la tramitación sistemática de
las solicitudes de los Estados miembros que organizan elecciones; para ayudar
al Secretario General a coordinar y considerar las solicitudes de verificación
electoral; y para canalizar las solicitudes de asistencia electoral a la
oficina o programas correspondientes.
La
resolución de la AG también recomendó la creación de una oficina para apoyar
las tareas del funcionario que actuara como responsable de la asistencia
electoral, siendo la División de Asistencia Electoral la instancia que ha
desarrollado estas actividades, desde 1992. Toda la asistencia electoral que
brinda la ONU debe ser consecuencia de una solicitud hecha por una autoridad
nacional reconocida. Mucha de la asistencia brindada en situaciones de
estabilidad, y en cooperación con actores nacionales, ha sido ampliamente
confiada a los recursos humanos y financieros del PNUD. No obstante, también es
importante las principales actividades realizadas a través del Departamento de
las Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz (DPKO) en el contexto de
las misiones de mantenimiento de la paz y, de manera creciente, en una “sola
ONU” integrada que recurre a los mandatos y experiencia en un determinado país
de las diferentes agencias que conforman las Naciones Unidas.
La presencia
de campo del PNUD y la encomienda tradicional del Coordinador Residente del
Sistema de Naciones Unidas resultaron importantes factores para facilitar la
instrumentación de la asistencia electoral brindada por la ONU. Los
funcionarios residentes del PNUD aportaron las relaciones que habían
establecido con el gobierno, agencias bilaterales para el desarrollo,
organizaciones no gubernamentales (ONGs) y partidos políticos, así como
infraestructura logística, conocimiento del país y recursos financieros para la
movilización de la asistencia. El apoyo, otorgado desde finales de los ochenta
hasta finales de los noventa, no tuvo el beneficio de una planeación a largo
plazo, sino que frecuentemente se buscó obtener los mejores resultados en
periodos cortos de tiempo.
De manera
similar, hacia finales de la década de los ochenta Estados Unidos empezó a
ofrecer asistencia electoral a través de la Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el
Departamento de Estado y la Fundación Nacional para la Democracia (NED). Este
desarrollo ocurrió después que los presidentes Carter y Reagan ubicaran a la
promoción de la democracia como estrategia central de la política exterior
estadounidense. Inicialmente, la asistencia electoral estuvo centrada en
misiones de observación y apoyo a los partidos políticos —a través de
fundaciones privadas como el Centro Carter [Carter
Center], especializado en observación electoral, e instituciones
como el Instituto Nacional Demócrata [National Democratic Institute] (NDI) y el Instituto
Internacional Republicano [International Republican Institute] (IRI), más
activas en el desarrollo de los partidos políticos. En 1987 fue cuando la USAID
empezó también a considerar el establecimiento de una ONG de corte técnico y
profesional, que se dedicara exclusivamente a otorgar asistencia para la
organización de aspectos técnicos del proceso electoral en países en
desarrollo. Fue en esa época que se creó la Fundación Internacional para
Sistemas Electorales [International Foundation for Electoral Systems]
(IFES) (para conocer detalles consulte “Cada voto cuenta” [“Every Vote Counts”]).
Desde entonces, USAID ha mantenido una cierta división entre el trabajo
desarrollado con los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad
civil (generalmente confiado a instituciones especializadas como el NDI y el
IRI) y las actividades de asistencia técnica dirigidas a apoyar los procesos
electorales (usualmente encargadas a IFES). Es gracias a su enfoque técnico
razonable de la asistencia electoral que, al paso de veinte años IFES es la ONG
más respetada en esta área, desarrollando alrededor del mundo una amplia gama
de actividades relativas a los procesos eleccionarios y siempre dedicando
recursos a la profesionalización e independencia de los organismos electorales.
La Comisión
Europea (CE) ha estado activa en el campo de la asistencia electoral durante
una década y media, y sus actividades siempre se han apegado de manera firme a
la promoción de la democracia, tal y como se asienta en el Artículo 6 del Tratado de la Unión Europea.
Durante el periodo señalado, las formas por las que se ha brindado esta
asistencia han evolucionado considerablemente, llegando a ser más sustantivas
que meras contribuciones financieras a proyectos diseñados y administrados por
otras instituciones y agencias internacionales. El financiamiento para misiones
de apoyo electoral por parte de la CE inició con la observación de la primera
elección multipartidista en Rusia, de 1993, y de la primera elección
multirracial de Sudáfrica en 1994. En ese mismo año, y siendo un evento de
relevancia específica para su política exterior, la CE también entregó gran
cantidad de apoyos financieros y técnicos a las elecciones generales en
Mozambique, los primeros comicios en ese país tras la finalización de una
guerra civil y la firma de los acuerdos de paz respectivos. Desde entonces, el
apoyo en materia electoral brindado por la CE ha crecido considerablemente,
tanto en número como en alcance. Como ejemplo tenemos la elección presidencial
de la Autoridad Palestina en 1996, la cual fue apoyada tanto técnicamente, como
con misión de observación. A partir de entonces, los proyectos de asistencia
electoral fueron, principalmente, a través de fondos de cooperación para el
desarrollo, pero continuaron siendo programados, por varios años, de acuerdo a
cada circunstancia y sin acercamientos estandarizados o estratégicos. En este
contexto, la norma 976 de 1999 y la Comunicación 191/2000 de la CE sobre las misiones de apoyo y
observación electoral, marcaron un avance importante hacia la
conceptualización de la asistencia y observación electoral, como actividades
complementarias dirigidas a la armonización de sus intervenciones.
Tras un periodo en que las actividades de asistencia
electoral carecían de coordinación y no eran visibles a nivel mundial, la CE es
hoy un actor principal como proveedor de apoyo electoral, en términos tanto de
asistencia como de observación electorales. La creación de una unidad de apoyo
de calidad en el seno del brazo ejecutor de la CE, Europe Aid, impulsó el ya de
por sí marcado aumento en los fondos asignados a las operaciones de asistencia
electoral (alrededor de 320 millones de euros de 2004 a 2006), con un marcado
interés de altos funcionarios respecto de los retos específicos en escenarios
de países donde recientemente se habían suscitado conflictos bélicos.
Paralelamente, el Programa de observación electoral de la Unión Europea ha
logrado con sus primeros logros construir una metodología confiable que puede
ser aplicada en cualquier parte del mundo. Desde 2000, la Unión Europea ha
realizado unas 50 misiones de observación en 35 diferentes países, lo cual ha
contribuido de manera amplia en la disminución de conflictos y en la disuasión
del fraude electoral.
Siguiente: Las duras lecciones de la década de los noventa
[1] La primera ocasión en que la ONU trabajó en
procesos electorales nacionales fue a finales de la década de los cuarenta, con
la observación de las primeras elecciones en la península de Corea.
