Autores: Domenico Tuccinardi, Paul Guerin, Fabio Bargiacchi, Linda Maguire

Traducido por: Rafael Riva Palacio

Hace siete años, cuando se reconoció por primera vez que las elecciones eran más  un “proceso” que un “evento”, no hubo una adecuación inmediata a este cambio por parte de las organizaciones dedicadas a prestar asistencia electoral y las agencias de cooperación para el desarrollo. La evolución de brindar apoyo para los eventos electorales a atender necesidades de asistencia específica para los procesos electorales y respecto de aspectos particulares, fue larga en materia de asistencia electoral debido a un número de factores asociados. El “cambio de paradigma” en la forma de acercamiento se ha arraigado. Sin embargo, hay trabajo por hacer antes de que esta evolución se complete.

Este documento suigere que el trabajo que requiere hacerse es esencialmente para desarrollar capacidades, tanto en el organismo que brinda el apoyo como en su contraparte en cada país. Las iniciativas instrumentadas en los últimos tres años por parte de la Comisión Europea, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y de IDEA Internacional en el campo de asistencia electoral, así como la recientemente establecida “Fuerza de Tarea Conjunta para la Asistenta Electoral Efectiva” de la Comisión Europea y el PNUD  son analizados en este contexto. Esto representa una primera valoración respecto de la manera en que la asistencia electoral es prestada en campo y el efecto que estas nuevas ideas tienen para la determinación de las prioridades de otras agencias de cooperación para el desarrollo sobre este tema. Servicios de conocimiento y herramientas rentables de capacitación institucional, tales como la Red de Conocimientos Electorales ACE y BRIDGE, están jugando un papel cada vez más decisivo en la impartición de asistencia electoral más efectiva.

Este ensayo está estructurado de la siguiente manera:

• Introducción
  
• Breve historia de la asistencia electoral. Tres actores principales
• Las duras lecciones de la década de los noventa
• La llamada de atención del nuevo milenio
• Enfrentado las realidades electorales: demasiada asistencia, demasiado tarde
• El enfoque del ciclo electoral
• Estableciendo un proyecto de Asistencia Electoral Efectiva: de la identificación a la evaluación
• Fortalecimiento y desarrollo de capacidades institucionales
  
• Conocimiento y servicios de desarrollo de capacidad existentes
• Haciendo uso de la tecnología
• El camino hacia delante
• Conclusiones
  
• Vínculos relevantes sobre Asistencia Electoral Efectiva
  

Actualmente, asistencia electoral puede ser definida como el apoyo legal, técnico y logístico proporcionado a las leyes, procesos e instituciones electorales. Esto abarca un espectro extenso —desde el establecimiento de un marco legal para la administración de elecciones, hasta sistemas electorales y procesos de registro de votantes inclusivos, apoyo a las instituciones responsables de administrar y ejecutar los procesos electorales, pasando por la entrega de recursos financieros, materiales y equipamiento, y asesoría de expertos, así como apoyo técnico y financiero a los grupos de la sociedad civil comprometidos en tareas de educación cívica y educación al votante, observación electoral y monitoreo de medios de comunicación; incluyendo asistencia técnica a los partidos políticos.

Proveer este tipo de asistencia implica encargarse de una serie de complejas y delicadas tareas de interacción entre los organismos electorales, las organizaciones que brindan la asistencia, agencias bilaterales y multilaterales dedicadas a la cooperación para el desarrollo, gobiernos nacionales, organizaciones de la sociedad civil, partidos políticos y empresas proveedoras de productos y servicios relacionados con las elecciones. Para apreciar la sensibilidad de esta serie de relaciones, se requieren desarrollar habilidades específicas que van más allá de la asistencia técnica como tal.

En este contexto, por “Asistencia Técnica Efectiva” nos referimos a todas las iniciativas y actividades dirigidas a mejorar la calidad e impacto de la asistencia electoral brindada a las instituciones electorales de los países socios. En este sentido, la asistencia electoral es parte del desarrollo democrático de los países socios, de acuerdo con los cinco principios básicos de “pertenencia, alineación, armonización, gestión orientada a resultados y responsabilidad mutua” que se establecen en la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda para el Desarrollo (págs. 11 y 12).

Tal y como se definió anteriormente, la asistencia electoral sigue siendo un ejercicio que apenas empieza a desarrollarse, a pesar de que las actividades relativas al apoyo en aspectos electorales han formado parte de las agendas de política exterior de  muchas democracias establecidas desde finales de la Segunda Guerra Mundial. Es hasta hace poco tiempo que la asistencia electoral ha sido reconocida como una parte integrante de la asistencia para el desarrollo de la democracia (“Organismos electorales como instituciones de gobernabilidad” [“Electoral management bodies as institutions of governance”], Lopez Pintor 1999 y “Asistencia Electoral Internacional: Una revisión de las actividades de los donantes y de las lecciones aprendidas”, Reilly 2003), aunque la literatura e investigación académica sobre asistencia electoral, aún es reducida. Esto se refleja en la limitada disponibilidad de documentos comparativos sobre asistencia electoral en términos de antecedentes históricos, contenidos, metodología y ángulos de acercamiento.

Fue hasta después de la Guerra Fría que se dio un amplio reconocimiento a la importancia de apoyar el establecimiento de instituciones gubernamentales funcionales y transparentes, como un aspecto prioritario en la creación de democracias más estables, pacíficas y económicamente sustentables. Lo anterior se presentó durante la formación de nuevos países que se establecían tras la caída de regímenes autoritarios, así como en aquellos que dejaron atrás un régimen militar; en ellos, el apoyo a las instituciones y procesos relacionados con las elecciones fue una parte importante de su desarrollo. A partir de entonces, ha existido entusiasmo por parte de los Estados para proveer ayuda financiera para aspectos electorales en muchos países de forma bilateral, aunque más frecuentemente multilateral, haciendo importantes progresos en este tipo de actividades democráticas.

Sin embargo, tras el entusiasmo inicial causado por la llamada “tercera ola” de democratización, que inició a mediados de la década de los setenta, pero avanzó más rápidamente en los noventa, los problemas empezaron a surgir. Al estudiar las transiciones en Europa del Este, Latinoamérica y África Subsahariana surgió en muchos casos una destacada división entre el aparentemente exitoso suministro de asistencia electoral y la falta de progreso por parte de los Estados asistidos en los procesos de democratización. En muchos casos la transición de democracias electorales a democracias parlamentarias nunca fue totalmente completada. Este ensayo destaca cómo la falta de progreso en esta área puede ser atribuida a la falla de las instancias dedicadas a la cooperación para entender de manera total la relación integral entre asistencia electoral (a diferencia de asistencia en elecciones) y objetivos para el desarrollo democrático. De hecho, se creía que el enfoque respecto de la asistencia democrática podría trasladarse rápidamente hacia otras áreas del desarrollo democrático, tales como el estado de derecho o el apoyo a programas parlamentarios tras la primera ola de elecciones democráticas.

Los avances de la asistencia electoral hacia el final milenio fueron resultado del reconocimiento por parte de las muchas agencias dedicadas a la cooperación para el desarrollo alrededor del mundo de conceptos como “efectividad”, “sostenible” y “desarrollo de capacidades”[1], si bien, frecuentemente, los funcionarios involucrados lucharon para identificar métodos efectivos que pudieran convertir los conceptos antes mencionados en políticas de instrumentación efectivas. Diversos funcionarios de las agencias dedicadas a la cooperación para el desarrollo coinciden en que la asistencia electoral genera cierta frustración dadas las presiones creadas durante los cortos periodos de tiempo previos al día de la elección en combinación con fuertes desembolsos, seguidos  de la súbita pérdida de interés por el desarrollo institucional en el periodo post-electoral  de los países recientemente asistidos.

Los programas de desarrollo institucional a largo plazo en materia electoral en  un principio simplemente no fueron considerados, pues el enfoque se centraba únicamente en el día de la elección, tal y como si fuera un evento. Típicamente, no había disponibilidad de apoyo internacional para actividades prolongadas en la materia y se estimaba que la asistencia de largo plazo era difícil de medir y más fácil de influir por parte de factores externos o eventos imprevistos. En contraste, la asistencia ad hoc de corto plazo resultaba sumamente atractiva, pues los resultados (aunque mucho más modestos) eran fácilmente perceptibles y cuantificables, muy vistosa políticamente hablando y fácilmente justificable ante interesados nacionales e internacionales.

Desde hace tres años, algunos actores clave en materia de asistencia para el desarrollo como la Comisión Europea (CE), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) e IDEA Internacional han emprendido acciones concretas dirigidas a contar con un acercamiento más incluyente para la instrumentación práctica de asistencia en proyectos relativos a temas electorales. El objetivo inmediato de estas iniciativas es la intención de la CE y el PNUD de racionalizar sus participaciones en proyectos de asistencia electoral  y armonizarlos con un enfoque dirigido a promover el desarrollo de la democracia. Los objetivos a largo plazo que forman parte de estas iniciativas, a los que IDEA Internacional se compromete particularmente, es provocar cambios definitivos en la forma en que se concibe, diseña, identifica e instrumenta la asistencia electoral por parte de las agencias de cooperación para el desarrollo y otros grupos que brindan esta clase de apoyos. Dichos esfuerzos van acompañados del surgimiento de una distinción metodológica y lingüística entre asistencia para las elecciones y asistencia electoral. Esta diferenciación implica que la primera es el proveer apoyo para el día en que se celebran las elecciones, mientras que la última implica un enfoque integral e incluyente de asistencia a largo plazo a los sistemas, procesos e instituciones electorales. En este contexto, el desarrollo más notable ha sido el diseño de una nueva herramienta de planeación y capacitación por parte de especialistas de la CE e IDEA Internacional, que se ha denominado “el ciclo electoral”.

Este documento describirá algunas de las nuevas actividades e iniciativas asumidas por las instituciones arriba mencionadas, en un intento por hacer efectiva la asistencia electoral, así como los esfuerzos por conceptualizar los lazos de unión entre la asistencia electoral, el desarrollo democrático y la necesidad de desarrollar estructuras políticas y de cultura democrática más incluyentes. Esta descripción seguirá al breve repaso general de casi dos décadas de asistencia electoral y al análisis sobre los retos y restricciones que surgieron en la materia hacia los últimos años de la década de los noventa. El objetivo principal es demostrar con ejemplos concretos que el desarrollo de la capacidad de una administración electoral de ser fuerte y transparente es una forma fundamental e invaluable de invertir en el desarrollo democrático a largo plazo en los países que reciben la asistencia y que las contribuciones hechas  a  las elecciones como  tales, si bien son necesarias y políticamente atractivas, producirán resultados positivos únicamente si se incluyen en un marco más amplio y más complejo de iniciativas de asistencia democrática.

En este esfuerzo por promover el concepto de una asistencia electoral impulsada por la solicitud de la misma y que esté dirigida hacia la consolidación a largo plazo de procesos e instituciones democráticos, se ha considerado el papel de la innovación tecnológica como una herramienta poderosa aunque insuficiente para incrementar la transparencia y la rendición de cuentas, así como la importancia crucial que las herramientas de bajo costo pueden tener para el fortalecimiento institucional y el desarrollo profesional en los programas de asistencia electoral efectiva.

Siguiente: Breve historia de la asistencia electoral. Tres actores principales

[1] Consulte las Notas prácticas del PNUD sobre Asistencia y Procesos Electorales de 2001 y 2004 y la Comunicación 191/2000 de la Comisión Europea sobre las misiones de apoyo y observación electoral aquí.

El Artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas provee justificaciones legales y morales para la asistencia electoral. Desde la adopción y proclamación de esta Declaración, en 1948, la noción de asistencia electoral internacional ha sido objeto de varias transformaciones y ha sido interpretada de diferentes formas. Sin embargo, siempre ha estado firmemente arraigada al interior del amplio espectro de los esfuerzos de “asistencia democrática”.

Para la década de los sesenta, casi todas las democracias establecidas habían incluido a la asistencia electoral en el marco de sus iniciativas de asistencia democrática dirigidas a países en desarrollo. Como tal, este tipo de asistencia ha sido identificada como un importante factor de estabilización, un facilitador para el desarrollo económico y un útil instrumento de política exterior. Al mismo tiempo, la asistencia electoral ha sido utilizada para justificar intervenciones e interferencias en países de interés estratégico específico. Una forma de asistencia electoral, en los inicios de la aplicación de esta práctica, fue la prestada en las décadas de los sesenta y setenta a los partidos políticos de Europa del Sur y Latinoamérica por parte del gobierno de Estados Unidos  y otras agencias de cooperación como las fundaciones de partidos políticos de Alemania y Gran Bretaña (para más información al respecto se puede consultar “Ayudando a las democracias del exterior: la curva de aprendizaje” [“Aiding Democracy Abroad, the Learning Curve”] Carothers, 1999). Subsecuentemente, las democracias establecidas empezaron a dar a poro sobre referenda constitucionales y elecciones de transición a través sus respectivas agencias de cooperación para el desarrollo o más frecuentemente mediante contribuciones específicas a instituciones multilaterales. Con excepción del “Paréntesis de los Balcanes”, donde por una serie de circunstancias específicas la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa [Organisation for Security and Cooperation in Europe] (OSCE) estuvo a cargo de la organización de las elecciones en Bosnia, según lo establecido en los Acuerdos de Paz de Dayton [Dayton Peace Agreement] y en Kosovo por los Acuerdos de Rambouillet [Rambouillet Accords], es posible distinguir claramente tres actores que han dado forma a los métodos en que la asistencia electoral ha sido justificada y otorgada desde la década de los sesenta: las Naciones Unidas, Estados Unidos y, desde mediados de la década de los noventa, la Comisión Europea.

La participación de Naciones Unidas en actividades relacionadas con asuntos electorales inició formalmente en las décadas de los sesenta y setenta, [1]  cuando su Consejo de Administración Fiduciaria asistió mediante observación o supervisión a cerca de 30 plebiscitos, referenda o elecciones en varias regiones del mundo. Para finales de la década de los ochenta, el PNUD había financiado diversos proyectos pequeños mediante los cuales se proporcionó alguna forma de asistencia en aspectos técnicos específicos de los procesos electorales y para el establecimiento de la infraestructura necesaria para conducir elecciones. También a finales de los ochenta y principios de la década de los noventa, la ONU empezó a comprometerse en misiones electorales de mayor envergadura y con base en tres perfiles: la organización y conducción de elecciones (como lo realizado a través de la Autoridad de Transición de las Naciones Unidas en Camboya  -UNTAC- en 1993); la supervisión y control de las elecciones (como en Namibia, a través del Grupo de Asistencia de las Naciones Unidas para la Transición –UNTAG- en 1989), y de verificación de los procesos electorales (como en El Salvador en 1994, a través de la  Misión de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador –ONUSAL-).

Estas actividades, junto con el incremento en la demanda a las Naciones Unidas de asistencia técnica por parte de los Estados miembros, llevó a la presentación ante la Asamblea General (AG), en diciembre de 1991, de la Resolución 46/137  “Fortalecimiento de la eficacia del principio de la celebración de elecciones auténticas y periódicas”. Desde entonces, el Secretario General ha reportado de manera bianual a la AG [reportes en inglés] lo relativo a “formas y medios apropiados para el fortalecimiento de la efectividad del principio de elecciones periódicas y auténticas, en el contexto de pleno respeto a la soberanía de los Estados miembros. La misma resolución establecía la necesidad de que se designara a un funcionario que actuara como responsable de las actividades de asistencia electoral, para asegurar, entre otras cosas, la consistencia en la tramitación sistemática de las solicitudes de los Estados miembros que organizan elecciones; para ayudar al Secretario General a coordinar y considerar las solicitudes de verificación electoral; y para canalizar las solicitudes de asistencia electoral a la oficina o programas correspondientes.

La resolución de la AG también recomendó la creación de una oficina para apoyar las tareas del funcionario que actuara como responsable de la asistencia electoral, siendo la División de Asistencia Electoral la instancia que ha desarrollado estas actividades, desde 1992. Toda la asistencia electoral que brinda la ONU debe ser consecuencia de una solicitud hecha por una autoridad nacional reconocida. Mucha de la asistencia brindada en situaciones de estabilidad, y en cooperación con actores nacionales,  ha sido ampliamente confiada a los recursos humanos y financieros del PNUD. No obstante, también es importante las principales actividades realizadas a través del Departamento de las Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz (DPKO) en el contexto de las misiones de mantenimiento de la paz y, de manera creciente, en una “sola ONU” integrada que recurre a los mandatos y experiencia en un determinado país de las diferentes agencias que conforman las Naciones Unidas.

La presencia de campo del PNUD y la encomienda tradicional del Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas resultaron importantes factores para facilitar la instrumentación de la asistencia electoral brindada por la ONU. Los funcionarios residentes del PNUD aportaron las relaciones que habían establecido con el gobierno, agencias bilaterales para el desarrollo, organizaciones no gubernamentales (ONGs) y partidos políticos, así como infraestructura logística, conocimiento del país y recursos financieros para la movilización de la asistencia. El apoyo, otorgado desde finales de los ochenta hasta finales de los noventa, no tuvo el beneficio de una planeación a largo plazo, sino que frecuentemente se buscó obtener los mejores resultados en periodos cortos de tiempo.

De manera similar, hacia finales de la década de los ochenta Estados Unidos empezó a ofrecer asistencia electoral a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el Departamento de Estado y la Fundación Nacional para la Democracia (NED). Este desarrollo ocurrió después que los presidentes Carter y Reagan ubicaran a la promoción de la democracia como estrategia central de la política exterior estadounidense. Inicialmente, la asistencia electoral estuvo centrada en misiones de observación y apoyo a los partidos políticos —a través de fundaciones privadas como el Centro Carter [Carter Center], especializado en observación electoral, e instituciones como el Instituto Nacional Demócrata [National Democratic Institute] (NDI) y el Instituto Internacional Republicano [International Republican Institute] (IRI), más activas en el desarrollo de los partidos políticos. En 1987 fue cuando la USAID empezó también a considerar el establecimiento de una ONG de corte técnico y profesional, que se dedicara exclusivamente a otorgar asistencia para la organización de aspectos técnicos del proceso electoral en países en desarrollo. Fue en esa época que se creó la Fundación Internacional para Sistemas Electorales [International Foundation for Electoral Systems] (IFES) (para conocer detalles consulte “Cada voto cuenta” [“Every Vote Counts”]). Desde entonces, USAID ha mantenido una cierta división entre el trabajo desarrollado con los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad civil (generalmente confiado a instituciones especializadas como el NDI y el IRI) y las actividades de asistencia técnica dirigidas a apoyar los procesos electorales (usualmente encargadas a IFES). Es gracias a su enfoque técnico razonable de la asistencia electoral que, al paso de veinte años IFES es la ONG más respetada en esta área, desarrollando alrededor del mundo una amplia gama de actividades relativas a los procesos eleccionarios y siempre dedicando recursos a la profesionalización e independencia de los organismos electorales.

La Comisión Europea (CE) ha estado activa en el campo de la asistencia electoral durante una década y media, y sus actividades siempre se han apegado de manera firme a la promoción de la democracia, tal y como se asienta en el Artículo 6 del Tratado de la Unión Europea. Durante el periodo señalado, las formas por las que se ha brindado esta asistencia han evolucionado considerablemente, llegando a ser más sustantivas que meras contribuciones financieras a proyectos diseñados y administrados por otras instituciones y agencias internacionales. El financiamiento para misiones de apoyo electoral por parte de la CE inició con la observación de la primera elección multipartidista en Rusia, de 1993, y de la primera elección multirracial de Sudáfrica en 1994. En ese mismo año, y siendo un evento de relevancia específica para su política exterior, la CE también entregó gran cantidad de apoyos financieros y técnicos a las elecciones generales en Mozambique, los primeros comicios en ese país tras la finalización de una guerra civil y la firma de los acuerdos de paz respectivos. Desde entonces, el apoyo en materia electoral brindado por la CE ha crecido considerablemente, tanto en número como en alcance. Como ejemplo tenemos la elección presidencial de la Autoridad Palestina en 1996, la cual fue apoyada tanto técnicamente, como con misión de observación. A partir de entonces, los proyectos de asistencia electoral fueron, principalmente, a través de fondos de cooperación para el desarrollo, pero continuaron siendo programados, por varios años, de acuerdo a cada circunstancia y sin acercamientos estandarizados o estratégicos. En este contexto, la norma 976 de 1999 y la Comunicación 191/2000 de la CE sobre las misiones de apoyo y observación electoral, marcaron un avance importante hacia la conceptualización de la asistencia y observación electoral, como actividades complementarias dirigidas a la armonización de sus intervenciones.

Tras un periodo en que las actividades de asistencia electoral carecían de coordinación y no eran visibles a nivel mundial, la CE es hoy un actor principal como proveedor de apoyo electoral, en términos tanto de asistencia como de observación electorales. La creación de una unidad de apoyo de calidad en el seno del brazo ejecutor de la CE, Europe Aid, impulsó el ya de por sí marcado aumento en los fondos asignados a las operaciones de asistencia electoral (alrededor de 320 millones de euros de 2004 a 2006), con un marcado interés de altos funcionarios respecto de los retos específicos en escenarios de países donde recientemente se habían suscitado conflictos bélicos. Paralelamente, el Programa de observación electoral de la Unión Europea ha logrado con sus primeros logros construir una metodología confiable que puede ser aplicada en cualquier parte del mundo. Desde 2000, la Unión Europea ha realizado unas 50 misiones de observación en 35 diferentes países, lo cual ha contribuido de manera amplia en la disminución de conflictos y en la disuasión del fraude electoral.

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Desde las primeras grandes misiones electorales encabezadas por la ONU a finales de la década de los ochenta, la asistencia electoral ha jugado un papel significativo, a veces hasta fundamental, en los procesos de democratización de muchos países sometidos a transiciones políticas. No obstante, el periodo de cambio de regímenes que siguió a la disolución de la Unión Soviética estuvo caracterizado por un apoyo entusiasta, y con frecuencia incondicional, a los procesos electorales en Europa del Este y en muchos países de África subsahariana, América Latina y Asia. Este entusiasmo por las elecciones se extendió a pesar de que la asistencia internacional estuvo en muchas ocasiones sin coordinación, que se promovieron sistemas electorales y modelos de procedimientos inapropiados o insostenibles, y que en algunas ocasiones en realidad sirvieron para reciclar a antiguos caudillos en líderes legítimamente electos.

Las agencias de cooperación para el desarrollo frecuentemente otorgaron contribuciones financieras notables para eventos electorales particulares (generalmente a petición del país interesado). El apoyo para procesos electorales apresurados y costosos, mediante instituciones temporales y con un despliegue masivo de expertos electorales estuvo basado en la creencia de que las elecciones rápidas podrían ser la panacea para los problemas económicos y estructurales de los países en transición, y en cierto modo pondrían en marcha el círculo virtuoso de la democracia en dicho. La realidad, en cambio, fue que frecuentemente se hizo más difícil que esos países alcanzaran sus objetivos de desarrollo a largo plazo. Al promover este tipo de actividades, la comunidad internacional forzó a los países en transición a un “proceso de desarrollo democrático” artificial y difícil de sostener. Si bien estos apoyos se realizaron bajo estándares técnicos y financiamiento altos, también impidieron que los países receptores de ayuda se beneficiaran de las técnicas y conocimientos que les fueron presentados, y que son un componente esencial de los proyectos de asistencia técnica.

En la conducción de las llamadas elecciones de “segunda generación”, realizadas tras un régimen de transición, se presentaron dos patrones. Por un lado, algunos países fueron abandonados por la comunidad internacional en un momento crucial de su transición democrática, pues fueron identificados de manera prematura como nación con un camino democrático firme, o bien de baja prioridad política. Del lado opuesto, las agencias de cooperación para el desarrollo y las instancias que prestaban asistencia se mantuvieron atentas al rumbo tomado por ciertos países, pero empezaban desde cero en cada proceso electoral que les era solicitada la asistencia electoral. En ese tenor, eran las propias agencias de cooperación para el desarrollo las que se definían las necesidades que debían ser consideradas, aunque no en todos los casos coincidían con las prioridades que tenían los países receptores.

En ambas situaciones, las agencias de cooperación para el desarrollo se vieron forzadas a repensar los métodos para acercarse a los receptores de apoyo. En todo caso, la casi completa ausencia de una coordinación correcta entre las diferentes instancias de ayuda bilateral y/ó multilateral impactó sistemáticamente en la escasa efectividad y sustentabilidad de los esfuerzos de asistencia electoral. Incluso si la autoridad electoral del país que recibía la ayuda había definido claramente sus necesidades, el interés manifestado por diferentes agencias de cooperación para el desarrollo para “destacar” su apoyo a un evento atractivo y de alta visibilidad, generalmente conllevó a traslapes y huecos al momento de abordar las necesidades reales. Tradicionalmente, la capacitación de funcionarios de las mesas receptoras del voto de corto plazo, material electoral y educación al votante para caso, fueron las herramientas preferidas por las agencias de cooperación para el desarrollo, a pesar de que en la mayoría de los casos estos no eran sostenibles y tampoco producían efectos duraderos que contribuyeran al proceso de desarrollo y construcción general de la democracia en los países receptores de ayuda.

Con el fin de la década de los noventa, la ola inicial de entusiasmo por apoyar procesos electorales dio paso a un acercamiento más razonado y realista. En muchos casos, la asistencia electoral internacional fue crucial para prevenir que hubiera una manipulación masiva de los resultados por parte de fuerzas antidemocráticas, así como para fortalecer la legitimidad de partidos y grupos democráticos emergentes y para persuadir a ex-combatientes de aceptar las reglas del juego democrático. Sin embargo, también se registraron serias decepciones respecto de las expectativas de desarrollo de la democracia en países en donde había sido posible llevar a cabo elecciones debido al apoyo financiero y de expertos internacionales. Esto llevó a los principales proveedores de asistencia electoral a reconocer que la evaluación positiva de elecciones debía estar basada en una amplia escala de parámetros, en la que la conducción pacífica de la votación y una organización de la elección con logística sólida eran factores visibles, pero ciertamente no los fundamentales. Esas duras lecciones convencieron a las organizaciones que brindaban asistencia de que “un proceso electoral exitoso es construido sobre la legitimidad de las redes institucionales”[1] y que esas redes están conformadas por un número de componentes cruciales e interrelacionados. Persuadir a los tomadores de decisión de las agencias de cooperación para el desarrollo resultó ser una tarea más difícil.

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Ante la llegada del nuevo milenio, los organismos encargados de brindar asistencia técnica empezaron a comprometerse de manera más consistente con las instancias que les financiaban, a fin de analizar, con mayor profundidad, el impacto de su ayuda en los países que salían de conflictos, con democracias emergentes y en transición, en términos de su desarrollo democrático y económico a largo plazo. El PNUD, en particular, llevó a cabo una revisión sobre una década de su experiencia en asistencia electoral[*] (1990-2000), misma que puede ser considerada como la primera evaluación exhaustiva hecha en el campo de la asistencia electoral. El resultado de este estudio señala que las elecciones fueron con demasiada frecuencia apoyadas como eventos aislados, pues la asistencia electoral no estaba ligada a otros aspectos de la gobernabilidad democrática, tales como el establecimiento de una constitución, así como el diseño de sistemas políticos y electorales. Lo anterior, a pesar de que la asistencia electoral ofrecía un punto de entrada ideal para otros esfuerzos de gobernabilidad democrática en los países que recibieron la ayuda. El estudio del PNUD presenta como clara conclusión que la relación entre sistemas electorales y sistemas de partidos políticos, y la necesidad de involucrar a los grupos de interés a través del diálogo, no era suficientemente entendida o no era considerada plenamente durante la planeación de la estrategia para brindar la asistencia electoral, señalando entonces, por primera ocasión, las responsabilidades de la comunidad internacional. A la evaluación de esos diez años, siguieron estudios más específicos del PNUD, mientras que otras agencias de cooperación para el desarrollo como el Departamento para el Desarrollo Internacional [“Elections and the electoral process a guide to assistance”] (DFID) del Reino Unido y la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional [“Democratisation and Armed Conflicts”] (Sida) llevaron a cabo análisis críticos similares sobre el apoyo adecuado a los procesos electorales y la necesidad de ubicar la asistencia electoral de manera más clara en el contexto de esfuerzos a largo plazo para la democracia y la gobernabilidad.

A pesar del gradual reconocimiento de la necesidad de modificar las estrategias de acercamiento para ofrecer apoyo, la dura realidad fue que se hizo evidente que la política exterior era un gran obstáculo a vencer para la elaboración de proyectos de asistencia electoral a largo plazo. En ocasiones, el apoyo a elecciones o a consultas populares organizadas de manera repentina, realizadas tras un cambio de régimen inesperado o bien tras un importante avance en un conflicto interminable, no era necesariamente compatible con planes eficientes y efectivos ni con la ejecución de un proceso electoral transparente e incluyente, a menos que se hubiera desplegado una presencia internacional masiva. En muchos otros casos persistió una dicotomía en el enfoque realizado por muchas agencias de cooperación para el desarrollo (y por consecuencia en la elaboración de programas de asistencia) entre la conveniencia de invertir en el desarrollo de capacidades y los imperativos de índole política para alcanzar los mejores resultados en el menor tiempo posible.

La mayoría de las agencias de cooperación para el desarrollo asumieron que “la democratización tiende a desplegar una serie de etapas en secuencia”[1], de manera que el diseño institucional que era establecido y puesto en marcha mediante la asistencia técnica internacional, eventualmente podía ser identificado por los nuevos dirigentes del país que recibió el apoyo como un esquema que no respondería a sus necesidades. Durante los periodos entre elecciones, muchos países en desarrollo se alejaban de la trayectoria inicialmente establecida para su democracia al reformar sus sistemas políticos y electorales. En muchas ocasiones, estos cambios fueron resultado de un proceso genuino de desarrollo democrático al interior de esas naciones. En otros casos, los cambios fueron impuestos por los nuevos gobernantes en un intento por mantenerse en el poder. En ambos casos, las consecuencias se reflejaron en una mala estimación de las implicaciones técnicas y financieras que dichas reformas generaron en la organización de nuevas elecciones y, en consecuencia, en solicitudes tardías de apoyo a la comunidad internacional, que tenía que cumplir con las expectativas políticas del país que recibía el apoyo, a fin de mantenerlo en el “camino democrático”. En ese tipo de situaciones, el papel de la política internacional pudo significar que la ayuda electoral sirvió involuntariamente a agendas políticas nacionales, por encima de apoyar al país receptor de la ayuda en mejorar sus sistemas y procesos electorales en el marco de una gobernabilidad democrática avanzada.

De cara a la creciente concientización de su limitada efectividad, esta clase de asistencia fue repetida en diversas ocasiones, y a menudo frustraron los esfuerzos realizados por los funcionarios de los organismos interesados en brindar asistencia técnica, que habían estado defendiendo otro tipo de estrategias. Por tanto, las reformas electorales se convirtieron en un arma de doble filo: por una parte fueron defendidas e impulsadas para permitir que los países receptores de apoyo siguieran su propia ruta de desarrollo democrático; por otra parte, también se generó amplio temor hacia las propias reformas, pues no se podía prever la dimensión de la asistencia técnica y financiera necesaria, además de las preocupaciones sobre la sustentabilidad de los procesos electorales.

Las misiones internacionales de observación electoral independientes jugaron un papel importante en el cambio de perspectiva de las instancias que brindan asistencia electoral en cuanto a sustituir el apoyo a cada elección por uno de características cíclicas. Las evaluaciones y reportes elaborados por las misiones de observación representaron una valiosa herramienta para determinar de mejor forma las fortalezas y debilidades de los procesos electorales en un país determinado, así como de sus procesos de reforma. La observación electoral en el nuevo milenio tuvo un factor de desarrollo considerable, pues de las misiones conducidas a principio de la década de los noventas que se caracterizaron por no tener un papel activo ni analítico, se avanzó hacia ejercicios sofisticados y complejos, especialmente por la iniciativa de la Unión Europea, la Oficina para Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la Organización para la Cooperación y Seguridad en Europa (OSCE-ODIHR), y fundaciones independientes, como el Centro Carter.

Actualmente las misiones de observación organizadas por las instituciones arriba mencionadas son desplegadas tras la realización oportuna de valoraciones y la aplicación de metodologías precisas[*] y probadas, así como la aprobación interna de un código de conducta, basado en la Declaración de Principios para la Observación Internacional de Elecciones. La observación electoral apartidista realizada por grupos nacionales e internacionales puede contribuir ampliamente a elevar la integridad de los procesos electorales mediante la disuasión de irregularidades y fraudes, la promoción de confianza hacia el proceso electoral, el debilitamiento de potenciales conflictos relacionados con las elecciones durante el periodo previo a estas, y de manera más importante, proporcionando recomendaciones sustentadas a fin de reformar y mejorar el sistema democrático. Hoy en día existe una tendencia creciente para que las organizaciones nacionales e internacionales de observación den seguimiento a las elecciones legislativas y presidenciales subsecuentes. Además, las misiones son desplegadas para observar elecciones locales y referenda, con el ánimo de promover elecciones genuinas, transparentes y eficaces. Todo lo cual implica el fortalecimiento de las instituciones democráticas y el respeto a los derechos humanos, así como la aplicación de las leyes; aspectos que también se benefician de los programas de cooperación para el desarrollo. Sin embargo, aunque las misiones de observación emiten informes detallados en los que se destacan las fortalezas y debilidades de los procesos electorales, rara vez han sido utilizados para establecer y estructurar programas futuros de asistencia electoral. Generalmente, esto se debe al limitado conocimiento que tienen las misiones de observación electoral de los mecanismos de cooperación para el desarrollo y sus implicaciones respecto de las complejidades de las estructuras de la administración electoral en los países que reciben apoyo.

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[1] Thomas Carothers, “The End of the Transition Paradigm”, Journal of Democracy, Volume 13, N.1, January 2002.

[*] en inglés

Las lecciones aprendidas por la mayoría de las agencias de cooperación para el desarrollo a través de los procesos de evaluación descritos anteriormente, en proporción con las restricciones que enfrentan las instancias que prestan apoyo al poner estas conclusiones en práctica, han sido el tema de iniciativas y estudios de mayor detalle, promovidos principalmente por IDEA Internacional, la Comisión Europea y el PNUD, con el ánimo de hacer que la asistencia electoral efectiva se ubique mas allá de facilitar elementos técnicos para un evento electoral. El propósito de estas iniciativas ha sido establecer claramente a los grupos de interés y a las agencias de cooperación para el desarrollo la necesidad de enfrentar la realidad respecto de que han brindado demasiada asistencia fuera de tiempo, pues sus contribuciones únicamente han paliado los problemas estructurales, sin resolverlos.

Al respecto, la Conferencia de Ottawa[*] , organizada por IDEA Internacional y por la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (CIDA) en mayo de 2006, representó un momento determinante para el establecimiento de un nuevo acercamiento que haga de la asistencia electoral una efectiva y significativa para el desarrollo democrático total de los países a los que se brinda apoyo. Fue reconocido formalmente que, aunque algunos conceptos como “efectividad”, “sustentabilidad” y “desarrollo de capacidades” fueron reconocidos como la manera de lograr un avance, llevar a la práctica estos conceptos era difícil. El apoyo para la construcción de instituciones es, por su propia naturaleza, un ejercicio de largo plazo, y por tanto menos visible o, tal vez, con menor atractivo político en circunstancias donde las elecciones se efectuarían en años posteriores. Además, el progreso en la construcción de instituciones es difícil de medir y a la vez fácilmente influenciable por factores externos y eventos imprevistos, por tanto no siempre se informa del mismo en programas gubernamentales amplios o está siquiera ligado a éstos. La consecuencia potencial de la negligencia respecto del fortalecimiento de las instituciones en periodos donde no se verifican elecciones, es que pueden llevarse a cabo comicios “abiertos y democráticos” en países semiautoritarios, en los que se brindan espacios a la oposición únicamente en los breves periodos en que el mundo está pendiente de dichos comicios. De manera similar, si lo que se busca es generar cambios reales, las actividades relativas a la construcción de instituciones deben de estar apoyadas por el correspondiente mejoramiento de la pluralidad y de la aplicación de las leyes.

En algunas ocasiones, estas prácticas han llevado a que las agencias de cooperación para el desarrollo fueran utilizadas de manera poco correcta y excesiva. Por ejemplo, oficiales de estas agencias se podrían haber visto presionados para utilizar los recursos financieros destinados a brindar apoyo en gastos inmediatos no redituables, en lugar de inversiones con beneficio de largo plazo (consulte el apartado “Utilizando la tecnología”[*]). Además el retraso en la reacción de las agencias de cooperación para el desarrollo en cuanto a identificar las necesidades de la asistencia y planear sus responsabilidades ante la prestación de apoyo, podría ser utilizado por los receptores de la ayuda para ejercer mayor presión.

Para dirigir el apoyo hacia la sustentabilidad –una etapa importante y frecuentemente subestimada-  se debe llamar a los grupos de interés para que éstos se encarguen de definir cuáles son las necesidades que deben atenderse una vez concluido el evento electoral, y en el periodo entre elecciones. Debe hacerse una consulta amplia y generarse tantos consensos como sean posibles entre todos los grupos de interés (incluyendo el gobierno, los partidos políticos, medios de comunicación, organizaciones de la sociedad civil interesadas en la gobernabilidad democrática, académicos e instituciones especializadas en el análisis), acerca del sistema político, las disposiciones legales aplicables, los sistemas electorales y las actividades relacionadas con estos. Esto podrá promover el compromiso y cumplimiento de los grupos de interés en materia política y electoral a todos los niveles, tanto durante el periodo electoral, como después de este.

Con este fin, las agencias de cooperación para el desarrollo tienen la responsabilidad de asegurarse de que los objetivos establecidos en los programas de asistencia electoral cuenten con visión de largo plazo y con una estrategia para la democratización del receptor del apoyo. Recíprocamente, los programas de democratización y buen gobierno necesitan estar alineados con los planes y las prioridades  de los programas nacionales de asistencia para el desarrollo (programas para la reducción/erradicación de la pobreza) y deben ser una parte integral del diálogo entre las agencias de cooperación para el desarrollo y el gobierno del país que recibe el apoyo.

Siguiente: El enfoque del ciclo electoral

[*] en inglés

De manera conjunta, las agencias de cooperación para el desarrollo y los países que reciben el apoyo deberían planear e instrumentar la asistencia electoral en un marco de gobernabilidad democrática y pensando en un futuro de 10 años, más que reaccionar según lo acontecido en cada evento electoral. A fin de alcanzar esta meta, es crucial que se reconozca, tanto a nivel político como operacional, que cada vez que se adoptan decisiones para apoyar el proceso electoral, estas medidas conllevan involucramiento y compromiso con la evolución democrática del país respectivo que trascienden al evento que es apoyado en ese momento. Cualquier decisión para mantener la asistencia electoral de acuerdo a cada caso, si bien es aceptable como contingencia política, debe estar acompañada de la consideración de que no resolverá el vacío democrático en ningún país, y que en cambio desencadenará un proceso de cooperación para el desarrollo menos estable. En efecto, el problema medular de los proyectos de asistencia electoral pasados no descansa en haber brindado apoyo en un corto plazo, sino en la creencia de que ese apoyo fuera suficiente para asegurar la sustentabilidad de los procesos electorales siguientes, así como la independencia y transparencia de los organismos electorales y el desarrollo democrático subsecuente del país receptor de la ayuda.

Estas consideraciones, junto con el reconocimiento de que todavía había obstáculos al instrumentar una asistencia de largo plazo, derivaron en el desarrollo, de parte de IDEA Internacional y la Comisión Europea, de una herramienta visual sobre planeación y capacitación, que pudiera ayudar a las agencias de cooperación para el desarrollo, los organismos que prestan asistencia electoral y los funcionarios electorales de los países que reciben apoyo, a entender la naturaleza cíclica de los varios retos enfrentados durante los procesos electorales. A esta herramienta se le conoce como el enfoque del ciclo electoral[*] .

Los procesos electorales se componen de una serie de bloques entrelazados, en cada uno de los cuales se identifican diferentes grupos de interés interactuando y ejerciendo influencia sobre los demás. Los componentes electorales y los grupos de interés no son autónomos. Son interdependientes, y por tanto la falla de uno de los componentes (por ejemplo un error en el sistema de registro de votantes) puede impactar de manera negativa en todos los demás, incluyendo aspectos como recursos humanos y financieros, costos, la disponibilidad de materiales, transportación, capacitación y seguridad, y otros relativos a la credibilidad de la elección misma. De igual manera, si un proceso electoral sufre de baja credibilidad, se daña de manera directa el proceso de democratización del país que recibe el apoyo, bloqueando sus objetivos de desarrollo en general.

El diseño del enfoque cíclico a los procesos electorales y a la asistencia electoral estuvo a cargo de especialistas electorales de la Comisión Europea y de IDEA Internacional que trabajaron en el módulo piloto para capacitar a funcionarios involucrados con proyectos de asistencia electoral de las agencias de cooperación para el desarrollo. Rápidamente, este concepto fue ganado consensos entre expertos y las propias agencias. La conceptualización de esta herramienta se completó con la publicación de la Guía Metodológica sobre Asistencia Electoral de la Comisión Europea[*], el Manual de IDEA Internacional para el Diseño de Administraciones Electorales[*] y la Guía del PNUD para la Instrumentación de Asistencia Electoral[*]. Esta propuesta ha sido respaldada oficialmente por la Comisión Europea y el  PNUD para cualquier proyecto regular de asistencia electoral, a través de la firma, en abril de 2006, de los “Lineamientos Operacionales para la Instrumentación de Asistencia Electoral”[*]. Este documento reconoce que “la asistencia electoral debe incluir todas las fases del ciclo electoral, ya que los periodos entre elecciones son tan cruciales en la construcción de elecciones, como la realización de las mismas. Así, es importante mantener comunicación interinstitucional de forma regular y apoyar las actividades realizadas antes, durante y después de los periodos electorales; para aprovechar las lecciones aprendidas y la memoria interinstitucional, a fin de mejorar los procesos electorales de los países beneficiarios”. Estos lineamientos están actuando como catalizador, pues  otras agencias de cooperación para el desarrollo están siendo animadas a utilizar las estrategias y disposiciones de los proyectos de asistencia electoral coordinados por el PNUD.

El objetivo de este ensayo no es describir las razones que fundamentaron el enfoque del ciclo electoral, sino resaltar la rapidez con que se convirtió en piedra angular de los esfuerzos para hacer más efectiva a la asistencia electoral. Desde su primera conceptualización en 2005, ha habido diversos proyectos de asistencia técnica que se han instrumentado o diseñado con base en los principios establecidos en los Lineamientos Operacionales, y que contaron con información del enfoque del ciclo electoral (República Democrática del Congo, Timor Oriental y Sierra Leona). También ha llegado a ser un modelo para la planeación de proyectos de asistencia electoral, tanto para el desarrollo de capacidades al interior de los organismos electorales nacionales como para crear conciencia entre los grupos de interés.

La comprensión adecuada de los componentes, fases y puntos de entrada del ciclo electoral ideal, debe ser usado para elaborar un mejor plan y para dar respuesta a cualquier llamado repentino para asistencia electoral urgente, y desde un principio tener claro qué puede alcanzarse y qué se requiere en un corto plazo, así como identificar cuáles deben ser los objetivos para otras asistencias de largo plazo. Es esencial reconocer las diferentes necesidades y características de cada una de las etapas, así como la coordinación entre los grupos de interés y las agencias que brindan la asistencia, para la apropiada identificación, formulación e implementación del programa. Para la instrumentación de operaciones en campo, la Comisión Europea y el PNUD han establecido mecanismos conjuntos de alto nivel para el monitoreo y el apoyo a la calidad de los mecanismos (la Fuerza de Tarea Conjunta para la Asistencia Electoral de la Comisión Europea y el PNUD -JTF-). Esto es un paso más hacia la consolidación de los principios para hacer más efectiva a la asistencia electoral. La JTF se aboca a la identificación, formulación, instrumentación, apoyo y monitoreo de todos los proyectos de asistencia electoral conjunta entre la Comisión Europea y el PNUD, en cada ocasión que las delegaciones de la Comisión Europea y/o las oficinas del PNUD en un determinado país lo solicitan. Las lecciones aprendidas son recabadas y codificadas, de manera que pueden aplicarse de manera efectiva en la instrumentación de nuevos proyectos de asistencia electoral, actividades de capacitación realizadas de manera conjunta entre la Comisión Europea y el PNUD, y el proyecto de la Red de Profesionales de ACE.

El enfoque del ciclo electoral también ha probado ser una herramienta de enseñanza formidable para los funcionarios electorales. La asistencia electoral efectiva requiere de una transferencia adecuada del saber cómo hacer las cosas, a través del desarrollo de capacidades a largo plazo, lo que permite que los administradores electorales lleguen a ser más profesionales y conozcan mejor los planes e instrumentación de las tareas que les han sido asignadas (consulte el apartado sobre “Fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades”). El enfoque del ciclo electoral es un instrumento clave para facilitar el entendimiento de la interdependencia que existe entre las diferentes actividades relacionadas con el proceso electoral, ayudando a los funcionarios de los organismos electorales a planear y asignar recursos para actividades específicas, en periodos de tiempo más adecuados, en comparación con experiencias anteriores. En particular, este instrumento establece enfáticamente la importancia del periodo posterior a las elecciones como un momento significativo para el crecimiento institucional, y no solamente un mero espacio vacío entre elecciones.

Finalmente, las elecciones otorgan un punto de acceso importante y seguro para las mediaciones dirigidas a apoyar el desarrollo de la gobernabilidad democrática, como el fortalecimiento de la sociedad civil, la promoción de los derechos humanos (incluyendo aspectos de género, minorías y población indígena), apoyo a los órganos parlamentarios, al desarrollo de los partidos políticos y medios de comunicación, al fortalecimiento de la aplicación de las leyes y de la impartición de justicia, y más oportunidades para el diálogo político y la disminución del conflictos. Los programas de asistencia electoral deben ser diseñados para ser mucho más amplio que el concepto tradicional de apoyo electoral. El enfoque del ciclo electoral es de gran valor, pues incorpora a más actores en el proceso y los dota de herramientas para la mejor identificación de los momentos y roles para el desempeño de sus propias acciones. En consecuencia, el apoyo financiero debería estar vinculado a estrategias integrales y de largo plazo, que incluyeran al periodo electoral como una fase del proceso de democratización a más largo plazo.

Siguiente: Estableciendo un proyecto de Asistencia Electoral Efectiva: de la identificación a la evaluación

[*] en inglés

De las diferentes etapas de la vida de los proyectos de asistencia electoral, tal vez las de importancia crítica para su efectividad son las de planeación, identificación y formulación. A pesar de la amplia aceptación de este axioma, no se ha dado la coordinación automática entre las diferentes agencias de cooperación para el desarrollo para las etapas de identificación y formulación. El enfoque del ciclo electoral proporciona a estas agencias elementos básicos para entender cuáles son los puntos de acceso dentro de un proceso electoral. Por tanto, las instancias dedicadas a la cooperación para el desarrollo deberían reunirse al principio de cada nuevo ciclo y enviar misiones conjuntas de evaluación de necesidades electorales: lo ideal sería que esto también ocurriera al final del ciclo previo. Las agencias de cooperación para el desarrollo a menudo necesitan que se les recuerde, tanto por las instancias que brindan asistencia como por las partes que la reciben, que los objetivos de la asistencia deben determinarse y estar a la vista al principio de la etapa: aquí es cuando se vuelve crucial la aclaración de los plazos correspondientes a las diferentes actividades incluidas en el ciclo electoral.

La División de Asistencia Electoral de las Naciones Unidas (UNEAD) y el PNUD han venido realizando mayor número de misiones conjuntas de evaluación de necesidades técnicas electorales, a fin de aportar información sobre las generalidades de cada proyecto y las fases de su formulación, así como para asegurarse de que los retos políticos y electorales están puntualmente incluidos en el diseño de los mismos. En diversas ocasiones la UNEAD, el PNUD y la Comisión Europea han organizado misiones conjuntas de evaluación de necesidades y formulación de asistencia electoral, dando como resultado acercamientos más coherentes y coordinados. La ampliación y estandarización de esta clase de prácticas serán cruciales para asegurar una coordinación adecuada desde el inicio.

Las visitas para la evaluación de necesidades deberían incluir conversaciones con todos los grupos de interés relevantes, y proveerlos con información respecto del porqué los requerimientos identificados por estos grupos han sido o no incluidos en los programas de asistencia. El trabajo del equipo que realiza la visita de evaluación se vuelve fundamental para la buena planeación de los proyectos de asistencia electoral, y no simplemente para la identificación de las características de las necesidades de la propia asistencia técnica, sino que también para brindar elementos adecuados para la consideración de las restricciones en materia administrativa y del propio ambiente político y social que presenta el país que recibiría el apoyo (por ejemplo, prevención de conflictos). Al respecto, para identificar las necesidades a incluir en el proyecto de asistencia deberían tomarse en cuenta las lecciones aprendidas y las conclusiones incluidas en los informes elaborados por los grupos que observaron las elecciones previas. Además de realizar una planeación anticipada, un programa desarrollado de manera proactiva, más que un programa de reacción, así como la formulación de planes de contingencia dirigidos a atender solicitudes de asistencia hechas de manera tardía o de emergencia, tendrá mayor impacto y rentabilidad. Finalmente, la importancia de que se compartieran las conclusiones respecto de las necesidades arrojadas por las misiones de evaluación y que se adoptara una terminología común entre las agencias de cooperación para el desarrollo y otras instancias que brindan asistencia electoral, tendría como resultado un amplio incremento en la cooperación para la formulación de los programas de asistencia respectivos.

La identificación y planeación de actividades se beneficiaría ampliamente del desarrollo de un conjunto estandarizado de herramientas para ciertas situaciones que cubriera las necesidades de las misiones de evaluación, que tomara en cuenta todos los elementos antes mencionados, y que fuera utilizado en colaboración con los grupos de interés, tales como autoridades electorales, organizaciones de la sociedad civil y de observadores. Dichas herramientas incluirían un menú de opciones para la asistencia en cada etapa del ciclo electoral, vinculadas a la evaluación de riesgos e identificación de costos y beneficios de implementar o no las ya citadas opciones del menú.

Con respecto a las actividades de desarrollo de contenidos de los proyectos de asistencia electoral, se debería impulsar que fueran los grupos de interés nacionales quienes tomaran el liderazgo en determinar las prioridades y las vincularan a objetivos de desarrollo nacional, haciendo uso de la asesoría internacional cuando fuera conveniente y dentro de los parámetros de los mecanismos de cooperación para el desarrollo. Se debe tomar en consideración lo práctico que puede resultar un programa multifacético dependiendo de la capacidad administrativa local, y de si se podrían obtener mejores resultados mediante múltiples programas enfocados a objetivos reducidos, en un marco de asistencia a la democratización amplio y coordinado.

Es importante que los apoyos de la asistencia electoral, y sus diversos componentes, sean otorgados de manera balanceada entre distintas instituciones, tanto a las encargadas de administrar los procesos electorales como a los medios de comunicación y otras organizaciones de la sociedad civil. Los programas de asistencia exitosos generalmente promueven la creación de grupos de ONGs a nivel nacional dedicados a actividades de educación cívica y electoral y a otorgar asistencia técnica para la observación electoral doméstica, como contrapeso al apoyo dado a los organismos electorales. A menudo se omite la incorporación del apoyo a los mecanismos de resolución de controversias electorales y la capacitación de los medios de comunicación sobre el ciclo electoral en los programas de asistencia electoral, aunque es vital para que haya confianza en el proceso electoral y para promover la comprensión hacia las necesidades de publicidad continua de los organismos electorales y de otros actores de las elecciones. La especificación de los objetivos de los proyectos de asistencia electoral debe estar alineada con la ampliación de la democracia y los programas de buena gobernabilidad que hayan convenido de común acuerdo las agencias de cooperación para el desarrollo con los países que reciben el apoyo, considerando también los programas nacionales para la reducción y erradicación de la pobreza, y deben estar también insertados en el dialogo político con el gobierno receptor.

La instrumentación de los programas es obviamente toral para su efectividad, pero es importante establecer objetivos claros desde el principio. Al respecto, y si se busca asegurar calidad y efectividad, la contratación de expertos en materia electoral requiere de una mejor coordinación entre los diferentes actores relacionados con la elección, así como una amplia atención para identificar los perfiles profesionales más adecuados. En general, el mecanismo que ha demostrado tener los mejores resultados es aquel cuya coordinación en los diferentes niveles de asistencia cubre aspectos políticos, técnicos y de organización. Adicionalmente, es esencial la participación de las instituciones del país que recibe el apoyo en los mecanismos de coordinación técnica, pero debe ser planeada antes de que tenga lugar. La típica crisis de liquidez a la mitad del periodo de instrumentación puede evitarse al enlazar los desembolsos de dinero con plazos y puntos de referencia específicos del ciclo electoral. Se debe estimular la participación de los grupos de interés mediante la solicitud para que sus miembros participen en un ejercicio común e incluyente de compartir información, por ejemplo a través de un mecanismo donde estén involucrados el organismo encargado de la organización de la elección, los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad civil.

El componente de los programas de asistencia electoral más descuidado sigue siendo el monitoreo y evaluación. Esto se debe en parte a la dificultad para evaluar objetivamente el progreso en el corto plazo del proceso de democratización en el país que es objeto de un proyecto de asistencia. Aún así, el enfoque del ciclo electoral, comentado anteriormente, ofrece una plataforma para que las agencias de cooperación para el desarrollo sigan involucradas de forma continua a lo largo de este delicado proceso, donde se pueden dar avances importantes para mejorar la calidad de la siguiente etapa de la asistencia. Cada auditoría operativa, reporte de desempeño (tanto externos como por parte de los receptores de la asistencia), herramienta de evaluación y monitoreo de los resultados obtenidos, y reporte post-electoral por uno o más grupos de interés ayuda a que los programas de asistencia electoral sean más efectivos, al tiempo que promueven y ayudan la propia evaluación de los mismos.  Los programas de asistencia deberían adoptar un enfoque administrativo basado en resultados, cuyos indicadores sean acordados por las agencias de cooperación para el desarrollo, las instancias que brindan asistencia técnica y quienes la reciben. IDEA Internacional, el PNUD y la Comisión Europea se encuentran a la vanguardia de esta actividad y están comprometidos con la elaboración de una nueva metodología para la evaluación de la asistencia electoral, tomando como base los 12 principios señalados en la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda para el Desarrollo firmada en marzo de 2005.

Siguiente: Fortalecimiento y desarrollo de capacidades institucionales

Actualmente, es ampliamente conocido por todos los involucrados que la asistencia electoral debe de considerar todas las fases del ciclo electoral: sin embargo, este acercamiento presenta una serie de retos por sí mismo que son valorados ampliamente. Entre los más relevantes hallamos el agotamiento post electoral entre funcionarios electorales y tomadores de decisión de instituciones y agencias de cooperación, así como la indiferencia política hacia cualquier tipo de reforma electoral, política y administrativa que impacte en la administración de elecciones. Uno de los problemas recurrentes es que a nivel político se subestiman las consecuencias administrativas y financieras que acompañan a una decisión etiquetada como puramente técnica (por ejemplo, la decisión de seguir adelante con una reforma electoral de tipo administrativa crucial, como la transición de levantar un registro de votantes para cada proceso electoral a un registro civil integrado de carácter permanente). El análisis de varios de los retos enfrentados en el intento de mejorar la efectividad de la asistencia electoral señala que el desarrollo profesional de los funcionarios electorales debe ser incluido como una actividad permanente por parte de los organismos que brindan asistencia, así como de las instancias que la reciben. Ello ofrece la mejor oportunidad de asegurar la sustentabilidad institucional de las autoridades electorales de los países que reciben asistencia y una estrategia exitosa para que las agencias de cooperación para el desarrollo y los organismos de países que brindan asistencia puedan desligarse gradualmente.

Los cambios en los procedimientos electorales y el incremento en la sofisticación de ciertos procesos son de tal magnitud que el equipo de trabajo más experimentado no puede depender únicamente de sus conocimientos para llevar a cabo sus tareas de la manera más adecuada. Además, las autoridades responsables de la administración de la elección deben combatir con la típica “fuga de cerebros”, que generalmente se da entre el personal más calificado, quienes buscan oportunidades de trabajo mejor remuneradas en el sector privado o en organismos internacionales, dándose por consecuencia la pérdida de memoria institucional. Sin embargo, los beneficios de las actividades de capacitación y para el desarrollo profesional no son tangibles de manera inmediata y ofrecen poca vistosidad a las agencias de cooperación para el desarrollo, a diferencia de lo que ocurre con las urnas o la educación al votante y los materiales informativos. Los organismos electorales de los países que reciben asistencia generalmente pasan tiempos difíciles al persuadir a las instancias de gobierno para que se apruebe un presupuesto que cuente con fondos suficientes para realizar actividades de capacitación dirigidas a su personal. Esta es una de las áreas donde típicamente es requerida la asistencia internacional, en ocasiones en una etapa muy tardía del ciclo electoral, en la que los oficiales electorales están inmersos en tareas de operación relacionadas con el proceso electoral en puerta. Además, la escasez de personal calificado en otros sectores de la estructura del país que recibe la ayuda, puede ser un factor adicional para prevenir la colaboración de recursos provenientes de otros países socios en el proceso electoral.

La asistencia electoral efectiva en este sector debería significar tener mayor conciencia sobre las necesidades que la autoridad electoral tiene en materia de desarrollo profesional de su personal y de su capacidad institucional de la autoridad electoral, en lugar de centrarse, únicamente, en las necesidades de capacitación en materia de procedimientos relacionados con un proceso electoral determinado. El desarrollo organizacional y del personal (OSD —organisational and staff development) significa capacitar y dotar de habilidades al personal permanente de las autoridades electorales, tomando en cuenta el desarrollo del personal de carrera. El propósito de OSD es unificar los objetivos estratégicos de la autoridad electoral y las habilidades necesarias para conseguirlos mediante las metas de desarrollo profesional de su personal. El desarrollo del personal puede darse, básicamente, como una capacitación informal de corto plazo, una personalizada donde funjan como instructores funcionarios de jerarquía dentro de la propia autoridad electoral o bien funcionarios de otras organizaciones, y capacitación de largo plazo a manera de cursos o programas para el desarrollo académico.

La tendencia de las instancias que brindan asistencia electoral y de las agencias de cooperación para el desarrollo respecto de enfocarse demasiado en elecciones nacionales, bajo la premisa de un proceso de democratización de arriba hacia abajo, debería ser seriamente reconsiderada. Las elecciones locales pueden ser igual de importantes que las nacionales para el desarrollo democrático del país que recibe la asistencia, y precisa igualmente de programas con objetivos dirigidos a generar y/o desarrollar capacidades.

Uno de los aspectos claves para alcanzar una asistencia efectiva es la promoción de reformas legislativas que provean a los altos funcionarios de las autoridades electorales con los medios necesarios para proteger la memoria y la continuidad institucional. Esto se puede lograr al establecer periodos escalonados a los miembros de la autoridad electoral o mediante una clara delimitación de las responsabilidades entre el órgano máximo de dirección y el secretariado de la autoridad electoral. Se vuelve crucial ayudar a la autoridad electoral a desarrollar una visión coherente de su actuación en periodos entre elecciones, misma que puede formar parte de una serie de propuestas de reforma electoral sobre aspectos de largo plazo. Incluso la posibilidad de fortalecer el desarrollo y profesionalización del personal de la autoridad electoral debe estar identificada y apoyada, incluyendo, de ser posible, la consideración de contar con el auxilio internacional.

Siguiente: Conocimiento y servicios de desarrollo de capacidades existentes

Las actividades de la autoridad electoral dirigidas al desarrollo de sus capacidades y al fortalecimiento institucional (así como los proyectos de asistencia electoral que usan asesores y consultores con experiencia en otros países), necesitan estar estructuradas de tal manera que aseguren la efectiva transferencia de conocimientos y la capacitación, de modo que los logros del proyecto respectivo no se pierdan con la salida de los asesores y consultores. En este contexto, en cada plan de desarrollo de capacidades de las autoridades electorales se deberían aprovechar los instrumentos y mecanismos que se encuentran disponibles a costos muy accesibles para compartir y diseminar el conocimiento y los servicios de desarrollo de capacidades, y las agencias de cooperación para el desarrollo deberían estar atentas al constante desarrollo de esta clase de instrumentos. La asistencia electoral efectiva pasa por el contacto interinstitucional regular y redes de conocimiento electoral construidas por expertos, funcionarios e instancias que brindan asistencia técnica.

Para hacer frente a todos los retos generados por las necesidades tan cambiantes y la creciente sofisticación de la administración de elecciones, y con el propósito de realizar una asistencia electoral más efectiva, la Red de conocimientos electorales ACE ha expandido su rango de actividades en los últimos dos años de manera considerable. De su original concepto de un sitio en línea donde se almacenaba conocimiento electoral, ha evolucionado a un esfuerzo mucho más dinámico que contiene una sección informativa llamada "Elecciones Hoy", en la cual se incluyen artículos donde se abordan los más recientes eventos electorales o temas sobre administración de elecciones, así como una Enciclopedia ACE más amplia y actualizada, que contiene en sus más de 10,000 páginas casi todos los aspectos relevantes del proceso electoral, con un énfasis continuo en la sustentabilidad, el profesionalismo y la confianza en el proceso electoral.

Otras de las características relevantes de la Red de conocimientos electorales ACE son las secciones de "Datos comparados"[*]  y "Materiales muestra", en las que los usuarios pueden encontrar información y ejemplos comparados de cómo las actividades y los procesos electorales son organizados en otros países. Las funciones más dinámicas de ACE están concentradas en la sección "Consejos electorales"[*] donde aproximadamente 200 expertos electorales brindan consejos, previa solicitud, a los miembros de la red de practicantes, académicos y oficiales electorales de todo el mundo; así como "Regiones y Países", que contiene información electoral de casi todos los países del mundo, misma que es actualizada por los centros regionales de ACE. Estas dos últimas secciones son administradas por IDEA Internacional, con base en el financiamiento otorgado por la Comisión Europea y el Fondo de las Naciones Unidas para la Democracia (UNDEF).

Aunque sigue en su fase piloto, la asesoría brindada por la Red de conocimientos electorales ACE a través de su red de expertos a los encargados de la planeación electoral ha tenido impacto en la manera en que un número de proyectos de asistencia electoral recientes han sido formulados y están siendo instrumentados. El compartir los éxitos y fracasos de las iniciativas de apoyo en materia electoral en diferentes estructuras legales e institucionales, ha evitado la repetición de errores realizados en otras partes, así como la típica "reinvención de la rueda electoral" que ha estado presente en diversos proyectos de asistencia realizados en el pasado. El establecimiento de centros regionales ACE en ubicaciones geográficas estratégicas alrededor del mundo, ha incrementado la dimensión global de este mecanismo, al añadir actividades con un enfoque regional específico y una serie de perspectivas respecto de varias facetas del proceso electoral; más allá de la mera recolección de información a nivel nacional y regional. Los centros regionales ACE se han creado para servir como un centro neurálgico de conocimientos para la generación, colaboración y aplicación de nociones electorales en proyectos futuros de asistencia en esta materia, caracterizados por una instancia solicitante y un organismo que encabece el acercamiento correspondiente, el cual estará altamente contextualizado a las regiones y países donde se brindará el apoyo. Adicionalmente, deberán acoger esquemas de cooperación regional entre organismos encargados de la administración electoral, práctica que ha probado ser una herramienta útil para fortalecer la credibilidad y sustentabilidad de los procesos electorales.

La Red de conocimientos electorales ACE tiene, además, entre sus líneas de trabajo, una orientada al desarrollo de capacidades mediante el fortalecimiento de la cooperación entre organismos electorales a través del intercambio de experiencias y lecciones aprendidas. Esta línea de acción está siendo desarrollada como programa piloto en el sur de África por EISA con el apoyo de UNDEF. Inicialmente, se enfocará a la creación de herramientas y metodologías para el desarrollo de capacidades, basándose en los servicios de conocimientos ofrecidos por ACE, como la enciclopedia y los datos comparados; también proporcionará asistencia técnica a las autoridades electorales y coadyuvará en la participación del personal de las propias autoridades electorales en programas de capacitación, así como en el intercambio de experiencias para apoyar mejoras a la administración electoral.

Además, nuevos productos de servicios de conocimiento complementarios como "I Know Politics", un espacio de trabajo en línea dedicado a la promoción de la participación de la mujer en la política y la equidad de género en los cargos de elección popular, y la Red de Recursos para la Reconciliación (Reconciliation Resource Network, RRN), ejemplifican la creciente importancia y la aplicación potencial de estos instrumentos en el desarrollo de capacidades entre los grupos de interés de los países receptores de asistencia.

Otro instrumento significativo que se encuentra actualmente en uso para el desarrollo de capacidades al interior de las autoridades electorales es el proyecto BRIDGE.  Las siglas de BRIDGE, en inglés, significan: Generando Recursos para la Democracia, la Gobernabilidad y las Elecciones, y se trata del curso más exhaustivo en materia de desarrollo profesional en el campo de administración de elecciones disponible. Ha sido utilizado para la capacitación de más de 3,000 funcionarios electorales de 25 países alrededor del mundo. Ofrece una plataforma excelente para la presentación oportuna de programas de desarrollo de capacidades. Recientemente, 50 expertos de todas las regiones del mundo, actualizaron e incrementaron la currícula de BRIDGE, bajo la premisa de que es una herramienta que no dicta normas y es de carácter participativa; se incluyó una variedad de experiencias prácticas y está sustentada en publicaciones actualizadas sobre temas específicos (incluyendo la serie de Manuales de IDEA Internacional, la serie de Manuales de ONU/PNUD y el contenido temático generado por la Red de conocimientos electorales ACE). La estructura curricular de BRIDGE se compone de dos módulos fundacionales y otros 21 módulos divididos en tres áreas temáticas: Arquitectura Electoral, Grupos de Interés y Operación Electoral. Si bien los destinatarios principales de BRIDGE siguen siendo el personal de los órganos electorales, sus módulos y metodología pueden ajustarse y adaptarse fácilmente a las necesidades de otros grupos de interés que interactúan en los procesos electorales, como parlamentarios, medios de comunicación, grupos de la sociedad civil, universitarios y cuerpos de seguridad. También puede ser adaptado para la orientación específica y los cursos de desarrollo profesional de las instancias que brindan asistencia electoral y agencias de cooperación para el desarrollo. Particularmente tras la elaboración de la evaluación postelectoral, BRIDGE puede jugar un papel destacado en la elaboración de programas de asistencia efectiva al institucionalizar las mejores prácticas e incluir recomendaciones de los observadores y grupos de interés en la planeación estratégica y la reforma institucional.

Siguiente: Haciendo uso de la tecnología

[*] el contenido está siendo traducido del inglés

Cualquier esfuerzo para hacer que la asistencia electoral sea más efectiva debe abordar aspectos referentes al creciente uso de la tecnología en los procesos electorales. El desarrollo acelerado de aplicaciones útiles para propósitos de índole electoral en el campo de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (ICT), y el interés que las mismas despiertan en los organismos electorales de los países receptores de asistencia, son factores que deben ser considerados por todas las instancias que brindan asistencia electoral, así como por los expertos electorales en general.

Las ICT ya han cambiado dramáticamente la forma en que son conducidas las elecciones en muchos países desarrollados, y debe de aceptarse que este proceso seguirá su curso y tendrá un impacto paulatino en las democracias emergentes, incluso en los países que emergen de un conflicto, sin importar qué tan preparados estén para utilizar este tipo de aplicaciones. En términos generales, las aplicaciones de las ITC en los procesos electorales se pueden clasificar en tres grandes grupos: a) comunicaciones, telecomunicaciones, radio, televisión e Internet; b) equipos de cómputo y programas (hardware y software, respectivamente), procesadores de texto/hojas de cálculo, sistemas para administrar bases de datos; c) aparatos electrónicos/mecánicos especializados, materiales e innovaciones no electrónicas. 

En este contexto, la pregunta básica para todos aquellos que están involucrados en la administración de elecciones y en la asistencia en materia electoral ya no es si los avances tecnológicos son admisibles en los procesos electorales, sino qué clase de tecnología es la apropiada para un país determinado, de acuerdo a su nivel de infraestructura y a su sistema electoral. El mayor reto es cómo asegurar una sustentabilidad apropiada, la relación costo-beneficio y la transparencia, al utilizar tecnología en elecciones que siguen a un conflicto y en democracias frágiles o emergentes. Obviamente, no existe una misma solución que pueda aplicarse en cualquier parte del mundo, sino que cada situación requiere de diferentes soluciones. Como regla general, el grado de actualización de la tecnología en el país receptor de la asistencia debe estar directamente relacionado no sólo con sus capacidades, sino con la confianza e independencia de las que goza su autoridad electoral, siendo estos parámetros los que determinarán si el público acepta los cambios y, en consecuencia, tiene mayor confianza en el proceso electoral.

Sin embargo, en el proceso de toma de decisiones existen otros factores que influyen en la selección de nuevas soluciones de ITC a instrumentar, y no siempre son sensatas. En ocasiones existe una influencia excesiva a favor de una determinada solución tecnológica respecto de otra, ello debido a los intereses de los vendedores o incluso de las propias agencias de cooperación para el desarrollo que desean introducir tecnologías similares a las que usan en sus propios países. Otras veces, podrían ser los propios grupos políticos en el poder quienes visualizan al uso de la tecnología como el mejor y más efectivo método para controlar los procesos electorales. Los avances en la tecnología no deben ser temidos como factor principal de cambio, aunque han creado nuevas oportunidades para grupos de interés, tanto políticos como económicos. En este  marco, las agencias de cooperación para el desarrollo, los profesionales en el tema, los académicos y las instancias que prestan asistencia electoral juegan un papel importante e influyente en la selección de las tecnologías que se utilizarán en cada proceso electoral.

La tecnología puede dar credibilidad al proceso electoral al mejorar su rapidez y eficiencia. La forma en que su aplicación se relaciona con las obligaciones fundamentales de los órganos administradores de elecciones, tales como legalidad, neutralidad, transparencia, precisión y vocación de servicio, es menos claro. Al poner demasiada atención a las aplicaciones tecnológicas, los órganos administradores de elecciones pueden dejar de atender otros aspectos importantes, e incluso pueden llegar a agotar sus propios presupuestos, o los recursos que otorgan las agencias de cooperación para el desarrollo. Las agencias de cooperación para el desarrollo se pueden ver condenadas a correr con los gastos de los defectos de los sistemas tecnológicos, los diseños de baja calidad y de probar las tecnologías, a fin de salvar lo que ya han invertido.

Se vuelve necesario capacitar al personal para instrumentar sistemas tecnológicos sustentables, lo cual puede no ser sencillo dependiendo de si se tienen plazos cortos. Adicionalmente, la tecnología impactará en los votantes y posiblemente en la comunidad, en términos de la percepción de la integridad del proceso electoral. Por ejemplo, cuando las cajas para depositar los votos, elaboradas localmente con materiales primarios, sean reemplazadas por máquinas de votación electrónica enviadas desde otras ciudades.

En el área temática Elecciones y Tecnología de la Enciclopedia ACE, así como en el Capítulo 3.7 de la Guía Metodológica sobre Asistencia Electoral de la Comisión Europea[*]  y en los capítulos 3 y 6 de la Guía del PNUD para la Instrumentación de Asistencia Electoral[*] se pueden encontrar referencias para la implementación de las actualizaciones tecnológicas, incluyendo las mejores prácticas respecto a cuándo y cómo introducirlas en un proceso electoral dado, así como la manera de evitar caer en posibles engaños de los vendedores de estos insumos. Incluso el documento del PNUD, antes referido, ofrece a las agencias de cooperación para el desarrollo una amplia perspectiva respecto de cuáles cambios tecnológicos son susceptibles de recibir apoyo en los países receptores de asistencia electoral. Entender bien el ciclo electoral ayuda a identificar las circunstancias más propicias para que la autoridad electoral de un país determinado emprenda la actualización de su tecnología. Una consideración importante debe ser que estas circunstancias pueden no corresponderse con los típicos compromisos financieros planeados por las agencias para el desarrollo poco antes de una elección.

Las actualizaciones tecnológicas efectivas no pueden ser instauradas si no hay una evaluación honesta del grado de conocimientos en materia de tecnología de la información y de la infraestructura existente en el país que recibe el apoyo. Ahora bien, temas ampliamente debatidos, como la viabilidad y la sustentabilidad técnica y financiera a largo plazo, pueden ser abordados mediante procedimientos de licitación abiertos y transparentes (en que se incluyan pruebas piloto y de validación), y con la solicitud, como parte del servicio, de métodos serios de capacitación y de fortalecimiento institucional.

No obstante, continua abierto un fascinante debate respecto de si es apropiado introducir un nivel tecnológico similar a las capacidades que presenta el país receptor del apoyo, o si bien estas capacidades deben ser incrementadas con el propósito de introducir actualizaciones tecnológicas que puedan ayudar a la nación en cuestión más allá de las necesidades inmediatas del evento electoral en curso. Este debate es particularmente acalorado en cuanto a los aspectos cruciales del proceso electoral, como el registro de votantes, la organización de la elección y la tabulación y suma de los votos. Aunque también hay áreas menos controversiales como las comunicaciones y logística, la educación cívica y al votante, e incluso la capacitación, donde la tecnología puede ser introducida de manera más flexible como una herramienta que coadyuva a la efectividad y a la entrega de resultados, sin que haya injerencia del Poder Legislativo.

Todas las consideraciones arriba señaladas, respecto del uso correcto y adecuado de las aplicaciones tecnológicas, se aplican de manera específica a un área de interés que crece rápidamente y con implicaciones financieras significativas: la introducción de características biométricas en segmentos específicos del proceso electoral: el registro de votantes y la organización de elecciones. De manera más específica, la noción de Sistema Automático de Identificación por Huella Digital (AFIS, por sus siglas en inglés), es utilizado para hacer referencia a programas de computación capaces de establecer la identidad de una persona a través de sus huellas dactilares, mediante el uso de funciones biométricas. Recientemente, se han incluido requerimientos de AFIS en varios procesos de registro de votantes, y en algunos casos estos requerimientos se han incluido en las disposiciones legales relativas al propio registro. De hecho, se ha incrementado considerablemente el uso de los sistemas AFIS, como una solución para prácticas como la suplantación de votantes y que personas voten en más de una ocasión. Estos sistemas son especialmente populares en países que emergen de conflictos y en democracias emergentes, cuyos mecanismos de identificación o registro civil son muy limitados o existentes, como en la República Democrática del Congo, Togo, República de Guinea, Angola, Nigeria, Mozambique y Pakistán. Estando también a consideración en un considerable número de países en desarrollo.

La dimensión socio-cultural es uno de los aspectos que ha sido fuertemente ignorado hasta la fecha al introducir aplicaciones tecnológicas. Frecuentemente, las grandes inversiones en tecnología no están apoyadas por una atención adecuada a las actividades dirigidas a la construcción de confianza, cuyo propósito es explicar a los grupos de interés y a los votantes el propósito de utilizar recursos informáticos, así como los mecanismos de control y seguridad asociados con toda actualización tecnológica. En ocasiones, la generación de esta nueva falta de confianza puede ser el problema más difícil de superar durante la transición hacia un nuevo sistema, y podría provocar una peligrosa pérdida de credibilidad hacia la autoridad electoral. Las grandes expectativas generadas alrededor de las actualizaciones tecnológicas (mejoras en la seguridad, transparencia y eficiencia), y lo que el público espera podría ser poco realista.

La Guía del PNUD para la Instrumentación de Asistencia Electoral expondrá con mayor amplitud los aspectos arriba resaltados y ofrecerá recomendaciones prácticas acerca de cómo las instancias que prestan asistencia electoral y los oficiales electorales pueden propiciar que vendedores y grupos de interés participen en discusiones para seleccionar los productos más apropiados, así como el establecimiento eventual de sinergias entre las actividades relativas al registro civil y las de tipo censal a mejores precios; lo anterior a través de procedimientos transparentes de compra de insumos, que resistan una venta agresiva y que no vean forzados, por cuestiones de tiempo, a obtener las opciones “menos malas”.

Siguiente: El camino hacia delante

[*] en inglés

El enfoque del ciclo electoral, como instrumento de identificación y planeación, ha ganado apoyo casi incondicional alrededor del mundo entre las instancias que brindan asistencia electoral y los funcionarios de las autoridades encargadas de la administración de elecciones. No obstante, conlleva diversos retos y requiere de un esfuerzo constante de sensibilización y promoción entre la comunidad de agencias de cooperación para el desarrollo. Esta labor está dirigida a hacer un cambio firme en las políticas de asistencia a largo plazo, del respaldo genérico a compromisos concretos, especialmente en materia de desarrollo de las capacidades y programas de fortalecimiento institucionales que hacen más sustentables los resultados y que pudieran estar en concordancia con la totalidad de los objetivos para el desarrollo del país que recibe el apoyo. 

Para responder a los retos actuales habrá que refinar las herramientas usadas para la asesoría, identificación, formulación, instrumentación, monitoreo y evaluación de los proyectos de asistencia. Los objetivos son identificar la realidad electoral con respecto a cualquier iniciativa propuesta o solicitud de apoyo, donde se considere el tiempo necesario para alcanzar los resultados deseados, los recursos a utilizar, las restricciones logísticas y de seguridad y las implicaciones financieras. Cuando se planea una estrategia de asistencia multianual, las principales agencias de cooperación para el desarrollo, en coordinación con las instituciones del país que recibe el apoyo, deben tomar en cuenta el impacto que la asistencia electoral constante tiene en el fortalecimiento del desarrollo democrático. En este contexto, es crucial brindar las consideraciones adecuadas en cuanto a los mejores momentos para iniciar la asistencia a mediano y largo plazo.

La programación de intervenciones dirigidas a brindar asistencia electoral debe estar basada en un reconocimiento claro respecto de la fase del ciclo electoral en que se encuentra el país que recibe el apoyo, así como en lo que se requiere, en específico, para promover el desarrollo democrático y el buen gobierno. Actualmente se presta mayor atención a los aspectos complementarios de la asistencia electoral y la observación electoral, como dos pilares separados pero interdependientes para el apoyo electoral y democrático, así como a la promoción del establecimiento de las sinergias necesarias entre ambas actividades. Estas sinergias podrían asegurar que las misiones de observación se beneficiaran de las experiencias acumuladas de los proyectos de asistencia electoral, y que las recomendaciones de dichas misiones fueran tomadas en cuenta debidamente para futuras asistencias electorales. Mucha de la atención por parte de los actores que encabezan los esfuerzos de asistencia electoral en el mundo, como el PNUD, la División de Asistencia Electoral de las Naciones Unidas (UNEAD), la Comisión Europea e IDEA Internacional se centra en el desarrollo de nuevas estimaciones metodológicas que tomen en cuenta estos aspectos complementarios, a fin de identificar, planear e instrumentar de mejor manera los programas y misiones de asistencia electoral, con mayores beneficios para los asistidos.

La Conferencia de Ottawa, si bien estuvo basada en las experiencias y conclusiones obtenidas en eventos previos (como la Reunión Global del PNUD sobre Prácticas en Proceso y Sistemas Electorales de noviembre de 2004[*] y la Conferencia de la Unión Europea sobre apoyo electoral de septiembre de 2005), fue el instrumento que identificó las herramientas necesarias para hacer el cambio de la retórica sobre asistencia electoral de largo plazo a compromisos concretos. La clave para que lo anterior sea una realidad radica en mejorar las capacidades de las agencias de cooperación para el desarrollo para identificar, planear y recomendar a sus propios gobiernos un apoyo más diversificado y con objetivos claros a las autoridades electorales. En consecuencia, la mayor recomendación fue abogar por la producción, globalización, adaptación y diseminación de recursos materiales dirigidos a desarrollar las conciencias y el entendimiento de los principios e implicaciones prácticas de la asistencia electoral efectiva, incluyendo la producción de recursos materiales y guías respecto de los diferentes temas.</p><p style=">En los últimos dos años, la Comisión Europea, el PNUD e IDEA Internacional han diseñado e instrumentado varias actividades dirigidas a contar con proyectos de asistencia electoral más efectivos y oportunos en su formulación, instrumentación y evaluación, alineados con los conceptos señalados en la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda para el Desarrollo. En la segunda mitad de 2006, expertos internacionales de IDEA Internacional, el PNUD y la Comisión Europea desarrollaron un curso de capacitación y el respectivo manual[*] que fueron elaborados con el propósito de incrementar la conciencia de los oficiales de la Comisión Europea y el PNUD respecto de las complejidades de los procesos electorales y de aspectos específicos que fundamentan la asistencia electoral. En este contexto, los oficiales de la Comisión Europea y el PNUD, en cooperación con IDEA Internacional han participado hasta el momento en tres eventos principales en materia de capacitación (Bruselas en septiembre de 2006, Dar es Salaam en noviembre de 2006 y Bruselas en octubre de 2007). Los contenidos utilizados para desarrollar los módulos de capacitación se basaron en la Enciclopedia ACE, así como tres publicaciones recientes en esta materia: Manual de IDEA Internacional sobre Diseño de Administraciones Electorales, la Guía Metodológica sobre Asistencia Electoral de la Comisión Europea [*] y la Guía del PNUD para la Instrumentación de Asistencia Electoral. La metodología utilizada es una versión personalizada de la metodología BRIDGE [*] adaptada por oficiales de la Comisión Europea y el PNUD que colaboran en áreas de política e instrumentación de asistencia electoral.

El éxito de estos programas de capacitación, que continuarán en 2008 con más acciones conjuntas (el siguiente evento está planeado para la primavera de 2008 en Johannesburgo, en el cual se espera el lanzamiento de la versión piloto de aprendizaje en línea del curso)  han sido la plataforma para la consolidación de la sociedad entre la Comisión Europea, el PNUD e IDEA Internacional dirigida al desarrollo de herramientas y políticas para hacer más efectiva la asistencia electoral. Esta sociedad programática inspiró la propuesta de “Plataforma Global de Capacitación sobre Asistencia Electoral”, presentada en el Foro Anual de la Junta de Donantes para la Competencia (“Capacitando para el Desarrollo” [*]), mecanismo a través del cual, anualmente, las agencias de cooperación para el desarrollo de todo el mundo deciden sus prioridades comunes respecto del desarrollo de las capacidades de sus propios oficiales. La “Plataforma Global de Capacitación sobre Asistencia Electoral Efectiva” está basada en la experiencia única adquirida a través de cursos de capacitación conjuntos. Con esto se busca que la elaboración de módulos de capacitación sea flexible y que se ajusten a las necesidades específicas de cada agencia de cooperación para el desarrollo, buscando mejorar las habilidades de sus oficiales respecto de la planeación e identificación de propuestas más sostenibles de asistencia electoral. También puede ser utilizada para el desarrollo de las capacidades de asociaciones regionales de autoridades electorales, de los propios organismos responsables de la administración de elecciones, universitarios y practicantes.

La metodología empleada para los cursos de capacitación conjuntos sobre asistencia electoral efectiva ha sido modificada para satisfacer a mayores audiencias y puede ser aplicada a un mayor número de iniciativas incluidas en el ámbito de la gobernabilidad democrática y la reforma de la administración pública. La Plataforma Global de Capacitación se sirve del material codificado y producido al interior de la Red de profesionales de la Red de conocimientos electorales ACE para el desarrollo del índice de materias y la generación de conocimiento. La metodología de capacitación se dibujará sobre la experiencia única que han ganado el PNUD e IDEA Internacional mediante BRIDGE y el Centro de Recursos del Conocimiento del PNUD. El programa de capacitación está comprendido por un curso presencial de cinco días, junto con versiones mezcladas de capacitación en línea más amplias y flexibles. Los cursos también proveerán mecanismos de evaluación y retroalimentación inmediata para futuras ampliaciones, y también alentarán a los participantes a contribuir con sus propias experiencias en etapas posteriores.

Las iniciativas antes descritas se inscriben ahora en una red formal interinstitucional de la Fuerza de Tarea Conjunta de la Comisión Europea y el PNUD [*] y la Conferencia sobre Asistencia Efectiva para la Democracia, que será organizada en 2008 bajo los auspicios de IDEA Internacional. A la conferencia se convocará a representantes de las agencias de cooperación para el desarrollo, practicantes y expertos de todo el mundo, quienes discutirán y construirán consensos respecto de una extensa serie de recomendaciones políticas y de la mejor forma para instrumentarlas. El evento deberá culminar con la elaboración de un proyecto de declaración universal de “Principios y Parámetros Globales sobre Asistencia Electoral Efectiva”, que sería adoptada y ratificada en ese encuentro o en un evento subsecuente.

Siguiente: Conclusiones

Aún existe un amplio camino que transitar antes de que la asistencia electoral pueda ser declarada como completamente efectiva. Se seguirán cometiendo errores, especialmente ante la presencia de gran presión política para realizar elecciones en tiempos reducidos. La asistencia electoral está, relativamente, en una etapa temprana, y el camino hacia delante será una experiencia de conocimiento constante. No obstante, es alentador que entidades clave que brindan asistencia electoral y las agencias de cooperación para el desarrollo se han comprometido en iniciativas recientes diseñadas para facilitar el logro de los objetivos de desarrollo democrático a través de proyectos de asistencia electoral. En particular, se está reduciendo la distancia entre “aprender lecciones” y “aplicar las lecciones aprendidas”.

La asistencia electoral efectiva se traduce fundamentalmente en fortalecimiento institucional y capacidad de desarrollo a largo plazo. En veinte años de asistencia electoral se ha demostrado que no hay métodos de corto plazo para apoyar una transición democrática. La comunidad internacional debe estar atenta a la trayectoria hacia el desarrollo democrático del país que recibe la asistencia en caso que no siga el curso previsto originalmente. No parece factible que los proyectos de asistencia electoral de corto plazo desaparezcan de la agenda de las relaciones exteriores de las democracias establecidas, y de hecho, no debieran ser del todo desanimados. La solución es ubicarlos en un contexto amplio de asistencia, con un entendimiento claro desde el principio respecto de los objetivos que pueden ser alcanzados y el impacto limitado sobre el desarrollo democrático del país que recibe el apoyo.

Las capacidades de las agencias de cooperación para el desarrollo pueden construirse a través de acercamientos de largo plazo, manifestando apertura hacia los sistemas y procesos electorales con aspectos diferentes a los que presentan las democracias occidentales, y facilitando iniciativas que estén a cargo de las instituciones del país que recibe el apoyo, enfocadas específicamente a intercambios sur-sur.

Los instrumentos sobre conocimientos y desarrollo de capacidades como ACE y BRIDGE son herramientas rentables y están disponibles para el desarrollo profesional y la diseminación del conocimiento. Cada proyecto de asistencia electoral y misión de observación nuevos, desde su diseño hasta su operación, deberían utilizar los servicios de esos instrumentos. Los organismos administradores de elecciones deberían saber que esos servicios están disponibles a costos relativamente bajos y que no requieren de una gran capacidad de instrumentación. Ambos instrumentos deberían ser incluidos como componentes clave en cualquier proyecto de asistencia electoral, y ser utilizados independientemente de los componentes de operación de los proyectos de asistencia, y además deben estar disponibles en diversos idiomas, además del inglés.

El desarrollo de las capacidades es un tema que, en algunos casos, preocupa más a las agencias de cooperación para el desarrollo que a los países que reciben el apoyo. Tomando como base los eventos de capacitación realizados de manera conjunta por la Comisión Europea, el PNUD e IDEA, la Plataforma Global de Capacitación está desarrollando cursos de formación que pueden ser fácilmente adaptados a las necesidades de las agencias o instituciones que requieran servicios de capacitación. Planear proyectos de asistencia electoral efectiva es una tarea extremadamente compleja, que puede lograrse de mejor manea si se hace de forma multilateral. Al respecto, coordinar las iniciativas y el apoyo que brindan las agencias de cooperación, requiere de mucho más que simplemente identificar las necesidades técnicas. Falta todavía capacidad suficiente para identificar y planear un programa de asistencia electoral bien coordinado y con objetivos claros. El nudo Gordiano a desatar es anticiparse a atender solicitudes de asistencia electoral de largo plazo para procesos sustentables en vez de reaccionar a peticiones periódicas.

I. ASISTENCIA ELECTORAL

IDEA

• Effective Electoral Assistance: Beyond Election Day
• Ottawa Conference, May 2-4, 2006
• Effective Electoral Assistance 4 Day Training Course for Donors

ONU/PNUD

• UNDP Electoral Assistance Implementation Guide
• EC-UNDP Partnership on Electoral Assistance
• UNDP and Electoral Assistance - 10 years of experience
• UNDP Essentials: Electoral Assistance
• UNDP Electoral Systems and Processes Practice Note (2004-01)
• UNDP Practice Meeting on Electoral Assistance, Manila 2004
• UN Department of Political Affairs/Electoral Assistance Division: Types of Assistance
• UN Volunteers and Electoral Assistance

CE

• EC-UNDP Partnership on Electoral Assistance

• European Commission Electoral Assistance and Observation
• European Commission Methodological Guidelines on Electoral Assistance
• Governance and Democracy on External Cooperation Programmes
• Development Policies and relations with African, Caribbean and Pacific States
  

AusAID

• Good Governance

CIDA

• IDRC – International Assistance to Democratic Development : Some Considerations for Canadian Policy Makers

DFID

• Elections and The Electoral Process: A Guide to Assistance
• Guide to Political Systems and Elections
  

Sida

•  Democratisation and Armed Conflicts, 2003

USAID

• Managing Assistance in Support of Political and Electoral Processes

NED

•  Backlash Against Democracy Assistance

Banco Mundial

• Assessing Governance: Diagnostic Tools 

Artículos de investigación

• Elklit, Jorgen and Reynolds, Andrew, A Framework for the Systematic Study of Election Quality (2005-04), in: Democratization, Vol. 12, April 2005
• De Zeeuw, Jeroen, How to make democracy assistance more effective? Recommendations for doing it differently, Conflict Research Unit, Clingendael Institute, The Hague
• Diamond, Larry, Advancing Democratic Governance; A Global Perspective on the Status of Democracy and Directions for International Assistance,  
• Perlin, George. International Assistance to Democratic Development, Institute for Research on Public Policy  
• Reilly, B., 2003, 'International Electoral Assistance: A Review of Donor Activities and Lessons Learned', Working Paper 17, Democratic Transition in Post-Conflict Societies Project, Netherlands Institute of International Relations, The Hague
• Santiso, Carlos, Democracy Assistance : Untying the Gordian Knot, IIG

II. APOYO A LA DEMOCRACIA Y LOS PROCESOS ELECTORALES

Educación cívica

• IDEA: Initiatives for Encouraging Higher Voter Turnout (2006)
• UNDP: Civic Education – A Practical Guidance Note
• USAID: Approaches to Civic Education

Costos de los procesos electorales

• CORE: A Global Survey on the Cost of Registration and Elections, es una guía paso a paso de los procesos electorales alrededor del mundo. Explica qué medidas se necesitan adoptar, desde el registro de electores hasta la seguridad de las urnas, y a qué precio, antes que el primer voto sea emitido.

Desarrollo de la democracia y manejo de conflictos

• IDEA Constitution Building Processes
• IDEA : Democracy, Conflict and Human Security : A Policy Summary (Fall 2006)
• IFES : Election Violence Education and Resolution (EVER) Project
• EISA : Conflict Management, Democracy and Electoral Education

Elecciones y Discapacidades

• ACE Focus on Disability
• IFES: Global Initiative to Enfranchise People with Disabilities

Observación por nacionales

• OSCE/ODIHR: Handbook for Domestic Election Observers

Administración electoral y desarrollo institucional

• Electoral Management Bodies as Institutions of Governance, UNDP
• Electoral Management Design Handbook, International IDEA

Estándares electorales

• Inter-Parliamentary Union: Free and Fair Elections

Sistemas electorales

• Electoral System Design Handbook, International IDEA

Votación desde el extranjero

• Voting from Abroad, Handbook on External Voting, International IDEA

Elecciones y género

• ACE: Women and Elections: Guide to Promoting the Participation of Women in Elections (2005)
• IDEA: Designing for Equality: Best Fit, Medium Fit and non favourable combinations of electoral systems and gender quotas, 2006
• ISA: Gender Checklist 
• iKNOW: International Knowledge Network of Women in Politics
• Win With Women
• OSCE/ODIHR: Handbook on How to Monitor Women’s Participation in Elections
• UNDP: Gender and Electoral Assistance Factsheet
• UNDP: Enhancing Turnout of Women Voters - REVISED (2004-05)

Gobernabilidad y democratización

• IDEA Handbook on Democracy Assessment
• UNDP: Governance Indicators: A User’s Guide
• UNDP, Oslo Sources for Democratic Governance Indicators:
• USAID: Promoting Democratic Governance

Marco jurídico

• IDEA: Guidelines for Reviewing a Legal Framework of Elections
• OSCE/ODIHR: Guidelines for Reviewing a Legal Framework for Elections

Desarrollo y monitoreo de medios

• NDI: Media Monitoring to Promote Democratic Elections

Desarrollo parlamentario

UNDP: Practice Note

Partidos políticos

• IDEA: Funding of Political Parties and Election Campaigns.
• IFES: Ensuring Equal Rights in the Elections Process.
• NDI: Political Parties and Democracy in Theoretical and Practical Perspectives
• UNDP: Handbook on Working With Political Parties

Adquisición

UNDP-IAPSO Procurement Guide

Desarrollo profesional

The BRIDGE Project

Enfoque regional: organizaciones internacionales

• African Union: Establishment of an Electoral Assistance Unit
• Asia Foundation: Elections
• EISA
• OAS: Supporting The Electoral Process
• OSCE/ODIHR: Elections

Tecnología

• Presentation, ICT and Elections, UNDP Global Practice Meeting on Electoral Systems and Processes, Manila 2004.
• ACE Focus On E-Voting

Asistencia electoral efectiva

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Asistencia electoral efectiva

Introducción

Breve historia de la asistencia electoral. Tres actores principales

Las duras lecciones de la década de los noventa

La llamada de atención del nuevo milenio

Enfrentado las realidades electorales: demasiada asistencia, demasiado tarde

El enfoque del ciclo electoral

Estableciendo un proyecto de Asistencia Electoral Efectiva: de la identificación a la evaluación

Fortalecimiento y desarrollo de capacidades institucionales

Conocimiento y servicios de desarrollo de capacidades existentes

Haciendo uso de la tecnología

El camino hacia delante

Conclusiones

Vínculos relevantes sobre asistencia electoral efectiva