De manera conjunta, las agencias de cooperación
para el desarrollo y los países que reciben el apoyo deberían planear e
instrumentar la asistencia electoral en un marco de gobernabilidad democrática
y pensando en un futuro de 10 años, más que reaccionar según lo acontecido en
cada evento electoral. A fin de alcanzar esta meta, es crucial que se
reconozca, tanto a nivel político como operacional, que cada vez que se adoptan
decisiones para apoyar el proceso electoral, estas medidas conllevan involucramiento
y compromiso con la evolución democrática del país respectivo que trascienden al
evento que es apoyado en ese momento. Cualquier decisión para mantener la
asistencia electoral de acuerdo a cada caso, si bien es aceptable como contingencia
política, debe estar acompañada de la consideración de que no resolverá el
vacío democrático en ningún país, y que en cambio desencadenará un proceso de
cooperación para el desarrollo menos estable. En efecto, el problema medular de
los proyectos de asistencia electoral pasados no descansa en haber brindado
apoyo en un corto plazo, sino en la creencia de que ese apoyo fuera suficiente
para asegurar la sustentabilidad de los procesos electorales siguientes, así
como la independencia y transparencia de los organismos electorales y el desarrollo
democrático subsecuente del país receptor de la ayuda.
Estas consideraciones, junto con el
reconocimiento de que todavía había obstáculos al instrumentar una asistencia
de largo plazo, derivaron en el desarrollo, de parte de IDEA Internacional y la Comisión
Europea, de una herramienta visual sobre planeación y capacitación,
que pudiera ayudar a las agencias de cooperación para el desarrollo, los
organismos que prestan asistencia electoral y los funcionarios electorales de
los países que reciben apoyo, a entender la naturaleza cíclica de los varios retos
enfrentados durante los procesos electorales. A esta herramienta se le conoce
como el
enfoque del ciclo electoral[*] .
Los procesos electorales se componen de una
serie de bloques entrelazados, en cada uno de los cuales se identifican
diferentes grupos de interés interactuando y ejerciendo influencia sobre los
demás. Los componentes electorales y los grupos de interés no son autónomos.
Son interdependientes, y por tanto la falla de uno de los componentes (por
ejemplo un error en el sistema de registro de votantes) puede impactar de
manera negativa en todos los demás, incluyendo aspectos como recursos humanos y
financieros, costos, la disponibilidad de materiales, transportación,
capacitación y seguridad, y otros relativos a la credibilidad de la elección
misma. De igual manera, si un proceso electoral sufre de baja credibilidad, se
daña de manera directa el proceso de democratización del país que recibe el
apoyo, bloqueando sus objetivos de desarrollo en general.
El diseño del enfoque cíclico a los procesos
electorales y a la asistencia electoral estuvo a cargo de especialistas
electorales de la Comisión
Europea y de IDEA Internacional que trabajaron en el módulo piloto para
capacitar a funcionarios involucrados con proyectos de asistencia electoral de
las agencias de cooperación para el desarrollo. Rápidamente, este concepto fue
ganado consensos entre expertos y las propias agencias. La conceptualización de
esta herramienta se completó con la publicación de la Guía Metodológica sobre
Asistencia Electoral de la Comisión Europea[*], el Manual de IDEA Internacional para el Diseño de Administraciones
Electorales[*] y la Guía del PNUD para la
Instrumentación de Asistencia Electoral[*]. Esta propuesta ha sido
respaldada oficialmente por la Comisión
Europea y el PNUD para
cualquier proyecto regular de asistencia electoral, a través de la firma, en
abril de 2006, de los “Lineamientos Operacionales
para la Instrumentación de Asistencia Electoral”[*]. Este documento
reconoce que “la asistencia electoral
debe incluir todas las fases del ciclo electoral, ya que los periodos entre
elecciones son tan cruciales en la construcción de elecciones, como la
realización de las mismas. Así, es importante mantener comunicación interinstitucional
de forma regular y apoyar las actividades realizadas antes, durante y después
de los periodos electorales; para aprovechar las lecciones aprendidas y la
memoria interinstitucional, a fin de mejorar los procesos electorales de los
países beneficiarios”. Estos lineamientos están actuando como catalizador,
pues otras agencias de cooperación para
el desarrollo están siendo animadas a utilizar las estrategias y disposiciones de
los proyectos de asistencia electoral coordinados por el PNUD.
El objetivo de este ensayo no es describir las razones
que fundamentaron el enfoque del ciclo electoral, sino resaltar la rapidez con
que se convirtió en piedra angular de los esfuerzos para hacer más efectiva a
la asistencia electoral. Desde su primera conceptualización en 2005, ha habido diversos
proyectos de asistencia técnica que se han instrumentado o diseñado con base en
los principios establecidos en los Lineamientos Operacionales, y que contaron
con información del enfoque del ciclo electoral (República Democrática del
Congo, Timor Oriental y Sierra Leona). También ha llegado a ser un modelo para
la planeación de proyectos de asistencia electoral, tanto para el desarrollo de
capacidades al interior de los organismos electorales nacionales como para crear
conciencia entre los grupos de interés.
La comprensión adecuada de los componentes,
fases y puntos de entrada del ciclo electoral ideal, debe ser usado para
elaborar un mejor plan y para dar respuesta a cualquier llamado repentino para
asistencia electoral urgente, y desde un principio tener claro qué puede
alcanzarse y qué se requiere en un corto plazo, así como identificar cuáles
deben ser los objetivos para otras asistencias de largo plazo. Es esencial
reconocer las diferentes necesidades y características de cada una de las
etapas, así como la coordinación entre los grupos de interés y las agencias que
brindan la asistencia, para la apropiada identificación, formulación e
implementación del programa. Para la instrumentación de operaciones en campo, la Comisión Europea
y el PNUD han establecido mecanismos conjuntos de alto nivel para el monitoreo
y el apoyo a la calidad de los mecanismos (la Fuerza de Tarea Conjunta para la Asistencia Electoral
de la Comisión Europea y el PNUD -JTF-). Esto es un paso más hacia la
consolidación de los principios para hacer más efectiva a la asistencia
electoral. La JTF se aboca a la identificación, formulación, instrumentación,
apoyo y monitoreo de todos los proyectos de asistencia electoral conjunta entre
la Comisión Europea
y el PNUD, en cada ocasión que las delegaciones de la Comisión Europea
y/o las oficinas del PNUD en un determinado país lo solicitan. Las lecciones
aprendidas son recabadas y codificadas, de manera que pueden aplicarse de
manera efectiva en la instrumentación de nuevos proyectos de asistencia
electoral, actividades de capacitación realizadas de manera conjunta entre la Comisión Europea
y el PNUD, y el proyecto de la Red
de Profesionales de ACE.
El enfoque del ciclo electoral también ha probado
ser una herramienta de enseñanza formidable para los funcionarios electorales.
La asistencia electoral efectiva requiere de una transferencia adecuada del
saber cómo hacer las cosas, a través del desarrollo de capacidades a largo
plazo, lo que permite que los administradores electorales lleguen a ser más
profesionales y conozcan mejor los planes e instrumentación de las tareas que
les han sido asignadas (consulte el apartado sobre “Fortalecimiento institucional
y desarrollo de capacidades”). El enfoque del ciclo electoral es un
instrumento clave para facilitar el entendimiento de la interdependencia que
existe entre las diferentes actividades relacionadas con el proceso electoral,
ayudando a los funcionarios de los organismos electorales a planear y asignar
recursos para actividades específicas, en periodos de tiempo más adecuados, en comparación
con experiencias anteriores. En particular, este instrumento establece
enfáticamente la importancia del periodo posterior a las elecciones como un
momento significativo para el crecimiento institucional, y no solamente un mero
espacio vacío entre elecciones.
Finalmente, las elecciones otorgan un punto de acceso
importante y seguro para las mediaciones dirigidas a apoyar el desarrollo de la
gobernabilidad democrática, como el fortalecimiento de la sociedad civil, la
promoción de los derechos humanos (incluyendo aspectos de género, minorías y
población indígena), apoyo a los órganos parlamentarios, al desarrollo de los
partidos políticos y medios de comunicación, al fortalecimiento de la
aplicación de las leyes y de la impartición de justicia, y más oportunidades
para el diálogo político y la disminución del conflictos. Los programas de
asistencia electoral deben ser diseñados para ser mucho más amplio que el
concepto tradicional de apoyo electoral. El enfoque del ciclo electoral es de
gran valor, pues incorpora a más actores en el proceso y los dota de
herramientas para la mejor identificación de los momentos y roles para el
desempeño de sus propias acciones. En consecuencia, el apoyo financiero debería
estar vinculado a estrategias integrales y de largo plazo, que incluyeran al
periodo electoral como una fase del proceso de democratización a más largo
plazo.
Siguiente: Estableciendo un proyecto de Asistencia
Electoral Efectiva: de la identificación a la evaluación
[*] en inglés
