LEYES ELECTORALES: 

UNA PERSPECTIVA MACROSCÓPICA

En este apartado se examinan las leyes que gobiernan la conducción de elecciones alrededor del mundo a un nivel globalizado. Se enfoca en nueve aspectos: marco legal, administración de elecciones, delimitación de distritos electorales, registro de los electores, partidos y candidatos políticos, medios de comunicación, logística de las elecciones, conteo de votos y educación electoral, con el propósito de indicar qué tipos de regulaciones son más y menos frecuentes y para destacar algunos factores que parecen estar relacionados con la adopción o no adopción de estas reglas.

Autores: André Blais y Agnieszka Dobrzynska

El presente informe examina las leyes que regulan la conducción de las elecciones alrededor del mundo. El propósito es indicar qué tipo de regulaciones son más o menos frecuentes, así como destacar algunos factores que parecen estar relacionados con la adopción o no de estas reglas.

Materia de las leyes electorales. Definen qué se le permite hacer o qué no hacer a  los partidos, ciudadanos, grupos y medios de comunicación, durante una campaña electoral (o, en ocasiones incluso antes), y durante la jornada electoral, y proporcionan incentivos estratégicos para que los actores se comporten de cierta manera. (“Establishing the Rules of the Game: Election Laws in Democracies”, Massicotte, Blais and Yoshinaka 2004; “Making Votes Count”, Cox 1997). Es imposible tomar conciencia de la forma en que la democracia electoral funciona si no sabemos o no entendemos las reglas del juego.

Pocas personas podrían desafiar la idea de que la democracia requiere de elecciones libres. Existe un menor consenso, no obstante, cuando viene a explicar lo que realmente significa “elecciones libres”, y más discusión cuando viene a especificar cuales reglas se deben promulgar para garantizar que una elección es realmente “libre”. Esto es en buena medida porque existen muchas concepciones de democracia, cada una con distintas implicaciones acerca de qué tipo de legislación se debe adoptar (“Democracy and Elections”, Katz 1997).

El objetivo primario de este estudio es, por tanto, documentar la sorprendente variedad de leyes electorales que han sido adoptadas en el mundo, mientras se destacan, cuando resulta pertinente, las prácticas más populares que pueden ser observadas.

El segundo objetivo, es explorar algunos de los factores que parecen estar asociados con la presencia o ausencia de varias reglas. Examinamos cuatro de esos factores: región, desarrollo económico, grado de democracia y herencia colonial. Determinamos la extensión hasta dónde la presencia o ausencia de una determinada regla electoral está asociada con el país (continente) a que pertenece la región, su riqueza relativa, la fortaleza de los derechos políticos, y su herencia colonial.

Esperamos que este estudio contribuya a un mejor entendimiento de las reglas que gobiernan la conducción de las elecciones alrededor del mundo y que proporcione información útil a las organizaciones involucradas en el proceso de revisión del marco jurídico bajo el cual el juego electoral se está jugando en un determinado país.

En todos nuestros análisis, la variable dependiente es la presencia o ausencia de una determinada ley electoral; las variables independientes son la región, el desarrollo económico, el grado de democracia y la herencia cultural.

Nuestro universo consta de 237 países y territorios enlistados en la sección de datos comparados (Comparative Data) que pone a disposición una colección sistemática de la forma en que los países administran sus elecciones (accediendo a través de la Red de Conocimientos Electorales ACE). Cubre el campo de la administración electoral alrededor del mundo incluyendo viejas administraciones electorales (Europa y América Latina), nuevas (Europa del Este, la región del Pacífico, algunos lugares en África, Medio Oriente) y aquellas quienes comenzaron de cero (Afganistán o Iraq). Los territorios reconocidos también se incluyen en esa colección; se debe tomar nota sin embargo que existe mucha información perdida acerca de ellos. Brindamos información acerca de las reglas conforme a las cuales las elecciones se llevan a cabo tanto en territorios reducidos como en los de grandes dimensiones, ricos y pobres, en contextos libres y no libres.

Hemos seleccionado nueve aspectos de la legislación electoral que parecen ser interesantes e importantes y sobre los cuales existe suficiente información disponible.

Los nueve factores son:

1.          Marco jurídico

2.          Administración electoral

3.          Delimitación de distritos electorales

4.          Registro de los electores

5.          Partidos y candidatos

6.          Elecciones y medios de comunicación

7.          Logística de las elecciones

8.          Conteo de Votos

9.          Educación Electoral

Comenzamos con el marco jurídico que define los parámetros de la legislación electoral; y pasamos entonces a los temas del organismo electoral, la delimitación de distritos electorales, los procesos de registro de electores, las reglas relacionadas con los partidos, los candidatos y los medios de comunicación, la emisión y el conteo de los votos. Y finalizamos con la pregunta relativa a la educación electoral. En cada dominio identificamos tres o cuatro aspectos específicos, y examinamos las leyes que han sido adoptadas para tratarlos.

En cada dimensión, en primer lugar documentamos la variedad de leyes electorales mientras identificamos las prácticas más populares. Entonces determinamos si la propensión a adoptar o a no adoptar una regla determinada depende de la región, de la riqueza del país, de su grado de democracia, y de su herencia colonial.

Nuestro punto de partida es la geografía.  Hemos mantenido las seis regiones de acuerdo a la clasificación utilizada por la Red de Conocimientos Electorales ACE (ACE Electoral Knowledge Network): África, América, Asia, Medio Oriente, Región del Pacífico y Europa. Determinamos si ciertas reglas parecen o no ser más populares en algunas regiones que en otras. Cuando se presentan estas diferencias, y éstas ocurren con mayor frecuencia, no estamos en posición de especificar el por qué de esta situación. Puede deberse a las diferencias culturales, económicas o políticas que existen entre estas regiones. Se podría requerir de un análisis más profundo para tratar el significado de estas variaciones regionales.

Las diferencias regionales son intrínsecamente interesantes, y esta es la razón por la que sistemáticamente comenzamos con una simple descripción de patrones a través de todos los continentes. Como se apuntó anteriormente, el significado exacto de estas diferencias es ambiguo, y es el motivo por el que los analizamos separadamente de otros factores. Al grado que, no obstante que estas variaciones regionales no parecer estar relacionadas con los factores económicos y políticos que también estamos considerando, nos inclinamos a suponer que reflejan el impacto de la cultura y/o las redes sociales que vinculan a las élites políticas dentro de una determinada región. Nosotros ofrecemos estas conjeturas, aunque deben ser tratadas con mucha cautela. Finalmente debemos apuntar que el número de observaciones para el Medio Oriente (14 como máximo, con frecuencia menos de 10 debido a la falta de información) es muy pequeño, así que las generalizaciones relativas a esa región deben ser tomadas con extrema precaución.

Después de una valoración de las variaciones geográficas, volteamos al papel potencial de tres factores que podrían afectar la naturaleza de las leyes electorales: el nivel de desarrollo económico, el grado de democracia y la herencia cultural (colonial).

El primer factor es el económico. El indicador es el Producto Interno Bruto (GDP) per cápita conforme al poder de adquisición en dólares americanos de un partido en 2002. Como fuente de información se tomó la información comparada a nivel nacional “La calidad de la Información Gubernamental  (Versión 2008), de Jan Teorell, Sören Holmberg y Bo Rothstein. Tenemos información de 174 países: el rango es de 520 a 61,190, con una media de 9,087 y una desviación estándar de 9,925. Desde  que Seymour Martin Lipset, destacado especialista en democracia, quien escribió en 1959 su trabajo pionero Desarrollo Económico y Legitimidad Política (Economic Development and Political Legitimacy) una vasta literatura ha sostenido que el desarrollo económico representa un fuerte antecedente de democratización, y que por tanto es “natural” verificar  si las leyes electorales son o no sistemáticamente diferentes en los países ricos y en los pobres.

El Segundo factor es el grado de democratización. Utilizamos la categorización anual sobre derechos políticos proporcionada por Freedom House (Freedom House). Su categorización va del 1 (más libre) hasta 7 (menos libre). Utilizamos el registro promedio obtenido entre 2001 y 2006. Estos resultados han sido estandarizados a efecto de que el mínimo sea igual a 0 para los 13 países que tuvieron los peores resultados en cada uno de los siete años, y 1 para los otros 55 países que año con año recibieron las mejores puntuaciones. Las democracias fuertes constituyeron 29% de los casos en que obtuvimos información. Nuestro objetivo es determinar si las democracias conducen o no elecciones de manera diferente con relación a los países no democráticos o autoritarios.

Uno podría preguntarse si el grado de democratización es o no lo que nos conduce a la adopción de una determinada ley electoral o viceversa. Debe reconocerse que la causalidad puede ir en ambas direcciones. Por una parte, un país que ha llegado a ser “democrático” podría inclinarse a modificar sus leyes electorales en cierta dirección. Por la otra, es probable que un país que ha adoptado un conjunto de leyes sea considerado “democrático” por parte de los expertos internacionales que se dedican a clasificar los derechos políticos alrededor del mundo. Aunque ambas causales son posibles, creemos que la causalidad corre principalmente del grado de democracia a la adopción de leyes específicas. Nuestra creencia se basa en la asunción de que los expertos evalúan el nivel de derechos políticos primero y principalmente sobre la base de indicadores concretos sobre libertad de expresión y el grado observado de competencia, que en el texto de las leyes.

El tercer factor a ser considerado es la herencia colonial. Distinguimos colonias francesas (27 países), españolas (19 países), y británicas (66 países). En su análisis de leyes electorales en 63 democracias contemporáneas (“Establishing the Rules of the Game: Election Laws in Democracies” 2004), Massicotte, Blais y Yoshinaka, encontraron que las ex colonias tienden a adoptar las mismas reglas electorales utilizadas por su madre patria más reciente, y deseamos establecer si este patrón se sostiene o no de manera generalizada.

Dada la naturaleza exploratoria de esta investigación el análisis estadístico se ha mantenido tan sencillo como ha sido posible. Hemos dividido las variables dependientes de tal suerte que simplemente distinguimos aquellos países que adoptaron o no una regla determinada. Para cada regla, ofrecemos dos piezas de información. Primero mostramos la correlación ambivalente (bivariate) entre regiones y la existencia o ausencia de una regla. Posteriormente, indicamos en una tabla resumen si la presencia o ausencia de una regla está o no significativamente relacionada con el nivel de desarrollo económico, el grado de democratización, y su herencia colonial. Hemos desarrollado análisis múltiples que incluyen estos tres factores y las tablas resumen nos dicen si existe o no una correlación estadísticas importante.

Debemos mencionar al inicio que las correlaciones entre nuestras variables independientes generalmente son modestas. La correlación más fuerte (.66) refleja el hecho de que la abrumadora mayoría de las excolonias españolas están localizadas en el Continente Americano, por lo qe como consecuencia algunas veces es difícil distinguir los efectos de estos dos factores. El resto de las correlaciones está bajo .5, a excepción de aquellas entre Europa y el Producto Interno Bruto, que se ubica exactamente en .50.

Las conclusiones que reportamos y las interpretaciones que sugerimos son necesariamente tentativas. Estamos conscientes del hecho de que parte de esta información está incompleta y que en algunos casos (esperamos que muy raros) quizás aún imprecisos, dado el tiempo que media desde la última validación de la información (para algunos países esta información ha sido únicamente confirmada en 2001, para otros ha sido validada más recientemente). Examinamos un número limitado de factores que podrían “explicar” el por qué ciertas reglas son adoptadas en algunos países y en otros no, así como también probamos modelos básicos. Nuestro trabajo es estrictamente reflexivo, y nuestro deseo es que sea el detonante para la elaboración de más y mejores análisis.

A pesar de todas estas limitaciones, creemos que es provechoso obtener cierto significado de las distintas leyes electorales que prevalecen en el mundo, para analizar la asombrosa variación que existe, y para destacar los factores que parecen estar relacionados con éstas.

En esta sección examinamos el amplio marco legal bajo el cual funcionan las leyes electorales.

El primer aspecto se refiere a que si las leyes electorales forman parte de la constitución o no. El argumento que opera a favor de su inclusión en la Constitución es que se les otorga un estatus más elevado, como símbolos del contrato que compromete entre si a los miembros de una comunidad, y a la población con sus representantes. El argumento en contra de su inclusión en la Constitución es que se obtiene una gran flexibilidad, ya  que resulta mucho más fácil reformar una simple ley, que la Constitución misma.  La mayor parte del tiempo esto es lo que resulta, es decir, in el 60% de los países en donde hay información disponible sobre sus leyes electorales, o al menos parte de ellas, están incorporadas en la Constitución.

Existen variaciones regionales sustanciales, en tanto forma parten de la Constitución en 80% de los países de Europa y la región del Pacífico, aunque sólo en una minoría de los casos en América y Medio Oriente. La propensión a incluir leyes electorales dentro de una Constitución no está relacionada con el grado democrático o nivel de desarrollo. Observamos, sin embargo, que las excolonias francesas y españolas son menos propensas a incorporar las leyes electorales en la Constitución.

La segunda pregunta es si las legislaciones electorales cubren o no solo a las elecciones nacionales (y referendos) o si también aplican a elecciones regionales o locales. En dos tercios de los países (65%) la ley electoral tiene un alcance amplio y no se confina únicamente a elecciones nacionales. Esto sucede particularmente en África, quien es el continente más “centralizado”. Por el contrario, una mayoría de los países de Medio Oriente y la región del Pacífico cuenta con leyes electorales que aplican exclusivamente a nivel central. El único factor (distinto al de la región) que parece estar correlacionado con el grado de centralización es la herencia colonial: las ex colonias británicas tienden a tener una legislación más descentralizada.

El tercer aspecto que debe considerarse en este punto es si la votación a nivel nacional es o no voluntaria u obligatoria. El ejercicio del voto es obligatorio en 25 países, representando 12% del total de países. La región donde la votación obligatoria es más popular es por mucho el Continente Americano, donde un cuarto de la totalidad de los países (26%) ha adoptado tal legislación. Por el contrario, es en África donde los gobiernos han sido los más renuentes a forzar a sus electorados a acudir a las urnas (solo dos países, la República Centro Africana y Ruanda, aplican el voto obligatorio). La propensión a adoptar el voto obligatorio parece no estar relacionado a cualquier otra obvia característica, a excepción de ser una ex colonia española, la que por cierto está fuertemente correlacionada con pertenecer a la Américas.

El aspecto final tiene que ver con la interpretación de la legislación electoral, y la pregunta aquí es si los tribunales ordinarios son enteramente responsables o no de (primer nivel) las disputas electorales o si el organismo electoral o algún tribunal electoral especial puede o no estar involucrado. Dos terceras partes del total de países (69%) han encontrado útil conceder al menos cierta autoridad a las agencias o tribunales especializados. En este caso, las variaciones regionales tienden a apagarse aunque observamos que es más probable que en las ex colonias francesas y británicas se pueda dotar de ciertas atribuciones a tribunales o quasi-tribunales especiales. Las excolonias francesas parecen haber seguido la práctica establecida en la “madre” patria aunque la misma explicación no puede sostenerse en el caso de las ex colonias británicas ya que el Reino Unido no cuenta con tribunales especiales.

En esta sección observamos que

• El patrón dominante para la legislación electoral es formar parte de la Constitución, así como aplicar a elecciones locales o regionales, ser interpretado al menos a primer nivel por los tribunales especializados y para que la votación sea voluntaria.
• A excepción del último caso, sin embargo, estas tendencias son relativamente débiles, y muchos países proceden de manera diferente.
• Las opciones que se han hecho con relación al amplio marco legal no están relacionadas con el grado democrático o el nivel de desarrollo económico.

• Él único factor que parece tener cierto impacto es el de la herencia colonial.

El impacto del nivel democrático, la herencia colonial y el desarrollo económico en el marco legal 

Comenzamos con la autonomía financiera del organismo electoral, más en específico si la legislatura determina o no su presupuesto y/o el control sobre sus gastos. Se puede argumentar que los organismos electorales necesitan autonomía financiera de la legislatura a efecto de mantener la completa independencia de los partidos y el gobierno. De hecho, la legislatura somete a votación el presupuesto que será designado a estas agencias en dos terceras partes de los casos (69%), aunque en realidad examina los gastos solamente en un tercio del total de países (34%). Existe por tanto, más autonomía en la fase concretamente operativa que en la de planeación. Sorprendentemente es en Europa en donde la autonomía financiera es la más débil; el presupuesto del organismo electoral es votado por la legislatura en 36 (84%) de los 43 países europeos de los que se tiene información, y los gastos son controlados por la legislatura en 20 países (54%). Hay una débil relación entre el nivel de democracia y el grado de autonomía financiera, y esta aplica solamente con relación al control de los gastos. Muchos países democráticos no encuentran necesario investir a los organismos electorales de una completa autonomía fiscal. Sin embargo, al mismo tiempo, las legislaturas en las ex colonias francesas y británicas son menos propensas a supervisar los ingresos y egresos de los organismos electorales.  Puede presentarse cierta tensión entre dos principios “democráticos”. Por una parte, todas las organizaciones públicas deben ser revisadas por los representantes del pueblo; por la otra, los políticos no deberían tener ninguna influencia en la organización que podría determinar su futuro.

Un segundo elemento se refiere al periodo en el cargo de los miembros del organismo electoral. En la mayoría de los casos (51%) los miembros son nominados por un periodo de tiempo fijo, algunas veces (25%) el periodo se deja sin especificar, y existen 26 países (14%) que sólo duran en el cargo por una sola elección (existen además 20 países (11%) clasificados como “otros”, que significa hasta el retiro, permanencia, un periodo mínimo definido, aunque también casos donde la información no está lo suficientemente detallada.

Estamos interesados específicamente en esos 26 países donde los miembros son designados para una sola elección. La inquietud aquí es que los miembros pueden sentir que tienen que complacer al eventual ganador para ser nuevamente designados para la siguiente elección. Existe la posibilidad de que los miembros de estos organismos no se sientan completamente independientes. En efecto, las dos regiones en donde estas reglas prevalecen son precisamente  aquellas en donde la democracia está más debilitada, esto es, África y Medio Oriente. Y en efecto, existe una significativa correlación negativa entre el grado de democracia y la presencia de agencias en donde los miembros son designados para una sola elección (encontramos también una correlación positiva con las colonias francesas).

Una última pregunta se refiere a si el organismo electoral a nivel nacional está a cargo o no de todas las elecciones que tienen verificativo dentro del territorio. Este es el caso más recurrente la mayoría de las veces. Sólo hay 41 países (23%) en donde la agencia nacional toma a su cargo sólo las elecciones nacionales, y delega en otras instituciones las tareas relativas a la administración de las elecciones regionales o provinciales. Esta especialización es particularmente rara en África y con mayor generalización en los países pobres, siendo más popular entre las colonias británicas. No es ni más ni menos frecuente en los países más democráticos.

Es importante observar que:

• Muchas democracias han demostrado por si mismas una mínima preocupación por la completa autonomía financiera de estos organismos, tal y como lo atestigua la ausencia de una correlación entre el grado de democracia y la independencia de la supervisión de su presupuesto por parte del legislativo.
• Los países democráticos han sido más consistentes en evitar el uso de mandatos muy limitados para los miembros de estos organismos. Si existe algún ejemplo en este punto, puede ser el Reino Unido, ya que las agencias electorales parecen disfrutar una mayor independencia en las ex colonias británicas.

El impacto del grado democrático, herencia colonial y desarrollo económico sobre las reglas de la administración electoral

En la gran mayoría de los países, las elecciones son disputadas mayormente en distritos electorales. Un aspecto polémico se refiere a cómo deben estar definidos estos distritos y quién debe hacer esta tarea. Identificamos tres preguntas específicas relacionadas con la delimitación de distritos electorales.

La primera pregunta se refiere a si los distritos son diseñados o no específicamente para efectos electorales o si son o no utilizados los límites regionales/provinciales/administrativos. Parece que de estos casos, el primero representa una abrumadora mayoría; sólo 28% de los países parecen utilizar las regiones existentes como base para delimitar sus distritos electorales. Existen ligeras variaciones geográficas a lo largo de todo el planeta, de tal suerte que los países más democráticos no parecen estar más o menos inclinados a confiar en los límites existentes. Una vez más la herencia colonial parece ser importante. Las excolonias británicas parecen estar más propensas a diseñar distritos electorales específicos mientras que las excolonias francesas tienden a hacer uso de los límites existentes.

La segunda pregunta tiene que ver con los criterios utilizados para el diseño de los límites distritales. Una plétora de criterios es utilizada, como el respeto a los límites naturales o comunidades culturales, la compactación de los distritos, y su conformidad con las jurisdicciones locales, así como la igualdad de la población. En este punto nos enfocamos sobre la importancia que va de la mano con la igualdad. Para 25 (18%) de los 141 países de los que tenemos información, la igualdad de población aparece como la única consideración. Estos países están distribuidos en todos los continentes y no forman parte de un patrón congruente, de ahí que tenemos poco que decir acerca de los factores que pueden inducir a los tomadores de decisión a poner más o menor énfasis sobre la igualdad de población como un principio.

El último aspecto es si el organismo neutral independiente es responsable o no de la delimitación de los distritos electorales. Esto parecería ser un factor importante a efecto de impedirle a los partidos, y más específicamente a los gobernantes, diseñar el mapa electoral de acuerdo a su propia conveniencia.

Encontramos que solamente en el 47% de los países en donde hay información disponible, la autoridad para el diseño de los límites es delegada en un órgano independiente. Paradójicamente, las autoridades independientes son particularmente raras en el continente donde la democracia está más fuertemente arraigada, nos referimos a Europa. Sorprendentemente no existe ninguna relación entre el grado de democracia y la existencia de un órgano independiente que se encargue del diseño de los límites electorales. Finalmente, las excolonias británicas se inclinan más a la creación de organismos independientes.

Esta sección nos permite concluir que:

• Existen patrones claramente definidos cuando nos referimos a la delimitación de distritos electorales.
• Quizás el resultado más contundente que tenemos es que más y menos países democráticos no discrepan en lo absoluto de estas cuestiones.
• La única tendencia significativa que observamos es que las excolonias británicas están más inclinadas a contar con órganos independientes para el diseño de límites distritales específicos.

El impacto del grado democrático, herencia colonial y el desarrollo económico en la delimitación de distritos

En casi todos los casos, los ciudadanos que desean votar deben primer asegurarse de que están registrados como electores elegibles. Pero, ¿qué implica estar registrado?

El criterio más común de elegibilidad es la edad. La gran mayoría (86%) de los países han seleccionado los 18 años como edad para votar. Cinco países (3%) han incluso,  establecido los 16 años (Austria, Brasil, Cuba, Nicaragua, Somalia), y en cuatro casos adicionales (2%), los 17 años (Indonesia, Corea del Norte, Sudán y Timor-Leste). Estamos más interesados en países que hayan escogido un umbral más elevado, esto es, los 20 años (8 países o el 4%: Camerún, Japón, Liechtenstein, Nauru, Marruecos, Corea del Sur, Taiwán y Túnez) o 21años (11 países o el 6%: Bahréin, Fiji, Gabón, Kuwait, Líbano, Malasia, Maldivas, Pakistán, Samoa, Singapur, Tonga). Estos son países que han resistido las tendencias a disminuir la edad para votar.

Existen algunas sorprendentes variaciones en la edad para votar. Casi todos los países de África, América y Europa, ahora establecen en 18 años o menos la edad para votar (para efectos de simplificación, combinamos esas dos categorías en nuestro análisis, aunque debe hacerse notar que hay un gran consenso en que la edad para votar debe ser los 18 años y no menor). Por el contrario, las excepciones son más frecuentes en Asia (en 7 países de los 27, la edad mínima es de 20 o 21 años) y en Medio Oriente (3 de nueve países). Las excolonias francesas y británicas, así como los países más ricos y menos democráticos, son más propensos a estar entre las excepciones menos “liberales”.

Los otros requisitos que a veces son necesarios para estar registrados son la ciudadanía (o naturalización), ciudadanía de los padres, y la residencia. Nos orientamos en aquellos casos donde la ciudadanía (o naturalización) es el único requisito. Esos países representan casi la mitad de la totalidad de los casos (44%). Esta práctica se encuentra ampliamente difundida en Europa (77% de los casos), sin embargo es muy rara en América, Medio Oriente y la región del Pacífico, así como entre las excolonias francesas, españolas y británicas. Esto sugiere que la cultura e historia inherente a esta región juega un importante rol en la definición de qué aspectos se consideran como necesarios (además de la edad) para tener el derecho a ejercer el voto.

A continuación está el aspecto de quién es el responsable del registro de los electores. Quizá la solución más lógica es delegar esta tarea en el organismo electoral. Esta es por supuesto, la opción más popular, elegida en el 57% de los países (la segunda más frecuente es la autoridad local y la tercera se refiere a un departamento central del gobierno). Existe una gran excepción; en Europa sólo el 18% de los países se han ido con el organismo electoral. Además, el enfoque electoral abordado es utilizado con mayor frecuencia en los países más democráticos pero al mismo tiempo más pobres, así como en excolonias españolas e inglesas. Las razones de estos patrones no están totalmente claras. Sin embargo, las conclusiones sugieren que estas materias en apariencia técnicas, son tratadas de manera completamente diferentes en función de las distintas regiones y culturas.

La última pregunta a considerar es si el registro es voluntario u obligatorio. Es obligatorio en dos tercios de los países (64%). Las variaciones regionales no son tan grandes en este caso  aunque persisten algunas diferencias sustanciales. Menos de la mitad de los países africanos y muy pocas colonias inglesas tienen el registro obligatorio, aunque más de cuatro quintas partes (84%) de los países europeos requieren que sus ciudadanos estén registrados.

Las reglas para el registro de electores varían inmensamente de un país a otro, y en consecuencia no existe un patrón dominante:

• A excepción de los 18 años como edad para votar
• Es quizás en este dominio que observamos las variaciones regionales y culturales más sustanciales e interesantes.  

”El registro es obligatorio en el 24% de los países considerados en este estudio.”

”La cultura e historia inherente juega un importante papel en la definición de que se considera necesario (además de la edad) para tener el derecho a ejercer el voto.

Un importante conjunto de medidas que forman parte de la legislación electoral están orientadas específicamente a los partidos y los candidatos

Se tiene que hacer una pregunta con relación a qué es lo que se pide a los partidos que contienden en una elección nacional para ser registrados oficialmente. En el 40% de los países uno de los requisitos consiste en un depósito monetario. Esta práctica no varía significativamente a lo largo de todos los continentes; no guarda relación con el grado de democracia o desarrollo económico. La medida es de alguna forma más popular en las excolonias francesas.

Un segundo aspecto se refiere a los requisitos legales para ser candidato en una elección legislativa. Se mandata un requisito de residencia en el 40% de los casos o se impone un grado de alfabetismo o umbral educativo en el 17% de los países. El requisito de residencia es encontrado con más frecuencia en las Américas mientras que las pruebas de alfabetismo son encontradas en su gran mayoría en África y Medio Oriente, y más generalmente en las excolonias británicas. Los países más democráticos son menos propensos a eliminar candidaturas basándose en la “capacidad”, quizás un indicio de que el credo democrático rechaza explícitamente la exclusión de la gente sobre la base de sus características socio-demográficas.

Un tercer conjunto de aspectos se relaciona con la elegibilidad de los partidos para recibir financiamiento público (directo o indirecto) o privado). El patrón dominante es claramente permitir ambos: el financiamiento público se permite en el 74% de los países y las donaciones privadas con legales en el 85% de ellos. El financiamiento público es casi universal en Europa (con la única excepción de Bielorusia), aunque relativamente poco frecuente en el Medio Oriente y la Región del Pacífico. Las prohibiciones sobre financiamiento privado parecen tener lugar casi de manera exclusiva en los países menos democráticos, mientras que el financiamiento público tiende a ser excepcional en las excolonias británicas.

Finalmente examinamos si a los candidatos independientes se les permite o no contender en las elecciones legislativas. La respuesta es “si” en el 80% de los países. Este es el patrón dominante en todas las regiones del mundo y conocida en sólo algunas excepciones en las excolonias británicas (Guyana, Israel, Kenia, Namibia, Nigeria y Sudáfrica).

Parecen existir cierto número de normas que son respetadas en la mayoría de los países con relación a la regulación de los partidos y candidatos.

• Una de estas normas se refiere a que no debe haber un requisito de educación o alfabetismo para los candidatos, y que esta norma es particularmente fuerte en los países más democráticos.
• La segunda norma es que se debe permitir a  los candidatos independientes contender, y la norma es particularmente fuerte en las excolonias británicas.
• La tercera norma es que se debe permitir tanto el financiamiento público como el privado; esta norma es particularmente fuerte entre los países más democráticos con relación al financiamiento privado y de alguna forma más débil en las excolonias británicas en el caso del financiamiento público.

En el 80% de los países se permite contender en las elecciones legislativas a los candidatos independientes.

El impacto del grado de democracia, herencia colonial y desarrollo económico sobre las reglas para partidos y candidatos

En esta sección, examinamos cuatro aspectos de la legislación electoral que pertenecen al papel que juegan los medios de comunicación en las elecciones.

La primera dimensión se refiere a los criterios para asignar tiempo libre de transmisión o espacio de libre publicidad a los partidos políticos. Se aplican muchos y distintos criterios, como el del número de candidatos que contienden en una elección, los resultados de las elecciones anteriores, así como el tamaño del caucus legislativo. En pocos casos un comité especial se encarga de esta tarea. Aunque el enfoque más frecuente, utilizado en 64 países, es asignar tiempo igualitario a todos los partidos. Esta situación se encuentra en el 55% de los casos de que se tiene información.

Las variaciones en las distintas regiones en la propensión a elegir un principio de igualdad son mínimas. Curiosamente, la clausula de igualdad no es más popular en los países más democráticos. Es, sin embargo, de alguna manera menos frecuente en las excolonias francesas e inglesas.

El segundo aspecto tiene que ver con la publicidad pagada. En sólo 24 (18%) de los 133 países de los que se tiene información disponible (se debe tener en cuenta que en muchos países no se permite la publicidad pagada) se establece un límite a la propaganda. La única región en donde los límites son frecuentes es el continente Americano, en donde existen en casi la mitad de los casos. Ninguna de las excolonias británicas ha establecido límites específicos sobre propaganda (notar que puede haber límites sobre el gasto total, el cual indirectamente afecta el monto del dinero que puede gastarse en publicidad). Una vez más, no existe correlación alguna entre los límites impuestos sobre propaganda y el grado democrático. Finalmente, son más frecuentes en las colonias españolas.

América es la única región en donde son frecuentes los límites sobre pago de propaganda.

El tercer aspecto se refiere a la presencia o ausencia de debates televisados en elecciones legislativas. Entre los 131 casos de los que tenemos información, en el 55% de ellos, se celebran tales debates (notar que en 18 países los debates televisados son organizados únicamente para elecciones presidenciales). Estos son claramente la norma en Europa, donde cuatro quintas partes (80%) de los países la ejecutan, y son poco frecuentes particularmente en las Américas (con solamente cuatro países de 16 que lo llevan a la práctica: Canadá, Guyana Francesa, Guadalupe, Martinica; hay que notar, sin embargo, que en muchos casos existen debates para elecciones presidenciales). Encontramos que se celebran debates con mayor frecuencia en países con calificaciones altas sobre la base de la clasificación sobre derechos humanos que efectúa Freedom House.

El último aspecto a ser examinado es la presencia o ausencia de periodos de bloqueo durante los cuales los resultados de las encuestas preelectorales no pueden ser dadas a conocer al público. Este bloqueo prevalece en 58 (45%) de los 130 países de los que se cuenta con información. En 30 casos (23%), es una corta prohibición, de tres días o menos, aunque en otros 17 países, 13%), la prohibición aplica a un período que va más allá de una semana. Los bloqueos son más frecuentes en Europa y las Américas y más raros en África y Medio Oriente. Las excolonias británicas y francesas parecen ser más renuentes a poner en marcha esta legislación, aunque más países democráticos no parecen estar más inclinados a instrumentarlos.

Con relación a la regulación de los medios en las campañas electorales, parece no haber una clara norma acerca de que debe o no debe hacerse: 

• En el caso de las medidas específicas que hemos examinado aquí, al menos, los países parecen estar partidos a la mitad, más o menos la mitad adoptando tal legislación y la otra mitad, rechazándola.
• La única excepción es más aparente que real. Sólo una minoría de los países establecen explícitamente un techo a los gastos de propaganda aunque esto se debe a que algunos de ellos simplemente prohíben la publicidad mientras que otros regulan los gastos en general en lugar de la propaganda en lo particular.
• No sólo encontramos una gran variedad de enfoques aunque pocas veces es el caso que más países democráticos van a una dirección en particular. En tres de cuatro aspectos no existe correlación entre el grado de democracia y la propensión a regular el uso de los medios en las campañas electorales.
• La única excepción y esto es reveladoramente un caso por el cual generalmente no se requiere de ninguna legislación, se refiere a los debates televisados, que son más frecuentes en países más democráticos.
• Hemos observador algunas variaciones regionales en el uso de estas cuatro medidas aunque no han probado ser representativas. La región parecer ser menos importante que la herencia colonial. Las excolonias francesas y británicas emergen como menos propensas a regular a los medios que otros países

El impacto del grado de democracia, herencia colonial y desarrollo económico sobre las reglas para partidos y candidatos

Con anterioridad hemos observado las reglas que gobiernan la forma en que la población puede acceder al registro electoral. También existen reglas que en realidad determinan la forma en que los electores registrados pueden votar. Consideramos dos aspectos específicos, primero en donde pueden votar los electores, y segundo lugar, bajo qué términos se permite votar a los electores registrados que se encuentran fuera del país.

El primer aspecto es dónde (y cómo) vota la gente. La opción más frecuente es un sitio de votación específico en la localidad en donde se encuentran registrados aunque en muchos países también existe la posibilidad de votar en otro sitio de votación distinto, por correo, por teléfono, o por poder. Simplemente aquí distinguimos aquellos países en donde la única opción es el sitio de votación en una localidad, de aquellos en donde las demás opciones también están disponibles. Resulta que hay una perfecta separación entre los dos grupos. Hay diferencias regionales sustanciales, aunque la lógica subyacente no es muy clara. Apegarse a los sitios de votación es más frecuente en el Medio Oriente y las Américas mientras que la oferta de más opciones es más popular en la región del Pacífico, Europa y Asia. Contrariamente a lo que podríamos esperar, los países económicamente más desarrollados y más democráticos no son más propensos a facilitar el voto en distintos lugares o modalidades. Finalmente, las excolonias españolas están más inclinadas a confiar enteramente en los sitios locales de votación.

La segunda pregunta es si la población puede votar o no estando fuera del país. En un tercio de los casos (73%) el voto fuera del país simplemente no está permitido. Esta es la situación en la mayoría de los países de América. Al otro extremo de la escala, encontramos que tres cuartas partes de los países de Europa (78%) y África (73%) permiten explícitamente a cierta población votar fuera del país bajo condiciones específicas. Una vez más, no hay correlación entre ser más “liberal” sobre este tema y el grado de democracia y/o desarrollo económico. El único patrón que observamos es que las excolonias británicas tienden a ser más “conservadoras”  al no permitir el voto desde el exterior.

Cuando se permite el voto fuera del país, con mayor frecuencia está disponible a ciudadanos residentes en el extranjero. Esta medida prevalece en casi la mitad de los países (47%). Aquí, las variaciones regionales son completamente modestas, y el único patrón significativo es que las excolonias británicas son menos propensas a adoptar estas reglas.

Finalmente, el voto fuera del país, cuando se permite, puede hacerse de forma más o menos sencilla. En una ligera mayoría de los casos (56%), el voto se lleva a cabo exclusivamente en las embajadas, consulados o en sitios especiales de votación. En otros países, también es posible votar por correo o por poder. Las regiones más “liberales” son la región del Pacífico y Europa y la más “conservadora” es África. Los países más liberales son los más democráticos y adinerados, mientras que las excolonias británicas tienden a ser más “conservadoras”.

Como en muchos otros dominios, existe una sorprendente variedad de operaciones logísticas a lo largo de todo el planeta, no hay un enfoque dominante, y para la mayor parte no hay una división entre los países más o menos democráticos: 

• Hay una perfecta división entre los países en donde la gente debe votar en su sitio de votación local y aquellos en donde existen más opciones disponibles, el voto desde el exterior del país es posible en la mayoría de los países (y por lo tanto no lo es en una minoría sustancial de los casos) aunque con frecuencia no es un proceso sencillo.
• Las variaciones regionales en esta área son, como en muchas otras dimensiones, sustanciales aunque no gigantescas.
• Las excolonias británicas parecen ser particularmente “conservadoras”; la percepción de que el lugar para votar es el sitio local de votación parece estar fuertemente arraigada en estos países.

El impacto del grado de democracia, herencia colonial y desarrollo económico sobre las reglas para partidos y candidatos

El penúltimo aspecto de la ley electoral que examinamos se refiere al conteo de los votos. Se identificaron dos preguntas: primero, ¿dónde se cuentan los votos? Segundo, ¿bajo qué condiciones se realiza un recuento de votos?

La primera pregunta es si los votos son o no primero clasificados y contados en un sitio de votación o más centralizados. La ventaja de la primera opción es que el conteo puede completarse más rápidamente y que existe menos riesgo de que “algo” suceda entre el sitio de votación y el lugar donde el conteo se lleva a cabo. El contra-argumento es que puede ser más sencillo garantizar un conteo justo cuando el proceso es más centralizado, en tanto facilita a todos los partidos y los observadores internacionales la verificación de este proceso. Casi el 80% de los países han elegido llevar a cabo el conteo directamente en el sitio de votación. Este es el patrón dominante en todas las regiones, aunque existen más excepciones en Medio Oriente y la región del Pacífico. No existe relación con el nivel de desarrollo económico o con el grado de democracia. Las excolonias británicas tienden a seguir el ejemplo del Reino Unido y optan por un conteo centralizado.

El segundo tema es el del recuento de votos. Existen básicamente tres enfoques. En algunos lugares (11 países o el 7%) los votos nunca se recuentan, en otros (14 países o el 8%) los votos son recontados, y en la gran mayoría pueden ser recontados bajo ciertas condiciones, o por solicitud o por una orden judicial. Los países que no llevan a cabo un proceso de recuento de votos (Angola, Costa Rica, Croacia, Israel, Líbano, Malí, Niger, Panamá, Paraguay, Rumania y Venezuela) son por mucho la excepción aunque quizás sorprendentemente no tienden generalmente a ser menos democráticos que los países que si llevan a cabo un proceso de recuento de votos.

Existen prácticas claramente dominantes relacionadas con el conteo de votos:

• En la gran mayoría de los casos, el conteo inicial tiene lugar en el sitio de votación local y se pueden efectuar recuentos bajo ciertas condiciones.
• Es más probable encontrar excepciones a estas prácticas dominantes entre las excolonias británicas, en donde el conteo inicial a menudo tiene verificativo fuera de los sitios de votación.
• Los recuentos automáticos son excepcionales, aunque aún menores en los países más democráticos.

El impacto del grado de democracia, herencia colonial y desarrollo económico sobre las reglas para partidos y candidatos

Dada la reciente disminución en la participación electoral observada en la mayoría de las democracias, se ha presentado un renovado interés en el tema de la educación al votante. Quizás algunos ciudadanos no ejercen su derecho al voto porque desconocen los aspectos fundamentales acerca de cómo, cuándo y dónde registrarse para votar. O quizás algunos estén desconcertados por la aparnte complejidad de las instituciones políticas y no alcanzan a ver la utilidad de emitir su voto, por lo que quizá requieran de programas de capacitación para informarse sobre cómo funcionan el Parlamento, el gobierno y los partidos.

El primer aspecto se refiere a la información básica acerca de lo que significa registrarse para votar, cómo/cuándo/dónde la gente puede depositar (o quizás enviar por correo) su papeleta. Parecería normal para el organismo electoral conducir campañas informativas para mejorar el conocimiento y entendimiento de los ciudadanos sobre cómo se puede registrar y posteriormente votar. Por supuesto, una abrumadora mayoría de estas organizaciones (84%) hacen este tipo de campañas. De manera interesante, es en África, Asia y generalmente en los países más pobres en dónde estas campañas informativas son conducidas con mayor frecuencia por los organismos electorales. Es sólo en los países más desarrollados en donde la necesidad de ofrecer esta información no es tan obvia e incluso en estos países la reciente disminución de la participación electoral ha traído consigo el mensaje de que uno no debe asumir que cualquier persona puede perfectamente entender cómo vota una persona.

Una pregunta relacionada es si estas campañas de información deben o no ser conducidas sólo en el periodo electoral o de manera continua. El patrón dominante se representa con la primera opción. Sólo el 28% de los organismos electorales parecen efectuar campañas permanentes orientadas a informar a los ciudadanos. De manera interesante, las campañas permanentes son más frecuentes en las Américas y particularmente raras en Medio Oriente, la región del Pacífico y Europa. 

El otro enfoque, por supuesto, es garantizar que los ciudadanos entiendan no solamente el mecanismo de registro y votación, sino de manera más general el funcionamiento de las instituciones políticas y vida política. Este es el propósito de las campañas nacionales de educación cívica. Estos programas parecen prevalecer en el 61% de los países. Quizás no resulte tan sorprendente saber que es en Europa y en los países adinerados donde los programas de educación cívica parecer ser menos populares. Al igual que en el caso de los programas de registro de electores, parece ser que la necesidad de educar a la población acerca de la política es más obvia en las áreas más pobres del mundo. Resulta también interesante notar que los programas de educación cívica e información electoral no son ni más ni menos populares en los países más democráticos.

El patrón dominante es por consiguiente la ejecución de campañas para ofrecer a los ciudadanos información elemental acerca de las elecciones y del sistema político.

• Esto es así particularmente en los países más pobres donde la necesidad de esta información es más obvia.
• Al mismo tiempo, sin embargo, estas campañas de información quizás no sean muy intensas, como lo sugiere el hecho de que a menudo están confinadas al periodo electoral.

El impacto del grado de democracia, herencia colonial y desarrollo económico sobre las reglas para partidos y candidatos

Hemos examinado las leyes electorales actualmente en uso en los países del mundo con respecto a los nueves dominios distintos. Lo que es más sorprendente cuando los observamos con cierto detalle es la increíble variedad de reglas prevalecientes en el mundo. Es muy extraño que cierta regulación pueda prevalecer incluso en la mayoría de países. Las diferencias, claramente, son más que las similitudes.

Existen algunas excepciones y éstas son ya de por muy interesantes. El patrón más dominante es la edad para votar. Hay un claro consenso (86%) en que la edad para votar debe ser de los 18. Es un consenso paradójico, en tanto parecer no haber una razón lógica del porque la gente debe tener el derecho a votar a los 18 y no a los 15, 20 o 25. Por qué  casi todos los países han convergido hacia la misma regla, mientras que no lo han hecho en otras materias, es un misterio que esperamos resolver en el futuro.

Hay otras excepciones. El voto obligatorio a nivel nacional no se presente con frecuencia. Pocos (17%) países imponen condiciones de educación o alfabetismo a los candidatos y la gran mayoría permite las candidaturas independientes, así como el financiamiento publico y privado. El conteo de votos generalmente se lleva a cabo en los sitios de votación locales y el recuento de votos es posible bajo ciertas condiciones.

Aún así, en la gran mayoría de los casos no existe un patrón dominante. Hemos reflexionado sobre la naturaleza y fuente de estas variaciones. Hemos determinado, en primer término, si existen patrones geográficos. El veredicto es muy claro. En  la mayoría de los dominios, las variaciones regionales son totalmente sustanciales. Esta observación origina más preguntas, acerca de las razones que motivan estas variaciones regionales. No hemos sido capaces de resolver esta cuestión en este estudio exploratorio, aunque esperamos que las investigaciones futuras ahonden más sistemáticamente dentro de las fuentes de estas variaciones regionales. Sospechamos que esto refleja el impacto de las redes y la cultura aunque se requiere de un análisis más detallado para probar nuestra intuición y esclarecer la relativa importancia de estos dos factores.

Asimismo, hemos revisado si las distintas regulaciones electorales parecen o no estar correlacionadas con el nivel de desarrollo económico, el grado de democracia y la herencia colonial. En la gran mayoría de los casos, hemos mostrado evidencias en el sentido de que la herencia colonial si es importante. Nuestras conclusiones confirman aquellas obtenidas por Massicote, Blais y Yoshinaka (“Establishing the Rules of the Game: Election Laws in Democracies” 2004), cuyos estudios estuvieron confinados a las democracias electorales. Sin embargo, una vez más, se necesita realizar más trabajo  para especificar cómo opera concretamente la influencia de la madre patria, qué excolonias son más o menos propensos a seguir el “ejemplo” y por qué.

La información que se ha reportado sugiere que las reglas electorales rara vez están correlacionadas con el desarrollo económico y el nivel de democracia. No estamos sorprendidos por las nulas conclusiones relacionadas con la economía. La economía puede ser un fuerte prerrequisito en el proceso de democratización aunque puede tener poco que hacer en las formas precisas de democracia que un país elige.

Sin embargo, la ausencia general de una relación entre el grado de democracia y la naturaleza de las reglas electorales es más desconcertante. En nuestra opinión, llegar a comprender por qué debe ser una prioridad fundamental en la agenda de investigación. Esto sugiere una falta de consenso incluso sobre las condiciones mínimas bajo las cuales debe contenderse en unas elecciones dentro de una democracia. ¿Por qué parece ser que todos están de acuerdo que la edad para votar debe ser a los 18 años mientras que no parecen estar de acuerdo en que la elección debe ser conducida por una agencia completamente libre e independiente?

André Blais es profesor en el Departamento de Ciencia Política en la Universidad de Montreal. Es el titular del área de investigación de Canadá en Estudios Electorales, miembro de la Real Sociedad de Canadá, y miembro investigador con el Centro de Estudios de Ciudadanía Democrática, el Centro Interuniversitario de Investigación en Economía Cuantitativa (CIREQ), y el Centro Interuniversitario de Investigación y Análisis sobre Organizaciones (CIRANO). Es el último presidente de la Asociación Canadiense de Ciencia Política.

Agnieszka Dobrzynska (Licenciatura en Ciencia Política) En 2008 se unió a la Oficina de Investigación Institucional en la Universidad de Montreal en donde se desempeña como investigadora y Analista de Planeación. Ex miembros postdoctoral con el titular del área de investigación de Canadá en Estudios Electorales en la Universidad de Montreal, fue también consultora para Elecciones Canadá. Sus más recientes publicaciones se relacionan con los temas electorales y el comportamiento de la votación, la opinión pública, cobertura de los medios en política, sistemas electorales y metodologías de investigación.