Ante la llegada del nuevo milenio, los organismos encargados de brindar
asistencia técnica empezaron a comprometerse de manera más consistente con las
instancias que les financiaban, a fin de analizar, con mayor profundidad, el
impacto de su ayuda en los países que salían de conflictos, con democracias
emergentes y en transición, en términos de su desarrollo democrático y
económico a largo plazo. El PNUD, en
particular, llevó a cabo una revisión sobre una
década de su experiencia en asistencia electoral[*] (1990-2000), misma que puede
ser considerada como la primera evaluación exhaustiva hecha en el campo de la
asistencia electoral. El resultado de este estudio señala que las elecciones
fueron con demasiada frecuencia apoyadas como eventos aislados, pues la
asistencia electoral no estaba ligada a otros aspectos de la gobernabilidad
democrática, tales como el establecimiento de una constitución, así como el
diseño de sistemas políticos y electorales. Lo anterior, a pesar de que la
asistencia electoral ofrecía un punto de entrada ideal para otros esfuerzos de gobernabilidad
democrática en los países que recibieron la ayuda. El estudio del PNUD presenta
como clara conclusión que la relación entre sistemas electorales y sistemas de
partidos políticos, y la necesidad de involucrar a los grupos de interés a
través del diálogo, no era suficientemente entendida o no era considerada
plenamente durante la planeación de la estrategia para brindar la asistencia
electoral, señalando entonces, por primera ocasión, las responsabilidades de la
comunidad internacional. A la evaluación de esos diez años, siguieron estudios más específicos
del PNUD, mientras que otras agencias de cooperación para el desarrollo como el
Departamento para el Desarrollo Internacional [“Elections and the electoral process a guide to assistance”]
(DFID) del Reino Unido y la Agencia Sueca
para el Desarrollo Internacional [“Democratisation and Armed
Conflicts”] (Sida) llevaron a cabo análisis críticos similares sobre
el apoyo adecuado a los procesos electorales y la necesidad de ubicar la
asistencia electoral de manera más clara en el contexto de esfuerzos a largo
plazo para la democracia y la gobernabilidad.
A pesar del gradual
reconocimiento de la necesidad de modificar las estrategias de acercamiento
para ofrecer apoyo, la dura realidad fue que se hizo evidente que la política
exterior era un gran obstáculo a vencer para la elaboración de proyectos de
asistencia electoral a largo plazo. En ocasiones, el apoyo a elecciones o a
consultas populares organizadas de manera repentina, realizadas tras un cambio
de régimen inesperado o bien tras un importante avance en un conflicto
interminable, no era necesariamente compatible con planes eficientes y
efectivos ni con la ejecución de un proceso electoral transparente e
incluyente, a menos que se hubiera desplegado una presencia internacional
masiva. En muchos otros casos persistió una dicotomía en el enfoque realizado
por muchas agencias de cooperación para el desarrollo (y por consecuencia en la
elaboración de programas de asistencia) entre la conveniencia de invertir en el
desarrollo de capacidades y los imperativos de índole política para alcanzar
los mejores resultados en el menor tiempo posible.
La mayoría de las agencias de
cooperación para el desarrollo asumieron que “la democratización tiende a
desplegar una serie de etapas en secuencia”[1], de manera que el diseño
institucional que era establecido y puesto en marcha mediante la asistencia
técnica internacional, eventualmente podía ser identificado por los nuevos
dirigentes del país que recibió el apoyo como un esquema que no respondería a
sus necesidades. Durante los periodos entre elecciones, muchos países en
desarrollo se alejaban de la trayectoria inicialmente establecida para su
democracia al reformar sus sistemas políticos y electorales. En muchas ocasiones,
estos cambios fueron resultado de un proceso genuino de desarrollo democrático
al interior de esas naciones. En otros casos, los cambios fueron impuestos por
los nuevos gobernantes en un intento por mantenerse en el poder. En ambos
casos, las consecuencias se reflejaron en una mala estimación de las
implicaciones técnicas y financieras que dichas reformas generaron en la
organización de nuevas elecciones y, en consecuencia, en solicitudes tardías de
apoyo a la comunidad internacional, que tenía que cumplir con las expectativas
políticas del país que recibía el apoyo, a fin de mantenerlo en el “camino democrático”.
En ese tipo de situaciones, el papel de la política internacional pudo
significar que la ayuda electoral sirvió involuntariamente a agendas políticas
nacionales, por encima de apoyar al país receptor de la ayuda en mejorar sus sistemas
y procesos electorales en el marco de una gobernabilidad democrática avanzada.
De cara a la creciente
concientización de su limitada efectividad, esta clase de asistencia fue
repetida en diversas ocasiones, y a menudo frustraron los esfuerzos realizados
por los funcionarios de los organismos interesados en brindar asistencia
técnica, que habían estado defendiendo otro tipo de estrategias. Por tanto, las
reformas electorales se convirtieron en un arma de doble filo: por una parte
fueron defendidas e impulsadas para permitir que los países receptores de apoyo
siguieran su propia ruta de desarrollo democrático; por otra parte, también se
generó amplio temor hacia las propias reformas, pues no se podía prever la
dimensión de la asistencia técnica y financiera necesaria, además de las
preocupaciones sobre la sustentabilidad de los procesos electorales.
Las misiones internacionales de
observación electoral independientes jugaron un papel importante en el cambio
de perspectiva de las instancias que brindan asistencia electoral en cuanto a
sustituir el apoyo a cada elección por uno de características cíclicas. Las
evaluaciones y reportes elaborados por las misiones de observación
representaron una valiosa herramienta para determinar de mejor forma las
fortalezas y debilidades de los procesos electorales en un país determinado,
así como de sus procesos de reforma. La observación electoral en el nuevo
milenio tuvo un factor de desarrollo considerable, pues de las misiones conducidas
a principio de la década de los noventas que se caracterizaron por no tener un
papel activo ni analítico, se avanzó hacia ejercicios sofisticados y complejos,
especialmente por la iniciativa de la Unión
Europea, la
Oficina para Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de
la Organización
para la Cooperación
y Seguridad en Europa (OSCE-ODIHR),
y fundaciones independientes, como el Centro Carter.
Actualmente las misiones de observación
organizadas por las instituciones arriba mencionadas son desplegadas tras la
realización oportuna de valoraciones y la aplicación de metodologías precisas[*] y probadas, así como la aprobación interna de un código de
conducta, basado en la Declaración de Principios para
la Observación Internacional de Elecciones. La observación electoral
apartidista realizada por grupos nacionales e internacionales puede contribuir
ampliamente a elevar la integridad de los procesos electorales mediante la
disuasión de irregularidades y fraudes, la promoción de confianza hacia el
proceso electoral, el debilitamiento de potenciales conflictos relacionados con
las elecciones durante el periodo previo a estas, y de manera más importante, proporcionando
recomendaciones sustentadas a fin de reformar y mejorar el sistema democrático.
Hoy en día existe una tendencia creciente para que las organizaciones
nacionales e internacionales de observación den seguimiento a las elecciones
legislativas y presidenciales subsecuentes. Además, las misiones son
desplegadas para observar elecciones locales y referenda, con el ánimo de promover
elecciones genuinas, transparentes y eficaces. Todo lo cual implica el
fortalecimiento de las instituciones democráticas y el respeto a los derechos
humanos, así como la aplicación de las leyes; aspectos que también se benefician
de los programas de cooperación para el desarrollo. Sin embargo, aunque las
misiones de observación emiten informes detallados en los que se destacan las
fortalezas y debilidades de los procesos electorales, rara vez han sido utilizados
para establecer y estructurar programas futuros de asistencia electoral.
Generalmente, esto se debe al limitado conocimiento que tienen las misiones de
observación electoral de los mecanismos de cooperación para el desarrollo y sus
implicaciones respecto de las complejidades de las estructuras de la
administración electoral en los países que reciben apoyo.
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electorales: demasiada asistencia, demasiado tarde
[1] Thomas Carothers, “The End of the Transition
Paradigm”, Journal of Democracy, Volume 13, N.1, January 2002.
[*] en inglés
