Software de Código Abierto y la Comunidad de Asistencia Electoral



El papel de la tecnología en los resultados de la elección general en Kenia



Combinar el registro civil y electoral: ventajas y limitaciones



Fortalecimiento de los procesos electorales: el papel de los organismos electorales entre elecciones, el registro civil y la observación electoral internacional



Obstáculos para las elecciones palestinas en 2010



El esfuerzo en Guinea para registrar a los electores



Un primer acercamiento al sistema utilizado en las elecciones presidenciales de Irán



Un centro ACE y BRIDGE para África Occidental: el Instituto Gorée



Taller de Elecciones Canadá sobre la participación electoral de los indígenas



Apoyo a las elecciones en Georgia – Proyecto del PNUD para un proceso electoral justo y una participación social activa



Características e innovaciones de las elecciones federales en México (2006)



Elecciones del 2007 en Sierra Leona



El voto en el exterior en países que emergen de un conflicto



El periodo de transición en Afganistán termina y el trabajo da inicio (2005)



Nuevas herramientas para los profesionales electorales



Génesis del Proyecto ACE



Un paso hacia la paz en la República Democrática del Congo (2005)



Administradores electorales: construyendo habilidades y credibilidad

Por Ajay Patel

El software es el elemento oculto de la administración electoral. En casi todas las etapas del proceso existe un programa en un centro de datos tomando información en bruto y convirtiéndola en algo útil. Ya sea que se trate de un padrón electoral, de una papeleta o de los resultados, el hombre recaba la información con la que las máquinas hacen el trabajo real.

La confianza que depositamos en estas máquinas es impresionante: contamos con programas que nos dicen quién ganó una elección, quién cuenta con derecho al voto, y quién está facultado para contender como candidato. Dan forma a las votaciones; ayudan a identificar comportamientos sospechosos. Controlar grandes cantidades de información con facilidad. En un escenario ideal, contribuyen a crear elecciones rápidas, flexibles y exactas. Es precisamente porque confiamos en estos programas para manejar muchas de las funciones analíticas fundamentales que su desarrollo y despliegue debe ser una parte integral de la planeación, tal como la logística y seguridad de las misiones.

No deja de sorprender que, pese a su relevancia, el software crítico usado por las misiones electorales carezca de rigor o metodología para su construcción. El desarrollo de software de código abierto es un nfoque probado que se centra en el intercambio, innovación y fortalecimiento de la capacidad de programación de la comunidad. Es una forma para conseguir productos mejor diseñados, más profesionales y sustentables para las misiones y, aún más importante, para las instituciones electorales nacionales.

Las misiones internacionales de asistencia invierten cientos de miles de dólares y miles de horas hombre en el desarrollo de la estructura y el manejo del software de los sistemas cruciales para la misión. La integridad de la información, las funciones críticas y la significativa inversión, son algunas de las muchas buenas razones que harían suponer que este trabajo está sustentado en productos modernos y efectivos.

El hecho es que ese suele no ser el caso. Es muy probable que el software electoral de una misión de asistencia haya sido diseñado mucho tiempo atrás, y que el programador lo haya reutilizado misión tras misión, adaptándolo y ajustándolo para tratar de cubrir las nuevas necesidades. Nuevo nombre y nuevo logo, pero el mismo código de siempre.

Puede que resulte tentador pensar que esto es algo bueno, y que un programa utilizado en múltiples elecciones previas ha sido robustecido al paso del tiempo, lo que lo ha vuelto más sólido y estable. En realidad no es así.

Estos programas son elaborados con tecnologías anticuadas y rígidas que jamás fueron diseñadas para ser ni dinámicas ni reutilizables. Esto significa que reciclar el código viejo tampoco es rápido o sencillo, y en lugar de enriquecerlo en cada nueva oportunidad, cada vez se vuelve más frágil. Los remanentes de los códigos de elecciones anteriores que están profundamente escondidos pueden originar resultados inesperados, causando estragos que sólo pueden ser encontrados y corregidos después de varios días. Los programadores que son contratados sobre la base de proyectos individuales carecen del tiempo y la motivación para desarrollar un producto que sea fuerte en su conjunto, y apenas pueden terminar el trabajo y volver a casa.

Esto apunta a un problema aún más grande dentro de la comunidad que brinda asistencia en el rubro de las tecnologías de la información. Tradicionalmente, el desarrollo ad-hoc de los programas y sistemas ha adolecido de la falta de una política de colaboración, lo que ha derivado en sistemas sin estándares o supervisión, en una carencia de desarrollo institucional y en productos, en general, poco interesantes.

El desarrollo de software vinculado a los procesos electorales es opaco. Al interior de las misiones, los programadores hacen prácticamente lo que quieren, pues muy pocas personas de la misión tienen los conocimientos técnicos suficientes para cuestionar o guiar el proceso de desarrollo del software. Los observadores podrían intentar monitorear los procesos que se llevan a cabo en el centro de información, sin embargo, a menudo se ven restringidos a permanecer en los centros de conteo de votos observando la inserción de los datos mientras el trabajo real es llevado a cabo tras bambalinas, más allá de su alcance y conocimiento técnico.

La falta de colaboración ha obstaculizado los esfuerzos de la comunidad electoral internacional para que las instituciones nacionales a las que apoyan desarrollen estas capacidades. Los consultores internacionales creen, falsamente, que su valía reside no en su conocimiento especializado sino en el código, por lo que se muestran reacios a compartirlo y buscan, así, garantizar que serán empleados en el futuro. Lo que es más, suelen retirarse sin entregar el software editable a sus contrapartes nacionales, y raramente compartirán estos activos con sus propias organizaciones o con la comunidad internacional. Aunque el sitio de ACE ofrece muestras de prácticamente cualquier recurso electoral que pudiera imaginarse, como presupuestos, calcomanías y manuales, las de software electoral son notoriamente inexistentes.

Construir software desde un enfoque aislacionista no es propicio para la innovación. La colaboración es clave para la creación de mejores productos, y el movimiento de código abierto nos ha mostrado que el software se presta a sí mismo para ser creado sobre una base colaborativa.

El software de código abierto se desarrolla a través del uso de metodologías y estándares que hacen que su evolución se logre mediante la colaboración, la flexibilidad y la reutilización. El producto final se distribuye libremente, generalmente bajo una licencia de software gratuito; por lo que puede ser retomado por otras personas, ser usado, mejorado y redistribuido, creando así un ciclo de desarrollo efectivo entre la comunidad de programadores comprometidos con el proyecto.

Este método de diseño ha tenido un éxito extraordinario. El navegador Firefox es un producto de código abierto que es utilizado en casi una cuarta parte de las computadoras a nivel mundial. Linux es un sistema operativo de código abierto que hace funcionar al 13% de los servidores en el mundo que recibe aportaciones —financieras y de programación— de fuentes tan diversas como el gobierno brasileño y Nokia. Incluso la CIA emplea software de código abierto para organizar y buscar su información. El software electoral es comparativamente muy sencillo.

Hay que recalcar que muchos de estos proyectos han sido desarrollados por programadores de clase mundial bajo una dinámica de voluntarios de medio tiempo. El desarrollo se puede realizar en forma remota, o durante “reuniones de expertos” (‘geek meets’) y jornadas de creación de códigos (code sprints). Estos programadores tienen motivaciones diversas: practicar sus talentos técnicos, hacerse de prestigio, o simplemente por la satisfacción de ejercer alguna influencia en el mundo. Existen algunos proyectos de código abierto que ya están involucrados en el monitoreo de elecciones y mapeo de posibles crisis electorales. Habría, por consiguiente, gran interés por parte de la comunidad de código abierto en que se les diera la oportunidad de contribuir para que las elecciones tengan verificativo.

Si la comunidad que brinda asistencia electoral migrara hacia un enfoque de código abierto, el software y la comunidad resultantes podrían ser de utilidad no sólo para las organizaciones internacionales que bridan esa asistencia, sino también para las propias instituciones nacionales que buscan construir. El software de código abierto podría ser adaptado en casa por programadores locales o construido por una red global de colaboradores. Las comunidades han trabajado en proyectos similares por décadas, y se puede confiar en que continúen ofreciendo sus conocimientos para dar soporte y desarrollo gratuitos a los órganos nacionales mucho después que los consultores internacionales hayan partido y que la atención de los donantes haya expirado.

¿Podría esto representar el fin del trabajo de campo de los expertos en tecnologías de la información? Es muy poco probable, aunque podría alentar un cambio en sus responsabilidades hacia la coordinación y supervisión de proyectos, así como de su presencia durante la instalación del software y por el periodo necesario para hacer pruebas, conducir la debida capacitación y solucionar los problemas que pudieren surgir. El fortalecimiento institucional del personal de los organismos nacionales podría, finalmente, recibir la atención que requiere. Podría presentarse la oportunidad para modernizar el funcionamiento de las misiones de asistencia electoral en áreas donde comúnmente se utilizan las tecnologías de la información fuera del campo de la asistencia electoral, por ejemplo, para actualizar la logística, la coordinación de las tareas de campo y de comunicación social.

La introducción de productos y filosofías de código abierto entre los proveedores de asistencia técnica en materia electoral implica la oportunidad de inyectarle algo de innovación, ya muy necesaria, al repertorio de soluciones que se tiene en el campo de las tecnologías de la información. Si el software de código abierto ha creado mejores productos, soluciones transparentes, y un soporte de bajo costo por parte de la comunidad hacia otras industrias, quizás es tiempo de ver qué puede hacer por las elecciones a nivel internacional.

Ajay Patel es consultor en tecnologías y observación electorales de las Naciones Unidas y del Instituto Nacional Demócrata. También ha realizado tareas de observación en las elecciones en Afganistán.

Ayesha Chugh y Katherine Krueger

Introducción

La elección general del 4 de marzo de 2013, a la que acudieron los ciudadanos keniatas tras la violencia generalizada registrada en las elecciones presidenciales de 2007 (que reclamara más de 1,000 vidas y desplazara a cerca de 600,000 personas), fue particularmente importante e histórica porque al desarrollarse de forma mayormente pacífica demostró la capacidad de Kenia para superar la agitación étnica vivida seis años antes.

Los resultados dados a conocer por la Comisión Independiente de Elecciones y Fronteras de Kenia (IEBC, por sus siglas en inglés) dieron la victoria a Uhuru Kenyatta (líder de la Coalición del Jubileo) frente a Raila Odinga (de la Coalición para la Restauración de la Democracia, CORD). Aunque fueron impugnados por Odinga ante la Suprema Corte, ésta última ratificó la decisión de la IEBC.

El desenlace pacífico de esta elección no impidió que la atención, tanto de la comunidad internacional como de los medios de comunicación, se centrara en las deficiencias —particularmente tecnológicas— que se presentaron. Hay quienes atribuyeron la crisis en las urnas a los desperfectos en la tecnología electoral de Kenia. En realidad, lo que habría que considerar es que el conteo de los votos se vio afectado por fallas en los procesos administrativos, más que por la tecnología misma.

Antecedentes: Revisión de la Administración Electoral en Kenia

La crisis humanitaria de Kenia en 2007 dio lugar a un proceso de transformación de su sistema político-electoral, que tomó varios años, para estabilizar al país.^[i] Para 2013, el proceso de reforma ya estaba en marcha por parte de la IEBC, que incluso había instrumentado un plan a gran escala para mejorar los sitios de votación utilizando tres componentes tecnológicos: un sistema de registro biométrico de electores (Biometric Voter Registration – BVR), un sistema electrónico de identificación de electores (Electronic Voter Identification – EVID, o pollbooks), y un sistema de transmisión de resultados (Results Transmission System – RTS). Ahora bien, el uso de estos avances tecnológicos le significó un gran reto a la IEBC.

Retos de la Jornada Electoral

Conforme los electores acudían a las urnas el 4 de marzo, comenzaron a presentarse distintos problemas tecnológicos. Las laptops y los teléfonos celulares utilizados para el sistema de transmisión de resultados (RTS) se quedaron sin batería; adicionalmente, algunos centros de votación (particularmente en áreas rurales) no tenían enchufes.^[ii] Asimismo, muchos oficiales electorales carecían de la capacitación suficiente para utilizar el nuevo software electoral, y no tenían (o en algunos casos incluso habían olvidado) los números de identificación personal y las contraseñas necesarias para operarlo.

Adicionalmente, los aparatos del sistema electrónico de identificación de elector (EVID) no habían sido debidamente inicializados, distribuidos o dotados de suficiente batería para durar un día completo. Esto último afectó, en particular, a los centros de votación ubicados en zonas remotas. Además, los servidores destinados a la transmisión de resultados no fueron capaces de manejar el volumen de información que estaba siendo cargado, lo que derivó en la caída del sistema de transmisión de resultados (RTS).^[iii] Un error con el código fuente del RTS también llevó a muchos a creer que había 300,000 papeletas no válidas, cuando en realidad el programa había multiplicado el número de votos no válidos por 8.^[iv]

La falla en la administración del proyecto

Debemos percibir los problemas de la IEBC antes descritos como gerenciales, más que de orden tecnológico. Esto se ejemplifica con los retrasos en procesos clave que impactaron negativamente el manejo de la tecnología electoral. El breve lapso entre el desarrollo del RTS y la elección limitaron el tiempo destinado a las pruebas a la que debía haber sido sometido el sistema antes de la elección. La dilación en procesos críticos —como la celebración de un proceso competitivo de licitación para la adquisición del sistema de registro biométrico de electores (BVR), una demora de tres meses para dar inicio al proceso de registro de electores, y un aplazamiento en los procesos de compra para el sistema de identificación electrónica del elector (EVID)— impactaron de manera directa la capacidad de la IEBC para someter a evaluación el desempeño de estas tres tecnologías. Aunque el Acta Electoral de 2011 mandató un periodo de 90 días entre el fin del periodo de registro y la elección, la Asamblea Nacional de Kenia lo redujo a 60, dejando a la IEBC un plazo muy ajustado para capacitar a su personal y prepararse para cualquier contingencia.

El papel de la tecnología en los resultados de la elección

Una planeación mucho más exhaustiva acerca de las contingencias tecnológicas pudo haber prevenido la necesidad de abandonar el RTS. Pero, en todo caso, el impacto de la tecnología en el resultado final de la elección, y el consiguiente conflicto político por los votos, es menos evidente.

Aunque la Suprema Corte determinó en marzo de 2013 que la elección fue realmente libre, justa y creíble, algunos continuaron asociando las fallas tecnológicas con los resultados arrojados. Por ejemplo, algunos partidarios de Odinga las utilizaron para reforzar su reclamo en el sentido de que los resultados de la elección habían sido manipulados, citando el hecho de que la comisión electoral se había rehusado a publicar los resultados desagregados por mesa de votación y que, de manera repetida, había modificado el número oficial de electores registrados.^[v]

Por controversiales que hayan sido las fallas tecnológicas, estas no comprometieron, en última instancia, la inviolabilidad de la elección. Ya sea que las dificultades técnicas hubieren ocurrido o no, todos los resultados transmitidos electrónicamente fueron provisionales, y aunque eran un mecanismo de conteo de la IEBC, los resultados oficiales únicamente estuvieron basados en documentos de papel. Cada funcionario responsable de una mesa de votación habría tenido que llenar un formato con los detalles de los resultados, y los resultados oficiales habrían tenido que ser determinados mediante cómputo manual. Por tanto, los resultados oficiales que declararon ganador a Uhuru Kenyatta fueron realizados a mano.^[vi] Tal y como lo destaca el Centro Carter en su informe final de observación de la elección, “a pesar de serias deficiencias de la IEBC en el manejo de la tecnología y en la publicación de información, [encontramos que] el procedimiento manual de conteo y cómputo presentó las garantías suficientes para preservar la expresión de la voluntad de los electores de Kenia.”^[vii]

Conclusión

Los muchos retos de Kenia el día de la elección, por lo tanto, deben entenderse como problemas de la administración del proceso, más que como una consecuencia de la tecnología aplicada a la votación.

Hacia finales de marzo de 2013, la Suprema Corte de Kenia ordenó, luego de que Raila Odinga denunciara un fraude electoral y solicitara la nulidad de los resultados oficiales, el recuento de 22 mesas de votación. Considerando los múltiples problemas enfrentados el día de la elección, Odinga pudo haber exigido un recuento independientemente de los contratiempos tecnológicos. Por ejemplo, la participación electoral tan elevada (86%), que jamás se había experimentado en Kenia, ocasionó largas filas y que el horario de votación se extendiera hasta 4 horas tras el cierre oficial de la jornada. Adicionalmente, el RTS tuvo que lidiar con seis diferentes elecciones, conforme a lo dispuesto por la Constitución de 2010. No obstante, al considerar los incentivos que los perdedores tienen para invocar “fraude electoral” en sistemas como el de Kenia donde el ganador se lo lleva todo, Odinga también pudo haber denunciado fraude sin que se hubiera presentado ninguno de estos retos. Lo cerrado de una carrera electoral, en este caso garantizado por el sistema electoral mayoritario de Kenia que estipula que el ganador debe recibir el 50 por ciento más 1 de los votos (además de que el 25 por ciento de los votos debe provenir de al menos la mitad de los condados), puede alentar a los candidatos a rechazar los resultados de la elección por razones de manipulación.

Finalmente, en comparación con la multitud de problemas enfrentados en 2007, las elecciones del 4 de marzo de 2013 (y su uso de la tecnología) pueden verse como un éxito. Por ejemplo, la evaluación del Informe Kriegler de la administración de las elecciones de 2007 reveló incidentes generalizados de llenado de urnas, además de 1.2 millones de personas muertas en el registro electoral. Es así que las tecnologías aquí referidas (EVID, BVR y RTS) fueron introducidas en las elecciones de 2012 para enfrentar estos grandes problemas, y es en ese contexto que se les debe examinar.

Introducción y antecedentes:

Un buen número de países generan el padrón electoral a partir del registro civil, que contiene información detallada sobre los ciudadanos de todas las edades. Tales registros pueden ser complementados con información procedente de la policía, compañías de seguros, oficinas de pasaportes y/o de jubilación. Las bases de datos del registro electoral tienden a incluir solamente la información indispensable para identificar a los votantes elegibles y permitirles emitir su voto en una elección. El grado de éxito depende de una serie de factores, incluyendo la eficiencia del registro civil y el marco jurídico que determina cómo ha de funcionar el intercambio de información. La mayoría de las democracias tienen procesos diferenciados para el registro electoral, aunque entre los ejemplos clásicos en donde el listado nominal de votantes es generado exitosamente por el registro civil se incluye, entre otros, a Noruega, Suecia, Albania y España.

Este documento discute los beneficios y las limitaciones derivados de combinar el registro civil con el electoral, basado en experiencias tanto de democracias desarrolladas como en desarrollo.

Objetivo principal:

La autora llevó a cabo el estudio a que se hace alusión como respuesta a la creciente necesidad de organismos electorales y gobiernos por contar con información sobre los beneficios y las limitaciones de combinar los procesos del registro electoral con los del civil. El objetivo principal era el contribuir a que las autoridades electorales, los gobiernos y los donadores pudieran tomar decisiones informadas.

Metodología:

La investigación estuvo basada en la revisión de literatura existente sobre el proceso de combinación de los registros civil y electoral, así como en entrevistas telefónicas con personas de algunos de los países que lo habían llevado a cabo. Además, se recibió información escrita de organismos electorales nacionales y de asesores internacionales sobre sus experiencias con los proyectos de registro civil–electoral (RCE), y se tuvo la oportunidad de hablar con muchos de los que habían participado y apoyado los proyectos de esta naturaleza. Igualmente, se consultó literatura especializada en el escenario contrario, es decir, donde el registro electoral es un proceso independiente bajo la responsabilidad de la administración electoral, de manera exitosa, con un máximo de eficiencia y costos mínimos; sin dejar de lado los casos donde había sucedido lo contrario.

La Fundación Internacional para los Sistemas Electorales (IFES, por sus siglas en inglés) otorgó fondos que permitieron a la autora analizar a profundidad las condiciones del registro civil y electoral de Afganistán (Miiro H., 2006). Los resultados constituyeron la base del proyecto piloto para que ambos registros fueran integrados en uno solo en Afganistán. Si bien, los resultados de dicho estudio son un privilegio exclusivo de IFES y no son presentados en este artículo, la autora utiliza sus experiencias derivadas del estudio para complementar los argumentos que aquí se presentan.

Resultados principales:

En muchos de los casos donde los procesos de registro electoral conjuntos fallaron, los gobiernos y las autoridades electorales se habían apresurado a combinar el registro electoral con el civil en pleno proceso electoral. De manera inesperada, los donadores y gobiernos se dieron cuentan que era muy costoso conducir un registro electoral nacional, especialmente en donde esfuerzos previos no habían generado listados precisos. Las autoridades del registro civil se apresuraron para aprovechar la oportunidad de obtener los fondos a los que antes les había sido difícil acceder. A continuación se enumeran las ventajas y limitaciones encontradas con mayor frecuencia a lo largo del estudio.

Registro civil y electoral conjunto:

Ventajas:

1. En muchos casos, combinar el registro civil y el electoral dio como resultado una reducción significativa en el costo de ambos procesos. Esto sólo sucedió en países como Suecia y Noruega, donde el RCE conjunto se había establecido a lo largo de los años y era administrado apropiadamente.
2. Combinar los procesos de los registros civil y electoral permitió el intercambio de información entre distintas oficinas del gobierno. Por ejemplo, cuando las personas cambiaban su dirección, era factible que informaran a la oficina postal, al buró de impuestos, a las autoridades de vivienda o a las autoridades de seguros. Los acuerdos de colaboración para el intercambio de información son particularmente importantes con respecto a las supresiones, puesto que el votante o sus familiares no suelen proporcionar estos datos, que son estadísticas vitales y los funcionarios que tienen acceso a ellos juegan un papel importante al proporcionarlos a otras instituciones.
3. Un registro civil continuo reduce la fatiga del votante, debido a que la mayoría de los votantes registrados no necesitan reportar la actualización de sus datos a las autoridades. El registro, en la mayoría de los casos, es actualizado automáticamente a partir de información obtenida por el registro civil u otras oficinas como la de la policía, la autoridad de impuestos o las agencias de seguros.
4. Un RCE combinado reducía la carga que significa para las autoridades electorales el llevarlo a cabo, dando más tiempo para que se concentraran en otras actividades del proceso electoral como la planeación y los procedimientos, la producción de las boletas, la coordinación y la administración de las actividades propias del día de las elecciones; así como, la tabulación y el anuncio de los resultados.

Limitaciones:

1. Ahora bien, en los países donde el proceso de RCE no se planeó lo suficiente, éste se tornaba muy oneroso, estabilizarlo tomaba mucho tiempo y no generó datos confiables para los propósitos del registro electoral. La puesta en práctica de manera exitosa de un registro civil–electoral conjunto se limitó debido a una serie de factores.
2. Conflicto entre los mandatos: la ley encomendaba a la mayoría de las autoridades electorales que llevaran a cabo el registro electoral; mientras que a los departamentos de gobierno (como el ministerio del interior, el departamento de asuntos nacionales, o el departamento de registro civil) les era encomendado el registro civil. En muchos casos, la decisión de combinar los procesos de ambos registros fue hecha sin definir claramente las políticas sobre temas como: la ubicación del centro de datos, qué agencia presidiría el comité y quién poseería y controlaría la base de datos del RCE. Mientras que el gobierno tenía interés en controlar los datos del registro civil, la autoridad electoral tenía el mandato de controlar la información de los electores. Los conflictos entre las agencias a cargo y los beneficiarios resultaron en retrasos, e incluso en el fracaso, del proyecto de un registro conjunto.
3. Deshabilitar el marco legal: en varios casos, las leyes que rigen a diversos gobiernos que podrían beneficiarse del RCE restringían el acceso a la información. Tal es el caso en Canadá, Gran Bretaña y Australia, donde las leyes lo prohíben a menos que los oficiales electorales cuenten con el permiso expreso del individuo concerniente. Consecuentemente, sólo los datos del 50% de los votantes elegibles podían ser actualizados automáticamente, lo cual disminuía los beneficios de la combinación de procesos del RCE; ya que se gastan recursos en la búsqueda del permiso de los potenciales votantes para incluirlos en el padrón electoral o para actualizar la información que se tiene de ellos.
4. En varios países donde el listado nominal de electores se deriva de la base de datos del registro civil, todavía existían requerimientos legales para la actualización nacional, anual o periódica, del registro electoral durante el periodo inmediato anterior a una elección. En Camboya, por ejemplo, la ley para las elecciones de los miembros de la Asamblea Nacional requería la actualización anual del registro electoral. En Canadá, la información derivada de otras agencias no necesariamente garantizaba con el 100% de los datos de los votantes. En muchas circunscripciones electorales, los oficiales electorales aún tenían que realizar visitas de puerta en puerta para asegurar que los nuevos residentes y aquellos que habían alcanzado la edad para votar estuvieran incluidos en el padrón electoral.
5. Falta de procesos de consulta y cooperación suficientes entre las agencias encargadas: combinar el registro civil y el electoral involucra un conjunto de actividades, entre las que se incluyen el intercambio de información, la producción y la distribución de credenciales de identidad nacionales. Estos procesos necesitaban que la consulta y coordinación entre las agencias instrumentadoras y los beneficiarios fuera extensa; el proyecto piloto de registro civil y electoral conjunto en Afganistán citaba, precisamente, esas carencias entre los factores principales que limitaron la realización del RCE conjunto en dicho país. Se emitieron declaraciones en el sentido de que:
   
   “la administración y el personal del Ministerio del Interior no cooperaron de manera apropiada con el personal de la Comisión Electoral Independiente (CEI)”
   “El personal del Ministerio del Interior no estaba interesado en el registro civil – electoral conjunto, y dejaron todo el trabajo al personal del al CEI”
   
   Por su parte, el Ministerio del Interior arguyó que la CEI no les había consultado acerca de asuntos clave.
   La ausencia de entendimiento y acuerdos políticos entre las diferentes fuerzas políticas fue citada como una de las razones que retrasaron la creación de un registro civil completamente funcional, cuya intención era que sirviera de base para generar las listas de electores para las elecciones de los consejos locales de 2006/7 en Albania.
6. La producción de documentos nacionales de identidad, que crean vínculos entre agencias gubernamentales, dar cobertura a toda una población fueron elemento que hicieron que el RCE conjunto fuera más costoso.
7. El entendimiento público limitado y las percepciones políticas: mientras que la mayoría de los votantes ordinarios veían el registro civil – electoral como un proceso en que los costos serían compartidos y una oportunidad para obtener un documento nacional de identidad, algunos líderes opositores se mantenían escépticos y veían a la combinación de ambos registros como un intento del gobierno de identificar y victimizar a los opositores.
8. Capacidad limitada de las agencias a cargo: combinar el registro civil y el electoral consume mucho tiempo y requiere de una planeación muy cuidada, de suficiente capacidad técnica y de un alto grado de organización. En muchas democracias, el registro electoral suele ser responsabilidad de los organismos electorales, mientras que el registro civil tiende a involucrar a más jugadores y beneficiarios. El compartir información entre las diferentes áreas del gobierno, por ejemplo, puede requerir que se vinculen diferentes bases de datos mediante el uso programas y equipos de cómputo sofisticados, lo cual se traduce en la necesidad de habilidades en tecnología para instituir, operar y mantener el sistema de información compartida. La falta de tales habilidades y el alto costo que implicaba la contratación limitó la instrumentación exitosa del RCE conjunto, particularmente en países en desarrollo.
9. Falta de direcciones de localización y de requisitos de identidad: aunque la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE/ODIHR) había recomendado con anticipación que se adoptara un mecanismo para la creación de un sistema completamente funcional de registro civil en Albania, por el que antes de cada elección se pudiera extraer la lista de votantes del registro civil computarizado que sería actualizado por las oficinas de estado civil de las provincias, que no pudo ser establecido a tiempo para las elecciones locales de 2006/2007. El proceso careció, entre muchas cosas, de un sistema de direcciones completamente funcional y de la actualización de los documentos de identificación, además de que entró en juego la constante migración dentro de las fronteras del país, que suele no ser reportada.
10. Diferentes intereses de los donadores, pues aquellos que lo estaban en financiar el registro electoral, no necesariamente lo estaban en la combinación de los procesos; haciendo más difícil la movilización de los fondos para un proceso conjunto.
11. El tiempo del que se disponía para llevar a cabo un registro civil – electoral fue catalogado con mayor frecuencia como el más grande de los retos. Los mandatos constitucionales definían el calendario para el registro electoral y otras actividades del proceso electoral en general. Para evitar una crisis constitucional y ofrecer elecciones creíbles en concordancia con los tiempos legalmente definidos, los organismos electorales necesitaban de mayor autonomía para la producción y entrega del registro electoral. En los casos en que el registro civil, por encontrarse en una etapa inicial y carecer de estabilidad, lo que se traducía en su falta de precisión y universalidad, los retrasos en la promulgación de leyes que normaran el proceso y la búsqueda de fondos hizo más complicado que las autoridades electorales obtuvieran los datos para generar un padrón electoral. Países como Suecia, Noruega y Canadá, que producen listas de votantes a partir de la información del registro civil con gran éxito, han tenido décadas para desarrollar estos procesos. En muchas democracias jóvenes, el tiempo del que se dispone para preparar y llevar a cabo una elección fue, en general, muy breve como para permitir un ejercicio efectivo y eficiente de la conducción del registro civil y electoral.
12. Algunos sistemas de registro civil son muy complejos. En Afganistán y en Pakistán, el registro civil requiere vincular a cada persona con los miembros de su familia; creando un árbol genealógico para cada individuo. En Afganistán, la necesidad del gobierno de mantener el sistema del árbol genealógico a través de buscar a cada uno de los ancestros, resultó en la persistencia de muchos muertos en los registros civiles, siendo un factor importante que limitó la creación de un registro electoral – civil conjunto.
13. Intereses creados y tráfico de influencias. El interés de los propios proveedores de servicios y de materiales y software para el registro, particularmente los internacionales, por ser seleccionados fue un factor importante que limitaba el éxito de la efectiva puesta en marcha de los proyectos de RCE. Existen reportes sobre organismos que se comprometieron con los proveedores para seleccionar sistemas que no les eran apropiados o que eran más costosos, con la expectativa de recibir, a cambio, una retribución (soborno).

Proceso de registro electoral por separado: ventajas y limitaciones.

Ventajas:

1. Debido al hecho de que la información requerida para los procesos del registro electoral es limitada y la población a la que están dirigidos, en la mayoría de los casos, es reducida por estar conformada sólo de adultos de 18 años en adelante, se requiere de periodos cortos y de menos fondos para conducir y completar el registro.
2. Como el control del registro electoral se encuentra en manos de la autoridad electoral, es directamente responsable de la calidad del registro. Los organismos electorales en países como Uganda o Sudáfrica tuvieron más control sobre el proceso del registro que en países como Pakistán, donde la lista nominal de votantes fue generada con la información del registro civil y dependía de otros órganos de gobierno, como el Ministerio del interior.
3. En la mayoría de los casos, los registros electorales creados por las autoridades electorales fueron reportados como más precisos, especialmente cuando los procesos de RCE conjunto no se pudieron estabilizar. Muchos reportaron que era más sencillo llevar un control de los votantes no aptos del registro si éste se encontraba en las manos de la autoridad electoral.
4. Se encontró que la información estaba mejor resguardada en procesos enfocados solamente únicamente en el registro electoral. Lo anterior estaba relacionado con el hecho de que menos información era recabada y bajo el control de una sola organización.
5. En países como Camboya, se reportó que el costo del registro electoral había disminuido a través de los años a pesar del hecho que no era un resultado directo del registro civil.
6. Muchas autoridades electorales con un registro electoral independiente, llevan a cabo actualizaciones periódicas antes de una elección. Durante el periodo no electoral, las autoridades electorales no se suelen reportar los cambios de domicilio, las muertes y los individuos que llegan a la edad para votar. El registro civil, en cambio, requiere de un continuo reporte de los cambios en la población: nacimientos, muertes y cambios de residencia.
7. Muchos procesos para integrar el registro electoral han arrojado listas de electores muy completas y precisas, incluso cuando en varios de ellos tomó tiempo y actualizaciones recurrentes y cambios en los procesos y la tecnología empleados.

Limitaciones:

1. El registro electoral no era obligatorio en la mayoría de los países donde el proceso era independiente. Consecuentemente, el registro dejaba fuera a muchos votantes potenciales, especialmente a algunos grupos, como las mujeres y personas con discapacidades.
2. En muchas democracias en desarrollo, como Afganistán, la diferenciación del registro electoral no generó los resultados deseados. Los procesos, que se repitieron en más de dos ocasiones a costos exorbitantes, no generaron registros que coincidieran con estándares internacionales aceptables.
3. En muchos países el registro electoral se había dejado para el último momento, ello debido a la promulgación tardía de leyes, la falta de fondos suficientes, la precaria seguridad y el limitado potencial administrativo, entre otros. El resultado fueron padrones electorales inexactos, lo cual significa que un sinfín de votantes que quedan fuera de las listas finales usadas el día de la elección. Este fue el caso en casi todos los registros que se elaboraron por primera vez tras una reforma constitucional o electoral, sin importar si el proceso de registro se iba a desarrollar de manera combinada o separada.
4. Los intereses personales y la lucha por las licitaciones, no se limitan a los registros combinados, sino que se dan también con los procesos diferenciados para el registro electoral. Las influencias ejercidas durante las licitaciones resultaron en la adquisición de tecnologías para el registro que no eran las indicadas para determinados contextos. Consecuentemente, muchos procesos no produjeron un registro preciso por los retrasos en la instrumentación de soluciones o porque las opciones de solución propuestas estaban contaminadas.
5. El registro electoral es un proceso exhaustivo. Naturalmente, los procesos enfocados en el registro electoral imponen una gran carga en los organismos electorales para organizarlos y conducirlos. Normalmente, se requiere una gran cantidad de personal para realizar el levantamiento y la captura de los datos de los votantes, así como para procesar la información en oficinas centrales o regionales del propio registro. Además, es necesario que se lleven a cabo actualizaciones periódicas, especialmente durante el tiempo previo a una elección. El resultado es la fatiga de los electores, pues se les solicita que revisen continuamente que sus datos personales se mantengan en el registro o que reporten cambios en su ubicación o identifiquen y notifiquen del fallecimiento de personas o su cambio de residencia.

Conclusiones:

Combinar el registro electoral con el civil es aparentemente más barato y puede permitir que un cúmulo de información sea compartida entre agencias del gobierno, reduciendo así la fatiga del elector y generando listas nominales en un periodo relativamente más corto, siempre que el proceso sea administrado de manera eficiente. Por otro lado, las decisiones apresuradas para seguir ese esquema, sin la suficiente planeación y consulta, con financiamiento limitado, y sin la apropiada coordinación entre las agencias que se verán involucradas, así como calendarios restrictivos y otros factos conducen a que un proyecto de registro civil – electoral conjunto sea menos benéfico que el registro electoral independiente. La decisión de combinar ambos registros debe basarse en las particulares circunstancias de cada país, así como de la habilidad del gobierno y la autoridad electoral para sobre llevar las limitaciones asociadas al proceso conjunto. Todos los factores deben ser evaluados minuciosamente y la decisión se debe tomar a partir de la consideración de obtener el registro más preciso y a tiempo, bajo la coyuntura a enfrentar.

Hadija Nassanga Miiro es Asesora técnica en jefe para las elecciones en Yemen del PNUD.

Referencias:

1. Miiro HN.; “Analysis of the Civil and Voter Registrations Systems in Afghanistan” A basis for the CVR pilot Project in Afghanistan: Independent Elections Commission of Afghanistan and IFES (2006)
2. Miiro NH.; Dauphinais D.; “Evaluation Report: Civil and Voter Registration Pilot” Ministry of Interior and the Independent Elections Commission and IFES- Afghanistan (2007)
3. ACE Electoral Knowledge Network: “Managing the Cost of Voter/Civil Registration-Country Experiences” aceproject.org
4. ACE Electoral Knowledge Network: “Voter Registration Trends and Practices Around the World” aceproject.org
5. Rosenberg JS.; Chen M “Expanding Democracy: Voter Registration Around the World” Brennan Center for Justice at New York University School of Law
6. United Nations Information Services.; “Council Members Concerned About Low Voter Registration of Monitors for Kosovo Wide Elections” New York 28 August (UN Head Quarters)
7. Roberts E.; “ Voter Registration: An International Perspective” Fair Vote Research Report www.fairvote.org
8. OSCE/ODIHR “Needs Assessment Mission Report–Albania November 2006” OSCE/ODIHR Publication 2006
9. “Continuous Registration in Uganda” The Electoral Commission of Uganda www.ec.or.ug
10. Merloey P.; “Building Confidence in the Voter Registration Process: An NDI Monitoring Guide for Political Parties and Civic Organisations” National Democratic Institute (2001)
11. “Post Transitional Elections in the Democratic Republic of Congo” aceproject.org
12. “Ensuring Free and Fair Elections”; IEC South Africa [email protected]
13. “Proposed Constitution of Sudan” www.dcregistry.com/
14. “President on Voter Registration for Kosovo Elections 2001” OSCE Mission in Kosovo Press Release (2001)
15. “Voter Registration”; Interim Independent Electoral Commission Republic of Kenya www.wck.or.ek/
16. “Support to National Elections in Pakistan”; UNDP Pakistan www.undp.org.pk/
17. Elections in Pakistan: Wikipedia, the free encyclopedia
18. Australian Electoral Commission; www.aec.gov.au/

Con la participación de 67 representantes del más alto nivel provenientes de los organismos electorales del hemisferio, la reunión se planteó como objetivo principal discutir la forma en que los organismos electorales pueden fortalecer los procesos electorales, particularmente en lo relacionado con tres aspectos que de manera creciente han tomado importancia al paso de los años: el papel de los OEs en periodos no electorales, el registro de los electores y la observación electoral internacional.

El Embajador Víctor Rico, Secretario de Asuntos Políticos de la OEA, inauguró el evento enfatizando que la reunión podría beneficiar a todos los organismos electorales participantes y servir como instrumento para ayudar a desarrollar las herramientas necesarias que permitan continuar con la promoción de la cooperación horizontal y fortalecer los procesos electorales en la región.

De igual manera, el Sr. Marc Mayrand, Director General de Elecciones Canadá, comentó la importancia de esta Sexta Reunión Anual como medio para genera el diálogo entre los organismos electorales, a efecto de discutir los retos que enfrentan y para intercambiar las mejores prácticas relacionadas con las elecciones.

La agenda de trabajo contempló presentaciones temáticas, así como también mesas redondas de discusión, coordinadas y facilitadas por Elecciones Canadá. La reunión incluyó además, un espacio de tiempo para dialogar e intercambiar experiencias entre los OEs.

La mesa redonda de discusión estuvo a cargo del Sr. Mayrand y se enfocó al papel que juegan los Oes entre Elecciones. En su presentación inicial, el Sr. Mayrand detalló las actividades que un OE debería realizar antes de una elección, el día de la jornada electoral y posterior a ésta. Por ejemplo, durante la etapa pre-electoral los OEs son responsables de la planeación del calendario de actividades electorales, el registro de los partidos políticos y del registro de los electores, de la capacitación de su personal y de los miembros que prestarán sus servicios en las mesas de votación sobre los procedimientos que se pondrán en marcha el día de la votación, así como de difundir información sobre el proceso electoral que se va a llevar a cabo. Asimismo, el Sr. Mayrand apuntó que, el día de la elección, los Oes cuentan y tabulan los votos y, en última instancia, proclaman al ganador oficial, entre muchas otras cosas. Durante el periodo post-electoral, el Director General de Elecciones Canadá, consideró importante para los Oes auditar y evaluar el proceso, además de desarrollar e instrumentar métodos enfocados a mejorar la siguiente elección.

El Sr. Mayrand enlist una serie de actividades que un OE podría llevar a cabo en periodos no electorales, e hizo hincapié sobre la necesidad de centrarse en la actualización de la lista de electores, en la conducción de campañas de educación cívica, en la investigación y búsqueda de nuevos destinados a fortalecer los procesos, y a mantener un diálogo continuo con otros organismos, a efecto de intercambiar experiencias, retos enfrentados y mejores prácticas; la implementación de estas estrategias entre ciclos electorales será de gran ayuda en la creación de un organismo electoral accesible, confiable y comprometido.

El primer panel llevó por nombre “Registro Electoral” y su propósito fue el de brindarle la oportunidad a las autoridades electorales para compartir sus experiencias en el uso de nuevas tecnologías para mejorar la calidad de las listas de electores; el mejoramiento de los procesos y medidas de seguridad; y la calidad de los mecanismos de control, entre otros temas. El panel estuvo integrado por miembros del Tribunal Electoral Departamental de Panamá y los Comisionados de la Comisión de Asistencia Electoral de los Estados Unidos. Cada panelista examinó la composición de sus elecciones y los métodos utilizados para el registro de electores. Adicionalmente, compartieron las dificultades que cada organismo electoral ha enfrentado al momento de organizar una elección, específicamente relacionadas con el registro de electores.

El Segundo panel de discusión titulado “la Observación Electoral Internacional”, se centró en discutir las ventajas y valor agregado de la observación electoral internacional en distintos contextos, por ejemplo, en un contexto de elecciones muy competidas con resultados muy apretados; los nuevos aspectos que podrían ser objeto de observación en el desarrollo de una misión; las expectativas de los organismos electorales vinculadas con las misiones internacionales; regulaciones nacionales e internacionales en materia de observación internacional, entre otros aspectos. La Sra. Magdalena Chu, Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales de Perú, Ms. Nadica Mc Intyre, Supervisor de Elecciones de  Grenada y el Sr. Manuel Carrillo, Coordinador de Asuntos Internacionales del Instituto Federal Electoral de México fueron invitados para compartir su visión y perspectiva sobre este tópico, destacando cómo la observación electoral puede contribuir al fortalecimiento de las elecciones, así como en los nuevos retos en esta área en particular.

Las reuniones interamericanas de Organismos Electorales buscan promover el efectivo intercambio de conocimientos, experiencias y mejores prácticas de la administración electoral en la región. La primera reunión se llevó a cabo en marzo de 2003 en la ciudad de Panamá, y posteriormente se ha llevado a cabo en distintos países de la región. Las reuniones más recientes, de 2007 y 2008 dieron un fuerte impulso al intercambio de información y la colaboración interinstitucional, originando iniciativas concretas para fortalecer a las autoridades electorales y por ende, para hacer unas elecciones más transparentes y participativas.

A partir de 2008, la OEA comenzó a institucionalizar un proyecto sobre  fortalecimiento institucional conocido como la Primera Jornada Interamericana Electoral en colaboración con IDEA Internacional, FLACSO y el Instituto Federal Electoral de México. En la reunión de 2008 en Quito, las autoridades electorales discutieron y seleccionaron los temas prioritarios a tratar durante estas jornadas. La 5ª Reunión Interamericana también marcó un hito en términos de participación regional. Fue la primera ocasión en que participaron organismos electorales de la región del Caribe. Sus contribuciones demostraron importantes coincidencias entre las regiones de Latinoamérica y el Caribe.

La 7ª Reunión Interamericana de Organismos Electorales, que tendrá verificativo en los Estados Unidos de América en 2010, traerá consigo nuevos e importantes temas de discusión a los organismos electorales.

Para más información, visite http://www.oas.org/sap/espanol/cpo_cooperacion_sobre.asp

Las declaraciones del presidente palestino Mahmoud Abbas y de los líderes del grupo Fatah y Hamas indican que las distintas facciones palestinas han acordado llevar a cabo elecciones en enero de 2010. Sin embargo, existen diversos retos contextuales que hacen que exista gran incertidumbre respecto a la celebración de las elecciones.

Los desafíos que se enfrentan toman especial relevancia si se toma en cuenta que las elecciones de 2010 representan un paso importante para la continuación del gobierno palestino, el cual se creó como resultado de los Acuerdos de Paz en Oslo de 1993, cuando la Organización para la Liberación Palestina (PLO, por sus siglas en inglés) y el Estado de Israel negociaron la formación de la Autoridad Nacional Palestina (PNA, por sus siglas en inglés), la cual fue encabezada por Yasser Arafat, hasta su muerte en 2004. Posteriormente, en 2005 se realizaron las elecciones presidenciales y en 2006 las legislativas. De dichas elecciones, resultó vencedor Mahmoud Abbas para presidente y una mayoría en el Parlamento para Hamas. Las elecciones de 2010 serían el tercer conjunto de elecciones para el gobierno palestino.

Más importante aún, es que la población palestina siente que el gobierno debe ser electo democráticamente para poder ser válido. Encuestas de opinión sugerían que los palestinos creían que el gobierno debía ir a elecciones en enero de 2010 para mantener su legitimidad.

Este artículo presenta un breve resumen de los obstáculos que enfrentaban los comicios de 2010:

Contexto político o “constitucional”

Una vez que las diversas facciones palestinas y el Presidente acordaron llevar a cabo las elecciones, debían centrar su atención en la definición de un marco político/constitucional sobre el cual se conducirían los comicios. Las elecciones de 1996 estuvieron enmarcadas en los acuerdos de Oslo. Sin embargo, cuando el Presidente Arafat murió en 2004, los palestinos realizaron una votación para elegir al nuevo presidente y a los miembros del Consejo Legislativo Palestino (PLC, por sus siglas en inglés); las cuales se desarrollaron sin un acuerdo político con Israel, aunque de conformidad con la ley básica y el Acuerdo intra – palestino del Cairo de 2005. En todo caso, era muy difícil concebir, a la luz de los conflictos intra – palestinos, que tanto Hamas como la PNA pudieran estar de acuerdo en la participación de Hamas sin que se llegara a un nuevo acuerdo político intra – palestino. Se esperaba que ese acuerdo requeriría de algunas concesiones por parte de Hamas respecto a su postura frente a los compromisos de la PLO.

Comunidad internacional

En 2006, la comunidad internacional apoyó el proceso electoral en el cual Hamas tomó parte. El apoyo técnico y financiero de la comunidad internacional fue esencial para la Comisión Central Electoral Palestina (CEC). Dicho apoyo se concentró en las tareas de difusión y en las actividades de educación electoral de la Comisión, así como en la organización de la campaña por parte de las distintas facciones políticas; y para el financiamiento de misiones internacionales de observación electoral. El gran número de observadores internacionales contribuyó ampliamente a la credibilidad del proceso electoral. Sin embargo, para los próximos comicios era incierto que se contara con un apoyo similar al recibido en el marco de las elecciones de 2006. Durante los siguientes tres años, las reglas de combate (especialmente para los Estados Unidos y la Unión Europea) se han vuelto más estrictas para asegurar que ninguna ayuda sea prestada a Hamas.

Israel

El apoyo israelita es crucial para que las elecciones se puedan desarrollar. De hecho, hasta un rechazo pasivo por parte de Israel sobre las elecciones palestinas haría imposible la puesta en marcha del proceso electoral.

Las autoridades israelitas deben facilitar, por ejemplo:

• El transporte del material electoral de la Comisión Electoral de Palestina y del personal en Cisjordania, entre Cisjordania, Gaza y Jerusalén; durante todas las fases del proceso electoral.
• La importación de material electoral.
• El traslado de candidatos y electores a través de los territorios palestinos durante el periodo de campaña.
• Habilitar el registro de candidatos y las campañas en el Este de Jerusalén; así como reducir las restricciones para votar para los palestinos de Jerusalén.
• La coordinación del despliegue de fuerzas de seguridad palestinas.

Fatah

La situación de Fatah no había mejorado mucho desde su derrota en 2006. El programa político de Fatah era poco claro y la transición de un movimiento nacional a un partido político no estaba siendo bien conducida. El liderazgo se mantenía dividido y no había podido acordar una fórmula para la elección de delegados para la tan esperada Sexta Conferencia General de Fatah. Las demandas de la base del partido, sobre que los delegados fueran seleccionados a través de comicios internos, habían sido ignoradas lo que los había llevado a fricciones entre la dirección y la base del partido. Mientras eso continuara, la posición de Fatah, en cualquier elección, no era la más deseable. El Presidente Abbas debía convocar a elecciones; a lo que podría no haber estado dispuesto mientras su partido atravesaba ese momento de caos

Marco legal

En septiembre de 2007, el Presidente Abbas emitió una Ley electoral bajo el pretexto de un gobierno de emergencia. Cualquier legislación emitida por decreto debe ser ratificada, al final del periodo de gobierno de emergencia, por el Consejo Legislativo Palestino para que pueda ser vinculante. Es por ello que, Hamas cuestionó la validez de la Ley Electoral de 2007, que a su juicio presenta dos principales discordancias: el sistema de representación y los requerimientos de la PLO. Si Hamas y la Autoridad Nacional Palestina podían llegar a un acuerdo en estos dos tópicos, era seguro asumir que la legalidad de la ley no sería un problema. La Comisión Electoral se abstuvo de tomar parte, decidiendo no interpretar la ley. En lugar de eso, la Comisión Electoral diseñó un plan operacional para cualquier escenario. Desde la perspectiva operacional, un sistema de representación proporcional por lista (como se proponía en la Ley electoral de 2007) sería mucho más fácil de llevar a la práctica que el sistema utilizado para las elecciones del Consejo Legislativo Palestino en 2006.

Operaciones electorales

En 2005 y 2006, la Comisión Central Electoral de Palestina desafió exitosamente las presiones políticas nacionales y la ocupación israelita, y organizó diversas operaciones a gran escala. Esto ayudó a probar la independencia y capacidad de la Comisión para conducir las elecciones. Tras las elecciones legislativas y la actualización del registro electoral en 2007, la CEC redujo su personal, aunque preservó su infraestructura central. Desde la última elección la Comisión ha estado trabajando activamente en la construcción de capacidades de su personal, reformando algunos aspectos del proceso electoral y afinando los planes operacionales.

Sin embargo, a pesar del hecho de que la CEC había comenzado a prepararse, ésta enfrentaba una situación desafiante si se convocaba a elecciones sin contar con el tiempo suficiente para la expansión de su infraestructura y personal. Estos cambios eran necesarios para llevar a cabo la más demandante e inmediata tarea: el registro electoral. Aunque la Comisión Electoral había estado desarrollando un plan para introducir un registro electoral continuo, el plan no se había realizado debido a los conflictos intra-palestinos. La Comisión necesitaba, por lo menos, tres meses antes de que los centros procedieran con el registro electoral; contemplando que los centros debían abrir inmediatamente después de la convocatoria a elecciones para poder actualizar la lista.

Otro desafio para la Comisión Central Electoral era la propia incertidumbre sobre el sistema de representación. El registro de candidatos, la impresión de las boletas, los procedimientos de las mesas de votación y los materiales electorales dependen del sistema elegido, ya sea el actual o el de Representación Proporcional por Lista puro. La Comisión también tenía poco tiempo para hacer disposiciones relativas a Jerusalén, las cuales tendrían que ser negociadas entre la Autoridad Nacional Palestina y las autoridades israelitas. La CEC debía invertir en esfuerzos substanciales para proveer las mejores condiciones posible para que los palestinos en Jerusalén puedan votar.

Para mayor información, o para ver el archivo informativo en el cual se basa este artículo, por favor haz click aquí.

Vladimir Pran es Jefe del grupo de IFES  para Cisjordania/Gaza en donde asesora y capacita a la Comisión Central Electoral de Palestina.

Por Elizabeth Côté

El nuevo sistema biométrico fue elegido tras años de negociaciones entre los partidos políticos y el gobierno de Guinea, además de la continua postergación de las elecciones legislativas supuestas a celebrarse en junio de 2007. A pesar de los obstáculos, se formalizó un proyecto en dos etapas para apoyar el proceso electoral en julio de 2007. La primera fase consistió en la organización del proceso para el registro de electores. La segunda fase consistió en brindar asistencia a todos los aspectos del proceso electoral.

El proceso para el registro de electores está fundamentalmente financiado por la Unión Europea (UE) y administrado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) a través de un fondo. En la licitación para ser proveedores de los equipos para el registro biométrico participaron 11 compañías. De ellas, se seleccionaron a tres finalistas (ZETEC, SMARTMACT y SAGEM) para que tomaran parte de una prueba piloto. Finalmente, SAGEM obtuvo el contrato para proveer el equipo necesario, la capacitación y la asistencia técnica para el primer registro biométrico de electores en Guinea.

Luego de meses de retrasos y arduas negociaciones entre la UE, el PNUD, el gobierno de Guinea y SAGEM, se entregaron 1,000 equipos, se capacitaron y desplegaron 1,800 operadores, y más de 900 comisiones administrativas se prepararon para recibir a los 5 millones de electores potenciales. El registro de electores comenzó oficialmente el 28 de agosto de 2008, y se programó que culminara el 16 de abril.

El proceso para registrar a los electores enfrentó muchas trabas. Las demoras y dilaciones han sido constantes. Inicialmente se había planeado que su duración fuera de un mes, pero al momento de escribir este documento estamos entrando al quinto mes de trabajo de campo para el registro. Sólo el costo de los salarios está valuado en 350,000$ a la semana, situación que ha afectado el pago oportuno de los mismos. Ello causó que muchos operadores de los equipos y personal local abandonaran sus puestos, lo que resultó en que se afectara la distribución de los materiales para la adecuada coordinación y supervisión de las actividades diarias. En muchos lugares, la tinta, los cupones para gasolina, los discos compactos y el papel fueron desviados para su venta en los mercados. Para finales de octubre, el proceso de registro se había detenido en la mayoría de las comunidades debido a la falta de recursos materiales y/o humanos.

El gobierno estaba presto a remediar algunos de esos problemas mediante la liberación de fondos que ya habían sido pactados cuando el presidente Lansana Conté murió el 22 de diciembre de 2008. El golpe militar, que se dio algunas horas después no ayudó a agilizar el proceso, aunque la junta y el recién auto proclamado Presidente solicitaron que el proceso de registro continuase según lo planeado.

Los fondos del gobierno siguen bloqueados hasta la fecha y más de 3,000 oficiales electorales locales y 10,000 miembros de las comisiones administrativas no han recibido pago alguno por el tiempo extra. Una evaluación llevada a cabo en febrero arrojó que se ha registrado casi al 50% de los electores dejando claro que falta mucho trabajo por realizar. Una misión de rescate integrada por más de 100 personas (CENI, Ministerio, IFES, PNUD, sociedad civil y partidos políticos), auspiciada por la Agencia para el Desarrollo Internacional (USAID) y la Embajada de Francia actualmente se está desplegando a todo lo largo del país para impulsar el proceso durante los últimos días de registro, con el ánimo de ayudar a Guinea en el cumplimiento de este objetivo. Este esfuerzo incluye la entrega de recursos financieros y materiales a los operadores de campo, así como la puesta en marcha de una intensa campaña informativa en medios de comunicación para informar al pueblo de Guinea sobre las medidas adoptadas.

Hay una gran expectativa por saber cuánto durará la transición militar y por conocer exactamente cuándo se llevará a cabo la siguiente elección. Los partidos políticos y la sociedad civil han llegado a un acuerdo para definir la fecha límite del proceso de transición, que fue aceptada por el Presidente Dadis Camara. A pesar del creciente apoyo derivado de las acciones del nuevo presidente en contra de la corrupción, el tráfico de drogas y el mal desempeño gubernamental a nivel general podrían provocar la posposición de las elecciones hasta 2010. Confiamos en que este nuevo proceso de  registro ayudará a construir un marco de confianza entre los principales actores del proceso electoral y contribuir a la celebración de unas elecciones pacíficas y creíbles.

Elizabeth Coté es jefe de misión en Guinea para la Fundación Internacional para Sistemas Electorales. Ha estado ubicada en Conakry, Guinea desde 2001.

Por Homeyra Mokhtarzada

Año con año, Irán ha celebrado algún tipo de elección desde la Revolución Islámica de 1979. La administración de estas elecciones está descentralizada en una operación a nivel de base.

Las distintas elecciones en Irán están reguladas tanto por la Constitución como por una ley electoral específica. Conforme a la Ley de la Elección Presidencial, Irán cuenta con dos organismos principales involucrados en el proceso electoral —El Consejo de Vigilancia y el Ministerio del Interior (MI). Este último es responsable de la administración electoral, mientras que el primero ejecuta un papel global de supervisión.

Administración Electoral

Aproximadamente tres meses antes de la elección presidencial, el Centro Electoral del MI entró en operación. Irán se compone de 669 distritos que dan forma a 330 condados que componen las 30 provincias del país. Cada distrito está encabezado por un Administrador Distrital y cada condado, a su vez, por un gobernador. A cada nivel, los funcionarios designados por el MI son responsables de la organización base que lleva a cabo las elecciones. Adicionalmente, antes de la elección, se crean Comités Ejecutivos Electorales a cada nivel. Por disposición legal, estos Comités están constituidos por un gobernador/administrador electoral (quien dirige el Comité), el fiscal de condado/distrito, el jefe de la oficina del registro civil y ocho miembros del público.

Los Comités Ejecutivos Electorales son responsables de:

• Decidir el número y ublicación de los sitios de votación
• Informar al público acerca de las elecciones, incluida la fecha de la elección, el horario de votación, los requisitos para poder votar y la ubicación de los lugares de votación
• Seleccionar a ocho representantes de entre el público para la integración de los Comités Ejecutivos Electorales.
• Evaluar las quejas electorales.

El Comité Ejecutivo Electoral designa en forma colegiada a nivel de distrito a los funcionarios electorales para cada centro de votación. El equipo asignado a estos lugares se integra por un jefe, un suplente y tres secretarios. Además de estas cinco personas, el gobernador de cada condado asigna seis personas más a cada centro de votación.

Supervisión de la elección

Para cada elección presidencial, el Consejo de Vigilancia establece un Comité Central de Supervisión conformado por dos miembros del Consejo y cinco personas más seleccionadas, por consenso, por el propio Consejo.

El Comité Central de Supervisión nombra un supervisor para cada condado y de manera conjunta:

• Designa un representante a cada centro de votación.
• Supervisa la calidad integral de las elecciones, incluido el monitoreo de posibles acciones fraudulentas.

Entre tanto, el Consejo de Vigilancia se reserva el derecho de anular o suspender la elección, en todo el país o bien sólo en regiones específicas o centros de votación, en caso de que la elección o alguno de sus componentes sean sospechosos de fraude.

Requisitos para ser candidato

El Presidente de Irán sirve por un periodo de cuatro años. Existen requisitos generales para ser candidato, entre ellos: el candidato debe ser de origen iraní, debe gozar de la ciudadanía iraní, debe gozar de buena reputación y estar calificado para proteger a la República, debe ser reflexivo y poseer habilidades administrativas, creer en el Islam y en los principios de la República Islámica y por último, deben ser personas con antecedentes de filiación religiosa y política.

En virtud de que legalmente no se exigen requisitos adicionales específicos, tales como la edad o el nivel educativo, regularmente hay cientos, si no es que miles, de personas que se registran como candidatos en las elecciones presidenciales. Sin embargo, este registro no garantiza la posibilidad contender para el cargo específico.

Una vez que los candidatos se registran ante el MI, el Ministro envía un listado de nombres al Consejo de Vigilancia, que enseguida somete a investigación la lista conforme a los requisitos establecidos en la ley. De esta forma, mucha gente puede ser descalificada por no cumplir con alguno de los requisitos. Mientras el Consejo de Vigilancia investiga y revisa la lista de candidatos, éstos tienen la oportunidad de enviar información o testimoniales que confirman su elegibilidad y calificaciones. Una vez que el Consejo finaliza esta revisión, el listado final de candidatos es enviado al MI, que se encarga hacerla pública.

Campañas electorales

La publicación de los nombres de los candidatos marca el inicio del periodo oficial de campañas. Las campañas finalizan 24 horas antes de la jornada electoral. Para garantizar que todos los candidatos se beneficien en forma igualitaria de los recursos del estado, el MI establece un Comisión Supervisora de las Campañas Electorales. Entre los miembros de este organismo se consideran al Fiscal General o su representante, el Ministro del Interior o su representante, el director de la administración de los medios estatales o su representante y un representante del Consejo de Vigilancia. Conforme a lo dispuesto en la legislación, cada candidato goza de acceso igualitario a los medios de comunicación para efectos de campaña electoral.

Entre las disposiciones legales que regulan los periodos de campaña, están:

• Los empleados de gobierno no pueden realizar campañas a favor o en contra de los candidatos.
• Es ilegal destruir anuncios o propaganda de cualquier candidato durante el periodo de campañas.
• Se prohíbe a candidatos y sus seguidores insultar o difamar a los demás contendientes.
• Se prohíbe a los funcionarios electorales hacer campañas a favor de algún candidato.

Votación en Irán

En Irán, no existe un registro o padrón electoral. Los iraníes pueden votar en cualquier lugar en tanto presenten su libro de identificación nacional, o Shenasnameh. El sistema está preparado para prevenir fraudes a varios niveles, comenzando con los procedimientos de votación.

Irán cuenta con una papeleta con dos secciones —la papeleta en sí y la parte del talón (desprendible) que sirve como resguardo. Cuando un elector entra a un centro de votación, se hace una revisión de su shenasnameh, para verificar que el elector está habilitado para votar (la edad mínima para votar en Irán es de 16 años) y que el elector aún no haya votado en esta elección. Para cada elección en Irán, existe un sello de tinta único que es colocado en la shenasnameh del elector. Esta última revisión se basa en la revisión del libro de identificación para garantizar que no haya sido sellada ya para la elección en curso.

La información del elector, consistente en información biográfica, es a continuación vaciada en la parte del talón de la papeleta. Es importante destacar que este talón, una vez desprendido de la papeleta, no se puede relacionar con la misma. No hay números de serie o cualquier otra marca que pueda hacer corresponder ambas partes. Por lo tanto, es literalmente imposible conocer al elector que depositó la papeleta.

Una vez que el talón de la papeleta es requisitado y el libro de identificación ha sido sellado, el talón se separa de la papeleta y se deposita en una urna especial para recolectar los talones. El elector accede al sitio de votación, escribe el nombre del candidato de su preferencia, dobla la papeleta por la mitad e introduce la papeleta en una urna.

El Conteo de votos

Los sitios de votación en Irán generalmente están abiertos de las 8 de la mañana a las 8 de la noche. Este periodo puede extenderse a petición del MI si la participación electoral lo justifica.

Una vez que el sitio de votación ha cerrado, da inicio el proceso de conteo. Los funcionarios electorales cuentan en primera instancia los talones de las papeletas, y posteriormente a estas últimas. Si el número de talones coincide con el de las papeletas, se procede al conteo de votos. Si hay más votos que papeletas, se selecciona aleatoriamente la diferencia de la urna y se cancelan los votos y a continuación se cuentan las papeletas. En casos cuando hay más talones que papeletas, la discrepancia es informada y se cuentan los votos.

Una vez contados los votos y tabulados los resultados, se certifican los resultados oficiales, todas las papeletas son regresadas a la urna, la cual es sellada y oficialmente enviada al Comité Ejecutivo.

Es importante notar que ni al público en general ni a ninguna entidad externa se les permite monitorear de manera oficial las elecciones. Sin embargo, los agentes de los candidatos pueden estar presentes en cada sitio de votación durante el horario de votación y durante el conteo de votos. Adicionalmente, pueden asistir a cada reunión del Comité Ejecutivo Electoral durante el periodo electoral.

Determinación del ganador

El presidente iraní se determina por mayoría absoluta. En otras palabras, la persona que obtenga el 50% de los votos más 1, es el ganador. No obstante, en casos donde no existe una mayoría absoluta, la legislación convoca a una segunda ronda electoral entre los dos candidatos que hayan obtenido el mayor número de votos. La legislación ordena que esta segunda vuelta se lleve a cabo la semana siguiente a la celebración de la primera ronda.

Una vez determinado el ganador, el Consejo de Vigilancia aprueba el proceso electoral y el líder supremo firma en el Acta de Presidencia. El nuevo presidente toma juramento a su cargo ante los Majles iraníes (Parlamento).

Homeyra Mokhtarzada es oficial de programas en la Fundación Internacional para Sistemas Electorales, especializada en la región de Medio Oriente.

Por Ibrahima Amadou Niang

Cuando el transbordador llega a la Isla Gorée, una imponente atmósfera de entusiamo y confusión, enfrenta a los visitantes con los fantasmas remanentes del comercio de esclavos. No hay necesidad de voltear hacia atrás, es preferible enfrentar esta historia y sus oscuras páginas contra otras en cuyas nuevas esperanzas de paz son escritas. Aunque muchos de los visitantes corren a la Casa del Esclavo, otros se dirigen calmadamente hacia un viejo edificio de color ocre que la población local llama con orgullo el Instituto Gorée.

Con la misión de construir sociedades abiertas e independientes en el continente africano, el Instituto Gorée es el principal vínculo entre la intelectualidad pan-africana y el resto del mundo. Del 23 al 27 de marzo de 2009, el Instituto Gorée fue anfitrión del Primer curso en Senegal del Proyecto BRIDGE (Building Resources in Democracy Governance and Elections /Construyendo Recursos en Democracia, Gobernabilidad y Elecciones), particularmente dirigido a los organismos de la sociedad civil africana occidental (OSCs) que trabajan en procesos electorales. El curso de capacitación de cinco días ofrecido tanto por Theophilus Dowetin de IDEA Inetrnacional como por Ibrahima Amadou Niang del Instituto Gorée completó el siguiente conjunto de objetivos de BRIDGE:

• Capacitar a los OSCs en distintos aspectos relacionados con la administración electoral.

• Presentar la metodología BRIDGE y su pedagogía a los OSCs del África Occidental.
• Posicionar al Instituto Gorée como un centro de excelencia tanto para el Proyecto Administración y Costo de las Elecciones (ACE), como para el Proyecto BRIDGE.
• Permitir a los potenciales donantes la familiarización con BRIDGE.

Al término del programa de capacitación BRIDGE presentado por el Instituto Gorée, todos los participantes expresaron la mejor de las voluntades para ver incorporado este programa en un número mayor de organizaciones de la sociedad civil en el África Occidental. Los participantes perciben a BRIDGE como el curso más exhaustivo y participativo sobre elecciones al que han asistido, por lo que expresaron su deseo de ser partícipes de más cursos de Capacitación al Facilitador, organizados para las Organizaciones de la Sociedad Civil del África Occidental.

A partir de julio de 2007, el Instituto Gorée ha fungido como el Centro Regional de Recursos Electorales de la Red ACE para la región del África Occidental, y ha estado trabajando estrechamente vinculado con el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA), para poner en marcha proyectos de ACE en la región. Gracias a esta dinámica asociación, en el transcurso de los últimos 20 meses el Instituto ha consumado muchos de sus objetivos:

• Tomar parte en tres misiones de observación electoral.

1. Elecciones Generales de 2008 en Zambia, con EISA.
2. Elecciones Generales de 2008 en Ghana, etapas 1 y 2, en colaboración con la Unión Africana.

• Participar en importantes reuniones regionales en materia electoral.

1. Convención de las democracias en Mali, 2007.
2. Dos conferencias de los Estados de la Comunidad Económica del África Occidental (ECOWAS).
3. Reunión sobre Resolución de Disputas Electorales del Centro de Formación e Investigación Administrativa para el Desarrollo (CAFRAD), Tangier, 2008.

• Participar en importantes reuniones regionales en materia electoral.
• Contar con un funcionario del Instituto acreditado como facilitador bilingüe de BRIDGE.
• Conseguir recursos del Fondo de las Naciones Unidas para la Democracia para poner en marcha un nuevo proyecto llamado Centro Gorée para Procesos Electorales, en cuyo marco se organizarán tres programas de capacitación BRIDGE para las organizaciones de la sociedad civil del África Occidental.
• Difundir información y materiales electorales en la región del África Occidental.
• Promover los proyectos ACE y BRIDGE en la región.

En el marco del proyecto del Centro Gorée para Procesos Electorales, con fecha 30 de enero de 2009, el Instituto Gorée dio a conocer la primera red de organizaciones de la sociedad civil del África Occidental que trabajan en procesos electorales. Cerca de 15 organizaciones de la sociedad civil acordaron establecer una red para compartir buenas prácticas, lograr el fortalecimiento institucional de su personal e incrementar la calidad del trabajo de la sociedad civil en las elecciones. Esta nueva red es conocida como Centro del África Occidental para las Elecciones.

Junto con la completa sincronización entre todos los proyectos de procesos electorales actualmente administrados por el Instituto Gorée, ACE es el canal por el que se comparte el conocimiento a través de la difusión de mejores prácticas e información electoral. BRIDGE es el curso de fortalecimiento institucional utilizado por el Proyecto Centro Gorée para Procesos Electorales que permite construir las capacidades de las organizaciones de la sociedad civil del África Occidental que trabajan en el campo de los procesos electorales.

Su Comité Directivo está conformado por siete organizaciones miembros, de las cuales seis ya han sido designadas: Foro de la Sociedad Civil del África Occidental en Ghana (WACSOF), ADG en Burkina Faso, la Reunión Africana por la Defensa de los Derechos del Hombre (RADDHO) y REDEMEC de Cabo Verde. Este centro muy pronto estará en completa operación con su Secretariado Coordinador establecido en el Instituto Gorée.

Ibrahima Amadou Niang es Coordinador de Proyectos del Instituto Gorée.

Por Paul Laronde

La APRC 2009 estuvo patrocinada conjuntamente por el Departamento de Asuntos Indígenas y del Norte de Canadá (Indian and Northen Affairs Canada), la Universidad del Oeste de Ontario (University of Western Ontario) y la Asociación Nacional de la Amistad de Centros (National Association of Friendship Centres). Esta fue la tercera APRC, se llevaron a cabo 130 talleres con alrededor de 250 exponentes. El evento logró poner en contacto a investigadores, estudiantes, políticos, líderes indígenas y otros grupos de personas interesadas en el tema, para presentar y debatir los resultados de las nuevas investigaciones sobre los asuntos indígenas de Canadá. Se identifican tres grupos indígenas en Canadá: First Nations, Métis e Inuit.

Elections Canada participó en la conferencia organizando un taller sobre la participación electoral de los indígenas en Canadá. El objetivo del taller fue profundizar en el conocimiento base sobre la participación indígena en Canadá y examinar los factores que atraen a los electores indígenas a votar.

En el taller de Elections Canada se expusieron tres presentaciones por académicos canadienses, abordaron los factores que influyen a la participación o no participación de los electores indígenas en Canadá y las alternativas potenciales para promover y facilitar el voto.

Lesley A. Jacobs (profesor, York University) presentó su ponencia “Mapeo de la conciencia legal de los electores indígenas: comprendiendo la instrumentación del derecho de votación”. En su trabajo, el profesor Jacobs aplicó la estructura de la conciencia legal para conceptualizar la instrumentación del derecho de votación entre los indígenas de First Nation (grupos de indígenas que no incluye a los Métis e Inuit) de Canadá. De acuerdo con el autor, la instrumentación de los derechos de votación para los electores de First Nation puede llegar a realizarse como una expresión de lo que estos derechos significan para ellos. Su trabajo distingue tres formas de conciencia legal: el derecho al voto, la ciudadanía y la privación del derecho al voto –para definir los diferentes modos por medio de los cuales los electores de First Nation construyen su situación legal como electores.

En la segunda presentación, Allison Harell (profesor, Queen’s University), Dimitrios Panagos (profesor, Royal Military College) y Scott Matthews (profesor, Queen’s University), compartieron importantes resultados en su trabajo, llamado “Explicación de la participación indígena en las elecciones federales: evidencia de Alberta, Saskatchewan y Manitoba”. En este trabajo, los autores examinaron una base de datos única creada por el Instituto de Investigaciones Sociales de la York University, denominada “Estudio de la igualdad, seguridad y comunidad”, que incluye una muestra de los indígenas viviendo en las provincias de la pradera (Alberta, Saskatchewan y Manitoba). Este trabajo examina factores específicos sobre las comunidades indígenas que pueden promover la participación electoral, incluyendo las diferencias a lo largo de las comunidades de First Nations, la participación en la política indígena y la relevancia de los temas de los indígenas. Los autores encontraron poca evidencia sobre diferencias en la disposición para votar de los indígenas que viven en las zonas reservadas y los que no viven en éstas, pero sí encontraron diferencias significativas entre los diferentes grupos étnicos y las comunidades lingüísticas.

Finalmente, Paul Howe (profesor, University of New Brunswick) y David Bedford (profesor, University of New Brunswick) presentaron la ponencia titulada “La participación electoral de los indígenas en Canadá”. Los autores analizaron los patrones de participación electoral entre los indígenas canadienses, basados en una recopilación estadística de gran escala en Canadá (The General Social Survey Cycle 17), diseñada para soportar una amplia base de análisis del compromiso político, cívico y social entre los canadienses. El trabajo examina los factores socio-demográficos, tales como la edad, educación, ingresos y lugar de residencia (urbana o rural), que tienen grandes implicaciones sobre la participación de los electores. La confianza en las instituciones políticas, los sentimientos de comunidad, junto con otras variables de actitud también están ligados a la votación. También, se discutieron los obstáculos prácticos de la participación electoral como la movilidad de residencia. Los autores añadieron que hay mucho más que aprender sobre la participación electoral de los indígenas para lo que es necesario realizar más investigaciones.

La sesión concluyó con comentarios de Tonio Sadik, director de la Coordinación Política y de Operaciones (Policy Coordination and Operations) de la Asamblea de First Nations (AFN). El señor Sadik habló de la relevancia de la investigación, e hizo notar las actividades que la AFN estuvo llevando a cabo en asociación con Elections Canada durante la elección federal general de 2008 para facilitar la participación entre los electores de First Nations. Sobre las recientes enmiendas al Acta de Elecciones de Canadá que requieren pruebas de identidad y residencia para poder votar, señaló que han creado una situación difícil que implica grandes retos. Destacó que el área de investigación de la participación electoral de los indígenas requiere expandirse y enriquecerse para cuantificar los efectos de los cambios legislativos en los niveles de participación.

Para mayor información sobre la conferencia y el taller, por favor visite la sección de los Electores Indígenas en el sitio web de Elections Canada en www.elections.ca. Las ponencias y presentaciones completas estarán disponibles en inglés y francés a finales de la primavera de 2009.

TBILISI. 27 de junio de 2008. La reciente situación política en Georgia ha estado caracterizada por la tensión y el descontento.  El periodo previo a las elecciones parlamentarias en Georgia de mayo de 2008, fue testigo del nacimiento de la tensión entre el gobierno y la oposición política, así como también del descontento masivo de noviembre de 2007 seguido de la reciente votación presidencial en Enero de 2008. La oposición política cuestionó fuertemente la imparcialidad del proceso electoral previendo un fraude masivo en las papeletas, mientras que los medios avivaron la situación con un lenguaje agresivo y una cobertura tendenciosa.

La administración electoral enfrentó la desafiante tarea de conducir las elecciones en un contexto de alta polarización política, falta de confianza y acusaciones de múltiples violaciones.

El enfoque del PNUD

El PNUD ha venido apoyando los procesos electorales en Georgia desde 2003. En julio de 2007, la Oficina Gubernamental del PNUD en Georgia dio a conocer otro proyecto para ayudar a la Comisión Central de Elecciones (CCE) de Georgia a preparar  las elecciones presidenciales y parlamentarias de 2008.

En una charla sostenida en Tbilisi con el oficial electoral que hizo el lanzamiento del proyecto en julio de 2007, Robert Watkins, Representante Residente del PNUD en Georgia, dijo que “trabajamos muy de cerca con la Comisión Central de Elecciones de Georgia para identificar necesidades y diseñar un proyecto que pudiera auxiliar a la Comisión a emprender su misión dirigida a celebrar unas elecciones libres y justas.”

Con más de tres millones de dólares de financiamiento proveniente de la Comisión Europea, el Gobierno de Georgia y recursos propios  del PNUD, el proyecto identificó de inmediato las necesidades electorales, como las relativas a la capacitación profesional de la administración electoral a lo largo de todo el país, así como el trabajo para desarrollar capacidades de largo plazo para un proceso electoral imparcial.

Cuatro componentes fundamentales del proyecto sirvieron de base para garantizar unas elecciones libres y justas: una administración electoral calificada, un electorado bien informado, un Código Electoral Unificado estable y una creciente participación civil.

Capacitación y desarrollo de capacidades

Antes de las extraordinarias elecciones presidenciales de enero de 2008, y las elecciones parlamentarias de mayo del mismo año, el proyecto brindó asistencia a la CCE en la etapa de planeación de estrategias y programas de capacitación procedimentales, desarrollando manuales, instructivos y entrenamiento para los miembros permanentes y temporales, así como también para el personal de apoyo de la administración electoral.

Con las elecciones presidenciales en puerta, se brindó capacitación aproximadamente a 50,000 miembros del cuerpo de administración electoral, incluyendo 76 Comisiones electorales distritales y 3,447 recintos electorales. El plan de capacitación fue revisado y ajustado para las elecciones parlamentarias. El formato y los módulos de capacitación reflejaron cambios al Código Electoral Unificado y el creciente número de miembros de las Comisiones Electorales Distritales. El plan actualizado se concentró en el mejoramiento de los contenidos de capacitación en términos del conteo, tabulación, quejas y procesos de transmisión de los resultados, así como en la instrumentación de mecanismos adecuados de monitoreo para garantizar unos resultados creíbles. En términos generales, las sesiones de capacitación fueron conducidos en recintos de las Comisiones Electorales y en 75 Comisiones Electorales Distritales.

Los módulos especiales de capacitación a largo plazo basados en la metodología internacionalmente reconocida como “Construyendo Recursos para la Democracia, la Gobernabilidad y las Elecciones (BRIDGE, por sus siglas en inglés), serán desarrollados después de la verificación de las elecciones parlamentarias para beneficiar la administración electoral permanente.

Información y Educación al Votante

Para promover opciones ciudadanas informadas y alentar una aceptable y equilibrada cobertura de las elecciones parlamentarias, el PNUD apoyó a la CCE en el mejoramiento de sus campañas pre-electorales de comunicación. Las campañas de información y capacitación al votante cubrieron a todo el país, tomando en consideración las áreas rurales y las regiones pobladas con minorías étnicas. Asimismo, el programa incluye la capacitación profesional de los medios en la cobertura de las elecciones a través de la Fundación Reuters.

En un futuro, el PNUD planea expandir las actividades de educación al votante para formar una campaña de educación cívica que incluya debates públicos y campañas de información sobre valores y democracia, así como de una ciudadanía activa.

Sustentabilidad del Código Electoral Unificado

Después de las elecciones parlamentarias, el PNUD se avocó a la defensa de un Código Electoral Unificado para evitar los cambios constantes que, sobre la base de un interés político, generalmente se presentan en fecha muy cercana a la de la elección.

El PNUD apoyará la celebración de debates políticos sobre conceptos básicos de la ley. Esto incluye mesas redondas de discusión a la que asisten los miembros de la Administración Electoral, expertos locales, ONGs, representantes del gobierno, parlamentarios y representantes de los grupos de interés más importantes. El proceso se desarrollará en estrecha colaboración con los socios locales e internacionales, incluidos el Consejo de Europa, la Comisión de Venecia y la OSCE. Con este propósito, el PNUD proveerá a la CCE asesoría legal. Este trabajo comenzará en el otoño de 2008, después de planificar las elecciones en una región autónoma de Georgia –Ajara.

Campañas de concientización y promoción de la participación cívica.

La Asociación de Jóvenes Abogados Georgianos, una organización local no gubernamental, puso en marcha una campaña de concientización pública antes de las elecciones en 2008, misma que incrementó el entendimiento ciudadano sobre los estándares y procedimientos electorales. Las campañas en medios de comunicación y los recorridos en autobús se arreglaron a lo largo de todo el país. Publicidad en radio y televisión, en medios de difusión nacionales y regionales, informaron a los electores sobre los procedimientos y promovieron su participación en las elecciones. Los recorridos en autobús involucraron la distribución de materiales promocionales, como folletos informativos, playeras y gorras, así como de la organización de representaciones teatrales simulando una elección. Esto sirvió como una herramienta adicional para informar al público acerca de los procedimientos y aumentó la motivación para votar. También se puso en funcionamiento una línea telefónica de tiempo completo, en donde los jóvenes abogados brindaron asesoría jurídica a la población.

Se continuará con actividades similares para las venideras elecciones en Ajara. Adicionalmente, la campaña de defensa se dirigirá a los ciudadanos para asegurar su compromiso cívico y participación en la toma de decisiones. Aspectos de preocupación identificados a nivel de la comunidad serán objeto de discusión con representantes del gobierno central y local, los presidentes municipales recientemente electos, medios de comunicación y organizaciones internacionales.

por Carlos Navarro

El domingo 2 de julio se van a celebrar elecciones federales en México. Poco más de 71.2 millones de ciudadanos mexicanos están registrados para votar y elegir tanto a un nuevo Presidente, como a los 128 senadores y los 500 diputados que integran el Congreso de la Unión. El Presidente se elige por mayoría simple y para un periodo de seis años. Está prohibida la reelección presidencial.

Los 128 senadores se eligen a través de un sistema mixto y también para un periodo de seis años. A cada una de las 32 entidades federativas le corresponden tres escaños para integrar el Senado, dos se le asignan al partido o coalición que obtenga el mayor número de votos y el tercero al partido o coalición que le siga en volumen de votación. Los otros 32 escaños se asignan por el principio de representación proporcional a través del sistema de una lista única por partido o coalición votada a nivel nacional.

Los 500 diputados también se eligen a través de un sistema mixto, pero su periodo es de tres años. De ellos, 300 diputados se eligen por el principio de mayoría simple en un número análogo de distritos uninominales (a cada entidad se le asigna un número de distritos acorde con el volumen de su población) y los otros 200 por el principio de representación proporcional mediante el sistema de listas votadas en cinco distritos regionales, en cada uno de los cuales se asignan 40 escaños.

Un signo previsible de las próximas elecciones federales es su alta competitividad. En México sólo los partidos políticos nacionales registrados pueden postular candidatos a cargos de elección federal. Actualmente, hay ocho partidos políticos nacionales con registro. Seis son preexistentes y cuentan con representación parlamentaria: el Partido Acción Nacional (PAN), el Partido Revolucionario Institucional (PRI), el Partido de la Revolución Democrática (PRD), el Partido Verde Ecologista de México (PVEM), el Partido del Trabajo (PT) y el Partido Convergencia (PC). Dos obtuvieron su registro el año anterior para participar en las próximas elecciones: el Partido Alternativa Social Demócrata y Campesina (PASDC) y el Partido Nueva Alianza (PANAL).

Sólo los partidos preexistentes pueden formar coaliciones para postular candidatos comunes. Así, el PRI y el PVEM formaron la denominada “Coalición por México”, y el PRD, PT y PC la denominada “Coalición por el bien de todos”, por lo que postularán candidatos comunes a todos los cargos en disputa. El PAN, el PASDC y el PANAL concurren con candidatos propios. Para que un partido conserve su registro y tenga su derecho a participar en la asignación de escaños por representación proporcional tiene que obtener al menos el 2% de los votos en algunas de las elecciones federales.

Aunque éstas serán las sextas elecciones federales que, desde su creación en 1991, organice el Instituto Federal Electoral, en su calidad de organismo público autónomo e independiente, uno de sus atractivos reside en que serán las primeras desde que se produjo el histórico proceso de alternancia en el poder en el 2000. Además, serán las primeras elecciones organizadas por los nueve miembros con derecho a voz y voto (el consejero presidente y ocho consejeros electorales) que integran el máximo órgano de dirección del IFE, el Consejo General, que fueron nombrados por el Congreso en octubre de 2003.

Las próximas elecciones presentan algunos retos e innovaciones que vale la pena mencionar. En primer lugar, la organización electoral en su conjunto y, muy en especial, la elección de los 300 diputados por el principio de mayoría se van a realizar sobre la base de una renovada geografía electoral. En efecto, con el propósito de asegurar que los 300 distritos uninominales en que se divide el país para fines electorales tengan una base poblacional análoga y, por tanto, satisfagan plenamente los principios de representatividad política e igualdad del voto entre todos los electores, el IFE llevó a cabo un proceso integral para su revisión y ajuste entre 2004 y 2005.

Con la nueva distritación no sólo se han corregido las disparidades provocadas por la intensa movilidad socio-demográfica en la base poblacional de los 300 distritos y asegurado que todos, sin excepción, se ubiquen dentro de un rango promedio preestablecido de más/menos 10%, sino que además se ha logrado conformar por primera vez 29 distritos con un perfil sociodemográfico predominantemente indígena.

En segundo lugar, se va a aplicar por vez primera un dispositivo de voto en el extranjero. Como resultado de una reforma aprobada por el Congreso en junio de 2005, los mexicanos residentes en el extranjero van a tener la oportunidad de ejercer su derecho al voto en las elecciones presidenciales de 2006. La fórmula adoptada para concretar esta reforma entraña una innovación adicional: se utilizará una modalidad de voto postal que no tiene precedente en México. Para ello se abrió un periodo de registro en el extranjero que se extendió del 1 de octubre de 2005 al 15 de febrero de 2006. Poco más de 40 mil mexicanos quedaron registrados para emitir su voto desde el extranjero en las próximas elecciones.

Ante un fuerte contexto de exigencia en el sentido de que se refuercen y perfeccionen los dispositivos legales relacionados con las condiciones de equidad  en la competencia electoral y la rendición de cuentas sobre los recursos invertidos en las campañas, el Consejo General del IFE ha aprobado en tiempos recientes un conjunto de acuerdos y regulaciones que, en buena medida, han representado avances importantes en esta materia.

En este sentido, vale la pena destacar muy en especial la aprobación, por unanimidad y contando con el aval de los propios partidos políticos, del nuevo reglamento en el que se fijan los lineamientos para la fiscalización de los recursos de los partidos políticos nacionales. Este reglamento fue aprobado en noviembre de 2005 y en el se obliga a los partidos políticos y coaliciones a presentar informes parciales de sus gastos de campaña. En el caso de las campañas presidenciales se ordena la presentación de tres informes parciales: uno el 30 de marzo, otro el 30 de mayo y uno más el 31 de julio de 2006. Tratándose de las campañas para diputados y senadores, de dos informes parciales: el primero el 15 de junio y el segundo el 31 de julio. El IFE hará del dominio público estos informes.

Además, se exige a los partidos entregar una carta que autorice al IFE a solicitarle, de ser necesario, a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores que le entregue información sobre las cuentas bancarias de los institutos políticos, a fin de facilitar el ejercicio de sus tareas de fiscalización.

Bajo este orden de ideas, también vale la pena destacar el convenio suscrito, el 19 de enero de 2006, por el IFE, la Cámara Nacional de la Industria de Radio y Televisión (CIRT) y la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE) con el objetivo de brindar una mayor transparencia al gasto electoral efectuado con motivo de las elecciones federales en curso. En este convenio se establece que, de enero a julio de 2006, los afiliados a la CIRT entreguen voluntariamente al IFE copia de los contratos de servicios firmados con los partidos políticos para efectos de las campañas de sus candidatos a cargos federales, así como de las correspondientes facturas y notas de crédito. Al contar con esta documentación, el IFE dispondrá de mayores herramientas para llevar a cabo sus funciones de fiscalización los gastos de campaña y, consecuentemente, para garantizar una mayor integridad y certeza del proceso electoral.

El 11 de Agosto del 2007, fue un día histórico para Sierra Leona que llevó a cabo satisfactoriamente sus primeras elecciones presidenciales y parlamentarias de post-guerra, totalmente organizadas, apoyadas y conducidas por la Comisión Nacional Electoral (NEC, por sus siglas en inglés) del país. Poco después, el 8 de septiembre de 2007, la NEC celebró las elecciones de segunda vuelta presidencial en la que el Sr. Ernest Bai Koroma, el candidato del Congreso de Todos los Ciudadanos (APC), el principal partido de oposición, ganó con el 55 por ciento de los votos. Algunas horas después del anuncio de la victoria del Sr. Koroma, el Presidente saliente, el Sr. Ahmad Tejan Kabbah reconoció la derrota de su partido gobernante, el Partido Popular de Sierra Leona (SLPP), y felicitó a su sucesor. Esta transferencia pacífica del poder de un gobierno a otro a través de las urnas, constituye un claro indicador del desarrollo democrático y la paz sostenible en la nación de África occidental.

Las elecciones parlamentarias dieron una victoria adicional al APC, que obtuvo 59 de los 112 escaños ordinarios, mientras el SLPP y el Movimiento Ciudadano por el Cambio Democrático (PMDC) recibieron 43 y 10 escaños, respectivamente. Los 12 escaños restantes se distribuyeron entre los representantes de los Jefes Predominantes, votados en una elección separada.

Las elecciones fueron consideradas "pacíficas, transparentes y creíbles" por los observadores nacionales e internacionales,[1] a pesar de enfrentamientos aislados entre simpatizantes de partidos políticos, irregularidades en algunas zonas, dificultades logísticas debido a las condiciones climáticas y la infraestructura deficiente. La participación electoral del 75 por ciento demuestra la determinación de los ciudadanos de Sierra Leona a participar en elecciones libres y justas, así como su confianza en la institución encargada del proceso electoral. A principios de este año, el 91 por ciento de los 2.8 millones de personas con derecho a voto (de los cuales 49 por ciento eran mujeres) se incorporaron durante el ejercicio de registro de electores.

Bajo el liderazgo de la Presidenta de la Comisión, la Sra. Christiana Thorpe, la profesionalidad y la dedicación del personal de la NEC, incluidos los 37,243 apostados en los sitios de votación, fueron los factores determinantes del éxito en esta elección. Otras entidades, como el Comité de Registro de Partidos Políticos (PPRC), los Comités nacionales y distritales de Monitoreo del Código de Conducta de los Partidos Políticos (DCMC) y la Policía de Sierra Leona (SLP) desempeñaron un papel crucial en la mitigación de las controversias al interior de los partidos políticos y entre ellos y la dispersión de las tensiones relacionadas con las elecciones. Estas acciones contribuyeron en gran medida al nivel de paz durante las elecciones.

El mayor contratiempo, sin embargo, fue el fracaso de los partidos políticos en designar un número equitativo de candidatas. Como resultado de ello, de los 556 candidatos para las elecciones parlamentarias, sólo 64 eran mujeres y ninguna candidata participó en la carrera presidencial. Esta situación incidió directamente en la disminución de un 12 por ciento en el número de mujeres elegidas, con sólo 16 diputadas en el Parlamento actual.

La asistencia internacional: el rol de Naciones Unidas (UN)

A raíz de una solicitud del gobierno de Sierra Leona, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) prestó asistencia en la preparación y ejecución de las elecciones. Esto fue a través de la Oficina Integrada de las Naciones Unidas en Sierra Leona (UNIOSIL), el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la División de Asistencia Electoral de Naciones Unidas (EAD).

Un equipo de 51 asesores electorales de Naciones Unidas prestó asistencia técnica a la Comisión Nacional Electoral y al Comité de Registro de Partidos Políticos en todo el proceso electoral, la que incluyó:

• Servicios de asesoría para el presupuesto electoral
• Planes operativos y procedimientos para las diferentes fases del proceso
• Diseño y adquisiciones materiales de educación electoral, de capacitación y para la votación
• Envío de materiales electorales a los centros de votación localizados en áreas remotas, vía helicópteros de Naciones Unidas
• Entrenamiento del personal de la NEC, los comisionados del PPRC, los administradores de centros de votación, los miembros de mesa de votación

Además, el PNUD-Sierra Leona manejó un fondo colectivo destinado a apoyar el proceso electoral. Este mecanismo fue utilizado por varios socios para el desarrollo de Sierra Leona para canalizar sus contribuciones financieras al proceso electoral.

A lo largo del proceso electoral, el Representante Ejecutivo del Secretario General, el Sr. Victor Angelo, y la Presidenta de la NEC presidieron reuniones con los actores interesados nacionales e internacionales. Durante la campaña electoral, la radio de Naciones Unidas produjo programas relacionados con las elecciones y proveyó a todas las fuerzas políticas en contienda con igual acceso y tiempo al aire.

El camino a seguir

Aunque las instituciones electorales de Sierra Leona demostraron su capacidad para ejecutar con éxito los principales eventos electorales, la NEC recientemente expresó la necesidad de un cierto grado de asistencia técnica de la comunidad internacional para sus elecciones locales de 2008. Las elecciones locales serán fundamentales en el fortalecimiento de la democracia local y la gobernabilidad en el país. Con el fin de garantizar una paz sostenida, el nuevo gobierno, en colaboración con socios internacionales, debería elaborar un programa de largo plazo y sostenible de creación de capacidad nacional electoral en Sierra Leona para la NEC y otras instituciones.

[1] Unos 8,980 observadores nacionales de 53 organizaciones y  447 observadores internacionales de 26 organizaciones (incluyendo a ECOWAS, la Unión Europea, la Commonwealth, el NDI, la Unión Africana y el Observador Nacional Electoral de India) supervisaron las elecciones.

por Ben Goldsmith

                            (traducido por el Jurado Nacional de Elecciones de Perú)

Cada vez más, las elecciones son vistas como una herramienta crucial de consolidación de la paz en los estados después de los conflictos. Si bien la transición de tradiciones políticas no democráticas a democráticas rara vez es suave, es especialmente difícil cuando la transición sigue a una guerra. Sin embargo, las elecciones llevadas a cabo después de los conflictos pueden iniciar el proceso de democratización, al ofrecer a todos los ciudadanos la oportunidad de participar, y su participación es fundamental para dar a las instituciones elegidas la legitimidad que necesitan para gobernar en circunstancias a menudo difíciles. Por esta razón, las elecciones llevadas a cabo después de los conflictos son con frecuencia las elecciones celebradas antes de lo que algunos piensan que deberían ser, a veces incluso cuando la inseguridad generalizada significa que no pueden ser realmente libres y justas.

Una decisión clave que los funcionarios toman cuando organizan una elección después de un conflicto —como las celebradas recientemente en Irak y Afganistan¹- es la de como lidiar con las poblaciones externas de un país. Esas poblaciones pueden incluir a los refugiados que huyeron de un conflicto a los países vecinos y a miembros de las diásporas nacionales (que pueden haber abandonado el país por razones políticas o económicas, que se han asentado en otras partes, pero mantienen vínculos con sus países de origen). ¿Serán aptos para votar? En las elecciones posteriores a los conflictos, celebradas en Bosnia, Kosovo y Timor Oriental, a los refugiados se les permitió votar. Sin embargo, llevar a cabo el sufragio fuera del país (OCV) para poblaciones externas es mucho más complejo que la organización de las mesas electorales en el país, y teniendo en este caso cargas logísticas y financieras en el difícil entorno de una elección después de los conflictos rara vez no conlleva riesgos.  Al final, podría incluso poner en peligro la credibilidad de todo el proceso electoral.

Más allá de las preocupaciones logísticas y financieras, la decisión de organizar la votación externa también puede ser políticamente difícil, especialmente cuando la población externa es importante en número. Una gran población externa podría modificar el resultado de la elección, el cual puede no ser políticamente aceptable en el país. Aunque rara vez es posible permitir que toda la población externa vote, políticamente puede ser más fácil excluir a todos en vez de incluir sólo a algunos.

A pesar de estos retos, a menudo hay fuertes presiones para incluir las comunidades en el exterior en las elecciones posteriores a los conflictos. Teniendo en cuenta la inestabilidad existente en el período inmediatamente posterior al fin del conflicto, aquellos que desean regresar a sus hogares a menudo no pueden hacerlo a pesar de que pueden tener un gran deseo de participar en los acontecimientos posteriores a los conflictos. La diáspora y las comunidades de refugiados a menudo han sufrido mucho; además, ellos pueden mantener una influencia significativa en su país de origen.

Incluir a poblaciones externas en las elecciones posteriores a conflictos puede servir para reestablecer vínculos entre ellos y los ciudadanos dentro del país, los cuales pueden ser muy beneficiosos para el proceso de reconstrucción. Poblaciones de la Diáspora a menudo han desarrollado recursos financieros y de calificaciones profesionales en el exilio que puede ser útil durante la reconstrucción. Hacerlas participar  en el proceso político hace más probable su retorno y participación activa en la reconstrucción.

(La complejidad y la carga financiera de la votación externa también afectan la sostenibilidad de estos programas. Si bien muchas las elecciones posteriores a conflictos son en gran medida apoyadas por la comunidad internacional, una vez que las elecciones iniciales se han llevado a cabo, este apoyo disminuye. Esto puede dejar a los países tras un conflicto ante el reto financiero e institucional de continuar la entrega de programas de votación externa. Sin embargo, puede ser fácilmente sostenido que la votación externa es más importante en la elección inmediatamente posterior a conflictos y, que consecuentemente, cuando existe una verdadera oportunidad para el regreso, hay menos razón para tales opciones de votación externa. Esta realidad mitiga los argumentos en la sostenibilidad, a pesar de que  una vez que se haya tomado una decisión de conceder el derecho al voto a las poblaciones externas, puede ser políticamente difícil de retractarse más adelante.)

Las operaciones sobre OCV llevadas a cabo en las recientes elecciones afganas e iraquíes fueron, en muchos aspectos, muy diferentes, pero las experiencias de estos programas de votación sirvieron para  identificar muchas de las cuestiones que rodean a la realización de programas de OCV en las elecciones posteriores a conflictos.

Cronograma

Ambos órganos de la administración electoral, afgano e iraquí, tomaron la decisión tardía de conceder el derecho al voto a sus poblaciones externas. En cada caso, estos complejos programas debían ser establecidos en aproximadamente 80 días- un cronograma extremadamente apretado. Estando tanto la Junta Electoral Conjunta Afgana como la Comisión Electoral Independiente de Irak, desafiadas con la realización de las respectivas elecciones al interior de cada país —y no existiendo otras organizaciones nacionales con la capacidad de conducir un programa de OCV- se tomó la decisión de contratar una asociación estratégica entre la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y la IFES para llevar a cabo los programas de OCV en ambas elecciones. Debido a las limitaciones de tiempo, ambos programas fueron dirigidos por un gran número de expertos electorales internacionales, los cuales por desgracia les dieron a los afganos y los iraquíes pocas oportunidades de desarrollar su capacidad para gestionar el proceso ellos mismos en futuras elecciones.

Los presupuestos para ambas operaciones de OCV fueron grandes (92 millones de dólares de los EE.UU. fueron presupuestados en el caso de Irak) y, en muchos aspectos, el dinero fue utilizado para mitigar las limitaciones de tiempo en las operaciones. La seguridad fue una preocupación en ambas elecciones y, asimismo, existía la amenaza de que la violencia pueda extenderse a las operaciones de OCV. Una parte considerable de los presupuestos de ambas operaciones fue a los esfuerzos para garantizar la seguridad en las urnas.

Alcance de Operaciones

El estrecho cronograma afectó también el alcance de las operaciones de OCV. Debido a la naturaleza dispersa de las poblaciones externas de afganos e iraquíes, no fue posible proporcionar los servicios de votación para todos. En lugar de ello, las operaciones de OCV se centraron en las más grandes concentraciones de expatriados o emigrantes. Esto significó que una parte significativa de la comunidad de la diáspora (en ambas elecciones) no estaba prevista, pero se determinó que conceder el derecho de votación a  algunos es mejor que a ninguno.

Si bien era muy difícil calcular el número exacto de los expatriados que viven fuera de Afganistán o de Irak, los dos países tienen poblaciones considerables de votantes externos aptos para ser votantes. Grandes comunidades de refugiados afganos existen, principalmente, en Pakistán e Irán. Las mejores estimaciones indican que habían 500,000 refugiados aptos como votantes en Irán y 1.2 millones en Pakistán (todos los ciudadanos afganos de más de 18 años son aptos), aunque las estimaciones del gobierno y el ACNUR varíen. Del mismo modo, muchos iraquíes han huido del régimen de Saddam Hussein y han buscado refugio en países de todo el mundo. La comisión electoral en Irak pidió a la OIM operar en 14 países con importantes poblaciones de la diáspora iraquí.² De nuevo, los datos poblacionales eran difíciles de encontrar debido a que la diáspora iraquí fue, en muchos casos, bien integrada en los países receptores; a menudo sus miembros han estado allí por muchos años y se les ha concedido la ciudadanía. Las mejores estimaciones indican que podría haber hasta 1,2 millones de iraquíes aptos viviendo en los 14 países escogidos. Sin embargo, desde una perspectiva operacional, era importante que las estimaciones superiores hayan sido usadas para propósitos de planificación a fin de ser preparados para hacer frente a todos los posibles votantes.

El apretado cronograma tuvo un impacto particular en el que los expatriados iraquíes pudieron votar. La diáspora iraquí fue particularmente extendida, y una serie de países afuera de los 14 designados reclamaba poblaciones más grandes de iraquíes que las que vivían en los mencionados 14 —incluyendo a Suiza, Noruega y el Líbano. Además, la distribución de los iraquíes expatriados dentro de los 14 países hizo que la ubicación de los centros de registro y votación ahí fuera un tema controvertido. Por ejemplo, en los Estados Unidos, una gran comunidad de kurdos iraquíes vive en Nashville, Tennessee —que también tuvieron un centro de votación- mientras que una gran comunidad de iraquíes ChaldoAssyrians (que son cristianos) vive en San Diego —los cuales no tuvieron un centro de votación (aunque hubo uno en Los Ángeles). Muchos grupos exigieron que se establezcan dichos centros en muchas ciudades adicionales en los 14 países, pero operativamente no fue posible satisfacer todas estas demandas.

Después de establecer el territorio en el que las operaciones de OCV se celebraría, el próximo obstáculo involucró la negociación con los gobiernos de los países receptores a fin de llevar a cabo programas de votación externa en sus territorios. En el caso afgano, memorandos de entendimiento (MoU) ya existían para los gobiernos de Irán y Pakistán que abarcaban las actividades del programa de OCV. A pesar de ello, una serie de cuestiones se plantean. El otorgamiento de visas en Irán fue problemático, y como consecuencia de ello, muchos funcionarios llegaron muy tarde en el proceso, lo que les dejó poco tiempo para implementar el programa. El gobierno paquistaní tuvo una serie de intereses en la operación de OCV. Entre otras cosas, quería acceder a los datos de inscripción de votantes, para que pueda identificar elementos subversivos que podrían tratar de perturbar el proceso electoral. Sin embargo, el programa de OCV no puede apoyar esta petición, ya que habría sido en violación de los principios de protección de datos y en contravención de las normas internacionales de la votación externa.

En el caso iraquí, no existían memorandos de entendimiento con ninguno de los 14 países. En algunos casos, el proceso de negociación de este acuerdo fue suave y, en los otros casos las negociaciones fueron difíciles, con considerables demandas que se están realizando sobre la operación de OCV. Algunos países se mostraban renuentes a permitir la inscripción y el voto en persona por motivos de seguridad, pero se convencieron cuando se hizo evidente que no había tiempo suficiente para otra alternativa: registro y votación postal. Irónicamente, fue más difícil llevar a cabo el programa de OCV en algunas de las democracias más establecidas, debido a que los acuerdos entre los gobiernos centrales no necesariamente se traducen en apoyo de las instituciones gubernamentales locales. En países más autoritarios, una vez que la aprobación central de la operación se obtuvo, todos los niveles de gobierno apoyaban activamente el  programa de OCV.

Durante la elección presidencial de 2004 en Afganistán, los servicios de votación para refugiados fueron proveídos a través de ocho oficinas locales en Pakistán y siete en Irán. En total, 180 funcionarios internacionales fueron reclutados y desplegados; 16 oficinas descentralizadas establecidas (15 oficinas sobre el terreno y un cuartel general); 260 núcleos afganos, personal pakistaní e iraní empleado por la duración del programa, y más de 20,000 empleados en las áreas de inscripción y de votación, los cuales fueron capacitados en un corto período antes del día de las elecciones. Para las elecciones parlamentarias de 2005 en Irak, más de 400 funcionarios internacionales de las elecciones y más de 7000 funcionarios locales fueron empleados durante los períodos de inscripción y de votación. Operaciones de registro y votación se llevaron a cabo en 74 centros en 36 ciudades a través de 14 países.

Determinación de legitimidad del votante

En ambas operaciones todos los involucrados aceptaron que la pre-inscripción de los votantes era esencial para la integridad del proceso. En cualquier elección, es muy importante que sólo votantes aptos o legitimados puedan participar a en la elección. En el contexto de la votación externa, la identificación de los votantes aptos es una preocupación especial —dado que uno está llevando a cabo las elecciones fuera del país sobre el cual se realiza la elección- como se puede suponer que la condición de residencia no implica aptitud como elector. En la pre-inscripción, los posibles votantes demuestran su condición de tales usando documentos aprobados. Sin embargo, combinar la determinación de la aptitud con el acto de votación haría que el tiempo de transacción en los locales de votación demasiado largo, demorando el procesamiento de votantes el día de la elección y limitando el número de personas que podrían votar como un resultado. Además, la lista de votantes registrados generada por el proceso de pre-inscripción puede ser objeto de revisión por los miembros de la comunidad y de votación y examinados para detectar posibles errores o de la inscripción de personas no aptas. La oportunidad para la comunidad de revisión es un elemento importante del proceso electoral y sólo es posible con la pre-inscripción de los votantes en un momento anterior al día de la  elección.

El corto tiempo de las dos elecciones, afganas e iraquíes, significa que la inscripción o registro tuvo que ser llevado a cabo rápidamente. No fue posible llevar a cabo este proceso de registro y la votación por correo, incluso en los países en los que existía un sistema postal seguro. En lugar de ello, un breve período de registro intensivo se llevó a cabo en los mismos lugares donde se llevaría a cabo la votación. Después, listas de votantes impresas eran armadas, puestas a disposición para su examen y cuestionamiento, y manteniéndose en el sitio para la votación el día de elecciones.

Este fue el procedimiento en todos los lugares de OCV para las elecciones afganas e iraquíes con la excepción de Irán en 2004. En Irán, muchos refugiados afganos ya se han registrado y emitido una tarjeta Amayesh (indicando su condición de refugiado), e inicialmente los funcionarios de OCV decidieron aceptar esta tarjeta como prueba de legitimidad para participar en las elecciones afganas. Sin embargo, la base de datos Amayesh ha demostrado estar fuera de fecha ya que muchos refugiados han regresado a sus hogares desde el registro y algunos todavía en Irán nunca ha recogido sus tarjetas después de la inscripción. Al final, resultó necesario para permitir a los afganos que viven en Irán a utilizar otras formas de documentación para probar su legitimidad como votantes. En Pakistán, como no existía ningún registro, los afganos aptos como votantes pasaron a través de la pre-inscripción.

Como no existía ningún registro de los iraquíes aptos en ninguno de los 14 países designados, un proceso de registro fue requerido, el cual se llevó a cabo en nueve días. Inicialmente, la comisión electoral de Irak requiere que los iraquíes aptos presentaran  dos documentos para probar su identidad, su nacionalidad (los ciudadanos aptos como votantes deben ser ciudadanos iraquíes, con derecho a reclamar la ciudadanía o a adquirirla), y su edad (los ciudadanos aptos como votantes deben haber nacido antes del 31 de diciembre de 1986). Como el período de inscripción se inició, se hizo evidente que muchos iraquíes les era difícil entregar los documentos requeridos y, al final, solo algunos documentos que probaban todos los aspectos de su legitimidad como votantes (por ejemplo, un pasaporte iraquí) fueron aceptados.

Evaluación de Operaciones de OCV en Afganistán e Irak

En general, los programas de la OCV en Afganistán y el Irak deben ser considerados un éxito. Dados los increíblemente difíciles plazos y grandes complejidades operativas, el hecho de que sólo hayan sucedido demuestra que tuvieron un éxito considerable. El hecho de que instituciones operativas —instituciones que fueron capaces de planificar y ejecutar complejos procesos electorales en situaciones difíciles- hayan sido creadas de la nada en aproximadamente 80 días representan increíbles logros.

Aproximadamente 850,000 refugiados afganos participaron en la elección de su presidente a través del programa de OCV en Irán y Pakistán, lo que representó aproximadamente el 10% de dichas votaciones en la elección y en torno al 50% la población apta estimada. Gran parte de este éxito se puede atribuir a una amplia campaña de educación de votantes realizada a través de las estructuras locales de la comunidad para informar a los refugiados afganos acerca de la elección.

Las tasas de participación en el programa de OCV en Irak fueron mucho más bajas, sólo 265,000 de los aproximadamente 1,2 millones de iraquíes aptos que viven en los 14 países designados votaron —alrededor del 22% de la población apta estimada. La asistencia fue especialmente baja en países como Jordania, Siria, los Emiratos Árabes Unidos y Turquía.

En el análisis de este resultado, un número de razones para la obtención de un resultado más bajo de lo esperado en lo referido a la tasa o nivel de participación fueron descubiertas. En los países enumerados, la diáspora iraquí está sujeta a los miedos de la repatriación y pueden sentir que la participación en la elección puede ser usada para regresarlos a Irak. Adicionalmente, muchos vieron la elección como un evento auspiciado por los Estados Unidos de Norteamérica y como resultado de eso no quisieron participar.

Otros se quejaron de que no conocían muchos de los más de 100 partidos políticos o candidatos en la boleta electoral y, por tanto, no puede esperarse que realicen  una elección entre ellos. El desinterés de los votantes fue también un factor importante, muchos iraquíes habían abandonado Irak hace décadas y estaban bien integrados en sus nuevos hogares. Este hecho limitaba su interés en regresar a Irak y, por tanto, en el proceso electoral en ese país. Dado este contexto, los resultados más bajos de lo esperado  de participación son más comprensibles.

Conclusión

Independientemente de las ventajas y desventajas de conceder el derecho al voto a poblaciones externas en las elecciones posteriores a un conflicto, la decisión de hacerlo no se debe postergar a una fecha tan tardía como el caso de estos dos últimos programas de OCV. Si bien en última instancia ambos programas de OCV se aplicaron con éxito, el ajustado calendario influyó mucho en la posibilidad de su fracaso, y esa falta pudo haber tenido consecuencias negativas en la percepción del éxito de los procesos electorales más amplios. Sin embargo, el valor simbólico de la inclusión de esas poblaciones no se puede subestimar. Las alegres celebraciones que se observaron entre iraquíes de la diáspora y los refugiados afganos cuando se les dio la oportunidad de ser parte del proceso electoral posterior a un conflicto no puede ser negada, y esta dimensión humana a la concesión del voto externo es una poderosa y duradera memoria para  muchos de estos acontecimientos electorales.

Ben Goldsmith es un experto electoral internacional que ha participado en las elecciones en el Reino Unido, Bosnia, Kosovo, Georgia, Irak y Afganistán. Actualmente es Oficial Electoral Adjunto de Afganistán.

Notas

¹ En octubre de 2004, los afganos eligieron su presidente y, en enero de 2005, los iraquíes eligieron una Asamblea Nacional, los Consejos de Gobernación y una Asamblea Nacional kurda.

² Los 14 países seleccionados fueron Australia, Canadá, Dinamarca, Francia, Alemania, Irán, Jordania, Países Bajos, Suecia, Siria, Turquía, los Emiratos Árabes Unidos, el Reino Unido y los Estados Unidos.

por Homeyra Mokhtarzada

El 18 de septiembre de 2005, los afganos asistieron a las urnas, marcando un importante hito en la transición democrática de su país. Fue la segunda ocasión en que el pueblo afgano tuvo la oportunidad de votar en menos de un año (aunque estas fueron las primeras elecciones locales desde 1969). En el 2004, los afganos habían elegido como Presidente a Hamid Karzai y en esta ocasión, fueron elegidos los miembros de la Cámara Baja de la Asamblea Nacional (la Wolesi Jirga) y los titulares de 34 concejos provinciales. A pesar de las predicciones sobre una violenta jornada electoral, 6.4 de los 12.5 millones de afganos registrados emitieron su voto y, el 12 de noviembre, con la certificación de los resultados se culminó el proceso del Acuerdo Bonn en 2001 que siguió a la caída del régimen Talibán. Meses de planeación y preparación culminaron en una jornada electoral, que de acuerdo a datos oficiales, fue creíble y sus resultados aceptados. Sin embargo, los retos que enfrentarán los nuevos organismos electos son mucho más grandes y más complejos.

Organización de las elecciones

Con sólo seis meses de plazo, el pueblo afgano —trabajando en colaboración con la comunidad internacional donante y de consultoría— trabajaron en la tarea de organizar una de las más complejas elecciones post-conflicto de la historia. Su costo: 1,599 millones de dólares.

Para hacer de las elecciones un éxito, al menos dos elementos intangibles tuvieron que resultar de los preparativos que sí son tangibles. Primero, tuvo que haber aceptación y entendimiento de parte de la población afgana.

Con esto en mente, se dio a conocer una campaña de educación cívica de largo alcance. A través de sesiones personales, cerca de ocho millones de afganos escucharon y discutieron información acerca del proceso electoral y los organismos de representación. Se pusieron en práctica tanto técnicas tradicionales como innovadoras para transmitir mensajes sobre educación electoral y educación cívica. Estas incluyeron funciones itinerantes de cine y teatro, así como la puesta en marcha de un Centro de Información al Votante que recibió cerca de 110,000 llamadas relacionadas con las elecciones a través de una línea telefónica sin costo para el electorado afgano.

Segundo, era necesario que el pueblo afgano percibiera el proceso electoral como algo creíble. Sólo algunas de las medidas tomadas para promover el trato justo a todos los participantes en la elección incluyeron la revisión de las nominaciones de los candidatos, diseñando una complicada serie de papeletas para las 69 elecciones independientes y estableciendo una Comisión para la Recepción de Quejas con el propósito de dar respuesta a las impugnaciones presentadas en el complicado y volátil contexto del país.

El día de la elección, los afganos votaron por 249 miembros de la Cámara Baja, así como por los miembros de 34 concejos provinciales. El número de representantes para cada provincia estuvo en función de la población provincial estimada. No obstante, aún si su región enviaba varios representantes, solamente pudieron votar por un solo candidato al parlamento o concejo, en lugar de (por ejemplo) una lista de candidatos del mismo partido, quienes comparten la misma plataforma política. El Presidente afgano y su gabinete se decidieron por un sistema de Voto Único no Transferible (VUNT).  Una de las razones que explican esta decisión, fue que el Presidente Karzai conocía la desconfianza de los partidos políticos, debido a su papel disruptivo en la historia política de esa nación, (de hecho, Karzai mismo había rechazado el establecimiento de un partido político). Una segunda razón fue el deseo de mantener un fuerte poder ejecutivo.

El Sistema VUNT adoptado mostró ser problemático. Debido a que particulares contendieron como independientes, la lista de candidatos (cada una con nombre, número, símbolo y fotografía), en términos generales fue muy grande y las papeletas finales poco flexibles. En Kabul por ejemplo, 400 candidatos compitieron por los 33 escaños de la Cámara Baja.

Estimaciones iniciales establecieron en 7 minutos el tiempo necesario para que un elector identificara al candidato de su preferencia y emitiera su voto. En la mayoría de los distritos, sólo por el nombre de los candidatos, el número total de votos fue tan fragmentado que muchos candidatos fueron declarados ganadores con porcentajes de votación de un solo dígito. A largo plazo, la falta de bloques o partidos en la nueva Asamblea Nacional originará conflictos a esta institución para organizarse y contrapesar el poder del ejecutivo.

Los ganadores

Entre la multitud de ganadores, hubo algunos verdaderamente notables. Cerca de 600 mujeres contendieron como candidatas, y eso en un país donde —todavía hasta hace pocos años— las mujeres prácticamente tenían prohibido aparecer en público, fue un gran indicador del cambio político. Debido a acciones de intimidación y acoso, las candidatas afganas también batieron los pronósticos. La Constitución establece una reserva del 25% de espacios para las mujeres en la Asamblea Nacional, y las mujeres capturaron el 27% de los escaños, algunas de ellas ganando la contienda de manera rotunda.

En la provincia de Herat, el nivel de votación más alto fue para una mujer: Fauzia Gailani, candidata para la Cámara Baja, obtuvo 16,885 votos, o el 3.6% de la provincia total. Madre de seis hijos que había establecido una cadena de gimnasios en Herat después de la caída del Talibán, llegó a ser muy conocida por su discurso sobre la igualdad de derechos y sobre su rechazo a los matrimonios infantiles. Gailani fue cobijada en la Asamblea Nacional por líderes religiosos conservadores, ex Mujahedeen (incluido el que más votación obtuvo Younus Qanooni, unTajik, y Mohammad Mohaqeq, un étnico Hazara), y un fuerte contingente de 100 personas Pashtun (con mucha influencia entre las facciones tribales). Incluso 4 ex talibanes se unieron a las filas de los nuevos  parlamentarios.

Sin embargo, aunque no se presentaron interrupciones mayores el día de la elección, sí hubo algunas áreas de preocupación. Las urnas correspondientes al 4% de los 26,000 sitios de votación fueron separadas para efectos de investigación por acusaciones de fraude, incluidos la ruptura de sus sellos de seguridad y el adulteramiento de las mismas.

El Organismo Electoral (formado por representantes de las facciones más importantes) manifestó una fuerte postura sobre los intentos de fraude. Al final, 3% de las urnas fueron excluidas del conteo. Adicionalmente, el OE despidió a 50 funcionarios electorales que estuvieron implicados en intentos de fraude. Entre los electores, casos de voto por poder fueron registrados, así como también posibles casos de intimidación a electores para influenciar su voto. Sin embargo, los organizadores y supervisores internacionales insistieron en que la integridad de las elecciones no se vio afectada por estos problemas.

Análisis

El 51% de participación fue más bajo que el presentado en las elecciones presidenciales del año anterior, pero aún más alto que el mostrado en muchas de las llamadas “democracias establecidas o desarrolladas”, como la de los Estados Unidos. La participación más baja de lo esperado puede atribuirse a tres factores principales: (1) El desencanto del pueblo afgano con el lento avance del desarrollo y la corrupción generalizada que trae aparejada; (2) los problemas de seguridad el día de la jornada electoral; y (3) el abrumador número de opciones en la papeleta.

Los problemas encontrados y los retos a vencer en esta elección representan pasos importantes en el proceso de democratización de Afganistán, aunque la prueba real se verá en la forma en que funcionará la Asamblea Nacional y los Concejos Provinciales, así como el papel que jugarán en la incipiente democracia del país.

La Asamblea Nacional

La efectividad en la nueva Cámara Baja estará determinada por las respuestas a las siguientes preguntas:

1.    ¿llegará a enfangarse en políticas internas —incapaz de coaligarse en grupos de trabajo— y será vista como una institución ineficaz?

2.    ¿podrá encontrar el equilibrio de poder necesario con el Presidente Karzai?

3.    ¿Será capaz de entregar resultados tangibles a los electores?

Una vez que se reúna la Cámara Baja, lo que se espera para mediados del mes de diciembre, las respuestas a estas preguntas comenzarán a aparecer. Muchas de ellas en función de la forma en que evolucione la nueva estructura de poder de las instituciones.

Si emergen líderes que sean capaces de forjar alianzas, quizás entonces la Cámara Baja será capaz, a su vez, de influenciar la agenda nacional y considerar la revisión de las atribuciones del Presidente Karzai previstas en la Constitución. Cualquier coalición es susceptible de formarse alrededor de tres grupos principales: (1) el opositor Frente Nacional de Entendimiento —una coalición de partidos Islámicos y ex Mujahedeen— dirigida por Younos Qanooni, ex Ministro de Educación y Comandante de la Alianza del Norte, quien también contendió contra Karzai el año anterior; (2) El Frente Democrático Nacional, que incluye a docenas de grupos de apoyo al Presidente Karzai y que proviene principalmente del grupo étnico Pashtun; y (3) el Acuerdo de Kabul, visto como el bando de electores más volátil, formado por liberales e izquierdistas. Con el 27% de mujeres en el nuevo organismo, sería tener poca visión de futuro el no mencionar que ellas también pueden jugar un importante papel si son capaces de organizarse dentro de un comité.

Sin embargo, esta construcción de coaliciones enfrenta retos reales. Primero, porque cada miembro electo que contendió en forma particular (en lugar de hacerlo como parte de un partido), no guarda las lealtades que pueden verse en uno que se encuentra en un parlamento tradicional. Segundo, la mayoría de los legisladores no están familiarizados con el funcionamiento de la Asamblea Nacional. Necesitan capacitación sobre sus funciones individuales, así como de los procedimientos de la misma. Adicionalmente, se debe capacitar al personal del servicio civil para evitar improvisaciones. Estas son sólo dos de las razones por las que existe un peligro real de que la Cámara Baja no sea capaz de enfrentarse al ejecutivo en cualquier forma significativa.

Con respecto a si los candidatos serán capaces de entregar resultados a sus electores, es probable que haya un elevado margen de decepción en este frente. Algunos candidatos prometen construir carreteras o escuelas, o llevar electricidad a comunidades locales. Otras campañas promueven el desarme de grupos armados y la lucha contra la corrupción. Sin embargo, estas prioridades requerirán de tiempo, dinero y de un miembro que pueda entregar financiamiento a sus comunidades locales. Ya que el gobierno permanece severamente limitado de recursos, estos retos no son menores. Dada esta situación, y el hecho de que cierto número de candidatos financiaron sus campañas a través de ingresos por la venta de opio, la posibilidad de que los nuevos miembros de la Asamblea Nacional acudan a prácticas de corrupción o al comercio ilícito de estupefacientes es real. Los ingresos por estupefacientes en Afganistán representan casi seis veces el presupuesto del gobierno y —en este país descentralizado— no nos quedamos cortos al decir que los estupefacientes son la primera fuente de ingresos a nivel local y continuarán siéndolo.

Concejos provinciales

Los firmantes del Acuerdo de Bonn han previsto que las elecciones distritales podrían llevarse a cabo al mismo tiempo que las elecciones provinciales y nacionales. En correspondencia, contaban con que la Cámara Alta de la Asamblea Nacional (Meshrano Jirga) pudiera integrarse por representantes elegidos por los concejos provinciales, concejos distritales y el presidente (a razón de 1/3 cada quien). Sin embargo, los problemas logísticos evitaron que estas elecciones tuvieran verificativo. Después de cierto debate, el Gabinete decidió, tras consultar  con la Corte Suprema, que en lugar de convenir una Cámara Alta, 2/3 de sus escaños podrían ser ocupados por representantes de los concejos provinciales hasta que las elecciones de los concejos distritales tuvieran verificativo.

El papel de los concejos provinciales sólo está vagamente definido en la Constitución Afgana, la que establece que deben “tomar parte en garantizar el desarrollo de los objetivos del estado en el mejoramiento de sus asuntos tal y como lo establece la ley” y brindar “asesoría sobre aspectos importantes que caen dentro del ámbito de cada provincia”. En el corto plazo, sin embargo, tienen poco qué hacer aparte de seleccionar a los representantes para ocupar un escaño en la Cámara Alta, con el peligro latente de que estos consejos sean organismos desdentados (toothless bodies) de poca importancia —particularmente ya que no recibirán la misma atención, financiamiento y capacitación que la Asamblea Nacional para promover sus facultades. En conclusión, la Cámara Alta, la Cámara Baja y los concejos provinciales tienen enfrente un difícil camino. Las expectativas de estos organismos deben tomarse con calma pues, después de las elecciones posteriores al conflicto, a las nuevas legislaturas les tomará tiempo convertirse en instituciones completamente funcionales. Él éxito de esta historia radica en que los Afganos una vez más lograron sorprender a la comunidad internacional. Sin embargo, la carrera del año pasado hacia las elecciones, y la victoria que representa, no debe ser una señal para aquellos que han apoyado a este destrozado país a venir desde muy lejos para ahora poner su atención en la siguiente “zona caliente”. Afganistán continuará necesitando de la ayuda y experiencia internacional para concluir su maratón hacia la democracia, la prosperidad y la estabilidad.

En la década de 1990, un torbellino de democratización pasó por el mundo, se produjo una oleada de elecciones en países que contaban con una larga historia de gobiernos autoritarios en Europa del Este, África y otras regiones. En estas democracias nacientes, los administradores y tomadores de decisiones en materia electoral tuvieron que iniciar un proceso de construcción política que iba desde el diseño de la legislación, procedimientos y manuales hasta la puesta en marcha de las primeras elecciones. Los asesores y funcionarios electorales, mientras enfrentaban riesgos políticos increíblemente altos en periodos de tiempo cortos, tuvieron que confiar en los manuales de otras democracias, que por lo regular se enviaban a través de servicios de correo tardados o mediante fax por servicios telefónicos poco confiables.

Conforme crecía la frustración, un equipo de profesionales tuvo la idea de apoyar a esos pioneros en materia electoral con una herramienta que pudiera organizar el conocimiento existente sobre elecciones democráticas que se generaba alrededor del mundo —y que pudiera ser consultado en Internet. En 1998, la asociación entre IDEA Internacional, el Departamento de Asuntos Económicos de la ONU e IFES (con fondos de USAID) permitió lanzar el Proyecto de "Administración y Costo de Elecciones" (Administration and Cost of Elections, ACE), que llegó a ser uno de los más valorados y mejor conocidos en el medio internacional. De entre los proyectos que recopilaban información y conocimientos sobre la organización de elecciones, ACE, se centraba en lo que cada opción disponible implicaba en términos de costos y de necesidades de administración.

Con más de 2.4 millones de visitantes anuales y una amplia aceptación, el Proyecto ACE ha brindado a los profesionales electorales información de importancia fundamental en alrededor de 700 elecciones en el mundo. Sin embargo, los socios originales se dieron cuenta que ACE podía fortalecerse al aprovechar la pericia y experiencia de miles de profesionales electorales que iban surgiendo. Para ello se sumaron nuevos socios y surgió una nueva idea: el Proyecto ACE se convirtió en la Red de conocimientos electorales ACE, integrada por una serie de nuevos productos de información, que se han puesto a disposición en el sitio de Internet, de manera que los profesionales cuenten con un ambiente propicio en el que puedan generar, compartir y aplicar sus conocimientos sobre la organización de elecciones y, en última instancia, ofrecer servicios para el desarrollo de capacidades.

Aproximación única entre socios

En 2004, los socios fundadores —junto con Elecciones Canadá, el Instituto Electoral para el Sur de África (EISA), el Instituto Federal Electoral (IFE) de México y el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (UNDP/PNUD)- reexaminaron la visión general del Proyecto ACE y buscaron la colaboración de miembros adherentes, tales como universidades y organizaciones electorales, ya fueran nacionales o regionales. En Febrero de 2005, La Universidad de Calgary se convirtió en miembro adherente, lo que fortaleció la Red ACE, que actualmente incluye relaciones fructíferas entre más de una docena de organizaciones internacionales (es decir, los socios de ACE, la Universidad de Calgary y 10 asociaciones regionales y organizaciones locales de la sociedad civil).

Compromisos con la comunidad: la administración electoral como una profesión

La Red de conocimientos electorales ACE se conduce bajo la premisa fundamental de que la administración electoral debe verse como una profesión en sí misma, que siendo extensa y compleja, requiere de conocimientos especializados y experiencias prácticas. Bajo estos supuestos, los objetivos esperados de la Red de conocimientos electorales ACE para 2006 fueron:

• Intensificación de los servicios de la red de conocimientos a fin de promover un ambiente propicio para el intercambio de información entre profesionales, resolver problemas y construir un lenguaje común, métodos y modelos sobre competencias específicas; y

• Profesionalización de las personas encargadas de las actividades electorales, haciendo hincapié en las herramientas para asegurar la credibilidad, la sostenibilidad, la evolución pacífica y los costos efectivos de las elecciones.

Intensificación de los servicios de la red de conocimientos

Los socios de la Red ACE impulsaron el ambiente propicio para el intercambio de información mediante la expansión, actualización y mejoramiento del contenido central del Proyecto ACE. El resultado es una colección completa y confiable de documentos de fácil lectura, informativos y prácticos sobre formas de organización, métodos alternativos, consideraciones de costos y temas de política referentes a la administración electoral.

En segundo término, ACE añadió nuevas herramientas para mejorar la experiencia de los usuarios, como las siguientes:

• Vínculos directos desde cualquier parte de la página web a la Colección de Información sobre Procesos Electorales (Proyecto EPIC: Election Process Infomation Collection), que provee información actual comparada sobre sistemas, leyes y administración en materia electoral en todo el mundo.

• Disponibilidad de Materiales electorales en línea, que incluye una colección completa de materiales como papeletas, carteles y manuales administrativos, misma que se mantiene en continua actualización.

• La serie de artículos titulada Temas complementarios, que explora temas relevantes para el gobierno democrático y las elecciones de forma interdisciplinaria (se producen tres o cuatro al año).

• Consejos electorales es un portal dividido en tres secciones principales: la primera brinda información de utilidad, la segunda archiva preguntas de los usuarios (contestadas por expertos) y la tercera es un espacio de trabajo virtual donde los expertos pueden debatir temas apremiantes.

• Cobertura de los temas de la agenda electoral, así como el análisis de sucesos electorales relevantes, en la sección Elecciones Hoy (Boletín).

• Estudios de caso que describen las experiencias de personas involucradas en procesos de reforma o innovación electoral.

• Una sección interactiva de Pruebas sobre conocimientos electorales de ACE que permite a sus usuarios evaluar e incrementar sus conocimientos sobre elecciones.

Hacia una Red de Profesionales

A diferencia de otros campos, la administración electoral tiene muy poco conocimiento codificado respecto de las mejores prácticas. ACE provee este servicio por medio de (1) la creación de una rica fuente de información, (2) la construcción de un espacio de trabajo para que los profesionales electorales generen nuevo conocimiento y (3) la coordinación de servicios de asesoría técnica especializada.

Para los profesionales electorales, hay dos formas de apoyo de gran valor de parte de sus colegas. La primera es que se les brinda información de personas que enfrentan situaciones similares a las que ellos viven pero en otras partes del mundo —como las disputas por divisiones políticas, el desarrollo de programas de cómputo para el registro de electores o la búsqueda de caminos creativos y constructivos para relacionarse con los partidos políticos. Así, en primera instancia, la red de profesionales se basa en temas específicos y en una rica fuente de información que, más adelante, debiera llegar a ser un mecanismo de apoyo mutuo y desarrollo profesional, un recurso para aprovechar la experiencia en el campo y un mecanismo de control de calidad de los servicios de la red de conocimientos del Proyecto ACE.

El segundo apoyo es para orientar a aquellos que buscan vincularse con colegas que comparten su cultura (o que al menos es similar) o que tienen antecedentes históricos o geográficos comunes. Basados en el modelo que ha resultado exitoso para el Proyecto EPIC (que compila información comparada en materia electoral), entidades tan diversas como las organizaciones regionales, las asociaciones de profesionales de la administración electoral, los organismos electorales y las organizaciones no gubernamentales que promueven la democracia servirán como centros para ofrecer información regional específica de alta calidad para los profesionales electorales.

Desarrollo de capacidades

Los socios de ACE observaron la creciente demanda global de servicios para el desarrollo de capacidades por parte de los organismos encargados de la administración electoral, así como la necesidad de ofrecer oportunidades de capacitación y desarrollo profesional a los funcionarios involucrados en la administración electoral en los países en desarrollo y las economías en transición. ACE pone especial énfasis en el poder de la capacitación, la asesoría profesional y la vinculación de expertos —especialmente entre los organismos electorales— para incrementar sus capacidades de administrar elecciones libres y justas así como hacer cada vez mayores sus estándares profesionales.

En última instancia, el objetivo de este tercer componente es capitalizar la abundancia de los materiales y los vínculos generados por la Red ACE, para que los miembros de la organización tengan un menú de servicios para el desarrollo de capacidades. Como esta iniciativa es de naturaleza exploratoria (así como potencialmente intensa), la intención fue iniciar con un proyecto piloto. ACE y EISA (Electoral Institute of Southern Africa) se asociaron para iniciar y administrar los servicios para el desarrollo de capacidades, que ofrezcan apoyo en las siguientes tres vertientes: servicios de asesoría técnica, capacitación y promoción de la vinculación de expertos.

La metodología y estructura que se muestre exitosa en el proyecto piloto será la base del modelo. El concepto básico es apoyar la capacidad de las organizaciones regionales para fortalecer el desarrollo de servicios electorales de calidad en sus respectivas circunscripciones.

Los socios de ACE tienen la convicción de que el valor de los recursos de información y la red de profesionales es determinado por sus usuarios, y crecerá en la medida en que sea recomendada y recomendable —especialmente entre las personas que administran, estudian y configuran las estructuras legales, políticas y reglamentos para llevar a cabo unas elecciones libres y justas. Como profesionales comprometidos con la administración electoral, nosotros evaluamos continuamente nuestro trabajo y esperamos que conforme vayamos avanzando usted nos ayude a saber si estamos cubriendo sus necesidades.

Thérèse Pearce Laanela fue la Coordinadora del Proyecto ACE en IDEA Internacional, Estocolmo. Jeff Brady es un especialista de programa del F. Clifton White Applied Research Center en IFES. Este artículo es una adaptación de un artículo escrito en Electoral Insight, publicado por Elections Canada in 2006.

Por Antonio Spinelli

Casi a punto de finalizar la campaña de un mes de duración para el registro de electores, le pregunté a mi amigo Sabah si ya se había registrado. “No creo en el valor de mi voto”, me contestó. “Nada va a cambiar ya sea que vote o no”, agregó, con un sentimiento de resignación que casi me abrumó.

Aún siendo un ciudadano de clase alta educado en el exterior, Sabah creía fervorosamente que su voto no podría hacer una diferencia significativa. Simplemente no podía confiar en el sistema y las instituciones de gobierno, a pesar de los procesos de reformas legislativas y estructurales que en ese momento estaban llevándose a cabo en su país. Creía que su única opción era la de abstenerse del ejercicio de su derecho político.

Aunque Sabah tenía la certeza de que su forma de pensar era justificable, me sentí aturdido por su actitud. Probablemente me sentí incómodo por los muchos años que he estado trabajando en el apoyo y promoción de los valores de las elecciones democráticas en distintas regiones del mundo –y porque yo mismo creo en esos valores. O quizá porque he trabajado en muchos países en donde el derecho al sufragio no se dio automáticamente, sino que fue resultado de una larga lucha y sacrificios de poblaciones que habían sido arbitrariamente despojadas de sus derechos fundamentales.

Cualesquiera hayan sido sus razones, la percepción de Sabah en el sentido de que la votación es un ejercicio vano e insignificante, me dejó una profunda huella, tan profunda que en la actualidad, sigo pensando en él y en sus palabras.

Desde ese momento, en muchas ocasiones me he sentido confrontado con las siguientes preguntas: ¿cómo revertir la creciente actitud de resignación de la gente que elige no elegir?, ¿por qué la confianza del elector, y en consecuencia la participación electoral, han disminuido drásticamente, tanto en las democracias establecidas como en las emergentes?, ¿cómo recuperar la confianza de Sabah en el valor de su voto?

En la búsqueda de respuestas, y posiblemente de una solución, considero necesario recapitular desde unos años atrás.

Nuevas democracias y la brecha en conocimientos electorales

Mientras que el periodo que siguió al término de la Guerra Fría se caracterizó por un significativo aumento a nivel mundial en el número de elecciones plurales, su significado, su valor y su legitimidad variaron sustancialmente de un caso a otro. Además, muchos de estos procesos electorales fracasaron en su intento por brindar a los ciudadanos una verdadera oportunidad para elegir a sus representantes libremente. Distintos factores adversos fueron los que se conjugaron para limitar sus oportunidades de votación, tales como la existencia de estructuras electorales inadecuadas, el inadecuado o inoportuno financiamiento de las elecciones, una administración electoral poco profesional o políticamente desviada, el fraude electoral, la inequidad en el acceso a los medios de comunicación, restricciones políticas, intimidación y violencia, por nombrar sólo algunos.

El amplio y diverso cúmulo de prácticas y estándares de las democracias emergentes atrajeron niveles de atención sin precedente por parte de la comunidad internacional, que comenzó a identificar y estudiar las condiciones necesarias para celebrar elecciones legítimas. En consecuencia, las democracias emergentes observaron un claro incremento en la demanda de contar con asistencia técnica electoral, así como con el “sello de aprobación” que otorgan las misiones de observación electoral.

En los años 90 el campo de la administración de elecciones se modificó y creció dramáticamente, al grado que los practicantes electorales se encontraron en franca confrontación con nuevos y complejos retos. En la mayoría de los casos, gobiernos, partidos políticos y los órganos gubernamentales se vieron a sí mismos poco preparados para avanzar en un proceso de transición democrática que en gran medida se basaba en la celebración de elecciones creíbles y competitivas. Al no contar con la experiencia y conocimientos necesarios que garantizaran las condiciones necesarias fundamentales para legitimar las elecciones, muchos países fracasaron en su intento para responder eficientemente a la aparición de estos nuevos retos.

El desgaste de la confianza pública 

A finales del milenio, un cambio en la naturaleza de estos nuevos retos electorales convirtió este vacío de conocimiento en franca desconfianza pública en los procesos electorales. Las elecciones en Georgia, Ucrania y Kirguistán demostraron –como nunca antes—  la importancia de la confianza en el proceso electoral y las consecuencias de su inexistencia. La confianza pública en el proceso electoral es fundamental para que éste tenga éxito ya que es así como legitima el proceso y se establece un fuerte vínculo de los ciudadanos con las instituciones que los representa.

En la actualidad, los practicantes y las instituciones electorales enfrentan un reto significativo que se relaciona con la reconstrucción de la confianza de los principales grupos interesados e involucrados en el proceso electoral –grupos tales como electores, partidos políticos, sociedad civil, los medios de comunicación y los grupos de observación. ¿Cómo hacer frente a los problemas de credibilidad que emergen en casi todos los continentes y la falta de confianza de ciudadanos que, como Sabah, están resignados a elegir no elegir? Estos problemas se pueden resolver mediante la creación de una administración electoral más profesional y sustentable que, en su momento, pueda promover el fortalecimiento de la credibilidad y la confianza pública en el proceso democrático en su conjunto.

El Proyecto ACE: Dar respuesta a los retos de credibilidad

El Proyecto sobre Administración y Costo de Elecciones (www.aceproject.org) fue dado a conocer en 1998 como un esfuerzo colectivo para ayudar a las democracias en desarrollo a tratar de eliminar el vacío existente en el conocimiento electoral. El proyecto ACE inicialmente fomentó el uso de mejores prácticas en todo el mundo mediante una enciclopedia electrónica que cubre todos los aspectos de la administración electoral; promovió la transparencia, la rendición de cuentas, el profesionalismo y la eficiencia en los procesos electorales; y brindó contextos alternativos y lineamientos básicos a oficiales electorales y políticos en su búsqueda por fortalecer los sistemas electorales nacionales.

Al paso de los años,  se hizo evidente que el Proyecto ACE y muchos de sus recursos representaban una herramienta invaluable que podía ser utilizada para mejorar las capacidades profesionales de los practicantes electorales, a fin de administrar las elecciones de manera más eficiente y creíble. Asimismo, fue claro que para enfrentar de forma efectiva los retos de credibilidad, ACE tenía que transformarse en una herramienta más dinámica y activa.

La nueva Red de Conocimientos Electorales, ACE, dada a conocer públicamente el 4 de mayo de 2006, es el resultado de una transformación que ha llevado al Proyecto ACE original a una dimensión completamente nueva, mediante un proceso orientado al  establecimiento de redes cuyo valor radica en sus activos intelectuales, maximizando el uso, diseminación y aplicación de los conocimientos que dichas redes generen.

Este proceso se sustenta en el establecimiento de una “comunidad de experiencias” electorales, es decir profesionales y practicantes electorales de distintas regiones del mundo. Los miembros de este grupo comparten intereses, responsabilidades profesionales y objetivos comunes, y tienen un papel instrumental en la implementación de los siguientes elementos fundamentales de la Red de Conocimientos Electorales ACE:  

• Generación de conocimientos: los miembros de la comunidad toman parte de discusiones temáticas, intercambian conocimientos y buenas prácticas, comparten asesoría técnica y política, desarrollan nuevas ideas, aprenden de las experiencias de otros miembros (qué han funcionado y qué no, en situaciones parecidas) y apoyan los trabajos de otros;
• Compartir el conocimiento: el conocimiento generado por la comunidad se recopila, organiza y comparte en forma sistemática entre los miembros de la comunidad y los usuarios de ACE en general; y
• Aplicación del conocimiento: el conocimiento compilado se adapta para ser reutilizado en iniciativas de desarrollo profesional, orientando a los practicantes e instituciones electorales que lo necesiten, contribuyendo al creciente profesionalismo de los administradores electorales a nivel mundial.

El concepto de la Red de Conocimientos Electorales ACE es innovador y de gran alcance, algo que nunca antes se había intentado en el campo de la administración electoral. El conocimiento electoral generado y difundido a través del Proyecto ACE –así como la aplicación de sus principios resultantes— posiblemente tenga un impacto significativo en la reducción de la desconfianza y desencanto público que afectan muchas de las regiones del mundo.

Espero que este innovador proyecto sirva para motivar a mi amigo Sabah, así como a otras personas que piensan como él, para reclamar el indiscutible valor de sus votos.

Por Boaz Paldi

Los electores en la República Democrática del Congo (RDC) van a las urnas el 30 de julio de 2006, y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Misión de las Naciones al Congo (MONUC, por sus siglas en inglés) están colaborando en un esfuerzo internacional para garantizar que esas elecciones sean justas y transparentes. Para estas próximas elecciones presidenciales y parlamentarias, PNUD y MONUC están trabajando en iniciativas sobre educación cívica, seguridad y desarrollo de los medios de comunicación en lo que debería ser la etapa culminante de la más compleja misión de asistencia electoral que jamás haya existido.

Un importante paso hacia la paz

La iniciativa de 422.9 millones de dólares es de importancia histórica, de acuerdo a William Swing, Representante Especial en la RDC del Secretario General de las Naciones Unidas, Kofi Annan. “Esto es lo más cercano que ha estado el pueblo congolés a una elección creíble desde su independencia en 1960, incluida la más grande misión para el mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas en su historia. Estamos animados simplemente por el puro entusiasmo de la población, que está determinada a regresar a las condiciones de estabilidad y legitimidad de las instituciones”.

Las elecciones son un paso crucial en el proceso de paz dirigido al final del periodo de la guerra civil que duró cinco años y había afectado a los seis países vecinos y matado a cuatro millones de personas. Hasta el día de hoy, continúa la feroz lucha en algunas de las 11 provincias, sin embargo una fuerza de paz de 17,000 soldados se mantiene lista para ayudar a mantener el orden y la estabilidad en una nación cuya localización y extensión territorial la convierten en un líder en toda el África.

La RDC ha estado dividida por los conflictos a través de su historia. El Primer Ministro de ese país, Patrice Lumumba, fue asesinado justo cuatro meses después de que el país había alcanzado su independencia de Bélgica en 1959. Una serie de golpes de estado en sus primeros años de existencia lo llevaron a tres décadas de reinado de Mobutu Sese Seko, quien se distinguió por su dominante corrupción.

En 1997, las fuerzas rebeldes tomaron la capital e instalaron como Presidente a Laurent Kabila. Poco tiempo después, la nación se sumergió de nueva cuenta en una guerra civil, con facciones apoyadas por los países vecinos enfrentando a todas las fuerzas de Kabila. Joseph Kabila, el actual presidente, tomó el poder cuando su padre fue asesinado en 2001.

Asistencia Técnica PNUD/MONUC a las elecciones

En el año pasado, el PNUD y MONUC han sido la mayor fuerza en el registro de 25.7 millones de Congoleses para votar en un país del tamaño de Europa Occidental con pocos caminos transitables y una mínima infraestructura. La tarea requirió de mucho ingenio, tecnología y de una gran cantidad de fuerte trabajo. Equipos para el registro de electores de ochenta kilogramos (176 libras) –cada uno con una computadora portátil, materiales para el registro de huellas digitales y cámaras digitales- se distribuyeron en todo el país, a través de medios que iban desde aviones ligeros y camiones de carga, hasta piraguas y canoas y camillas cargadas a mano a través de densos bosques y selvas lluviosos. Los equipos de registro portátiles hicieron posible la inmediata emisión de credenciales de identidad con fotografía, una importante herramienta para salvaguardar los derechos y el acceso a los servicios públicos de los ciudadanos.

No obstante, la mayoría del pueblo Congolés nunca había participado en un proceso democrático con anterioridad. De ahí que, el PNUD, con la colaboración de organismos locales, está enfocando sus esfuerzos en los programas de educación cívica, un componente crucial en la preparación de los ciudadanos en la primera elección libre de la nación. Por ejemplo, el grupo Bam Bam, apoyado por el PNUD y un organismo no gubernamental local, Francophone D’appui au Développement, representa funciones teatrales sobre educación cívica para las comunidades locales en Kinshasa.

En una de estas representaciones se cuenta la historia de un candidato –apodado Drunkard – quien dice que legalizará las drogas y que enviará a Europa y América a todos simplemente si le dan dinero. En ese momento, los actores interactúan con el público acerca de la elección democrática y las responsabilidades de los políticos en sus distritos. En otras representaciones, se consideran aspectos sobre el papel que juegan las mujeres en las elecciones, la importancia de la participación juvenil y cómo va un ciudadano a votar el día de la elección.

El encargado del programa de educación cívica del PNUD, Renzo Hettinger dijo que el PNUD cuenta con programas como estos en la totalidad de las 11 provincias en que se divide el país. “Es muy importante para el PNU y para todo el proceso electoral llegar a la población hasta el nivel más elemental, con actividades que sencillas, cortas, como un seguro anzuelo para enganchar a la población”.

Organizar unas elecciones sobre la marcha ha traído consigo su respectiva dosis de desafíos, particularmente en material logística. Poco antes del referendo de diciembre sobre una nueva Constitución de la RDC, la compañía interrumpió el pago de salarios a los trabajadores electorales del país, deteniendo todo el proceso y, en consecuencia, poniendo en riesgo la celebración de este ejercicio. En cuestión de días, el PNUD realizó las gestiones para cubrir los salarios de 240,000 trabajadores y elementos policiacos en 10,000 localidades.

“No fue fácil, pero tuvimos éxito al hacerlo todo en los tiempos previstos”, declaró Simone-Pierre Nanitelamio, Jefe de Operaciones del PNUD en la RDC”. Es un mecanismo de pago que vamos a mejorar para las siguientes fases del proceso electoral, concretamente para elecciones posteriores, pero ese es el gran reto, intentar distribuir los materiales electorales a lo largo de un territorio tan vasto como el de la Unión Europea”.

Otro aspecto de la asistencia electoral del PNUD es la promoción de medios de comunicación independientes. El PNUD y el Departamento de Información Pública de las Naciones Unidas conjuntamente fundaron y pusieron en marcha una estación de radio con sede en la capital. Además de transmitir segmentos musicales y de cultura popular, la estación invita a representantes de cualquier tendencia política a mantener debates transmitidos “en vivo”. El PNUD organiza seminarios sobre el papel de los medios en las elecciones, y sobre el papel y contribuciones de las mujeres al periodismo.

Malu Malu, presidente del Comité Electoral Independiente, dice que está optimista acerca del futuro del Congo después de las elecciones, sin embargo, también apunta que queda mucho trabajo por hacer en la construcción de la confianza pública en las instituciones de gobierno y las instituciones de gobierno y las instituciones de justicia. “Es fundamental consolidar la democracia sobre una base de respeto a la formulación de la constitución y las leyes, y para garantizar su posterior aplicación de manera enteramente imparcial”. El sistema de supervisión tiene que ser uno que aplique para todos, no sólo a cierto estrato de la población, porque con mucha frecuencia hemos experimentado un sistema que cubrió a los niveles más bajos, mientras que los más altos, aquellos que obligadamente tienen que estar sujetos al escrutinio, escaparon”, finalizó.

Construir Instituciones legítimas para un mejor futuro

El apoyo del PNUD para unas elecciones democráticas ha crecido rápidamente en los últimos años. La organización apoya, en promedio, una elección cada dos semanas, en 46 países de todo el mundo. Por mucho, la mayor demanda proviene de África, donde en 2005 el PNUD trabajó en el campo electoral en 20 países distintos, incluyendo los procesos electorales posteriores a los conflictos en Liberia, RDC y Sierra Leona.

Sin embargo, el trabajo del PNUD va más allá del día de la elección, construyendo los cimientos de una democracia sustentable. Por supuesto que lo que suceda antes –y mucho tiempo después- del evento es tan importante como la votación misma. Cada vez en mayor cantidad, el PNUD ayuda a los países a construir capacidades e instituciones estables sobre una base de largo plazo. En este trabajo se incluye el establecimiento de organismos independientes en materia de administración electoral, fortalecimiento de la ley electoral y/o procesos de revisión a la misma,, así como apoyo a procesos de planeación, supervisión y presupuestación a largo plazo.

Tal y como declaró recientemente Kemal Dervis, en su cargo de administrador del PNUD, no puede haber desarrollo humano sin procesos electorales. La construcción de instituciones legítimas, sostiene, es la base del desarrollo de una nación, y ese es el quid de cualquier misión de construcción democrática. “Hay un creciente acuerdo entre los historiadores económicos y los análisis en que las instituciones que…..están apoyando el desarrollo, (y que) son legítimas vis a vis la población de un país, son…. el factor. Sin estas instituciones, sin gobierno, nada funciona…..la legitimidad electoral es una parte importante del gobierno y es la razón por la que el apoyo a esta modalidad de legitimidad es tan importante,” dijo Darvis.

Para estar seguros, los retos permanecen previo a que la RDC asista a votar en julio. Y está lejos de ser cierto que estas elecciones tendrán éxito en traer el cambio a esta problemática nación. Aun así, la esperanza de la comunidad internacional y de las Naciones Unidas es que el proceso democrático aporte un punto de apoyo. Y que aunque esto no cure todos los problemas que enfrenta el país, será un primer paso en el camino para recuperarlo.

Boaz Paldi es especialista en medios con el PNUD.

por Belinda Musanhu

Lanzado en 1998, ACE (Administración y Costo de Elecciones) ha demostrado ser un valioso recurso para los administradores de elecciones que buscan información acerca de las mejores prácticas y soluciones electorales aplicables a sus entornos específicos. Utilizando estudios de caso, artículos y materiales de muestra, el bien estructurado y vibrante proyecto ACE abarca todo el proceso electoral y se esfuerza por construir el negocio de las elecciones y la gestión de las mismas, en una plataforma creíble y profesional.

Nuevos desafíos para los administradores de elecciones

A pesar de los importantes conocimientos necesarios para llevar a cabo con éxito las elecciones, el campo de la administración de las elecciones aún no es considerada como una profesión en muchos sectores. Sin embargo, se trata de una empresa técnica y políticamente exigente, que requiere una buena gestión y conocimientos especializados. El resultado de una elección, literalmente, puede convertirse en un asunto de vida o muerte. Existen muchos procesos electorales en los cuales han fallecido personas debido a una situación de violencia originada por la negativa de los candidatos o los partidos a aceptar los resultados electorales.

Habida cuenta de estas participaciones, los administradores de elecciones están en la línea de fuego. Se espera que cada vez más los organismos electorales (OE) puedan llevar a cabo elecciones que sean creíbles y aceptables para todas las partes interesadas. Para lograr estos objetivos, los OE deben asegurarse de que las elecciones no sean sólo técnicamente factibles, sino también políticamente aceptables y legítimas. Como resultado, hay poco espacio para los errores que puedan poner en tela de juicio la integridad del proceso electoral.

Otro desafío para los OE es que la percepción pública negativa de las elecciones a menudo conduce a un aumento de la apatía de los votantes, que influye en la capacidad de los OE de llevar a cabo una elección creíble y transparente. Esta responsabilidad de los OE es enorme, y la presión se ve agravado por el hecho de que son pocos los recursos que los administradores electorales pueden tener acceso para mejorar su rendimiento y asegurar que las elecciones satisfagan las altas expectativas. Sin embargo, ACE ha proporcionado una solución interactiva para los OE en todo el mundo, en busca de conocimientos y experiencia electoral.

La red de conocimientos electorales de ACE

La red de conocimientos electorales de ACE es un esfuerzo conjunto de:

Elecciones Canadá: Organización no partidaria responsable de la conducción de elecciones federales, parciales y de los referendos. El principal objetivo de la organización es ofrecer a todos los ciudadanos canadienses la oportunidad de participar en elecciones y referendos transparentes e imparciales.

Instituto Electoral del Sur de África (EISA): Empresa sin fines de lucro con sede en Johannesburgo, Sudáfrica, que promueve elecciones creíbles y la gobernabilidad democrática en África, a través de la investigación, el fomento de la capacidad, las actividades de promoción y otras intervenciones específicas.

Instituto Federal Electoral de México (IFE): Institución pública e independiente, encargada de organizar y llevar a cabo las elecciones federales en México, asegurando la autenticidad y efectividad del voto, el fortalecimiento del régimen de los partidos políticos y contribuyendo al desarrollo de la vida democrática.

IFES: Organización internacional no gubernamental que apoya la construcción de sociedades democráticas. IFES ha desarrollado e implementado de manera amplia y colaboradora soluciones basadas en preceptos democráticos en más de 100 países.

Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional): Organización intergubernamental que promueve la democracia sostenible en todo el mundo.

Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (ONU-DAES): Cuerpo que organiza conferencias de las Naciones Unidas sobre temas de política global y funciona como la  Secretaría del Consejo Económico y Social. ONU-DAES lleva a cabo investigaciones y análisis de políticas sobre la administración pública, la población, el desarrollo social, el desarrollo sostenible y las cuestiones ambientales.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): La red mundial para el desarrollo de las Naciones Unidas, que aboga por el cambio y conecta a los países con los conocimientos, experiencia y recursos para ayudar a las personas a construir una vida mejor.

El proyecto ACE, recientemente relanzado como la red de conocimientos electorales de ACE (www.aceproject.org), trata de abordar los nuevos desafíos de los OE, facilitando el intercambio de información, la revisión, el apoyo y el aprendizaje entre pares, particularmente entre los administradores de elecciones que se enfrentan a la mismos desafíos en diferentes lugares. La red de conocimientos electorales tiene tres componentes: (1) Servicios de conocimientos, (2) Red de profesionales y (3) Desarrollo de capacidades. Servicios de conocimientos significa servicios dinámicos de información que cubren temas de ACE, así como de materiales de muestra, estudios de casos y artículos. La Red de profesionales es una red virtual de profesionales en elecciones y se aloja en la sección de Consejos Electorales de la página web de ACE.

El tercer componente —Desarrollo de Capacidades— tiene por objeto reforzar la gestión electoral al crear competencias clave en la construcción de órganos de gestión electoral. A través de este componente ACE pondrá a prueba metodologías de los servicios de asesoramiento técnico y de capacitación y podrá promover las asociaciones entre pares para el intercambio de información y la mejora de los resultados.

El componente Desarrollo de Capacidades de ACE incluye los siguientes elementos:

Proyectos de desarrollo de capacidades a largo plazo, los mismos que ayudarán a los OE a alcanzar mayores niveles de profesionalismo a través de la creación de instituciones;

Programas regionales de capacitación para fortalecer la capacidad profesional del personal de los OE;

Actividades específicas de asistencia que ayudarán a los OE a desarrollar o fortalecer las políticas y los marcos de la legislación, y

Herramientas para el desarrollo de la capacidad y programas oficiales de educación sobre administración electoral basados en los textos de ACE, que conduzcan a certificados/diplomas oficiales expedidos por las instituciones académicas.

Este componente se ejecutará con carácter experimental durante tres años en los 14 países miembros de la Comunidad de Desarrollo del África Meridional (SADC). El piloto será dirigido por el Instituto Electoral de África del Sur. EISA fue seleccionado para dirigir el piloto, debido a su ubicación, la experiencia de trabajo en la región de la SADC y la colaboración con los OGE de dicha región en los últimos 10 años.

El sur de África

Comunidad de Desarrollo

La región del África Meridional fue seleccionada para ser el piloto por una serie de razones, incluyendo su reciente experiencia de la democratización y de sus diferentes niveles de desarrollo político. En todos los países de la región, las elecciones se consideran como el primer paso hacia un sistema democrático de gobierno, y comprometer los resultados es considerado como un serio problema, debido a que esto puede poner en duda las estructuras de gobierno en su conjunto.

Además, los profesionales electorales en la región han demostrado un interés y compromiso con la profesionalización de la administración de elecciones a través del establecimiento de varios órganos de elecciones interregionales, como el Foro de Comisiones Electorales de países de la SADC (SADC-ECF), una agrupación de todos los OE nacionales en la región, y la red de apoyo electoral de la SADC (ESN-SADC), una agrupación de organizaciones de la sociedad civil creado en 1997.

Aumento de la capacidad de gestión de las elecciones

El tercer componente de ACE tiene por objeto fomentar la capacidad de los OE al mejorar la capacidad del personal a cargo de las elecciones. Muchos países en la región de SADC tienen muy buenos administradores electorales, aunque los planes de estos administradores son a menudo comprometidos por la toma de decisiones políticas, que pueden obstaculizar su capacidad para organizar elecciones dignas de crédito. El componente tres, por lo tanto, proporciona a los profesionales la oportunidad de compartir no sólo sus habilidades, sino también sus experiencias en la negociación de sus demandas políticas, las cuales surgen durante un ciclo electoral.

Hay varios elementos vitales de la gestión de elecciones, en los cuales los países de la SADC han registrado éxitos notables y otros donde los países de la SADC, se enfrentan a grandes desafíos. Este último grupo incluye educación cívica y de los votantes, la inscripción de votantes, conteo de votos, el uso de la tecnología (particularmente tecnologías de información y comunicación) en las elecciones y la gestión de los interesados.

El piloto del componente Desarrollo de Capacidades de ACE evaluará una serie de enfoques y metodologías para el desarrollo de la capacidad de los OE para la gestión de estos procesos. Por ejemplo, el proyecto ACE podrá:

Ofrecer asistencia, el conocimiento y la experiencia para el centro regional de formación que actualmente están siendo desarrollados por los OE regionales;

Usar el curso BRIDGE1 para capacitar al personal de los OE regionales;

Promover el intercambio de personal, colocación de personal y la revisión entre pares para facilitar la transferencia de conocimientos, experiencia práctica y de habilidades entre los OE;

Alentar a los OE para llevar a cabo una auditoria electoral y una evaluación después de cada elección, y

Trabajar con las universidades y otras instituciones de enseñanza superior para desarrollar cursos y programas de grado en temas de gestión de las elecciones (ver siguiente artículo).

El beneficio para los administradores de elecciones

El trabajo resultante a través del componente desarrollo de capacidades de ACE será de gran beneficio para los profesionales y administradores de elecciones, ya que les da acceso a personas con experiencia en responder a los problemas prácticos de la gestión de elecciones, una tarea a menudo plagada de riesgos políticos.

Una mayor codificación de las mejores prácticas en el campo y la formación en las elecciones para el personal de los OE aumentará un  respeto público a la administración electoral como una profesión. También dará la oportunidad a los administradores de elecciones de identificar cómo llegar a sus metas profesionales. Esto, a su vez, aumentará en el personal la lealtad a su trabajo y reducirá la alta tasa de movimiento dentro de los órganos de gestión electoral, que a menudo luchan por retener personal experimentado de una elección a la siguiente. De este modo, los administradores de elecciones tendrán un conjunto de recursos humanos para aprovechar, y los OE podrán desarrollar una larga y más confiable memoria institucional.

La profesionalización de la administración de elecciones también aumentará la autonomía de los OE, al hacerlos menos susceptibles a la manipulación política. Los OE a menudo se encuentran bajo la presión de un titular de gobierno, y su independencia puede verse comprometida. A través del piloto del componente Desarrollo de Capacidades de ACE, la habilidad de los OE de resistir a la presión política de los partidos políticos (o de otras partes interesadas) será mayor, lo que conllevará al aumento de la credibilidad.

Tras el piloto, las metodologías sobre el desarrollo de capacidades que han demostrado ser exitosas se exportarán a otras regiones del mundo y serán dirigidas por los Centros Regionales de Recursos Electorales.

El papel de los donantes en el desarrollo de la capacidad

Muchos países en desarrollo que avanzan hacia la democracia o la consolidación de la misma, a menudo dependen en gran medida de la financiación externa para sus elecciones. Por lo tanto, los organismos donantes tienen un interés en garantizar que esos recursos se utilicen bien y no malgastados por los errores administrativos involuntarios cometidos por un personal de votación pobremente capacitado. El apoyo de los donantes para el trabajo de ACE en el ámbito del desarrollo de la capacidad será fundamental, especialmente en esta etapa inicial, cuando la mayoría de los gobiernos hacen hincapié en la creación de la cédula de votación más que en la formación del personal. Invertir en el fomento de la capacidad de los OE contribuye a los objetivos de los financiadores de elecciones, debido a que dichas inversiones reducirán el uso indebido de los fondos y mejorarán la relación costo-eficacia en las elecciones. Cuando las elecciones se lleven a cabo de manera rentable, serán más asequibles para los gobiernos de origen, lo cual reducirá la carga financiera de los donantes externos.

Belinda Musanhu es oficial superior de programas para elecciones y procesos políticos en EISA.

Notas

1. BRIDGE 1 es un programa de formación desarrollado por el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA) y la Comisión Electoral de Australia. El plan de estudios abarca la administración electoral.

El 14 de marzo de 2018, Marielle Franco, activista y política brasileña de raza negra, fue asesinada en Río de Janeiro. La concejala de la ciudad fue una abierta feminista y defensora de los derechos humanos que denunció la violencia policial y armada que afectaba a los barrios empobrecidos. En su camino a casa, tras un evento que organizó y que llevó por título Jóvenes negras Cambiando Estructuras Sociales (Young Black Women Shifting Social Structures), ella y su conductor fueron baleados y asesinados en su automóvil. Tras su muerte, miles de manifestantes tomaron las calles, muchos de ellos con carteles que insinuaban que había sido asesinada a causa de su activismo.   

Franco no es la primera mujer dedicada a la política en ser asesinada por sus posturas. En los últimos años, las mujeres dentro del ámbito político en todo el mundo han sido víctimas de ataques virtuales, así como de actos de alto perfil de violencia física. Diane Abbott, una prominente parlamentaria de color en el Reino Unido, recibió más de 8,000 tweets agresivos durante las seis semanas previas a las elecciones parlamentarias de 2017. Este es un método frecuente de hostigamiento que enfrentan las mujeres en la política, y que, en algunos casos, ha escalado hasta convertirse en violencia física. Jo Cox, parlamentaria por el Partido Laborista Británico, fue asesinada en 2016; el responsable atribuyó sus acciones a la defensa de Cox respecto de la Unión Europea y las comunidades de inmigrantes. En 2012, la consejera boliviana Juana Quispe, quien había estado ayudando a otras mujeres en la presentación de denuncias de acoso, fue encontrada estrangulada. Angiza Shinwari, una consejera provincial en el este de Afganistán y defensora de los derechos de las mujeres, fue asesinada usando una bomba en 2015.

Si bien algunos podrían sugerir que esta clase de violencia es simplemente el resultado de una mayor representación de la mujer en la política, la investigación sugiere que las mujeres inmersas en el entorno político experimentan violencia por el sólo hecho de ser mujeres, y que tiene características particulares de género: puede ser física (incluso sexual), psicológica o económica; sucede en espacios públicos y privados (incluyendo la violencia doméstica y en Internet); y, es cometida tanto por adversarios políticos como por personas conocidas por las víctimas, ya sea sus parejas íntimas o miembros de sus propios partidos políticos  (Bardall/IFES, 2011). Cabe desatacar que un estudio realizado en 2016 por la Unión Interparlamentaria (UIP) encuestó a 55 mujeres parlamentarias en 39 países, centrándose en sus experiencias dentro de la política y la violencia que pudieron haber vivido. La mayoría de las encuestadas sufrió violencia psicológica: el 65% mencionó haber sido objeto de comentarios humillantes y sexistas; y el 44% informó haber recibido amenazas de muerte, violación, palizas o secuestro. El estudio también evidenció que estos tipos de violencia contra las parlamentarias tuvieron la intención y el impacto de disuadirlas o inhibir su participación y la de sus colegas mujeres en la política.   

Entre las organizaciones que ya han logrado importantes avances en la comprensión de este campo, y trabajan para mitigar estas tendencias de violencia y acoso, se encuentran a la Fundación Internacional para Sistemas Electorales (IFES por sus siglas en inglés), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) –ambos miembros de ACE–, y ONU Mujeres. En específico, IFES creó el programa Educación sobre Violencia Electoral y su Resolución (EVER por sus siglas en inglés), con el que recopila datos públicamente verificables de la violencia relacionada con las elecciones. Para seis de las trece elecciones en que se ha instrumentado desde 2003, existen datos desglosados por sexo. Asimismo, con el fin de identificar y abordar los desafíos específicos relacionados con la violencia de género en las elecciones, IFES desarrolló un marco de evaluación, monitoreo y respuesta. Por su parte, ONU Mujeres publicó, en colaboración con PNUD, Prevenir la violencia contra las mujeres durante las elecciones: Una guía de programación[JGAA1] , que proporciona ayuda a los proveedores de asistencia técnica en la identificación y documentación de la violencia contra las mujeres durante las elecciones. Además, el Instituto Nacional Demócrata (NDI, por sus siglas en inglés) lanzó en 2016 un conjunto de herramientas titulado Votos Sin Violencia[JGAA2] , que sirve para ayudar a los grupos de observadores ciudadanos en la recopilación de información sobre la violencia contra las mujeres en cada fase del proceso electoral.

Aunque la investigación sobre la violencia contra las mujeres en la política es, sin duda, prolífica, es necesario recopilar mayor información que permita comprender la naturaleza del problema, particularmente desde una perspectiva comparada. Esta necesidad inspiró la celebración de un taller sobre Violencia Contra las Mujeres en las Elecciones, a cargo del Programa de la Democracia del Centro Carter y el Instituto para las Naciones en Desarrollo de la Universidad Emory, que fue antecedido por una reunión preliminar realizada en 2017 en Uppsala, Suecia. Algunos de los principales académicos en este campo a nivel mundial asistieron al taller, incluyendo a Gabrielle Bardall, Mona Lena Krook, Elin Bjarnegard y Jennifer Piscopo, así como representantes de organizaciones que trabajan en temas de violencia contra la mujer en la política y en asuntos electorales más amplios.

Uno de los objetivos del taller fue el de fomentar la colaboración entre diferentes actores para dimensionar la escala y el alcance de la violencia contra las mujeres en las elecciones, y reflexionar sobre los desafíos para la recopilación y análisis de datos. Por ejemplo, gran parte de la violencia psicológica contra las mujeres ocurre en espacios virtuales, lo que dificulta su estudio debido al gran volumen de amenazas, y al anonimato y privacidad de los responsables. 

Además, la violencia contra las mujeres en la política suele darse en la esfera privada, lo que plantea barreras para la observación. Los participantes también discutieron los roles de los diferentes actores, tanto en la arena electoral como en la de derechos humanos, para enfrentar estos desafíos y proporcionar una comprensión más completa de las experiencias que han vivido las mujeres como candidatas, funcionarias electas, funcionarias electorales, votantes u otro papel electoral. Por ejemplo, las misiones de observación electoral pueden afrontar los desafíos en la recopilación de datos a través de la capacitación de sus integrantes para que formulen preguntas específicas relacionadas con la ausencia de mujeres en los procesos electorales y sus experiencias en cuanto a la violencia política. En este sentido, los observadores y las autoridades electorales pueden desglosar por sexo la información que de por sí recopilan sobre violencia física. Asimismo, las misiones de observación electoral también pueden ser más enfáticos al garantizar que los asuntos de género sean incluidos entre las recomendaciones y los informes de evaluación.

El Centro Carter compartió estas reflexiones y sugerencias en una reunión posterior del Grupo de Expertos sobre Violencia contra las Mujeres en la Política. Dicha reunión fue organizada por ONU Mujeres y la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos, en colaboración con la UIP y el Instituto Nacional Demócrata –NDI–, y convocada por Dubravka Šimonović, Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre la violencia contra la mujer, sus causas y consecuencias. Las lecciones y recomendaciones compartidas durante esta reunión del Grupo de Expertos son la base del informe temático de la Relatora Especial ante la Asamblea General de las Naciones Unidas a fines de 2018. La reunión sólo es una pequeña parte del trabajo continuo que ONU Mujeres desarrolla para crear conciencia y moldear las políticas relacionadas con la violencia contra las mujeres en la política.

El impacto de la violencia en las elecciones se reconoce como tema de estudio académico y es atendido con programas específicos, de modo que es fundamental que las formas de violencia que afectan a las mujeres y que tienen un impacto negativo en su participación política, reciban la misma atención por parte de los profesionales y responsables electorales, y por los grupos de observadores. Las instituciones asociadas al Proyecto ACE están entre quienes plantean nuevas rutas a seguir.

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