Conforme a los actuales estándares teóricos y prácticos de las elecciones, los principales gastos recaen en las siguientes actividades: registro de electores, delimitación de distritos electorales, la logística de la elección, conteo y transmisión de resultados, resolución de controversias electorales, educación e información al votante, las campañas electorales de partidos y candidatos, y la vigilancia y supervisión de los representantes de los partidos políticos y los observadores electorales tanto nacionales como internacionales (Goodwin-Gill 1994; López-Pintor 2000; OSCE 2001; EU 2002; IDEA 2002). En consecuencia, los costos electorales incluyen todos aquellos aspectos en que se incurren al instrumentar estas actividades, sin importar la organización involucrada, si es nacional o local o si es pública o privada.
Tipos de costos electorales
Todas las actividades mencionadas son conducidas casi invariablemente por un OE en sus distintas modalidades (por ejemplo, una rama ejecutiva del gobierno, oficiales bajo la supervisión de una comisión electoral o una comisión electoral independiente). Los trabajos relacionados con los programas de educación e información al votante, pueden ser responsabilidad compartida entre las autoridades electorales, los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad civil, mientras que la séptima en la lista (actividades de campaña), es conducida exclusivamente por los partidos políticos y candidatos. La variable principal en un análisis de costos puede estar, por tanto, relacionada con la organización o entidad específica a cuyo cargo está una determinada actividad electoral –una o varias organizaciones dentro de un gobierno nacional, gobiernos locales, entidades judiciales, empresas privadas (por ejemplo, el servicio postal y las telecomunicaciones quasi públicos), ONGs y los partidos políticos.
El presupuesto electoral durante un año electoral puede cubrir una o varias elecciones, y en el último caso se debería considerar si se celebran elecciones de forma simultánea o en fechas distintas. Estos factores impactan fuertemente en la conformación de un presupuesto global, y por lo tanto, en su distribución en cada una de sus líneas de asignación.
El número y secuencia de las elecciones son también variables que hacen aún más difícil la comparación de costos entre países distintos. No siempre resulta fácil dividir presupuestos y asignar costos a elecciones diferentes.
Generalmente se utiliza la distinción entre costos de personal y costos operativos como el principal criterio para estructurar un presupuesto electoral.
En un plazo determinado, hay costos fijos para el funcionamiento ordinario de una administración electoral; se incurre en estos costos independientemente de la celebración de elecciones en un determinado año. Los costos variables, por su parte, son aquellos relacionados con la conducción de las elecciones en sí. El presupuesto para una elección específica, casi en su totalidad, se compone de costos variables.
Con relación al término fuentes de financiamiento, se pueden hacer tres principales distinciones: la primera, si contamos con a) un presupuesto electoral específico que forma parte del presupuesto consolidado de la nación y b) recursos que forman parte del presupuesto de agencias públicas cuyas actividades principales guardan poca o nula relación con las elecciones (registros civiles, policía y servicios postales). Otra distinción, entre el financiamiento nacional e internacional de las elecciones, es de máxima relevancia en el caso de elecciones post-conflicto y aún en elecciones de segunda generación en las democracias emergentes. Una tercera distinción, entre el financiamiento público y el privado, es aplicable sobre todo a la luz del financiamiento de los partidos políticos y de las campañas electorales.
Los costos electorales que pueden ser identificados en un presupuesto electoral son costos directos. Existen algunos otros costos conocidos como costos diferidos (indirectos), —aquellos que incluso pueden probar lo difícil y a veces imposible que resulta valorar y definir con precisión si han sido adecuadamente identificados. Esta categoría puede dividirse por su grado de dispersión: por ejemplo, algunos costos derivados de algunas actividades se pueden identificar, aún cuando no se puedan deslindar claramente del presupuesto de la agencia o institución involucrada (por ejemplo, la contribución de los registros civiles al proporcionar la información a los OEs para la elaboración de las listas de electores; o la elaboración de la lista de electores por la agencia nacional que tiene a su cargo el censo y la estadística de la población. La obtención de información específica acerca de estos costos con frecuencia resulta imposible debido a que las acciones de auditoría enfocadas a estas actividades no siempre son practicadas por los organismos responsables de instrumentar una multiplicidad de programas, como las mencionadas anteriormente. Como se indicó líneas arriba dentro del apartado de fuentes de financiamiento, entre los costos derivados se pueden incluir los verdaderos costos que permanecen ocultos detrás de las operaciones ordinarias de las agencias que prestan distintos apoyos al proceso electoral (por ejemplo las fuerzas policiacas, el servicio postal, sistemas escolares, gobiernos locales y televisión pública). Aún cuando estos son costos reales, no son incluidos dentro del presupuesto electoral ni son fáciles de determinar en muchos de los casos.
Una distinción adicional y muy importante se encuentra entre los costos de integridad y los costos principales. La distinción entre ambos puede ser esencial para el adecuado entendimiento del financiamiento de las elecciones, sobre todo en las democracias emergentes y en post-conflicto. Tiene gran relación con las condiciones que permitan generar un ambiente neutral y seguro, además de un campo de juego equilibrado.
La integridad de la logística de la operación es principalmente una función de seguridad al votante y de la papeleta. Por seguridad al votante entendemos garantizar la seguridad de los electores y de las instalaciones, que permitan el adecuado desarrollo de la votación y del conteo de votos; eliminar factores que impliquen amenazas e intimidación; y garantizar la accesibilidad a los sitios de votación.
La seguridad en las papeletas implica efectuar los ajustes necesarios para la votación y el conteo de votos de tal manera que la lista de electores, las papeletas, el conteo de votos y los resultados sean inalterables. Los objetivos fundamentales son preservar el voto secreto (disposición de la cabina de votación), evitar la doble emisión de voto (una urna segura, uso de tinta indeleble), y eliminar la indebida manipulación de los materiales de la votación (control de impresión, almacenamiento y transporte). Se puede requerir de la presencia de representantes de partidos políticos y observadores electorales (nacionales e internacionales) en los sitios de votación.
En resumen, los costos de integridad generalmente se relacionan con la instrumentación de medidas de seguridad para el registro y la puesta en marcha de los sitios de votación y en ellos se puede incluir una financiamiento para personal internacional como parte de la administración electoral; materiales que resistan intentos de manipulación, necesarios por el bajo nivel de confianza entre los contendientes electorales; misiones de observación electoral de larga duración (que cubran las distintas etapas del proceso electoral); intensas campañas de educación electoral y campañas publicitarias de la elección; y apoyo a los partidos políticos a nivel nacional y local como parte de un enfoque de amplio espectro para el desarrollo de sus capacidades.
A aquellos costos asociados con el desarrollo rutinario de las elecciones se les denomina costos principales. Se incurre en ellos independientemente del grado de certeza y seguridad en el ambiente político, y se refieren a las listas de electores, los materiales para la elección, la capacitación de los oficiales electorales, la información al votante y los arreglos logísticos. Se asume que esos costos son fijos, y que se incurre en mayores costos para la seguridad especiales y no programados, cuando es necesario garantizar que todo el proceso funcione eficientemente.
La proporción que corresponde a los costos principales y a los costos de integridad depende, generalmente, de qué tan alejada está la política del conflicto y de la falta de seguridad en el país en cuestión. En una evaluación reciente de las elecciones post-conflicto, el siguiente ejercicio piloto proporcionó indicadores útiles acerca de cómo pueden estar estructurados los costos.
Desarrollo de una metodología para la valoración de costos de la elección
La clasificación de costos electorales antes hecha se utiliza como base
para el desarrollo de metodologías para la valoración de costos. Se
requiere de los siguientes pasos:
- Definir el contexto
político —para ser tomado como un factor constante— es una consideración
necesaria, sin importar si existe una democracia estable, en transición
o post-conflicto.
- Considerar si el presupuesto electoral asignado en un año electoral está cubriendo una o varias elecciones; y en el último caso, si las elecciones se van a celebrar de manera simultánea o en fechas distintas.
- Separar
los costos fijos relativos al funcionamiento ordinario del OE, de los
costos variables específicos para una determinada elección —y
posteriormente distinguir entre costos de personal y costos operativos,
si es que es relevante para el presupuesto de un evento en particular.
- Identificar
la lista de actividades relacionadas con la elección, entre las que se
pueden incluir el registro de electores, la delimitación de distritos,
la logística de la elección, el conteo y la transmisión de los
resultados, la resolución de disputas electorales, las campañas de
educación e información al votante, y los periodos de campañas
electorales de los partidos y candidatos políticos.
- Diferenciar entre costos esenciales y costos de integridad con relación a cada una de las actividades listadas con anterioridad.
- Considerar separadamente los costos directos y los costos indirectos
en que incurren las distintas organizaciones involucradas en las
actividades electorales, como gastos esenciales y de integridad.
Cuantificar los costos directos con precisión, y estimar los costos
indirectos basados en opiniones informadas.
- Identificar las fuentes
de financiamiento para cada una de las categorías de costos, ya sea
nacional o externa, pública o privada.
- Finalmente, efectuar
los ajustes necesarios para la comparación de la evolución de los
costos en un plazo fijo (incremento/decremento en el costo global o en
determinados rubros de un presupuesto específico) dentro de un
determinado país o entre distintos países, a través de la inclusión de
inversiones en capital y en equipo, así como de amortizaciones. En
ambos casos, puede ser necesario indexar la moneda a precios constantes
para un año determinado.
La
tabla 1 (abajo) nos muestra la frecuencia e intensidad con que se incurren en los diferentes costos,
dependiendo del contexto democrático.
Tres
tendencias se vislumbran cuando comparamos escenarios electorales en
democracias estables, en transición y post-conflicto.
Primero, comparadas con las democracias
estables, los costos de integridad en democracias en transición son
relativamente elevados, y aún más altos en democracias en
post-conflicto. Esto en principio, aunque no en exclusiva, se debe a
los requerimientos con personal policial y militar para manejar la seguridad
en cada etapa del proceso electoral, que con frecuencia incluye la
presencia de una fuerza internacional.
Segundo, los costos indirectos
esenciales son particularmente extensos en las democracias
establecidas, en donde una buena parte de los gastos electorales son
cubiertos por presupuestos que provienen de diferentes instancias
administrativas. En tales casos, no siempre resulta sencillo o
razonable cuantificar qué parte de estos presupuestos están dedicados a
cubrir las actividades electorales. Por otra parte, los costos
indirectos de integridad son más elevados en las democracias en
transición y en las de post-conflicto debido a la necesidad de obtener
el financiamiento de un presupuesto asignado a un proceso para el
mantenimiento de la paz, el cual es difícil de cuantificar. Los costos
indirectos atribuibles al financiamiento de los partidos políticos son
substanciales y difíciles de cuantificar tanto en democracias
establecidas como en las de otro orden.
Tercero, la existencia y montos de los
costos de vigilancia se pueden reducir a algunos costos esenciales para
los representantes de partidos en democracias establecidas, aunque
podrían abarcar los relacionados con la observación electoral local e
internacional en otros contextos democráticos, especialmente en
situaciones en post-conflicto.
