El Proyecto CORE evalúa los métodos a través de los cuales se elaboran, asignan y monitorean los presupuestos electorales; identifica las prácticas administrativas para el manejo de costos que pueden adoptar los organismos electorales; establece una metodología para el análisis comparado de los costos electorales con el propósito de ayudar a los administradores de elecciones y tomadores de decisiones a identificar modelos para el manejo de recursos financieros, medir sus costos operativos con otros organismos electorales y reducir los costos de los procesos electorales.

En esta serie se cubren los siguientes asuntos:

• Definiciones operativas sobre costos electorales
• Presupuestos electorales y fuentes de ingresos para financiar la administradción electoral
• Costos del registro de electores
  
• Prácticas para la administración de costos electorales

El Proyecto CORE utiliza dos herramientas analíticas para examinar los costos electorales: estudios de caso y cuestionarios de investigación. Los estudios de caso ofrecen un análisis dinámico de las finanzas electorales, mientras que los resultados de los cuestionarios reportan lineamientos base y cuantificaciones; ambos tipos de informes comparten algunas características. Por ejemplo, ambos examinan los presupuestos internos y los procedimientos de financiamiento; abordan cuestiones relacionadas con el uso de tecnología electoral; recomiendan el uso de nuevos parámetros de costos e indicadores analíticos y concluyen coincidiendo en que es posible reducir los costos de las elecciones.

Conforme a los actuales estándares teóricos y prácticos de las elecciones, los principales gastos recaen en las siguientes actividades: registro de electores, delimitación de distritos electorales, la logística de la elección, conteo y transmisión de resultados, resolución de controversias electorales, educación e información al votante, las campañas electorales de partidos y candidatos, y la vigilancia y supervisión de los representantes de los partidos políticos y los observadores electorales tanto nacionales como internacionales (Goodwin-Gill 1994; López-Pintor 2000; OSCE 2001; EU 2002; IDEA 2002). En consecuencia, los costos electorales incluyen todos aquellos aspectos en que se incurren al instrumentar estas actividades, sin importar la organización involucrada, si es nacional o local o si es pública o privada.

Tipos de costos electorales

Todas las actividades mencionadas son conducidas casi invariablemente por un OE en sus distintas modalidades (por ejemplo, una rama ejecutiva del gobierno, oficiales bajo la supervisión de una comisión electoral o una comisión electoral independiente). Los trabajos relacionados con los programas de educación e información al votante, pueden ser responsabilidad compartida entre las autoridades electorales, los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad civil, mientras que la séptima en la lista (actividades de campaña), es conducida exclusivamente por los partidos políticos y candidatos. La variable principal en un análisis de costos puede estar, por tanto, relacionada con la organización o entidad específica a cuyo cargo está una determinada actividad electoral –una o varias organizaciones dentro de un gobierno nacional, gobiernos locales, entidades judiciales, empresas privadas (por ejemplo, el servicio postal y las telecomunicaciones quasi públicos), ONGs y los partidos políticos.

El presupuesto electoral durante un año electoral puede cubrir una o varias elecciones, y en el último caso se debería considerar si  se celebran elecciones de forma simultánea o en fechas distintas. Estos factores impactan fuertemente en la conformación de un presupuesto global, y por lo tanto, en su distribución en cada una de sus líneas de asignación.

El número y secuencia de las elecciones son también variables que hacen aún más difícil la comparación de costos entre países distintos. No siempre resulta fácil dividir presupuestos y asignar costos a elecciones diferentes.

Generalmente se utiliza la distinción entre costos de personal y costos operativos como el principal criterio para estructurar un presupuesto electoral.

En un plazo determinado, hay costos fijos para el funcionamiento ordinario de una administración electoral; se incurre en estos costos independientemente de la celebración de elecciones en un determinado año. Los costos variables, por su parte, son aquellos relacionados con la  conducción de las elecciones en sí. El presupuesto para una elección específica, casi en su totalidad, se compone de costos variables.

Con relación al término fuentes de financiamiento, se pueden hacer tres principales distinciones: la primera, si contamos con a) un presupuesto electoral específico que forma parte del presupuesto consolidado de la nación y b) recursos que forman parte del presupuesto de agencias públicas cuyas actividades principales guardan poca o nula relación con las elecciones (registros civiles, policía y servicios postales). Otra distinción, entre el financiamiento nacional e internacional de las elecciones, es de máxima relevancia en el caso de elecciones post-conflicto y aún en elecciones de segunda generación en las democracias emergentes. Una tercera distinción, entre el financiamiento público y el privado, es aplicable sobre todo a la luz del financiamiento de los partidos políticos y de las campañas electorales.

Los costos electorales que pueden ser identificados en un presupuesto electoral son costos directos. Existen algunos otros costos conocidos como costos diferidos (indirectos), —aquellos que incluso pueden probar lo difícil y a veces imposible que resulta valorar y definir con precisión si han sido adecuadamente identificados. Esta categoría puede dividirse por su grado de dispersión: por ejemplo, algunos costos derivados de algunas actividades se pueden identificar, aún cuando no se puedan deslindar claramente del presupuesto de la agencia o institución involucrada (por ejemplo, la contribución de los registros civiles al proporcionar la información a los OEs para la elaboración de las listas de electores; o la elaboración de la lista de electores por la agencia nacional que tiene a su cargo el censo y la estadística de la población. La obtención de información específica acerca de estos costos con frecuencia resulta imposible debido a que las acciones de auditoría enfocadas a estas actividades no siempre son practicadas por los organismos responsables de instrumentar una multiplicidad de programas, como las mencionadas anteriormente. Como se indicó líneas arriba dentro del apartado de fuentes de financiamiento, entre los costos derivados se pueden incluir los verdaderos costos  que permanecen ocultos detrás de las operaciones ordinarias de las agencias que prestan distintos apoyos al proceso electoral (por ejemplo las fuerzas policiacas, el servicio postal, sistemas escolares, gobiernos locales y televisión pública). Aún cuando estos son costos reales, no son incluidos dentro del presupuesto electoral ni son fáciles de determinar en muchos de los casos.

Una distinción adicional y muy importante se encuentra entre los costos de integridad y los costos principales. La distinción entre ambos puede ser esencial para el adecuado entendimiento del financiamiento de las elecciones, sobre todo en las democracias emergentes y en post-conflicto. Tiene gran relación con las condiciones que permitan generar un ambiente neutral y seguro, además de un campo de juego equilibrado.

La integridad de la logística de la operación es principalmente una función de seguridad al votante y de la papeleta. Por seguridad  al votante entendemos garantizar la seguridad de los electores y de las instalaciones, que permitan el adecuado desarrollo de la votación y del conteo de votos; eliminar factores que impliquen amenazas e intimidación; y garantizar la accesibilidad a los sitios de votación.

La seguridad en las papeletas implica efectuar los ajustes necesarios para la votación y el conteo de votos de tal manera que la lista de electores, las papeletas, el conteo de votos y los resultados sean inalterables. Los objetivos fundamentales son preservar el voto secreto (disposición de la cabina de votación), evitar la doble emisión de voto (una urna segura, uso de tinta indeleble), y eliminar la indebida manipulación de los materiales de la votación (control de impresión, almacenamiento y transporte). Se puede requerir de la presencia de representantes de partidos políticos y observadores electorales (nacionales e internacionales) en los sitios de votación.

En resumen, los costos de integridad generalmente se relacionan con la instrumentación de medidas de seguridad para el registro y la puesta en marcha de los sitios de votación y en ellos se puede incluir una financiamiento para personal internacional como parte de la administración electoral; materiales que resistan intentos de manipulación, necesarios por el bajo nivel de confianza entre los contendientes electorales; misiones de observación electoral de larga duración (que cubran las distintas etapas del proceso electoral); intensas campañas de educación electoral y campañas publicitarias de la elección; y apoyo a los partidos políticos a nivel nacional y local como parte de un enfoque de amplio espectro para el desarrollo de sus capacidades.

A aquellos costos asociados con el desarrollo rutinario de las elecciones se les denomina costos principales. Se incurre en ellos independientemente del grado de certeza y seguridad en el ambiente político, y se refieren a las listas de electores, los materiales para la elección, la capacitación de los oficiales electorales, la información al votante y los arreglos logísticos. Se asume que esos costos son fijos, y que se incurre en mayores costos para la seguridad  especiales y no programados, cuando es necesario garantizar que todo el proceso funcione eficientemente.

La proporción que corresponde a los costos principales y a los costos de integridad depende, generalmente, de qué tan alejada está la política del conflicto y de la falta de seguridad en el país en cuestión. En una evaluación reciente de las elecciones post-conflicto, el siguiente ejercicio piloto proporcionó indicadores útiles acerca de cómo pueden estar estructurados los costos.

Desarrollo de una metodología para la valoración de costos de la elección

La clasificación de costos electorales antes hecha se utiliza como base para el desarrollo de metodologías para la valoración de costos. Se requiere de los siguientes pasos:

• Definir el contexto político —para ser tomado como un factor constante— es una consideración necesaria, sin importar si existe una democracia estable, en transición o post-conflicto.
• Considerar si el presupuesto electoral asignado en un año electoral está cubriendo una o varias elecciones; y en el último caso, si las elecciones se van a celebrar de manera simultánea o en fechas distintas.
• Separar los costos fijos relativos al funcionamiento ordinario del OE, de los costos variables específicos para una determinada elección —y posteriormente distinguir entre costos de personal y costos operativos, si es que es relevante para el presupuesto de un evento en particular.
• Identificar la lista de actividades relacionadas con la elección, entre las que se pueden incluir el registro de electores, la delimitación de distritos, la logística de la elección, el conteo y la transmisión de los resultados, la resolución de disputas electorales, las campañas de educación e información al votante, y los periodos de campañas electorales de los partidos y candidatos políticos.
• Diferenciar entre costos esenciales y costos de integridad con relación a cada una de las actividades listadas con anterioridad.
• Considerar separadamente los costos directos y los costos indirectos en que incurren las distintas organizaciones involucradas en las actividades electorales, como gastos esenciales y de integridad. Cuantificar los costos directos con precisión, y estimar los costos indirectos basados en opiniones informadas.
• Identificar las fuentes de financiamiento para cada una de las categorías de costos, ya sea nacional o externa, pública o privada.
  

• Finalmente, efectuar los ajustes necesarios para la comparación de la evolución de los costos en un plazo fijo (incremento/decremento en el costo global o en determinados rubros de un presupuesto específico) dentro de un determinado país o entre distintos países, a través de la inclusión de inversiones en capital y en equipo, así como de amortizaciones. En ambos casos, puede ser necesario indexar la moneda a precios constantes para un año determinado.

La tabla 1 (abajo) nos muestra la frecuencia e intensidad  con que se incurren en los diferentes costos, dependiendo del contexto democrático.

Tres tendencias se vislumbran cuando comparamos escenarios electorales en democracias estables, en transición y post-conflicto.

Primero, comparadas con las democracias estables, los costos de integridad en democracias en transición son relativamente elevados, y aún más altos en democracias en post-conflicto. Esto en principio, aunque no en exclusiva, se debe a los requerimientos con  personal policial y militar para manejar la seguridad en cada etapa del proceso electoral, que con frecuencia incluye la presencia de una fuerza internacional.

Segundo, los costos indirectos esenciales son particularmente extensos en las democracias establecidas, en donde una buena parte de los gastos electorales son cubiertos por presupuestos que provienen de diferentes instancias administrativas. En tales casos, no siempre resulta sencillo o razonable cuantificar qué parte de estos presupuestos están dedicados a cubrir las actividades electorales. Por otra parte, los costos indirectos de integridad son más elevados en las democracias en transición y en las de post-conflicto debido a la necesidad de obtener el financiamiento de un presupuesto asignado a un proceso para el mantenimiento de la paz, el cual es difícil de cuantificar. Los costos indirectos atribuibles al financiamiento de los partidos políticos son substanciales y difíciles de cuantificar tanto en democracias establecidas como en las de otro orden.

Tercero, la existencia y montos de los costos de vigilancia se pueden reducir a algunos costos esenciales para los representantes de partidos en democracias establecidas, aunque podrían abarcar los relacionados con la observación electoral local e internacional en otros contextos democráticos, especialmente en situaciones en post-conflicto.

El proyecto sobre Costos del Registro y las Elecciones evalúa los presupuestos de un Organismo Electoral (OE) a efecto de identificar las prácticas y técnicas presupuestales que ejercen su influencia en el control y transparencia de los costos e identifica las fuentes de recursos para el financiamiento de la administración del proceso electoral.

Para mayor información sobre los temas que cubre esta sección vea:

• Financiamiento de la elección: marco legal y prácticas, procesos y ciclos de presupuestación electoral
• Arreglos para compartir recursos  con otras agencias públicas
• ¿Cuánto cuestan las elecciones?
• Historias sobre presupuestaciones electorales en los 90’s
• Financiamiento público a los partidos políticos
• Asistencia electoral de la comunidad internacional

Como regla general, los presupuestos electorales tienden a formar parte de un presupuesto consolidado de una nación en un ciclo anual. En un año no electoral, el presupuesto de la autoridad electoral —cualquiera que sea su forma— generalmente es un rubro más del presupuesto nacional o está incluido dentro del presupuesto de una instancia gubernamental de mayor alcance o de la cual la administración electoral forma parte (por ejemplo, el Ministerio del Interior). En un año electoral, el presupuesto correspondiente se toma del presupuesto nacional siguiendo procedimientos ordinarios y extraordinarios, dependiendo de si las elecciones pueden ser anticipadas o se convoca a ellas inesperadamente. Es particularmente necesario ser muy flexible en los sistemas parlamentarios, en donde los gobiernos pueden colapsarse repentinamente o que se dé el caso en donde el Primer Ministro convoca a elecciones en cualquier momento, dentro del periodo establecido para la ocupación de un cargo público.¹

Casi invariablemente, los presupuestos electorales son elaborados por la autoridad electoral y procesados a través del Ministerio de Finanzas para su aprobación por parte de la legislatura. La mayoría de estas instancias no cuentan con la autoridad, al menos no formalmente, para manipular o modificar el presupuesto electoral preparado por la autoridad electoral. No obstante, se puede presentar cierto intercambio o periodo de negociación entre el Ministerio y los oficiales electorales. En Australia, por ejemplo, la Comisión Electoral Australiana (AEC) recibe la mayor parte de su financiamiento a través de asignaciones del gobierno, que son actos del Parlamento que autorizan gastos y asignación de dinero del Fondo Consolidado de Ingresos para otorgar los recursos presupuestales a las instituciones gubernamentales. Los montos de estos recursos son acordados para el año presupuestal y los tres años subsecuentes, conforme a las etapas del ciclo electoral. Los ajustes a este financiamiento orientados a cubrir cambios en los requerimientos operativos y legislativos se llevan a cabo a través de un proceso formal de Propuestas de Nuevas Políticas que involucran a algunos ministerios y al Comité Revisor de Gastos formado por ministros del Gabinete. Las asignaciones se realizan sobre la base de los resultados obtenidos, por lo que la institución tiene que presentar un reporte anual conforme a lo dispuesto en el marco de resultados, que incluye una serie de indicadores y objetivos de desempeño contra los cuales se puede contrastar el trabajo verificado por la institución. Las asignaciones presupuestales y toda la serie de reportes se dan sobre una base acumulada, por lo que los gastos que no representan efectivo (como la depreciación) forman parte del financiamiento anual.

En los últimos cinco años, las plataformas mejoradas de la tecnología de la información (IT) han apoyado a limitar el incremento en los costos del registro y las elecciones en Australia —el costo operativo en un año no electoral se ha incrementado aproximadamente en un 0.8%, y en un año electoral ha alcanzado el 1.3%. El gobierno y el Parlamento ponen mucha presión en la AEC (y en otras agencias que gozan de financiamiento público) para revisar continuamente su desempeño operativo y limitar los costos. La AEC actualizará sus capacidades tecnológicas en los siguientes tres años para beneficiarse de las tecnologías de escaneo y reconocimiento de características ópticas que pueden llevar aún más lejos sus sistemas de administración y su manejo y control de la elección.

Esta práctica presupuestal está mejor establecida en países donde la administración estatal ha alcanzado cierto grado de madurez organizativa y donde el sistema legal es estable. Es prácticamente generalizado que todos los niveles de gobierno (después de recibir la influencia de parte de agencias internacionales financieras y monetarias como requisito para la prestación de ayuda y firma de acuerdos comerciales) sigan con total formalidad los estándares para las prácticas de presupuestación. De otra forma, el presupuesto para una elección después de un conflicto civil, o para su celebración en medio de un contexto de inestabilidad, se realiza ajustándose a las condiciones en ese país, con la participación de agencias internacionales (como en Haití y Afganistán). Una suerte de situación transitoria puede ser la de Camboya, en donde las elecciones son financiadas a través de una cuenta especial en el Tesoro Nacional llamado Fondo Fiduciario para las Elecciones. Prácticamente todas las contribuciones para las elecciones —privadas y públicas, nacionales e internacionales— son depositadas en este Fondo. Guatemala ofrece un caso interesante, en donde un porcentaje fijo del presupuesto nacional (0.5%) es asignado por ley para el funcionamiento ordinario de la Comisión Electoral. En un año electoral, la Comisión se ajusta a un estándar de procedimientos presupuestales para la definición y solicitud de los fondos necesarios para la elección.

Afganistán representa un ejemplo reciente de cómo las elecciones son organizadas en un escenario de post-conflicto. La elección presidencial de octubre de 2004 tuvo muchas similitudes a otros procesos electorales en donde la comunidad internacional había estado fuertemente involucrada tanto con el proceso político como con los aspectos prácticos de organizar el proceso electoral. Esos procesos tienden a elegir soluciones de alta tecnología en lugar de alternativas de tecnología ordinaria, con una burocracia administrativa electoral centralizada, con un componente internacional inconfundible —los que en conjunto contribuyen a elevar sorprendentemente el costo del proceso electoral.  Una característica única de las elecciones en Afganistán fue la rapidez con la que el gobierno asumió la responsabilidad relativa a la planeación y la instrumentación de la elección, al menos en el papel. Esto significó la primera ocasión en que una autoridad electoral a nivel nacional sin experiencia previa en la organización electoral fue encargada de instrumentar su primera elección —aún cuando las Naciones Unidas tenían un personal de 100 empleados en campo encargados de trabajar en el proceso electoral y tenían el mandato explícito de conducir las tareas relacionadas con el registro de los electores previo al proceso electoral. La repentina y temprana transferencia de responsabilidad para organizar las elecciones de la Misión de Asistencia de las Naciones Unidas en Afganistán (UNAMA) al gobierno nacional llegó a conocerse como la “Afganización” del proceso electoral.

Notas:

¹ Una notable excepción es Suiza, en donde el presupuesto electoral se otorga sobre una base igualitaria en año electoral y en año no electoral. Esto debido al hecho de que casi siempre se celebran de tres a cuatro referendos a nivel nacional en un año no electoral y dos o tres en un año electoral.

Una situación particularmente común en las democracias establecidas, que cuentan con sofisticados aparatos estatales a nivel nacional y subnacional, es aquella en donde cierto número de costos electorales son compartidos entre la administración electoral y otras oficinas públicas. Este es el caso con la elaboración y actualización de la lista de electores y la delimitación de distritos electorales, información al votante, la conducción de los programas de voto en el exterior y el voto por poder, el programa de transmisión de resultados electorales preliminares, la resolución de disputas electorales, y la seguridad de la logística de la votación. En ciertos casos, estos costos son fácilmente identificables dentro del presupuesto del organismo electoral o de otra oficina pública.

Con frecuencia, sin embargo, existen costos indirectos dentro de las administraciones estatales o locales que no pueden ser considerados como costos electorales en virtud de que forman parte de los costos catalogados como ordinarios dentro del funcionamiento del aparato estatal (por ejemplo, gobiernos locales, policía) o de organizaciones privadas (por ejemplo, escuelas privadas que funcionan como centros de votación que no representa costo alguno). Estos costos no pueden valorarse adecuadamente a menos que la institución encargada de su instrumentación ponga en marcha programas orientados al análisis de costos, lo que no es el caso en la mayoría de las oficinas gubernamentales relacionadas con una gran variedad de actividades (por ejemplo, gobiernos locales, autoridades encargadas del registro civil o del censo y estadística poblacional).

Un presupuesto típico normalmente se estructura separando los servicios personales de los no personales (materiales y adquisiciones), sin embargo,  es generalmente difícil determinar el monto de ese presupuesto que está asignado a una determinada actividad relacionada con las elecciones (por ejemplo, seguridad, arreglos de los sitios de votación, suministro de información para la lista de electores) como parte de los costos de operación más representativos de la organización.

Por ejemplo, en España y en Suecia, las listas de electores se compilan en una oficina nacional de estadística. Aunque las autoridades electorales pagan una cuota por estas listas, ésta no cubre el costo total de la operación simplemente porque existen costos ocultos que únicamente pueden ser determinados por programas específicamente orientados al análisis de costos. También existen otros costos ocultos en ambos países, como en muchos otros, relacionados con la conducción de las operaciones de votación llevadas a cabo por administraciones locales, provinciales y municipales, el servicio postal, la policía y las embajadas en el exterior.

Es menos probable que este amplio rango de costos ocultos se presente en países con infraestructuras estatales reducidas, en donde casi cualquier costo electoral en que se incurre a cualquier nivel del gobierno puede ser fácilmente determinado y atribuido al presupuesto general de la elección para su disposición o reembolso por cualquier autoridad que tenga a su cargo la instrumentación de actividades en materia electoral. Por ejemplo, en Camboya y Guatemala, un empleado local a nivel municipal está a cargo exclusivamente de prestar su ayuda en el registro civil y en la conformación de la lista de electores. Aunque la municipalidad provee de cierto apoyo a la oficina, tanto los gastos derivados de la puesta en marcha de la oficina principal y los costos relativos al salario, están cubiertos en el presupuesto electoral a nivel nacional. Distintas plantillas de presupuestos electorales están incluidas como ejemplos ilustrativos de estructuras presupuestales en distintos contextos democráticos.

Uno de los principales hallazgos relacionados con los costos globales de la elección es la importancia que tiene el contexto democrático (es decir, estable, transitorio o post-conflicto) en la determinación tanto del tipo como del monto de los gastos electorales. Las conclusiones de investigaciones previas, han sido validadas en el estudio actual y son descritas conforme a las siguientes dos categorías:

Experiencia previa con elecciones multipartidistas

Un factor verdaderamente importante al explicar las variaciones de costos es la duración de la experiencia previa con elecciones multipartidistas. Existen diferencias significativas de costo entre las elecciones rutinarias en democracias establecidas, las celebradas en democracias en transición, y las llevadas a cabo durante operaciones especiales para el mantenimiento de la paz. En países con experiencia democrática multipartidista, las elecciones son consistentemente menos costosas que aquellas de países en donde estas elecciones constituyen una nueva empresa. Esta tendencia trasciende regiones, niveles de desarrollo económico, y  aún las interrupciones de las prácticas electorales causadas por razones militares. Bajos costos electorales, aproximadamente 1 a 3 dólares por elector, tienden a manifestarse en países con una larga experiencia electoral: los Estados Unidos y la mayoría de los países de Europa Occidental; Chile ($1.2), Costa Rica ($1.8) y Brasil ($2.3) en América Latina; Benin ($1.6), Botswana ($2.7), Ghana ($0.7), y Senegal ($1.2) en África; India ($1) y Pakistán ($0.5) en Asia; y Australia ($3.2).

En países con menos experiencia en este renglón, los costos tienden a ser más elevados, aún tomando en consideración las elecciones que han tenido lugar como parte de operaciones para el mantenimiento de la paz, en donde el costo por elector es el más elevado: México ($5.9), El Salvador ($4.1) y Paraguay ($3.7) se pueden mencionar en América Latina; Lesotho ($6.9), Liberia ($6.1) y Uganda ($3.7) en África; y Rusia ($7.5) en Europa del Este. En consecuencia, la duración de la práctica es en sí misma un mecanismo de reducción de costos, quizás el más importante durante la etapa de consolidación democrática. En virtud de que, por definición, resulta complicado valorar los costos electorales en las nuevas democracias desde una perspectiva de largo plazo, el informe anterior ofrece un fuerte soporte al reclamo de que los esfuerzos para construir capacidades en la administración electoral probablemente son beneficiosos a la larga. Estos datos también apoyan la idea de que el establecimiento y consolidación de una administración electoral permanente como depositaria del desarrollo de capacidades administrativas relacionadas con las elecciones —dentro de los sistemas políticos y administrativos— es una buena práctica.

Como era de esperarse, las elecciones que se celebran como parte de un largo y amplio proceso orientado al mantenimiento de la paz, son las más costosas de todas. Nicaragua en 1990 ($11.8 por elector), Angola en 1992 ($22 por elector), Camboya en 1993 ($45.5 por elector), Mozambique en 1994 ($10.2 por elector), Territorios Palestinos en 1996 ($9 por elector), y Bosnia y Herzegovina bajo los acuerdos Dayton ($8 por elector) son casos muy representativos de lo anterior.

Esto no significa que un enfoque de costo-beneficio no pueda o no deba ser utilizado para operaciones especiales, sin embargo, esto puede funcionar de manera mucho más limitada que en una simple transición político-electoral o, en efecto, en elecciones periódicas de rutina. Para el caso de Camboya, en donde los donantes subsidiaron ambas elecciones, es muy difícil demostrar que el alto costo de las elecciones en 1993 ($45 por elector) implicó que hubo mejor organización o que se produjeron resultados políticos más positivos que los tenidos en 1998, cuando la elección se celebró a costos más cercanos a los estándares de las políticas de democratización ($5). Algo menos dramático sucedió en Nicaragua y El Salvador, donde se demostró que las segundas elecciones después de operaciones de mantenimiento de paz pueden llevarse a cabo a costos significativamente inferiores: los costos pasaron de $11.8 en 1990 a $7.5 en 1996 en Nicaragua; y de $4.1 en 1994 a $3.1 en 1997 en El Salvador. Consecuentemente, sería recomendable que las elecciones sean consideradas en forma separada de los procesos especiales de paz o de procesos orientados a su mantenimiento, tanto para propósitos analíticos como de política estratégica (López-Pintor, 2000, 76-77).

Conforme a los resultados de la investigación conducida por el Proyecto CORE, las elecciones cuestan más de $20 por elector en Afganistán (2004), $5 en Guatemala (2004), $2 en Camboya (2003), $4 en España (2004), y $2 en Suecia (2004). El costo proyectado por elector para el año de 2005 en Haití es de $11 por elector. Los costos en Guatemala y Camboya son similares, respectivamente, a aquellos en España y Suecia, pero estas similitudes deben tomarse en consideración a la luz del hecho de que los dos primeros están entre los países más pobres del mundo en términos de ingreso per cápita, mientras que los dos últimos están entre los más ricos. Por lo tanto, queda muy claro que las elecciones en Camboya y Guatemala son mucho más costosas.

Como corolario a estas consideraciones se puede decir que los costos de integridad de la elección se reducen en función de los esfuerzos e inversiones para mejorar los márgenes de paz, la seguridad y la reconstrucción nacional, como es el caso del desarme, la desmovilización, la integración a la vida civil, la reconciliación inter-étnica y el desarrollo de la infraestructura. Hay otros costos electorales que permanecen constantes o que incluso pueden incrementarse (por ejemplo, en cuanto al personal, o al uso de alta tecnología), pero los costos de integridad ciertamente disminuirán con el progreso democrático. En el terreno de los costos principales, el progreso en la construcción del aparato estatal podría implicar que ciertos costos se puedan reducir o compartir dentro del presupuesto ordinario de otras agencias públicas distintas al organismo electoral (por ejemplo registros civiles, servicio postal y policía).

Así como la seguridad nacional, el transporte y la infraestructura para telecomunicaciones son de vital importancia para la determinación de los costos de integridad, también lo es que el estado se fortalezca para los costos electorales fundamentales.

Consolidación democrática

Los costos centrales en conjunto —especialmente en las áreas de personal y tecnología avanzada— tienden a incrementarse en lugar de disminuir, independientemente del grado de consolidación democrática. Una de las principales causas en democracias emergentes se debe a la mera institucionalización de una administración electoral profesional y permanente, la que en muchos países se materializa en una organización burocrática representada por una comisión electoral independiente de la rama ejecutiva.

Un segundo grupo de causas se derivan de la complejidad de los sistemas políticos y de los partidos políticos en países que tienen electorados a nivel federal, estatal y regionalizados, los cuales pueden organizar y celebrar diferentes modalidades de elecciones, bajo calendarios separados; cuando prevalece una alta demanda de información al votante (por ejemplo, el uso de distintos lenguajes); y cuando las elecciones requieren de la prestación de apoyos especiales a los electores (por ejemplo, voto en el exterior, voto por poder). Como una tercera causa, tenemos el incremento del uso de nuevas tecnologías, en donde se puede incluir la automatización del trabajo en la oficina, el establecimiento y actualización de listas de electores permanentes y computarizadas, la rápida transmisión electrónica de los resultados de la elección el mismo día de la jornada electoral, y la introducción del voto electrónico. Todas estas actividades se traducen en un elevado costo.

En el escenario específico de las democracias emergentes, una vez alcanzada la paz y una vez que los procesos de reconciliación avanzan por buen camino, se puede esperar un dramático descenso en los costos —aunque no en todos los casos y circunstancias (por ejemplo, Ecuador, Kosovo y Nicaragua). El caso de Camboya ilustra claramente la tendencia a la disminución de costos y el hecho de que a partir de cierto punto, no se puede esperar un decremento mayor. La reducción sustantiva de costos alcanzada por el Comité Nacional de Elecciones (NEC) de 1998 a 2003 puede explicarse por una serie de factores en donde no todos son de naturaleza técnica. A nivel político y más como un elemento de orgullo nacionalista, el gobierno de Camboya no quiere depender fuertemente de la ayuda internacional para futuras elecciones. Eventualmente, la mayor parte de los costos de la elección serán sufragados por las arcas gubernamentales. Esto, por sí mismo, representa un fuerte incentivo para reducir los costos. La asistencia electoral decayó sustancialmente de 19 millones en 1998 a 10 en 2002 y a 6 en 2003.

La reforma del marco legal de 2002 en Camboya se llevó a cabo con el doble propósito de mejorar y reducir los costos de la maquinaria electoral. Por ejemplo, se introdujo un registro electoral permanente, y el registro de los electores fue delegado a las administraciones locales. Adicionalmente, se dejaron de lado los procedimientos más costosos o en su defecto, fueron reemplazados por alternativas mucho más accesibles. Por citar otro ejemplo, el proceso para dotar a la población con credenciales de elector (con fotografía) para cada elección fue reemplazada por el uso de otros documentos de identificación, como la nueva credencial  de identificación nacional. La NEC fue forzada a racionalizar sus prácticas internas y reducir el número de departamentos. El director de la NEC ha comentado que cree que los costos electorales en Camboya no variarán significativamente en las elecciones futuras;  si hay algún cambio, dijo, el costo de ciertos factores apremiantes dentro de un amplio presupuesto electoral puede incluir la inversión de capital para reemplazar el parque vehicular obsoleto, así como el equipo de cómputo y otros insumos electorales, considerando cubrir las necesidades de una siempre creciente población de electores.

En Guatemala, una valoración del presupuesto otorgado a las elecciones, el financiamiento y la administración de costos llevada a cabo en los últimos años  encontró que los costos de la elección se han incrementado consistentemente en forma global y, en cada una de las áreas que la componen, en lo particular. En primer término, el presupuesto para la elección de 2003 representó más del doble que el recibido en la elección previa después de incluir el apoyo recibido del exterior, aunque aún estaba dentro del promedio para los países de América Latina. Un patrón de comportamiento parecido al experimentado en Guatemala fue observado anteriormente en las elecciones de Nicaragua en 2001 y en Ecuador en 2002. En los tres casos, sendas elecciones fueron de tercera generación, celebradas después de agudos conflictos sociales y cada elección resultó mucho más cara y mucho más pobremente organizada que la elección nacional previa. En virtud de que una parte sustantiva del presupuesto electoral de Guatemala se sustentó en la ayuda internacional, este resultado debe ser tomado como una advertencia a la comunidad internacional para monitorear exhaustivamente el gasto electoral.

Segundo, el elemento que mayor gasto representó en Guatemala fue el relativo a los salarios y viáticos dados al personal temporal contratado y a los oficiales electorales de los centros de votación, aunque este costo ha permanecido relativamente constante a través de los últimos cinco años, a razón de 125 quetzales (15 dólares) para los oficiales electorales —monto que muchos oficiales no consideraron equitativo. Este gasto fue seguido de cerca por el costo derivado de las actualizaciones al padrón electoral, aunque debe hacerse notar que la actualización de la lista de electores y los correspondientes ajustes en los sitios de votación fueron cubiertos básicamente por la ayuda internacional. El incremento de los costos en el presupuesto electoral a nivel nacional esencialmente involucró grandes gastos en materia de educación electoral y en el aumento en el número de sitios de votación, que llegó a 8,885. Al paso de cinco años, los programas de información y educación al votante tuvieron el más grande incremento en términos de costos, muchos de los cuales se derivaron de un esfuerzo por hacerlos llegar a localidades rurales y poblaciones indígenas en sus propios idiomas (la mitad de la población guatemalteca es de ascendencia Maya y no habla español). No hay un solo aspecto en el que se tenga registro de una disminución de costos.

Una vez vencidos los conflictos y las severas agitaciones políticas, los costos electorales no tienden a disminuir en forma global, aunque algunos de sus rubros en particular pueden probar ser más sensibles que otros a las medidas de recorte. En otras palabras, la estabilidad es mucho menos costosa que un conflicto civil, pero esto no debe pensarse que habrá una disminución automática de costos una vez que la democracia se haya estabilizado y la administración estatal continúe su desarrollo. No existen argumentos que nos hagan esperar que procesos masivos como el del registro de electores y la votación en sí, no sean sujetos de los mismos retos y expectativas que otras empresas emprendidas por la administración estatal moderna (por ejemplo, la recolección de impuestos, servicios educativos, los servicios postales y las telecomunicaciones).

Hay muchos más países donde los costos de la elección se han incrementado durante el último lustro, que aquellos en donde los costos han disminuido. En cerca de la mitad de los países, el presupuesto estuvo sujeto a cambios provocados por la inflación misma y no cambiaron en esencia. El caso de Suiza, con un presupuesto electoral constante en los últimos cinco años, ilustra esta situación. En el lado opuesto están Canadá, España y Suecia, que experimentaron un elevado incremento de sus presupuestos, en gran medida debido a la expansión del voto por correo, y al desarrollo de intensas campañas de información a los electores.

Aunque las elecciones de segunda y tercera generación tienden a ser menos costosas que las primeras elecciones celebradas después de un conflicto civil, tenemos algunos casos que nos muestran una tendencia contraria. En tres países latinoamericanos (Nicaragua, 2001; Ecuador, 2002; Guatemala, 2003) las elecciones subsecuentes fueron más costosas que las anteriores.

Los gastos electorales que muestran un mayor crecimiento tienden a ser los relativos al personal y a los servicios profesionales. Algunas veces esto sucede siguiendo el establecimiento de una administración electoral cada vez más consolidada, como en Camboya y Guatemala; en otras, deviene de fuentes externas con experiencia profesional en los campos de la computación y las telecomunicaciones, como en Australia, España y Suecia. Los programas de información al votante y el voto postal son otros gastos que han experimentado un crecimiento, especialmente en las democracias establecidas en donde los sofisticados esfuerzos y programas de información al votante ofrecen notificaciones individualizadas sobre la fecha y lugar de la votación. Por ejemplo, en Suiza, el programa de información electoral representa tanto como el 50% del presupuesto electoral total. De acuerdo a los resultados de una encuesta respondida por la Comisión Electoral Australiana, las áreas de operación que experimentaron los incrementos más significativos en términos de costos, se relacionaron con la actualización del sitio en Internet de la AEC (desarrollo de una sala virtual), en las actividades relativas a la administración de un aumento del 40 por ciento en el volumen del voto postal, y también en el control del creciente volumen de votos provenientes del exterior junto con los problemas de seguridad inherentes al caso.

El voto postal dentro y fuera del país se está convirtiendo en una herramienta popular, aún cuando es un tanto costosa. En España, por ejemplo, el costo por votante registrado creció de $2.1 en 1996 a $4.1 en 2004. Mientras que factores como el de información y contabilidad pueden explicar en buena medida este crecimiento, aún hay suficiente espacio para el incremento real de los costos, que pueden ser explicados por cambios significativos en la administración del proceso electoral. En cualquier de los casos, el incremento en los costos ha sido mucho más grande que el 10% en el número de electores elegibles que pasó de 31.4 millones en 1996 a 34.5 millones en 2004. Algunas de las discrepancias están relacionadas con el cambio de moneda corriente en España, que pasó del uso de la peseta al euro, así como por la caída del valor del dólar contra el euro en los últimos años. Estos factores externos son responsables de una estimación en la que al menos el 25% del costo por votante registrado debe considerarse como “inflado” debido a factores meramente contables; tomando esto en consideración, el costo para el año de 2004 fue de $3 por votante registrado.

Existen otros factores que también son responsables de los elevados costos de 2004 comparados con 1996. Los cambios más significativos en la administración electoral de España en los últimos ocho años son los siguientes:

• Un dramático incremento en el número de electores registrados fuera del país, a quienes se les hizo llegar materiales electorales vía correo postal (1.1 millones de personas), más otros servicios de correo a electores ordinarios. Más aún, se mejoraron los medios de información a electores dentro y fuera del país (por ejemplo, brindándoles información en línea). Esto explica el porqué el rubro más grande en la más reciente elección fue el de los gastos por servicio postal y de telecomunicaciones, que representó el 21% del presupuesto total.
• El creciente volumen de servicios de impresión y correo de la Oficina del Registro de Electores, que representó aproximadamente el 13% del presupuesto electoral, el rubro de más grande crecimiento en el presupuesto. Este incremento se dio como resultado de los elevados niveles de voto en el exterior; y
• La transmisión rápida de los resultados preliminares la noche de la elección. Esta actividad ha sido mejorada tecnológicamente y ahora recibe casi el 10% del total del presupuesto.

En Suecia, el costo de la tecnología y las comunicaciones en la red es bastante elevado debido a la gran inversión que han hecho. Adicionalmente, la mayor parte de este trabajo lo han hecho consultores en lugar de un personal permanente —otra razón más para el alto costo. Los esfuerzos para informar a los electores están enfocados principalmente en la producción de una revista en 14 idiomas, además del Sueco; la colocación de información en la página web; la producción de folletos; y la publicidad en televisión y radio. También se elaboran folletos y películas en lenguaje de señas y en sistema Braille. El costo derivado de los programas de información al votante ronda los 18 millones de coronas (2.3 millones de dólares) para cada elección general; este número se incremento en un 60% entre 1998 y 2002.

Antes de la elección del Parlamento Europeo en junio de 2004, el organismo electoral central  participó en la Campaña Democrática instrumentada por el gobierno a través de la organización de seminarios informativos para los representantes de municipalidades, organizaciones, agencias gubernamentales y escuelas. La autoridad enfocada en las escuelas incluyó folletos informativos en su plan de difusión general. El organismo electoral central estaba preparado para desarrollar sus propias actividades informativas mucho mejor antes de la elección general de 2006; entre las sugerencias adicionales está la preparación de paquetes especiales de información para escuelas e inmigrantes.

En años recientes, en Suecia se han hecho inversiones especiales en nuevas tecnologías y comunicaciones basadas en la comunicación por Internet. Para financiarlas, cada año se autoriza un presupuesto anual relativamente alto al organismo electoral. El costo asociado al soporte de IT (acrónimo de Information Technology) y a la tecnología en 2002, de más de 20 millones de coronas, fue casi el doble de su costo normal. Las nuevas tecnologías son principalmente utilizadas para producir el registro de electores, apoyar en hacer más exacta la delimitación de los distritos electorales y en el manejo de los resultados de la elección. Adicionalmente, los resultados de la elección son publicados electrónicamente inmediatamente después del cierre de los sitios de votación el día de la elección.

Algunos países muestran una dramática reducción en sus presupuestos electorales. El caso de Camboya es espectacular debido a que su primera elección se llevó a cabo como parte de una operación de paz en 1993 y tuvo un costo excepcionalmente elevado —cercano a los $46 por elector registrado. Posteriormente, el costo se redujo a $5 en 1998 y a $2 en 2003. Algunas de las líneas presupuestales que han tenido grandes reducciones en años recientes incluyen ahorros en personal (Canadá), educación al votante (Australia) y el registro de electores después de establecer uno de carácter permanente (Camboya).

En otros países como España, sin embargo, no se ha notado una reducción significativa de una elección a otra —aunque a lo largo del tiempo, se han señalado un buen número de medidas para reducir los costos. Las autoridades electorales de España han adquirido experiencia en los últimos 20 años con un número de medidas rentables:

• Se han conseguido considerables ahorros con la descentralización de los trabajos de impresión de las papeletas desde finales de la década de los '80 (las listas de partidos son distintas en cada una de las 52 provincias), y la ampliación de la licitación a un mayor número de empresas. Se han reportado ahorros de más del 50%, pasando el costo de 1.6 pesetas a 0.60 por papeleta, ahorrando alrededor de 2 millones por elección;
• El costo de las campañas de información al votante se redujeron significativamente en la década de los 90 al limitar la verificación de campañas a los medios de comunicación estatales en donde el tiempo aire es libre. Los gastos se redujeron de aproximadamente 13 millones a 1 millón.
• Como se mencionó anteriormente, la descentralización de los procesos para la preparación y aplicación del presupuesto, junto con el hecho de hacer formalmente responsable a cada una de las agencias de su propio presupuesto y control, parecen haber sido rentables; y
• Las autoridades electorales elaboraron un estudio de factibilidad para sustituir las urnas desechables anteriores con las que actualmente se utilizan que son de plástico rígido. Se espera tener ahorros en costos por almacenamiento, así como en el área de producción; actualmente cerca del 30% del total de las urnas son irrecuperables después de una elección. Medidas de rentabilidad de este tipo han sido introducidas en otros países como en Australia.

Los gastos que permanecen constantes varían significativamente entre uno y otro país. Algunos ejemplos incluyen salarios para los oficiales electorales y de registro en Canadá y Guatemala; capacitación en Australia; campañas de información al votante por parte del OE (España); educación al votante (Camboya); y cada uno de los rubros que integran el presupuesto (Suiza).

Las fuentes de financiamiento para los partidos políticos varían en todo el mundo en función de los precedentes culturales y los estándares legales. En la mayoría de los países de la Europa Continental, los partidos políticos están, al menos, parcialmente financiados por el presupuesto nacional a través de distintas modalidades de prestaciones, incluyendo aquellas que están enfocadas a la operación ordinaria de los partidos, el funcionamiento de los grupos parlamentarios de los representantes partidistas, y para los gastos de campaña en un año electoral¹. En el Reino Unido y los Estados Unidos, el financiamiento privado de los partidos representa la parte más significativa de los gastos de campaña.

En las democracias emergentes, existen algunos ejemplos de los diferentes modelos legales, así como de su acatamiento en la práctica. Generalmente, se establece un modelo mixto con financiamiento público y privado, en donde los partidos tienen la obligación de revelar sus fuentes de financiamiento y con una autoridad electoral reguladora. Con más frecuencia que la imaginada, existe un vacío legal relacionado con el incumplimiento de las sanciones o con algún otro mecanismo de aplicación de que dispongan las autoridades ejecutoras.

En Australia, los partidos políticos y los candidatos independientes reciben financiamiento público para el desarrollo de sus campañas electorales, conforme a lo establecido en el Acta Electoral 1918 de la Mancomunidad (El Acta). Bajo ésta, los candidatos o grupos al senado son elegibles para el financiamiento electoral si reciben al menos un 4% de la primera preferencia de voto formal en la división (Cámara de Representantes) o del estado o territorio (Senado) en los que se postulan a la elección. El monto se calcula al multiplicar el número de votos elegibles por una tasa actualizada del financiamiento electoral, la cual se indexa para que coincida con el aumento en el índice de precios al consumidor cada seis meses y que se estableció en $1.97² por voto para la elección de 2004. El monto total de esa elección ascendió a $42 millones. Al término de la elección, se le solicita a los principales participantes en el proceso electoral informar a la Comisión Electoral Australiana (AEC) sobre ciertas transacciones efectuadas durante determinada campaña. Estas transacciones incluyen las donaciones recibidas y los gastos electorales realizados por los propios candidatos y grupos al senado: detalles sobre gastos electorales, donaciones recibidas, las donaciones de terceros hechas a candidatos y otros; propaganda electoral por radiodifusoras; y propaganda electoral en medios escritos.

Con relación al financiamiento de partidos políticos, las disposiciones contenidas en el Acta en materia de divulgación, están pensadas para mejorar la integridad del proceso electoral al permitir al electorado estar bien informado acerca de los donadores principales de los partidos políticos, los grupos y los candidatos, así como de algunos de los montos relativos a cierto tipo de gastos del proceso electoral. La AEC recibe y procesa las distintas declaraciones solicitadas por ley conforme a lo dispuesto en el Acta, las publica para su revisión (en la página web de la AEC) y conduce un programa de revisión del cumplimiento de presentación de informes de partidos políticos y entidades asociadas. Aún cuando la carga de trabajo administrativo de la AEC continúa creciendo, frecuentemente es objeto de críticas por parte de los partidos y miembros del Parlamento, quienes a menudo están interesados en exponer los ajustes financieros de sus oponentes políticos mientras buscan limitar la transparencia de sus propios ajustes.

Durante el periodo de 2003 y 2004, se procesaron 184 declaraciones anuales; se procesaron 1,190 declaraciones de donantes; y se condujeron 102 revisiones de acatamiento. De acuerdo a la Declaración del Presupuesto de la AEC, el costo asociado con el financiamiento y revelación de actividades durante 2004-2005 se estimó en $2.8 millones.

En España, se aplica un modelo mixto, con financiamiento público otorgado a los partidos políticos para sus operaciones cotidianas y electorales. El financiamiento público para campañas electorales no forma parte directamente del presupuesto electoral, y los partidos políticos pueden recibir financiamiento proveniente de fuentes privadas. Los subsidios para campañas son calculados en proporción al número de votos y escaños obtenidos. Los partidos políticos también reciben recursos de sus militantes, donadores privados, como resultado de sus inversiones y operaciones bancarias. El acceso a la radio y televisión estatal no tiene costo y es controlado por una Comisión especial supervisada por los comités electorales.

Suecia, tiene un modelo mixto un tanto peculiar basado en gran medida en acuerdos informales entre los partidos políticos. Por ejemplo, cualquier partido político, candidato u organización puede conducir una campaña electoral. Organizaciones distintas a los partidos políticos estuvieron involucrados en campañas antes del referéndum de 2003 sobre el reemplazo de la moneda sueca, la corona, por el euro. Cualquier negocio (firma, giro) podía financiar organizaciones de campaña antes de la votación, y muchos lo hicieron³. Con relación al financiamiento de los partidos políticos, no existe ningún sistema de regulación, aunque hay una ley que contiene reglas y lineamientos morales para los partidos políticos. No existen disposiciones que obliguen a los partidos políticos a revelar el origen de sus contribuciones; no obstante, los partidos políticos representados en el Parlamento alcanzaron un acuerdo común en la década de los 60s para compartir entre ellos información acerca de las fuentes de contribución, pero no con el público en general. Igualmente, se obligan a elaborar un informe anual, aunque tampoco es para su consulta pública.

Existen cuatro fuentes principales de financiamiento en Suecia para los partidos políticos: financiamiento público directo, financiamiento público indirecto, aportaciones de su militancia, y recursos obtenidos a través de la celebración de concursos (lotería) conducidos por los partidos y las asociaciones afiliadas.

De estas cuatro, la fuente principal es el financiamiento público directo dado a los partidos políticos durante periodos electorales y no electorales, con un monto basado en el desempeño del partido en la elección previa y su actual representación en la legislatura. El financiamiento indirecto generalmente es otorgado por la prensa afiliada a un partido, que está subsidiada. Aunque la militancia de los partidos políticos ha decaído, los ingresos por este rubro continúan siendo importantes, representando entre el 5 y 10% del total del presupuesto de los dos principales partidos a finales de los 90s. Algunos partidos políticos o sus organizaciones afiliadas reciben ingresos por concepto de sorteos o loterías; el ala Social-Demócrata ha tenido particular éxito en este sentido. Aunque ninguna ley prohíbe a los partidos políticos recibir recursos de negocios privados, los dirigentes de los partidos políticos acordaron en los 70s el rechazo a tales contribuciones.

En Guatemala el financiamiento a los partidos políticos se establece por ley. Los partidos están habilitados para recibir servicio gratuito postal y de telecomunicaciones desde la convocatoria a una elección hasta pasado un mes de su conclusión. Por otra parte, los partidos políticos reciben financiamiento público en proporción al número de votos obtenidos en la primera ronda de una elección presidencial, a razón de 2 quetzales por voto, aunque sólo en el caso que dicho partido reciba al menos 4 por ciento del total de los votos válidos. Los desembolsos solamente se hacen bajo el control del organismo electoral nacional, el Tribunal Supremo Electoral (TSE), en cuatro entregas anuales entre elecciones.

Los partidos políticos pueden utilizar estos fondos públicos para cualquier operación ordinaria o como gastos de campaña. El TSE tiene la responsabilidad de auditar y controlar los recursos y gastos de los partidos políticos. Antes de que se haga la entrega anual de recursos, los partidos deben remitir un informe detallado de sus gastos. En caso de que un partido político no acate lo dispuesto en términos de su contabilidad y del informe de sus obligaciones, el TSE puede llevar el caso a los tribunales en un esfuerzo por forzar su cumplimiento. El financiamiento privado no se contempla ni tampoco se prohíbe, y no se establecen en la ley límites a los gastos de campaña. Se considera que sería extremadamente difícil estimar los gastos de campaña a excepción del componente de subsidios públicos, aún si todos los partidos cumplen con la obligación de publicación después de las elecciones.

En Camboya, la Ley sobre Partidos Políticos establece que los partidos deben financiarse a través de las contribuciones de sus miembros, de ingresos generados por actividades empresariales legales, de donaciones de empresas o personas privadas, y de activos y bienes propiedad del partido político. Las contribuciones de firmas extranjeras, instituciones públicas y de gobierno, y de ONGs están prohibidas. Sin tomar en cuenta su participación en el proceso electoral, a todos los partidos políticos se les solicita la entrega de un informe anual al Ministerio del Interior sobre sus ingresos y gastos, hojas de balance, declaraciones sobre sus cuentas bancarias y sus bienes. Estos documentos no están a la disposición del público. Con relación a las campañas electorales, la misma ley establece que el Estado deberproveer de financiamiento para efectos de campañas a los partidos políticos sobre una base igualitaria; a la fecha, sin embargo, esta disposición nunca ha sido aplicada. Las leyes vigentes exigen a los partidos informar sobre sus gastos de campaña y mantener un registro contable especial que dé cuenta de sus fuentes de ingresos y los gastos incurridos. Este registro debe permanecer disponible ante la Comisión de Elecciones para su revisión, si éste se solicita. La única contribución del gobierno a las campañas de los partidos políticos viene bajo una disposición sobre tiempo aire gratis en la radio y la televisión estatales. Las autoridades electorales realizan ajustes para el libre e igualitario acceso al tiempo aire de los partidos políticos para mensajes de campaña durante los 30 días que dura este periodo. Esto, sin embargo, no aplica para las elecciones locales comunales.

En Haití, pocas regulaciones o políticas se habían determinado con relación a las actividades de campaña de los partidos políticos al momento en que el presupuesto electoral se había elaborado y la asistencia internacional se había entregado para las elecciones de 2005. Este descuido ilustra la incertidumbre y los retos que son típicos de contextos post-conflicto.

En Afganistán, la situación es también desalentadora aunque las leyes con respecto a las contribuciones de los partidos políticos hayan sido aprobadas. Las entidades políticas registradas para tomar parte en una elección deben tener una cuenta bancaria específicamente dedicada para recibir el depósito de todas las contribuciones hechas a su campaña, tal y como se especifica en la Regulación sobre las Finanzas de las Campañas Políticas del Organismo Electoral Conjunto (JEMB). Cada ciudadano u organización afgana puede contribuir con hasta 2 millones de afganis ($47,000 dólares) a un candidato por periodo de campaña.

Cualquier contribución mayor a los 1,000 afganis debe registrarse e informarse a la JEMB. El único género de contribución de campaña proveniente de una fuente pública que puede aceptarse son los servicios de seguridad. Por tanto, bajo las circunstancias actuales ningún dinero público está disponible para los partidos políticos, sus candidatos o candidatos independientes que contienden por un cargo público. Aún cuando a las entidades políticas no se les permite recibir financiamiento del exterior, las ONGs internacionales han estado ofreciendo cursos y consejos sobre cómo organizar un partido político, cómo desarrollar un programa político y sobre la mejor forma de instrumentar una campaña electoral en un contexto democrático.

Notas:

¹ El financiamiento privado en la mayoría de estos países está permitido, pero tiende a ser secundario.

² Todas las referencias a los costos electorales en Australia están dólares australianos.

³ La gran mayoría de las compañías de negocios apoyaron el reemplazo de la corona con el euro, inclinando la balanza a favor del “sí”. Algunos analistas atribuyen el rechazo de los electores hacia el euro, al menos en parte, a una reacción en contra del elevado monto de dinero gastado por quienes apoyaban al euro.

En las democracias emergentes, el financiamiento total o parcial de un presupuesto electoral por parte de la comunidad internacional es un importante componente de la ayuda democrática. El monto varía de una situación a otra si, por ejemplo, se financia una elección en su totalidad en un escenario de post-conflicto, o si el apoyo se limita a financiar una fase específica de un proceso electoral, como el registro de electores, los programas de educación cívica, y la provisión de algunos materiales como papeletas y tinta indeleble. Los siguientes son casos muy ilustrativos.

En Afganistán, como en Kosovo desde 2000, las elecciones de 2004 fueron financiadas en su totalidad por donantes foráneos, con un costo global por voto registrado de más de $20. Un distintivo adicional fue la administración financiera de la elección. Aún cuando el JEMB fue responsable de la elección, no tuvo el control total sobre sus finanzas; esta responsabilidad descansó en el PNUD y en su Proyecto para el Registro de Electores y las Elecciones. Conforme a un estimado conservador efectuado por la unidad responsable del presupuesto electoral, más de $190 millones se gastaron para la recepción de 8’128,940 votos, dando un costo por voto de $23. Este cálculo excluye los costos relativos a las operaciones de seguridad conducidas por 18,000 efectivos del ejército de los Estados Unidos y 8,000 soldados más de las Fuerzas Internacionales de Apoyo a la Seguridad, ISAF. Otros costos que no están incluidos fueron los relacionados con las actividades de educación y logística electoral proporcionadas por ONGs internacionales, pero pagadas individualmente por otros países; el monto total de esta asistencia puede ser calculada en más de $30 millones. Más de 2,000 supervisores electorales locales fueron financiados separadamente por USAID. Los equipos especiales de apoyo a la elección de la Unión Europea ($2 millones) y la Organización para la Seguridad y la Cooperación Europea (OSCE) de igual forma fueron financiados por sus respectivas organizaciones.

El costo total estimado para la operación directa de la votación dentro del país fue de $55 millones. Adicionalmente, UNAMA gastó casi $21 millones, y el apoyo en materia de seguridad al Ministerio del Interior representó poco más de $10 millones. Estos últimos se invirtieron en primera instancia en salarios, nuevos vehículos dotados con el equipo de comunicación, y demás suministros (a excepción de armas y municiones) necesarios para el efectivo desarrollo de las tareas de la policía nacional. No se incluyen en estos montos totales los $23 millones por concepto de contratación de Estrategias Globales de Riesgos (Global Risk Strategies, GRS) para seleccionar 96 personas de otros países que se encargaran de conducir el programa de coordinación de seguridad y la planeación logística del OE en campo. De hecho, en muy buena medida, el GRS se convirtió en la estructura de campo del JEMB.

Hubo además el tema del financiamiento del proceso de votación en el exterior para los ciudadanos afganos que residen fuera del país, particularmente los refugiados en los países vecinos de Irán y Pakistán. Se hicieron necesarios recursos para planear y poner en marcha, en menos de 80 días, los programas de registro de electores y la votación en sí, para estos dos países en donde se calculaba en conjunto más de un millón de potenciales electores. En Pakistán se efectuó un ejercicio de registro en persona conducido los días previos al día de la votación (esto no fue posible en Irán). El día de la elección, tanto Pakistán como Irán ofrecieron la realización del voto personal en un limitado número de centros de votación, ubicados fundamentalmente cerca de los centros de refugiados afganos. El costo, sin contemplar los recursos invertidos por los países anfitriones de estos programas (en particular, por medidas de seguridad), sumaron cerca de los $30 millones. Este ejercicio dio como resultado la emisión de 818,189 votos en el exterior.

No es de sorprender que las elecciones de 2004 en Afganistán hayan sido complicadas y muy costosas. La autoridad electoral que cargó con la responsabilidad de organizar la elección presidencial de 2004 se enfrentó con un electorado sin experiencia alguna en la celebración de elecciones democráticas en cuatro décadas. En lugar de esto, más de 25 años de violencia habían dominado el escenario político dándole un matiz especial al clima político del país. Por lo tanto, se necesitó de un monto significativo de recursos para recrear la infraestructura de las autoridades electorales, así como para los programas de educación cívica y electoral que facilitaran a los electores el entendimiento de un proceso electoral democrático. La administración electoral contó con un considerable grupo de personas de otras nacionalidades que enseñaron a los afganos la forma de llevar a cabo unas elecciones con programas de capacitación “sobre la marcha”, lo que afectó el costo de la elección. Las preocupaciones sobre la seguridad jugaron un papel importante. La preparación y la organización de elecciones es mucho más costosa en sociedades post-conflicto, dado que la infraestructura física del país ha sido destruida y que grandes segmentos de la población se han movido internamente o forman parte de una diáspora. La tardía decisión para permitir a los ciudadanos afganos refugiados en Pakistán e Irán tomar parte en la votación aumentó considerablemente los costos.

En Haití, es muy probable que el evento electoral de tres etapas de noviembre de 2005 sea financiado en su totalidad por la comunidad internacional. Al igual que en Afganistán e Iraq, el presupuesto electoral en Haití es ilustrativo de la excepcional forma en que se llevan a cabo elecciones en sociedades post-conflicto. Primero, hay un costo global aproximado a los $10.5 por elector registrado, que no incluye el financiamiento a partidos políticos y las misiones locales de observación electoral. Las operaciones para el registro de los electores en sí costarán cerca de los $2.10 por elector registrado. Característico de las situaciones post-conflicto, los costos de infraestructura y equipo técnico (por ejemplo, transporte, renta de espacios de oficina, comunicaciones y equipo de cómputo) requerirán aproximadamente de $2.30 por elector registrado. Se deberá tomar nota que el costo electoral por voto registrado en 2005 será mucho más elevado de lo que se tuvo 10 años atrás en 1995, el cual alcanzó los $4 (López-Pintor 2000, p.74).

Los recursos totales requeridos para el periodo octubre de 2004 a diciembre de 2005 alcanzan la cifra de $48'893,180, cantidad estimada para cubrir los costos derivados de la contratación de personal y gasto operativo de las elecciones municipales, congresionales y presidenciales. El gobierno haitiano sufragará los costos de 82 oficinas centrales de oficiales electorales y también contribuirá con $2.9 millones al presupuesto electoral extraordinario, en el cual se cuenta con el apoyo de tres importantes donantes internacionales (Canadá, la Unión Europea y los Estados Unidos) quienes se comrometieron a cooperar con $41 millones. Los recursos financieros internacionales para aspectos operativos han sido vinculados a objetivos de resultados cuantitativos a través de un marco basado en resultados creado por la comisión electoral.

De los $41 millones entregados por estos donantes, administrados por el PNUD, $9 millones han sido adjudicados al programa de registro de electores que será conducido por la Organización de Estados Americanos (OEA). La comunidad internacional ha prometido financiamiento adicional para servicios de seguridad, programas de educación cívica y programas de observación electoral, incluidas las actividades de los partidos políticos. Los siguientes países y organizaciones regionales han comprometido o están considerando ofrecer oportunidades de asistencia técnica antes de las elecciones de 2005 en Haití: Brasil, Chile, Colombia, España, Francia, Japón, México, Venezuela, la comunidad de El Caribe (CARICOM), y la Organización de Países de Habla Francesa (OIF). La Misión de las Naciones Unidas para la Estabilización en Haití (MINUSTAH) también se está preparando para establecer un Fondo Fiduciario orientado a la movilización de recursos adicionales para las elecciones en caso de ser requerido. La contribución sustancial de la comunidad internacional es la única esperanza para sustentar toda la operación del proceso electoral, ya que la contribución nacional al presupuesto total de la elección representa menos del 10%

El apoyo financiero internacional en Camboya ha disminuido consistentemente en cada elección desde 1993. En 1998, el apoyo internacional consistió en casi el 80% del costo total de la elección, sin embargo este porcentaje disminuyó a alrededor del 60% para el año de 2002 en las elecciones comunitarias y menos del 50% para las elecciones nacionales de 2003. El costo estimado para cada voto registrado fue de $45.50 en 1993, disminuyendo drásticamente a $4.40 en 1998, y continuando su línea descendente a $2.30 en 2002 y $1.70 en 2003.

Para las elecciones nacionales de 2003, el presupuesto fue de 24,334'723,000 riels ($5.68 millones de dólares) del Fondo Fiduciario para las Elecciones en el Tesoro Nacional y 24,931'681,000 riels provenientes de la comunidad internacional. Siete mil millones de riels fueron aportados al Comité Nacional de Elecciones (NEC) por el PNUD; seis mil millones de riels fueron abonados por un país donante a la NEC a través del Ministerio de Finanzas; y únicamente 536 millones de riels provinieron de donantes directamente a la NEC. El dinero de los aportantes cubrió, en su mayor parte, los costos distintos a salarios (costos ordinarios costos diferentes a los originados por una contingencia). El PNUD firmó acuerdos financieros de financiamiento con 12 países donantes y coordinó la entrega de los montos de financiamiento especificamente destinados para cubrir las distintas fases del proceso según lo pactado con cada uno de los países.

El dinero del gobierno camboyano fue utilizado exclusivamente para salarios. El NEC acreditó cerca de 1,000 observadores internacionales, destacando dos grandes misiones que fueron conducidas por la Fundación Asia (305 observadores) y la Unión Europea (cerca de 120 observadores). El costo aproximado fue de $1.5 millones para la misión de observación de la Unión Europea y de $240,000 para los trabajos de observación de la Fundación Asia. Estos costos ofrecen una prueba de que el financiamiento de las actividades de la sociedad civil en el monitoreo y vigilancia de elecciones algunas veces viene en montos relativamente masivos. Por ejemplo, en el año de 2003, en la elección general camboyana, el financiamiento internacional representó tanto como el presupuesto total de la NEC.

En Guatemala, el presupuesto electoral fue generosamente financiado por la comunidad internacional hasta alcanzar los $9 millones (sin incluir las misiones de observación electoral), con apoyo brindado principalmente por Canadá, Japón, Noruega, Suecia, Suiza y los Estados Unidos. De estos $9 millones, $3.5 fluyeron a través de la Organización de Estados Americanos (OEA) con propósitos específicos de asistencia técnica en el rubro de la lista de electores, y los $5.5 millones restantes fueron brindados directamente a la agencia electoral nacional. La distribución de esta ayuda por renglón fue aproximadamente como sigue: registro de electores, $2.5 millones; educación al votante, $2.5 millones; adquisición de equipo, $2 millones; y capacitación a oficiales electorales, $2 millones. En menor medida, se proporcionó ayuda externa a organizaciones de la sociedad civil en tareas de monitoreo de la elección. En conjunto, el total de gastos de la elección ascendió a cerca de $23 millones, el equivalente a $4.6 por elector registrado. Hubo también otras misiones internacionales de observación electoral, en la que destacan las misiones particularmente numerosas de la Organización de Estados Americanos y la de la Unión Europea, con un costo promedio de cerca de $1 millón cada una.

Los aspectos principales relacionados con los costos del registro de electores tienen que ver con el tipo de sistema utilizado para el registro (permanente vs específico — ad-hoc —, automático vs presencial); la institución destinada para estas tareas (el propio OE o una agencia independiente); el grado de flexibilidad en la valoración de los costos (fácilmente identificables contra los costos diferidos). Las siguientes consideraciones conceptuales, que probablemente sean importantes para la adecuada valoración de los costos del registro de electores, provienen de la misión de valoración efectuada por el PNUD en Camboya en agosto de 2004.

Para obtener información sobre los temas cubiertos en esta sección, ver:

• Consideraciones generales sobre el propósito de la lista de electores en comparación con otros registros de población
• Los sistemas de registro de electores desde una perspectiva mundial
• Estándares de calidad de la lista de electores
  
• Administración del costo del registro civil/de electores: experiencias de algunos países

Las listas de electores son elaboradas con el exclusivo propósito de dejar constancia de la elegibilidad de los electores para votar y facilitar el proceso de votación (a una edad determinada y bajo ciertas condiciones legales), ejerciendo con ello su derecho al sufragio a espacios de tiempo regulares. Las listas de electores son una prueba tangible de certificación, y su calidad y validez se juzgan conforme a su capacidad para servir a ese propósito específico.

Existen otras modalidades registros de población con distintos propósitos: registros civiles, listas de residentes, y distintos documentos de identificación personal (credenciales, pasaportes y licencias de conducir). El número de registros y las ubicaciones institucionales de cada registro varían de país en país, dependiendo de sus tradiciones históricas y legales.

Los registros civiles, que generalmente tienen su base a niveles de gobierno local, tienen el propósito de registrar y certificar los nacimientos, muertes y el estado civil. La certificación por parte del registro civil es la prueba principal de ciudadanía, que en su momento se basa generalmente en la nacionalidad. Los registros civiles ofrecen pruebas de edad —y ambos, la ciudadanía y la edad, son los requerimientos fundamentales para gozar del derecho al voto. De igual manera se compilan otras listas. Las listas de electores no deben considerarse per se como un registro de ciudadanos o de residentes, y por otra parte no están enfocadas ni a ayudar con la identificación de ciudadanos, ni (menos aún) a servir como un recurso para la cuantificación de la población en un determinado país. Esencialmente estos listados son elaborados con el propósito de permitir a los electores, en forma individual, votar únicamente en un determinado distrito electoral y en un centro de votación específico.

En la producción y mantenimiento de la lista de electores, el tipo de vínculo que se espera entre la lista de electores y otros tipos de registros, depende básicamente de dos factores. El primero, la tradición administrativa en la rama legal de un determinado país. Y la segunda, se refiere a las circunstancias especiales bajo las cuales se organiza el registro de electores, la mayoría de las veces en el caso de las democracias emergentes y en situaciones de post-conflicto. En el último caso, los problemas que devienen de un déficit en la existencia de estadísticas poblacionales, registros civiles e identificación de ciudadanos, así como de numerosas poblaciones desplazadas, pueden influir significativamente en los procedimientos por medio de los cuales se lleva a cabo el registro.

En términos generales, el principal vínculo entre la lista de electores y los registros civiles es el requisito de un certificado de nacimiento como prueba de ciudadanía (misma que normalmente es definida por la nacionalidad) y, al menos en primera instancia, un comprobante de domicilio o residencia (el cual regularmente puede ser requerido para la ubicación de los electores en sus respectivos distritos, sitios y centros de votación). Las listas de electores y los documentos personales de identificación son vinculados debido a la necesidad del elector de ser identificado en la urna. Finalmente, el vínculo entre la lista de electores con el censo de población puede encontrarse en el papel facilitador que juega la información censal para la organización inicial del registro electoral, y la desagregación de la lista electoral dentro de cada distrito.

Asimismo, la estadística poblacional puede ser contrastada contra la lista de electores para valorar la magnitud o segmentos por edad de la población que serán elegibles para ejercer su derecho al voto en el presente o en el futuro. Así como para dotar a los ciudadanos o residentes en un país de ciertos documentos personales, tales como las credenciales de identidad nacional, pasaportes o licencias de conducir. Estas actividades con frecuencia son llevadas a cabo por alguna rama administrativa en materia de seguridad, generalmente la policía nacional, por lo que estos documentos se elaboran con propósitos de identificación personal individual.

Una tercera modalidad de registro es el listado de residentes, que puede ser compilado, mantenido y actualizado por autoridades locales en los distritos de las grandes ciudades, distritos, comunas o villas. Estas listas pueden servir para distintos propósitos regularmente relacionados con la prestación de servicios públicos a nivel local, y para proporcionar información a niveles más altos del gobierno para su respectiva acción (por ejemplo, la corrección o actualización de otras listas de ciudadanos sobre las que se requiere información sobre su residencia, como la lista de electores). Finalmente, otro tipo de registro de documentación es la población censal, la cual generalmente es compilada cada 10 años para la elaboración de estadísticas agregadas de la población a diferentes niveles de un país. La información agregada del censo (aunque no información sobre personas en lo particular) tiene muchas y distintas aplicaciones, incluida la definición de los distritos electorales —los cuales se pueden basar en la población—, y la adjudicación de escaños parlamentarios o de consejos locales a distritos, tomando como criterio la población.

El registro de los electores puede ser conducido sobre una base específica (ad-hoc) para una elección en particular u organizado sobre una base permanente con actualizaciones periódicas o como parte de un proceso de actualización continuo. El registro específico se presenta con menos frecuencia, a excepción de las elecciones en contextos post-conflicto. Sin embargo, existen casos excepcionales aún en las democracias establecidas en donde el registro permanente de electores fue instituido recientemente (por ejemplo, Canadá en 1997).

Además, el registro de electores puede ser obligatorio o voluntario para los ciudadanos. Una encuesta global en 124 países llevada a cabo por el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA) encontró que el registro de electores obligatorio es más común en Europa Occidental, al igual que en Europa Central y del Este. En las naciones de esas regiones, está organizado sobre una base continua, en donde el elector es registrado automáticamente al cumplir los 18 años de edad, sin que medie requisito o solicitud ante autoridad pública alguna. Este sistema está basado en la ciudadanía individual y en la información sobre la edad proporcionada por el registro civil o por los padrones de residentes compilados a niveles de gobiernos locales.

El registro obligatorio no es de amplia difusión en África o Norteamérica. En Sudamérica, las dos prácticas están uniformemente distribuidas. Una vez más, mucho depende de la forma en que están organizados los registros civiles y los registros de residencia.

Los registros de electores permanentes se actualizan constantemente o a intervalos de tiempo específicos, normalmente durante el periodo precedente inmediato a una elección. El registro continuo requiere de una infraestructura adecuada para mantenerlo, ya sea en la administración electoral o en el registro civil. Esto implica la adición de nombres y otra información relevante de las personas que satisfacen los requisitos de elegibilidad (tener la ciudadanía, satisfacer los requisitos de ciudadanía, y contar con la edad necesaria para votar) y la eliminación de los nombres de aquellas personas que por alguna razón no cumplen con tales requisitos (generalmente, originados por deceso o por cambio de residencia).

Los registros continuos son utilizados con mayor frecuencia que los registros periódicos en todas las regiones del mundo, a pesar de la compleja maquinaria y los altos costos en que se incurre. Es importante destacar, no obstante, que el registro de electores llevado a cabo en periodos de registro determinados es en última instancia una operación mucho más onerosa que mantener un registro sobre una base permanente (IDEA, 2002, p. 30).

Democracia significa gobernado por el pueblo, y el propósito de una lista de electores es registrar a la población elegible para ejercer su derecho al voto. Los siguientes estándares de calidad democrática son de particular importancia:

• Inclusión de los electores aptos. Se debe evitar cualquier acto de discriminación hacia personas que se presumen como oponentes políticos, y se debe ser muy sensible con ciertos sectores de la población que tienden a ser muy  vulnerables al despojo de su derecho a ejercer el voto (mujeres, residentes rurales, personas con bajo nivel de alfabetización, y minorías étnicas).
• Se debe considerar la elaboración de registros electorales exhaustivos y precisos como prerrequisito para el desarrollo de unas elecciones libres y justas (IDEA 2002, p. 33).
• Facilitación de las operaciones de votación. En la estructuración de los registros de electores, los principios rectores fundamentales son la simplicidad de los procedimientos y la comodidad de los ciudadanos. Debido a que el ejercicio de este derecho fundamental está en juego, las autoridades gubernamentales y administrativas no deben entorpecer el ejercicio de este derecho u obstruir el trabajo de las autoridades electorales. Se deben poner en marcha procedimientos administrativos simples y convertir el proceso de registro de los electores en una tarea lo más cómoda posible, por ejemplo al reducir la necesidad de viajar largas distancias y eliminar el pago de fuertes tarifas en estampillas o fotografías, o tener que presentarse en varias ocasiones en los centros de registro (IDEA, 2002, p.25). Estos estándares democráticos requieren que, independientemente de la forma en que se elabora la lista de electores (para una sola elección o como parte de un programa permanente de registro), la lista debe ser publicada por un periodo determinado a efecto de recibir adiciones, correcciones o eliminaciones que quedan a iniciativa de los ciudadanos.

Existen también estándares de eficiencia técnica, como los que se mencionan a continuación:

• Accesibilidad a los electores aptos (esto debe considerarse tanto como un aspecto técnico como un estándar de la democracia).
• Facilidad de uso el día de la jornada electoral. Esto se refiere a la forma en que el listado de electores es desagregado por centro de votación y la habilidad de los electores para encontrar sus nombres en la lista de electores adecuada.
• La actualización de la lista de electores a espacios regulares de tiempo o sobre una base permanente y continua; y
• Un registro limpio, que debería desalentar la doble votación y ayudar a producir estadísticas electorales más precisas. El principal aspecto en este punto son los procedimientos utilizados para la eliminación de registros por fallecimiento, la inclusión de modificaciones motivadas por un cambio de residencia a efecto de que los electores queden registrados en el distrito que les corresponde por el lugar en donde viven, y procesos de revisiones cruzadas para eliminar el registro múltiple de la misma persona.

En virtud de que el logro de la perfección absoluta en casi cualquiera de los registros de población es poco probable, el principio rector de los listados de electores, de acuerdo con IDEA, es que esos procedimientos de registro:

“necesitan encontrar el adecuado equilibrio entre la necesidad de ser riguroso para asegurar la integridad del registro, y la necesidad de ser flexible para proteger el derecho de la población a ser registrado y a emitir su voto” (IDEA, 2002, p. 34).

En Australia, las listas de electores son actualizadas automáticamente con la información obtenida del registro civil. Personal de la Comisión Electoral Australiana (AEC) permanentemente procesa información relativa al registro y la introduce dentro del Sistema de Administración del Registro (RMANS, por sus siglas en inglés) a efecto de asegurar la actualización del padrón electoral. En este sistema se incluye información acerca de las personas que recientemente alcanzan la elegibilidad, las que cambiaron su domicilio y las bajas o eliminaciones de electores que han abandonado su lugar de registro, o que han fallecido. El personal asimismo, procesa la información recibida como resultado de las actividades derivadas de la actualización continua del padrón (CRU, Continuous Roll Update).

Los programas de conciliación de datos instrumentados conjuntamente con otros países de la mancomunidad, y con autoridades estatales y territoriales, han apoyado los trabajos de la AEC para confirmar la información detallada sobre el registro de aproximadamente el 43% de las direcciones ocupadas que se pueden registrar sin necesidad de entrar en contacto directo con los residentes.

Asimismo, la AEC proporciona los productos derivados del padrón a los socios que participaron en su elaboración (organismos electorales estatales y territoriales), senadores y miembros del Parlamento, partidos políticos registrados, investigadores médicos, agencias y autoridades de gobierno, y el público. Los costos asociados con las actividades administrativas relativas al registro de electores en 2003-2004 fueron de 58 millones de dólares (en el periodo inmediato anterior a la elección nacional), y el estimado para el ejercicio financiero de 2004-2005 fue de 46 millones.

En Suecia, el registro de electores se compila sobre la base de un registro civil, el cual es actualizado de manera continua por la Agencia Nacional de Impuestos, el organismo que desde 1971 ha sido responsable de mantenerlo actualizado. Previo a cada elección, el OE central adquiere de esta agencia un registro electoral completo, que se genera de la base de datos contenida en el registro civil. El OE central paga a la agencia una cuota por esta información; el monto para el referendo sobre el Euro en 2003 fue de 500,000 coronas ($64,000 dólares). Este monto se calcula sobre la base del número de personas existentes en el registro, con aproximadamente 2-5 öre por persona (1 Corona=100 öre). El OE central recibe el registro de electores en formato electrónico y produce versiones impresas para cada centro de votación. Esto se lleva a cabo mediante el uso de estadísticas y mapas proporcionados por la oficina de Inspección de tierras. El costo derivado de la división e impresión del registro para los centros de votación es equivalente a las 300,000 coronas. Los costos adicionales (casi 13.5 millones de coronas) se deben a la impresión y difusión de las credenciales para votar de los electores aptos.

En España, las listas de electores tienen un carácter automático permanente. Son elaboradas y actualizadas, en lo sustancial, con información basada en los registros civiles y listas de residentes proporcionadas a nivel municipal. Las listas son manejadas en la oficina provincial de la Oficina para el Registro de Electores y posteriormente compiladas a nivel nacional. Las listas fueron actualizadas sobre una base anual hasta 1998, cuando se establecieron las actualizaciones de carácter mensual. Antes de cada elección, las listas de electores se distribuyen a las municipalidades para un periodo de revisión que dura cinco días. Seguido de esta revisión, la Oficina para el Registro de Electores distribuye los listados organizados para cada sitio de votación. Asimismo, las listas son distribuidas entre los partidos políticos, no así para el Ministerio del Interior, quien recibe sólo las cifras agregadas de electores a distintos niveles de gobierno.

Los costos relacionados con la producción y las actualizaciones mensuales de la lista de electores forman parte del presupuesto ordinario del Instituto Nacional de Estadística, el cual ascendió a 200 millones de euros en 2004. Los costos no son oficialmente cuantificados en forma separada dentro de la organización del presupuesto del Instituto, pero pueden ser mayores al 15%. En su momento, el Ministerio del Interior incluye todos los costos relacionados al uso de la lista de electores en periodos electorales (13 millones de euros en 2004).

Esta suma cubre los costos derivados de la reproducción de las listas que serán entregadas a los partidos políticos; los gastos por el envío postal con información a los electores sobre el periodo de revisión efectuado previo a cada elección y sobre sus sitios de votación específicos, y la administración del programa del voto en el exterior. Este exhaustivo esfuerzo explica el porqué los gastos relacionados con el registro de los electores han mostrado el crecimiento más significativo en los últimos cinco años. El Ministerio debe reembolsar estos costos a la Oficina para el Registro de Electores.

España permite el voto en el exterior vía correo postal, tanto dentro del territorio nacional como fuera de sus fronteras (la lista de electores en 2004 consistió de 34'557,370 personas, de los cuales 1.1 millones fueron electores residentes en el exterior). Los electores que residen en el exterior están incluidos en una lista separada de electores, elaborada por la Oficina para el Registro de Electores con información proporcionada por las oficinas consulares españolas. En periodos electorales, las oficinas consulares comparten las tareas administrativas relacionadas con el voto en el exterior con la Oficina para el Registro de Electores.

En primer término los electores solicitan su participación en el programa para el voto en el exterior en la oficina consular; a continuación, la mayoría de las papeletas son enviadas directamente a la comisión electoral local correspondiente, y un número menor es entregado directamente por la oficina consular para su envío en España. Todas las papeletas relativas al voto en el exterior —incluidas aquellas del interior del país— son entregadas a la Comisión Electoral dentro de los tres primeros días posteriores a la jornada electoral, en virtud de que el conteo de votos debe tener verificativo durante el tercer día. Las operaciones sobre el voto en el exterior recientemente han involucrado a más de 600 mil personas al interior del país y 295 mil del exterior, representando el 1.8 y el 0.8 por ciento, respectivamente, del electorado total. El voto en el exterior ha continuado creciendo conforme pasa el tiempo, mientras que el voto por correo dentro del país tiende a permanecer sin cambios (Ramos Vadillo, 2003, Brugarolas Massllorens, 2003).

En Guatemala, los costos del registro de electores representaron el 20 por ciento del total del presupuesto electoral en 2003. Los elevados costos se debieron al método particularmente complicado de actualización de la lista de electores, por el cual ésta y los sitios de votación fueron divididos en dos secciones: actualizados y no actualizados. El proceso de actualización del registro de electores que permitía a los electores votar en una ubicación más cercana a su lugar de residencia resultó en un registro dividido —electores no actualizados y electores actualizados. Esto hizo que la operación entera no sólo fuera más costosa, sino que también dio lugar a muchas confusiones entre el electorado.

Un problema técnico mientras se procesaba la información actualizada de los electores produjo un número desconocido de electores legalmente registrados a quienes no fue posible encontrar en el registro actualizado, y que permanecieron en la lista de no actualizados; el problema se derivó del hecho de que la ley electoral establece que los ciudadanos deben votar en la municipalidad en donde están registrados. La valoración que llevó a cabo la misión de observación electoral de la Unión Europea concluyó que uno de los principales problemas del proceso electoral fueron las deficiencias en la organización de la lista de electores al momento de asignarlos a su respectivo centro de votación conforme a los registros de identificación previamente dados a los casi 2 millones de electores que habían actualizado su registro o se habían registrado por primera vez.

Esta deficiencia fue reconocida como uno de los aspectos más importantes pocas semanas antes del día de la elección, sin embargo, el Tribunal Supremo Electoral no pudo enfrentar el problema adecuadamente. En consecuencia, muchos de los electores no pudieron ejercer su derecho al voto, aún cuando el Tribunal decidió permitir el voto sujeto a validación en la primera ronda para los electores registrados cuyos nombres no aparecían en la lista de electores del correspondiente centro de votación (EU Reporte de la EOM, Febrero de 2004).

A pesar de los recientes esfuerzos para mejorar la tasa de registro de electores, se continúan recibiendo reportes reales, e inlcuso legales, sobre la privación del derecho a la emisión del voto en ciertas poblaciones (principalmente residentes rurales y poblaciones indígenas). (López-Pintor y Gratschew, 2002, 37).

En Camboya, los costos relativos al registro de electores fueron parte del presupuesto de las elecciones comunales que rondaron la cifra de $1.0 por elector registrado. En 2003, la actualización de la lista de electores formó parte del presupuesto electoral y representó $0.50 por elector registrado; la actualización del registro permanente en 2004 se estimó en $0.14.

Este es un caso muy representativo en donde los costos del registro fueron bajos comparados con el costo global de las elecciones, en buena medida debido al establecimiento de un registro permanente actualizado automáticamente. El costo de las operaciones de registro de electores para las elecciones comunales incluyó la producción de credenciales de identificación con fotografía para cada elector. El total de las operaciones de registro ascendió a 20 millones de riels ($4.9 millones de dls.), monto que fue incluido en el presupuesto electoral de las elecciones comunales.

Para el año de 2003, Camboya creó un registro de electores permanente basado en la lista de electores utilizada en el 2002 para las elecciones comunales. Las operaciones relativas al registro fueron delegadas a las administraciones comunales, aunque supervisadas muy de cerca por el Comité Nacional de Elecciones (NEC). La operación consistió en la actualización de la lista anterior de electores: aquellos que ya figuraban en la lista no necesitaban ser registrados de nueva cuenta. Sólo a aquellos electores que para ese entonces habían alcanzado la edad para votar o que se habían cambiado de una comuna a otra, se les pidió registrarse. Bajo este nuevo sistema, ninguna credencial fue entregada. Como resultado, el costo total del registro de electores alcanzó los 12 millones de riels ($2.9 millones) y fue incorporado en el presupuesto electoral de 2003.

Para el año de 2004, según lo estipulado por la Ley para la elección de los miembros de la Asamblea Nacional (LEMNA), la actualización del registro permanente supuso un proceso de registro y revisión anual, aún sin tener elecciones en puerta. El proceso de registro de electores y la revisión de la lista son llevados a cabo entre el 1 de octubre y el 31 de diciembre de cada año. Para estas operaciones en el año de 2004, el NEC preparó un presupuesto de 3.7 millones de riels que fue aprobado y proporcionado íntegramente por el gobierno.

Este monto no formó parte del presupuesto electoral. En el futuro, este gasto recurrente puede prepararse bajo una base específica, como sucedió en 2004, o eventualmente se puede integrar como parte del presupuesto ordinario de la NEC. El costo del registro de electores probablemente continuará decreciendo en función de que el procedimiento se vuelva una parte normal de las operaciones administrativas de la comuna. En 2004, se realizaron ahorros en las áreas de capacitación y asistencia directa a los funcionarios de las comunas.

En virtud de que las operaciones relacionadas con el registro ya no son conducidas por el NEC, parte de los costos ahora son directamente absorbidos por los concejos comunales, quienes proporcionan el personal. Aunque la responsabilidad financiera del registro de electores pareció ser “trasladada” a los concejos comunales, el NEC está obligado a proporcionar “una capacitación apropiada, construir capacidades, dotar de instalaciones, suministros y materiales y un presupuesto a la comuna y a sus funcionarios que les permita la instrumentación de estas responsabilidades”. Bajo cualquier circunstancia, estos costos son de por sí más bajos que los que se presentan en un registro periódico. Asimismo, el NEC también otorga incentivos en salarios a los funcionarios comunales por sus responsabilidades administrativas adicionales durante el periodo de actualización anual.

En Haití, al igual que como sucedió recientemente en Guatemala, las operaciones de registro de electores para el año de 2005 serán realizadas con la asistencia técnica de la Organización de Estados Americanos (OEA). De un presupuesto electoral total cercano a los $49 millones, nueve millones se dedicarán a las tareas de registro de electores, entre las que en un contexto ideal se incluirá la posibilidad de crear las bases para un registro civil, hasta ahora inexistente en el país. El proceso global de registro de electores será automatizado, sin que exista ningún registro manual. Todos los electores recibirán una credencial digital que gradualmente reemplazará la credencial nacional de identificación. La OEA tiene planeado establecer 615 oficinas para las actividades de registro (400 centros de registro, 185 oficinas para el registro automatizado, y 30 unidades móviles de registro automatizado).

Los centros de registro serán ubicados en áreas rurales; las oficinas automatizadas en áreas urbanas, y las unidades móviles en las áreas semi-urbanas. El número de centros automatizados será ajustado tanto como sea necesario para llegar a grandes concentraciones de potenciales electores. Se estima que el proceso de registro les llevará cuatro meses (de marzo a junio de 2005). El concepto de operaciones también contempla el establecimiento de aproximadamente 3,200 centros de votación, para lo cual los electores serán informados y asesorados sobre el lugar que les corresponde durante el proceso de registro.

El Consejo Provisional Electoral de Haití y la comunidad internacional de donantes han aprobado este proyecto, y la OEA ya se encuentra en proceso de instrumentarlo.

El gobierno financiará directamente los costos operativos para las 82 personas en las oficinas centrales del consejo electoral. La provisión de $2'017,167 bajo este rubro reflejan la necesidad de contratar oficiales para el registro electoral. De acuerdo a la ley electoral de 1999, cada oficina de registro electoral debe contar con cinco oficiales: un presidente, un vicepresidente, un secretario, y dos oficiales de registro. El salario mensual de los directivos es de $111 aproximadamente, mientras que los oficiales reciben $97 por un periodo de dos meses.

El registro de electores en Afganistán, antes de la elección de 2004 fue particularmente complicado y peligroso. La magnitud del electorado en ese momento era desconocida, y la propiedad de la credencial de identificación estuvo muy limitada entre la población. Por tanto, se instrumentó un ejercicio de registro a nivel nacional, resultando en lo que se ha conocido como una de las más grandes y exitosas iniciativas de registro electoral. Debido a los problemas de seguridad, a todos los centros de registro se les pidió contar con medios adecuados de comunicaciones (teléfonos satelitales en la mayoría de los casos) estar bien protegidos y ser móviles. Se gastó mucho dinero en la adquisición de miles de vehículos, además de en la preparación y puesta en marcha de toda la organización del proceso de registro de una manera computarizada.

Con un presupuesto de $74 millones, el ejercicio del registro de electores fue la actividad más onerosa de todo el proceso electoral. Otros $7.4 millones adicionales se gastaron en el registro de ciudadanos refugiados en Pakistán la semana previa al día de la votación. Desafortunadamente, el registro de electores nunca fue utilizado en los centros de votación el día de la elección, debido a que a los electores se les permitió depositar su voto en cualquier centro de votación dentro del país. El OE tiene aún que decidir sobre la forma de convertir el registro de electores vigente en uno proceso de registro de electores permanente.

Hay algunas consideraciones pertinentes cuando se discute sobre la administración de costos. Primero, el procesamiento de gastos y la administración de costos son manejados de distintas maneras en elecciones que son manejadas por organizaciones internacionales (ejemplo: Camboya en 1993, Kosovo de 2000 a 2002 y Afganistán en 2004); en elecciones administradas por autoridades nacionales con el sustancial apoyo financiero de la comunidad internacional (por ejemplo: Angola en 1992, Guatemala en 2003, y Mozambique de 1994 a 2004); y en elecciones manejadas totalmente por autoridades electorales nacionales (por ejemplo en las democracias establecidas). En el primer escenario, el procesamiento de los gastos es manejado directamente por la agencia internacional a cargo de las finanzas de la elección —la OSCE en los Balcanes y el PNUD en otras regiones del mundo. Los procedimientos de presupuestación, adquisición y auditoría son hechos conforme a las reglas establecidas por una organización internacional. En las democracias establecidas, financieramente sustentables, la administración de gastos es realizada por un departamento dentro de la administración electoral conforme a las reglas de la administración pública local, algunas de las cuales pueden orientarse específicamente a la administración de gastos electorales. Finalmente, en situaciones en donde las autoridades electorales nacionales son parcialmente subsidiadas por la comunidad internacional, la administración de gastos cargados al financiamiento externo tiende a estar total o parcialmente  en manos de las agencias internacionales instrumentadoras, como el PNUD y la Organización Internacional para la Migración (IOM), o en las de una organización regional, como la OEA.

Otro aspecto se refiere a la administración de los partidos políticos y al financiamiento de campañas a través de agencias públicas —un importante y sensible tema tanto en las democracias establecidas como en las emergentes. Existen variaciones significativas entre países en lo que respecta al financiamiento público y al privado, los límites legales y los gastos de campaña, la obligación para los partidos políticos de revelar sus fuentes de financiamiento, y las responsabilidades de las autoridades electorales para hacer cumplir las reglas. El financiamiento público, total o parcial es igualmente de uso común en la mayoría de las democracias, y en algunos países representa el gasto público en elecciones de más rápido crecimiento en los últimos cinco años (por ejemplo, Canadá). Es de la mayor relevancia el efectuar una valoración acertada sobre los costos de campaña y el financiamiento para llegar a alguna conclusión acerca de si el campo de juego es el mismo para todos los partidos y participantes. El hecho de que los procesos de reporte y control sobre financiamiento político sean metodológicamente complejos y políticamente sensibles, no debe mantenerlo alejado del debate, tanto en el análisis de la administración electoral como en la valoración de la calidad democrática.

Con relación a prácticas administrativas específicas, merecen atención los siguientes aspectos: procedimientos para la adquisición de insumos, control de inventarios, transacciones en efectivo, costos adicionales, auditorías al presupuesto, inversiones en alta tecnología y medidas de rentabilidad. Cada una se describe con detalle en las siguientes secciones.

Los procedimientos de adquisición de equipo, servicios y suministros generalmente son prescritos por lineamientos y prácticas gubernamentales, a menudo complementadas por las regulaciones y prácticas del OE. Los lineamientos se han estandarizado cada vez más en todo el mundo desde los años 60s, en respuesta a regulaciones y presiones de las agencias internacionales que prestan apoyo financiero como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el PNUD.

Un caso interesante de adaptación de las disposiciones gubernamentales generales a las especificidades de los gastos electorales es España. Los procedimientos generales de la administración del Estado para el control de gastos son aplicados con algunas modificaciones: ciertos gastos requieren de la autorización financiera por parte del departamento general de control de gastos dentro de la rama ejecutiva del gobierno. Esto es para garantizar que los gastos sean manejados de acuerdo a las provisiones presupuestales y de contratación pública vigentes. Hasta mediados de los 80s, los gastos electorales siguieron procedimientos de autorización ordinarios, que hicieron la administración onerosa y disfuncional debido a lo limitado de los tiempos del proceso electoral. (De hecho, el procedimiento que se siguió para posibilitar la celebración de elecciones fue el de liberar los recursos con fecha posterior a la justificación de la erogación). Una posterior reforma legal introdujo la modalidad de control financiero permanente; en este sistema, la aprobación previa de cada gasto no es necesaria, pero la autoridad encargada del control conserva el derecho de revisar los gastos electorales en cualquier momento del proceso. Más aún, el Ministerio del Interior debe remitir un informe detallado sobre los gastos al Parlamento después de la elección. En cuanto a la administración de gastos por parte de los distintos departamentos involucrados en el proceso, cada departamento tiene la potestad de gastar la asignación anticipada en el presupuesto de sus propios fondos, en el entendido de que le será reembolsado por el Ministerio del Interior. Tales gastos pueden cubrir los relativos al registro de electores distintos a aquellos relativos al mantenimiento de la lista de electores del voto externo —y ciertamente, la logística de la votación a niveles inferiores, que son administrados por las autoridades locales.

La situación en Camboya, un contexto político administrativo completamente distinto, ilustra las dificultades para obtener fondos del presupuesto. En la práctica, las dificultades relacionadas con el financiamiento electoral proviene de las prácticas procedimentales y adminsitrativas del Ministerio de Finanzas, que no están dirigidas para una rápida respuesta en el contexto de los preparativos de la elección. Los procedimientos financieros normales aplicables a un departamento de gobierno ordinario no son capaces de responder ante las limitaciones excepcionales de tiempo del Comité Nacional de Elecciones en términos de la adquisición de materiales electorales y para garantizar el inevitable desembolso de efectivo durante la organización de las elecciones. Adicionalmente, el financiamiento directo de los donantes internacionales o a través del PNUD tiende a ser distribuido tardíamente en el proceso, en ocasiones incluso después de la elección, creando por tanto problemas adicionales de liquidez. En algunos casos, la especificidad excesiva al destinar la utilización de los recursos puede dificultar el que se haga de manera oportuna y se puede tornar necesario el hacer cambios de último momento para acordar financiamientos que cubran los gastos operativos con una mayor flexibilidad.

Al igual que en el caso de las adquisiciones, el inventario de suministros no utilizados es realizado de acuerdo a las regulaciones generales del gobierno y varía sustancialmente de un país a otro. Por ejemplo, en España un inventario tanto de los suministros utilizados como de los no utilizados se elabora después de una elección. Las autoridades municipales locales están a cargo de la elaboración de un inventario y del almacenamiento de los materiales electorales. Transfieren esta información a los delegados provinciales y regionales del gobierno nacional quienes, a su vez, consolidan los inventarios a nivel provincial y lo informan al Ministerio del Interior. No se incurre en ningún costo especial o imprevisto en esta actividad que sea distinto a los costos operativos de las distintas administraciones involucradas. Los suministros que puedan reutilizarse son almacenados en instalaciones municipales. Lo suministros que no fueron utilizados, en su gran mayoría productos impresos, son eliminados o reciclados a nivel local.

El control de inventarios en Australia requiere que los arreglos para el almacenamiento de suministros no utilizados sean incluidos en el contrato al momento de la adquisición del material para las papeletas. Es tratado como parte del inventario de la Comisión Electoral Austrailana y se ve reflejado en la hoja de balance de costos. Todo se procesa electrónicamente.

En Canadá, los suministros y materiales electorales son rastreados mediante el uso del Sistema de Administración de Suministros, una aplicación desarrollada localmente que utiliza un índice promedio de costo mensual para estimar el valor de los suministros sin utilizar. En Suecia, después de cada elección se lleva a cabo un inventario de los suministros no utilizados; materiales sin utilizar no impresos, como sobres, pueden ser utilizados en elecciones futuras. El organismo electoral central siempre mantiene en almacén cierta cantidad de sobres electorales y papel utilizado para la impresión de papeletas. Este tipo de almacenamiento es considerado como reserva. Los organismos electorales locales almacenan materiales utilizados en los centros de votación, como urnas y mamparas, normalmente elaboradas con materiales resistentes de larga duración, por lo que no necesitan ser reemplazadas con mucha frecuencia, razón por la cual constituyen un costo bajo y ocasional en el presupuesto del OE.

En Guatemala, las comisiones electorales subnacionales efectúan un inventario de los materiales utilizados y los no utilizados, enfocándose específicamente en materiales de larga duración como mamparas y urnas, las cuales son almacenadas para la siguiente elección. Las autoridades electorales nacionales mantienen un registro de los inventarios. En Camboya, los suministros no utilizados son inventariados y almacenados en instalaciones centrales. Cada año, se crea un Comité de Inventarios que lleva a cabo esta tarea para todos los departamentos del Comité Nacional Electoral. Adicionalmente, el departamento de operaciones recibe reportes mensuales sobre movimientos de mobiliario y equipo, dentro y fuera del almacén central.

Los acontecimientos en Afganistán en 2004 ilustran algunos de los imponderables y complicaciones que se pueden derivar del sistema electoral en sí. La fórmula electoral para la presidencia requiere de una segunda vuelta entre los dos candidatos que obtengan el mayor número de votos si ninguno de ellos recibe el 50 por ciento más uno de los votos en la primera ronda. En la etapa de planeación de esta posibilidad (que a final de cuentas no fue necesaria pues Hamid Karzai obtuvo más del 50% de los votos en la primera ronda), el secretariado electoral tuvo que adquirir cantidades importantes de artículos para el día de la elección como bolsas a prueba de fraude, sellos y tinta indeleble. Estos materiales no utilizados ahora están almacenados en un almacén prestado por la UNICEF en Kabul. En la actualidad el Organismo Electoral Conjunto (JEMB) y su secretariado están intentando decidir dónde y cómo almacenar las urnas y otros materiales electorales. El JEMB confía plenamente en el sistema de inventarios de Naciones Unidas, por lo que aún no ha desarrollado sus propias políticas y procedimientos.

Con relación a los procedimientos para el pago de nómina y transacciones en efectivo, la regla es que los salarios pocas veces son pagados en efectivo¹. En general, las transacciones en efectivo están limitadas a adquisiciones menores y poco efectivo. En Australia, por ejemplo, la Comisión de Elecciones maneja pocas transacciones en efectivo y éstas están restringidas al uso de cantidades mínimas (limitadas a $100 por transacción), para las cuales existen controles establecidos y procedimientos contables dentro de la organización. De la misma forma, los depósitos para la nominación de candidatos y cuotas para el registro de partidos pueden pagarse en efectivo.

En España, los pagos pequeños como los relativos a viáticos de los funcionarios electorales son pagados mediante cheques o transferencias bancarias, aunque ha habido casos en donde el pago en efectivo ha sido facilitado por las autoridades locales. Los gastos especiales para efectos de servicios de seguridad proporcionados por la policía nacional están incluidos dentro de los salarios en la nómina mensual correspondiente. (El monto de los viáticos por persona asignados a los funcionarios electorales y de seguridad recientemente fue establecido en un tasa de entre $60 y $98, respectivamente). En Suecia, el OE no realiza transacciones en efectivo a excepción de pequeñas compras para ciertos suministros de oficina.

Nota:

¹ Hay algunas excepciones, incluida Camboya. En este país, los salarios son pagados en efectivo aunque todas las demás transacciones son efectuadas a través de transferencias bancarias o mediante la emisión de cheques.

En términos generales, la encuesta del Proyecto Cost of Registration and Elections (CORE) indica que la administración electoral tiende a mantener el rango de costos dentro de los límites anticipados bajo el presupuesto global. La cobertura de costos adicionales no parece significar mayor problema sin importar el tipo de democracia de que se trate: estable, en transición o post-conflicto. En los casos especiales de gastos no previstos, las autoridades electorales han solicitado y obtenido de parte del gobierno recursos adicionales cuya necesidad potencial fue prevista en la legislación electoral (por ejemplo, Canadá, Guatemala, España) o los gastos fueron subsumidos contra los excedentes dentro del presupuesto aprobado para una institución (con mayor frecuencia en Canadá).

Accounting procedures and audit practices in the surveyed countries generally follow widely shared international standards, at least formally. Electoral expenses are normally subject to some internal audit at the EMB, plus an external audit by the national accounting control agency. An annual audit cycle is the norm. Accounting generally applies to income and expenses organized by broad chapters or budget lines (i.e., personnel, procurement services) encompassing the entire electoral operation. Program focused accounting is not usually applied (i.e., the overall cost of voter registration as part of activities by the different agencies involved). Some specific country examples and their variations are detailed below.

In Australia, the electoral budget requires approval by the Department of Finance on an annual audit cycle. In Canada, the Office of the Auditor General may decide to perform an audit or evaluation at any time. In Spain, all electoral expenses are audited by the national audit agency on an annual basis. This agency also audits the finances and expenses of political parties. An internal audit by the Finance Ministry’s auditor general can be made at any time during the process. In Switzerland, the budget is audited by the Finance Committee and the Finance Delegation of the national parliament. In Guatemala, there is an internal audit at the election commission and an external audit by the National Controller General on an annual cycle. In Cambodia, the budget is internally audited by the Ministry of Economics and Finance on a yearly basis; donor funds, however, are audited by external agencies. A national accounting audit agency remains to be established in Cambodia.

New technology is not only considered a pressing necessity for electoral modernization, but it has also become a status symbol for many organizations and countries. The question is not whether to employ new technology, but how much to use and at what cost. Examples below from countries at different levels of socioeconomic development examine this feature of electoral systems.

In Australia, the Australian Electoral Commission (AEC) has proposed to upgrade its Roll Management System (RMANS) and the supporting IT capacity. This will be undertaken over a four-year period and will enable the MANS to integrate with other Web-based systems, exploit image and optical character-recognition technologies, meet e-government standards, and more easily adapt to new technologies as they emerge. Pilot programs have been undertaken to test the use of optical scanning and character recognition to process applications for enrollment and other forms. An automated postal voting system is also envisaged. The trials have successfully collected Continuous Roll Update (CRU) enrollment application data and transmitted the information to a RMANS test database. The results of these tests will be reported to government by June 2005. Over the next two to three years, the AEC will further enhance the security of its IT network with the rollout of additional network attached storage (NAS) servers to each division.

In Sweden, investments have been made in new technology and Web-based communication during the past few years. The cost of IT support and technology almost doubled in 2002, when it was a little more than 20 million kroner ($2.6 million). In 1994, the Swedish central EMB was first in the world to publish preliminary and later final election results in real time on the Internet. Results for the parliamentary elections of that year were reported through a reporting receiver to the central EMB (then located at the National Tax Agency) directly from the polling stations. In the parliamentary elections of 1998, the final election results were reported in this way also. The central EMB was established as an independent authority in 2001, and one reason for the structural change was to facilitate the installation of new technology.

In Canada, all aspects of the administration of federal elections, except voting, have been computerized since the 1990s, and the systems are upgraded constantly. The National Register of Elections was established in 1997 as a permanent voter list to replace a door-to-door enumeration system, and this has resulted in considerable savings. Elections Canada also developed REVISE, a system used for the revision of the preliminary lists of electors during an election and to oversee the integration of changes into the Register. In 2003, Elections Canada developed REVISE-2, which allows changes of address across all electoral districts. Also, a Web site has been developed on which a range of training materials, handbooks, forms, election returns, election results and maps are made available.

In Spain, permanent voter lists are computerized and updated on a monthly basis. Early transmission of results is facilitated by high-tech communication. The electoral unit at the Ministry of Interior has developed a Web site with electoral information and results. The use of electronic voting is being tried on a pilot scale. At the national level, a branch of the National Police—a civil guard composed of 70,000 individuals— voted by Internet for its Staff Advisory Committee in 2002 and 2004. On a much smaller scale, a rehearsal with Internet and cellular telephone voting took place in four small municipalities during general elections in May 2004. Prime Minister Zapatero announced in August 2004 that electronic voting might be used in the referendum on the European Constitution early in 2005. Apparently, electronic voting is seen more as a way to encourage voter turnout than to reduce costs.

In other countries like Guatemala, office management and the voter registries are computerized. Furthermore, quick vote counting and transmission of preliminary results are subcontracted with a private firm. Nevertheless, there are no plans to introduce other new technologies like electronic voting.

In Cambodia, the electoral list is compiled in a centralized database. For the past three elections, lists for each polling station have been generated by computer. (A new computer system costing $220,000 was offered to Cambodia in 2001.) Efforts are ongoing to improve technical aspects related to the sorting of voter names and the cleansing of double registrations; the budget for this is around $20,000. There are plans to change the software platform to one that is less expensive to maintain and to provide computer equipment to all provincial offices, including networking capacity; the prospective budget for these operations is $103,000. Such initiatives are bound to improve the technical quality of the list while reducing the costs of technical maintenance. The production of the list on CD-ROM will enhance its accessibility and considerably reduce the cost for political parties to buy the list for their own use.

Some final considerations regarding cost effectiveness in elections include the following:

1. In the specific scenario of emerging democracies, dramatic cost decreases may be expected once peace is achieved and reconciliation fares well. All steps toward and investments in peace, security and national reconstruction—disarmament, demobilization, integration to civilian life, interethnic reconciliation and infrastructure development—lead to a reduction in the integrity costs of elections. Other electoral costs may remain constant or even increase (i.e., personnel and technology), but significant integrity costs will certainly be reduced with democratic progress. In addition, just as national security, transport and communication infrastructures are of paramount importance in determining integrity costs, state building is a key determination of core electoral costs. Few would doubt that democracy is much less expensive than civil conflict, but decreasing electoral costs should not be assumed once democracy is stabilized and a state administration continues to develop well. There are no grounds to expect that such massive processes as voter registration and voting are not subject to the same challenges and expectations experienced by other undertakings by modern state administrations (i.e., tax collection, educational services, postal services and communications).
2. Previous and current research indicates that duration of electoral practice is in itself a cost-reducing mechanism, perhaps the most important one during the stage of democratic consolidation. Since a longer-term perspective is by definition difficult when assessing election costs in new democracies, the research findings offer strong support for the claim that efforts at capacity building in electoral administrations are probably cost-effective in the longer term. These findings also support the idea that establishing and consolidating a permanent electoral administration as the repository for managerial capacity—within both the political and the administrative systems—is a cost-effective practice.  (Cambodia was among the countries showing a dramatic reduction in the electoral budget. The first election within a peacekeeping operation in 1993 cost approximately $46 per registered voter; subsequently, per-voter costs went down to $5 in 1998 and $2 in 2003.
3. In well-established democracies, electoral costs tend to increase due to personnel expenses, high-tech investment and maintenance, and special efforts to enfranchise certain populations (i.e., aging people and citizens abroad). For example, postal voting within country and abroad is growing and is rather expensive.
4. Concerning the cost of voter lists, a main lesson learned from previous research (and still relevant) is that permanent registries promote both transparency and cost-effectiveness,  particularly when they are periodically updated with corrections, additions and deletions without obliging voters to re-register. Recent reforms in this direction have been implemented in a number of new as well as older democracies including Botswana, Cambodia, Canada and Chile. The single most important cost-cutting measure is probably continuous voter registration. Given the huge costs involved in undertaking voter registration operations for the first time, permanent registers that can be updated periodically will prove cost-effective in the long run (UNDP, 2000, pp. 126, 128).
5. Regarding the use of voter cards, a lesson learned is that allowing citizens to vote with a variety of identification documents, such as a driver’s license or passport, rather than requiring a voter card, should be considered good practice. The use of a voter card does not in itself add anything to democratization; furthermore, the high cost of producing them, in addition to the tasks involved in distribution, can deter voter turnout and otherwise delay or disrupt the electoral process. Moreover, the use of voter cards does not prevent multiple voting, which can be restricted by other means ranging from indelible ink to computerized systems (UNDP, 2000, p. 126).
6. Expense line items undergoing the greatest reductions sometimes refer to staff savings (Canada), voter education (Australia), or voter registration after establishing a permanent registry (Cambodia, Canada). In contrast, in other countries like Spain, no significant cost reduction can be reported from one election to the next, while in the longer term a number of cost-reducing measures have been singled out. Spain’s electoral authorities have developed experience during the last 20 years with a number of cost-effective measures.
7. High-technology investment in itself should not be considered as a cost-effective measure unless it is related to products and processes leading to long-term cost reductions in the electoral operation. Such would be the case with permanent voter lists vis-à-vis ad hoc voter registration before every election. Indeed, electoral authorities may reasonably expect some cost savings by introducing new technologies.
8. Political party finance and campaign expenses fall largely in a grey area concerning electoral costs. Some cost effectiveness can be expected in these areas by filling the legal vacuums prevailing in so many countries (on issues like expense limits, disclosure obligation, sanctioning and enforcement powers of public authorities). Political parties may receive public subsidies and international public aid, which are relatively easy to track and take into account; however, they may also receive funds from their membership, private donors, investment revenues and bank loans, all of which may be hard to quantify or even estimate. Consequently, the issuance of legal provisions is a first step towards transparency and likely cost-reduction of campaign expenses. Recent research efforts in this domain have been undertaken by UNDP, International IDEA, the Federal Electoral Institute of Mexico and IFES.
9. In most well-established democracies and in an increasing number of the new ones, the electoral budget is prepared by the electoral authority and processed through the finance ministry for approval in parliament. The ministry does not have the authority, at least formally, to curtail or amend an electoral budget prepared by electoral authorities. Nevertheless, the government and the legislature may place constant pressure on electoral authorities—along with other publicly funded agencies—to continually review their operational performance and to contain costs. In fact, constant concern over the budget by governments and legislatures should be considered in itself as cost effective and as a tool for good management because it encourages strategic and operational planning by the electoral authority.

This section of the Cost of Registration and Elections (CORE) Project contains the main findings and conclusions drawn from case studies on electoral costs in 10 countries.  The countries were selected as illustrative of election management within different democracy environments—from stable to transitional to post-conflict, because they were also examined in a previous UNDP study published in 2000 and other countries, meanwhile, were added based on geographic location and size of the electorate. 

Stable Democracies: Large- and medium-sized electorates

Australia; India; Spain

Stable Democracies: Small-sized electorate

Sweden

Transitional Democracies: Large- and medium-sized electorates

Mexico

Transitional Democracies: Small-sized electorate

Guatemala

Conflict Environment: Large- and medium-sized electorates

Iraq; Afghanistan

Conflict Environment: Small-sized electorate

Cambodia; Haiti

A standard case study methodology was followed. A panel of authors and election specialists was selected on-site¹. Panel members were guided by a checklist template as well as documentary sources and individual informants for consultation. The case studies were researched in the field and written between September 2003 and January 2005. The case study reports generally include an outline of the current structure of each nation’s EMB, including appointment procedures, terms of office and scope of responsibility, followed by a description of the legal framework for elections—primarily concerning budgeting and funding provisions (i.e., reference to voter registration, polling operations, campaign expenses by political parties and candidates and financing of media access). The reports assess how the legal provisions regarding election funding are actually followed in practice. They also consider the main obstacles— political, financial, administrative or technical—to the application of the law in the proper management of the electoral budget.

The case studies describe the electoral budgets and procedures of EMBs in both non-election and election years. Voter registration costs, especially new registration operations in conflict environments, are considered separately. The cost of polling operations in the most recent general election is scrutinized by disaggregating budget figures by main items and comparing them to previous elections to discover the main reasons for change, if any. The cost of external voting operations is analyzed when it can be separated from the aggregate electoral budget. International funding of electoral budgets is categorized by area of application, i.e. whether awarded to the EMB or to other election-related actors, such as domestic and international observer missions. A number of cutting-edge issues are examined whenever information is available. Among the questions directly addressed are the following:

• Are costs related to political party finance for general operations and campaign funding part of the electoral budget, or considered separately?
• What are the costs of planning and introducing new technologies? And are they envisioned as cost-reducing strategies?
• Is civic education a cost in the budget of the EMB, a cost to political parties or cost to NGOs or other civil society entities? Does the EMB share civic education costs with other national or international actors?

Finally, the case studies offer an overall assessment of current and most recent practices in election budgeting, funding and cost handling, by describing election items that have proved either more susceptible or more resilient to cost-saving measures. Documentary resources most often consulted in the preparation of the case studies included constitutions, electoral laws, laws on political parties, organization charts of the electoral authorities, election bylaws and electoral budget documents. Professional literature and Web sites were also consulted. And finally, informal and semi-structured personal interviews were conducted with electoral authorities and specially qualified informants, academics and practitioners.

Note: 

¹The authors are academics and practitioners with long experience in the field, most of them related to electoral authorities as senior staff or international consultants.

Introduction

This case study concerns the first post-war elections in Iraq, held on 30 January 2005. The figures in this paper are based on budget estimates and on partial expenditure reports collected during the implementation of the 30 January 2005 elections. As of the time of the final revisions to the study (March 2006), final expenditure figures are not yet available, both because the IECI has remained busy with a referendum and general election in 2005 and so has not completed its 2005 audits and because so many agencies contributed to the 2005 costs. The budget estimates are, however, reasonably accurate estimates of the incurred costs.

I. Background on the electoral process 

The Law of Administration for the State of Iraq for the Transitional Period (Transitional Administrative Law, TAL) called for five elections during the transitional period (defined as beginning with the formation of a fully sovereign Iraqi Interim Government on 28 June 2004 and ending with the formation of an elected government under the terms of a permanent constitution, as of the final revisions to this paper, the assembly elected on 15 December 2005 has not yet formed a government). All of the required elections were held according to the schedule set in the TAL, which was in itself a notable achievement: 

• Elections to a Transitional National Assembly, Kurdistan National Assembly were held on 30 January 2005;
• A referendum on a constitution drafted by the Transitional National Assembly was held on 15 October 2005; and
• A general election under the new constitution was held on 15 December 2005. 

Through a consultative process facilitated by the United Nations, Iraqi political leaders decided to empower an independent electoral management body to conduct the elections during the transitional period. The Independent Electoral Commission of Iraq (IECI) was created by Coalition Provisional Authority (CPA) Order no. 92, which describes the IECI as the “exclusive electoral authority throughout Iraq during the Transitional Period.

II. Structure of the EMB

The IECI is an “independent and autonomous, non-partisan, neutral and professional government office” empowered “to organize, oversee, conduct, and implement all elections set forth in the TAL.” (CPA 92) The IECI has two major components: the Board of Commissioners regulates the electoral process and has ultimate responsibility for the planning and implementation of the elections; the Electoral Administration, headed by the Chief Electoral Officer (also a non-voting member of the Board), is responsible for carrying out the electoral process. The members of the Board of Commissioners were selected in June 2004 after an extensive process of public nominations; a panel of respected international election officials appointed by the United Nations (UN) proposed a slate of commissioners to the then-Governing Council, which accepted the panel’s recommendations.

The Electoral Administration is divided into a National Electoral Office, 18 Governorate Electoral Offices, and 542 District Electoral Offices/Voter Registration Centres. In addition, there is a Kurdistan Regional Office and two sub-governorate offices in Baghdad, the largest governorate. Each District Electoral Office is responsible for, on average, 10 polling centres with up to 3,000 voters each.

The national office has divisions for Finance, Administration, Public Outreach (including services for electoral contestants and observers), Capacity Building, and Operations. In addition, a small planning and reporting cell assists the Chief Electoral Officer. After the first elections on 30 January 2005, legal and audit units were established in the national office reporting directly to the Board of Commissioners. 

The national office has a staff of approximately 220 persons, the governorates a staff of 22 each, and the districts a staff of 10 each; most of these positions have been filled. In the governorates of al-Anbar and Ninewah, the security situation has precluded the regular operation of the District Electoral Offices/Voter Registration Centres.

III. Legal framework

CPA Order no. 92 grants the IECI broad authority over its finances: 

The Iraqi government shall ensure that the Commission receives all of the resources necessary for administering elections throughout the Transitional Period.  Notwithstanding the foregoing, the Commission may seek to enlist the international community for appropriate assistance in this regard, including the direct provision of additional funds or resources.  All Commission resources shall be solely managed and obligated by the Commission.  The CEO shall be responsible for the accounting of these resources.  

The IECI presented a budget for the 30 January 2005 elections to the Interim Government’s Ministry of Finance in September 2004. While the budget did include some approximate costs for FY2005 to aid the government’s financial planning, these figures were of course very general given the uncertainty surrounding the election calendar for 2005. The 30 January 2005 budget also contained several important unknowns which, in the end, proved to be substantial cost. One of these was secure logistics – the delivery and retrieval of 3.3 million kilograms of election material to more than 5,000 polling centres in the midst of severe ongoing conflict. These costs were eventually borne by UNOPS. In addition, the original budget did not provide for out-of-country voting. The IECI decided to conduct out-of-country voting in October, and contracted the International Organization for Migration (IOM) as its implementing partner. The costs for this operation (US$92 million, of which some portion was unspent and returned) were provided by the Government of Iraq. 

The IECI operates under the procurement, human resources, and accounting rules of the Government of Iraq. 

IV. Electoral costs

a) Establishment of the IECI 

As a new institution, the IECI required facilities, office furniture and equipment, communications and information technology, and other capital investments. These costs amounted to approximately $28 million, of which approximately $12.5 million was provided by the United Nations for office furniture and equipment and communications and information technology and $3.5 million was provided from Iraqi budget funds by the CPA for the renovation of a headquarters facility. 

b) Voter registration 

The voter register for the 30 January 2005 elections was based on the existing Public Distribution System (PDS) database, used by the Ministry of Trade to manage a monthly rations program. To be used as a voter register, the database required a substantial period for corrections and additions. The costs of this period amount to approximately $83 million. These costs were mainly for staff, printing, data entry, and secure logistics. The bulk of these costs was borne by the IECI through Iraqi budget funds, but the UN funded the data entry project, and the United States Agency for International Development (USAID) funded printing of registration forms, procurement of other registration material, and public information. 

c) Polling 

Polling costs were approximately $180 million. The largest line items were for polling staff, material procurement (including polling kits, ballots, and voters lists), and secure logistics. Again, the majority of costs were funded by the Iraqi budget, but the UN funded a large section of the secure logistics costs (approximately $50 million) by contracting with a global logistics firm, which in turn, sub-contracted with security firms working in Iraq. USAID made several donations in kind, as did the Governments of Denmark and the Peoples’ Republic of China. Other support has been provided by the Italian and Japanese governments for training of the election staff. 

d) External voting 

The IECI concluded a Memorandum of Understanding with the International Organization for Migration (IOM) for the implementation of an external registration and voting program in 14 countries. This program was implemented on very rigorous timelines, and the Memorandum allowed for costs as high as $92 million. This total was reached by estimating up to $50 per potential voter, based on recent external voting projects. In addition, $3 million was budgeted for each country in security costs based on IECI experience with an external data entry centre. IOM returned $20 to the IECI, so the final cost of the external registration and voting operation was $72. 

e) International assistance

The IECI received international technical assistance under the leadership of the UN. In addition to the UN, IFES, the UK Department for International Development (DFID), and the European Commission provided staff to the international assistance team.

f) Security costs

The security environment in Iraq imposed a number of security costs. These included personal protection for the Board of Commissioners and international technical advisors, but also markedly higher than normal costs for the storage and transportation of election materials, which required a reliance on air movements and private security contractors. In addition, a number of projects, including data entry, took place abroad and at higher cost due to domestic security concerns. 

g) Support from the Iraqi government

In addition to direct budget support, the Iraqi government provided office and warehouse space, especially through the Ministry of Trade, and support from the security services. The Ministry of Education provided most of the polling locations.

About the author

Jarrett Blanc has been the Chief-of-Party for IFES’ Center for Transitional and Post-Conflict Governance in Iraq and in the Palestinian Authority.  He advised the CPA and the Iraqi Governing Council on the establishment of the Independent Electoral Commission of Iraq and on the establishment of the electoral calendar and legal framework. He was a senior advisor to the IECI in the planning and implementation of the 30 January 2005 elections. In the Palestinian Authority, he advised the Central Elections Commission, Palestinian Legislative Council, and diplomatic community and coordinated IFES’ technical assistance program. Blanc also has field experience in Afghanistan, Kosovo, Lebanon, and Nepal.

Acknowledgement

This case study is based on information from various publications and reports of international bodies, including the Organization of American States (OAS), UNDP and the National Democratic Institute for International Affairs (NDI), on the May 2000 elections in Haiti. Additional information was obtained through personal interviews with members of the Provisional Electoral Council, (Conseil Electoral Provisoire). The author would like to extend special recognition to the Chief of the Electoral Mission of the United Nations Stabilization Mission in Haiti (MINUSTAH) and his staff, who provided the most accurate financial information for the elections to be held in 2005.

This study was revised in March 2006 by Pierre-André Guillaume, electoral consultant of UNDP for MINUSTAH /Electoral Assistance Section.

STRUCTURE OF THE EMB

The Conseil Electoral Permanent, Haiti’s permanent electoral authority, was established in the 1987 Constitution (articles 191 to 199). It was conceived as an independent council tasked with developing a voter register, organizing elections and serving as the tribunal for electoral disputes. However, although it was created by law, this permanent council has not been formed yet, because the Constitution calls for a full election cycle as prerequisite for establishing the council—a situation that has not occurred since the creation legal creation of the council. Therefore, since 1988 all elections have been organized by a provisional electoral authority (Conseil Electoral Provisoire, to be referred to henceforth in this section by the acronym ‘CEP’).

Since 30 April 2004, the CEP has been composed of a board of nine members: one appointed by the private sector; three by the Catholic, Episcopal and Lutheran churches; one by human rights organizations; one by the Supreme Court; and three by political parties.

The composition of the board was agreed following a political settlement in June 2002 and incorporated into the Resolution 822 of the Permanent Council of the Organization of American States (OAS) in September 2002. This board began to function after taking oath at the Supreme Court in May 2004,  and  it will continue functioning until the permanent electoral authority is set up under the constitutional procedures scheduled to begin after the newly elected president of Haiti takes office (article 134:1 Constitution).

After the resignation in December 2004 of the president of the CEP, the council continued working under the leadership of an interim president who will be confirmed as president of the council in August 2005. A Comité d’Appui to help the executive functions of the CEP was appointed as indicated in internal by-laws.

STRUCTURE OF THE CEP OF 2005

The Provisional Electoral Council (CEP) is a hierarchical structure, with the nine board members acting as the highest level. The CEP has an electoral structure composed of departmental electoral offices at the provincial level (the Bureaux Electoraux Departementaux - BED); communal electoral offices at the district level (the Bureaux Electoraux Communaux -BEC); and voting centres (CV), formed of voting bureaus (BV) at the polling station level on Election Day.

The CEP has 11 department electoral offices (BEDs), which follow the geographical division of Haiti in departments: Ouest, Sud-Est, Nord, Nord-Est, Artibonite, Centre, Sud, Grande-Anse, Nord-Ouest and Nippes. Each department has one BED, with the only exception of the department of Ouest—the largest one— which has two: BED Ouest I and BED Ouest II.

In the departments, the BEDs are divided into Bureaux Electoraux Communaux (BECs). The number of BECs within each department varies by the number of the communes. Although Haiti has 140 communes, the CEP has 142 BECs, because Port-au-Prince, the capital, has three BECs.

Each BEC has several voting centres (CV). For the elections of 2006, the CEP will establish 803 voting centres around the country, which in turn will have several voting bureaus (BVs). For the 2006 elections, the CEP has planned to establish 9,214 BVs throughout the country.

THE BEDs and BECs

The role of the BEDs and the BECs, is to organize, manage and monitor the electoral process and to solve procedural challenges presented by political parties in a timely manner in the administrative territories under their jurisdiction. Each office is headed by a president, vice president and secretary appointed by the CEP. These three officials are assisted by two legal advisors charged with resolving electoral disputes at the local level. The departmental electoral offices are present in the following cities: North (Cap Haitien), Nord-West (Port-de-Paix), Nord-East (Fort Liberte), Artibonite (Gonaives), Grande-Anse (Jeremie), Nippes (Miragoane) and South-East (Jacmel), Plateau Central (Hinche), South (Les Cayes), West I and West II (Port-au-Prince).

The role of the voting bureaus is to manage election day operations at the polling stations during the 2006 elections.

THE VOTING CENTERS

Voting centres are accessible to the people living in the area and are designed to be easily accessed. They are situated by preference in schools, government buildings or other public facilities. Each voting centre has between 1 and 50 voting bureaus. Each voting bureau can receive a maximum 400 voters. The geographical identification of the voting centres and their physical description, the distance and travelling time from the BEC, accessibility, risk, etc., was conducted by MINUSTAH. All voting centres were approved by the CEP. A total of 9,214 voting centres have been established for 2006 elections.

THE NEW STRUCTURE OF CEP

In October 2005, the CEP will be transformed into a Conseil d’administration and will have a new mission, namely: to plan, organize and realize elections and take strategic decisions. In the meantime, a new Director General is in charge of all executive and operational aspects of the process. The general direction is divided into other components: electoral operations, administrative, legal, communication, security, etc.

THE REGISTRATION PROCESS

The voter registration operation for 2005 will be conducted with technical assistance from the Organization of American States (OAS). Of a total electoral budget of nearly $49 million, some $9 million will be allocated to the task of voter registration, which ideally will include the possibility of creating the basis for a civil register, still non-existent in the country. The overall voter registration process will be automated, instead of the current manual registration. Registration period, originally scheduled to take place from 9 August to 25 April, has been extended until 9 October 2005 in order to reach all the country. Presidential and legislative elections will take place on 7 February 2006 for the first round and on 21 April 2006 for the second round. Local elections are scheduled to take place on 18 June 2006.

All voters will receive a digital card that will gradually replace the national identification card. The OAS has established 615 offices for registration activities (400 registration centres, 185 automated registration offices, and 30 automated registration mobile units). The registration centres have been located in rural areas; the automated offices in urban areas; and the mobile units in the semi-urban areas. The number of automated centres will be adjusted as required to reach a larger number of potential voters. The registration process will take six months (April-October 2005).

As part of the operations, 3,200 polling centres will be established.. All automated registration offices will also be considered as polling centres. Voters will be advised about their voting locations during the registration process. The CEP and the international donors have approved this project to be implemented by the OAS.  Some 3,535,025 identification cards are expected to be distributed by OAS to voters around all the country.

ELECTIONS CONSTITUTIONAL FRAMEWORK

From 1801 to 1987, Haiti had a total of three Fundamental Acts, 22 Constitutions (two of which were imperial), 14 amendments, and one accord. Regarding electoral provisions, there have been 25 electoral acts.  The current electoral law, the 3 July 2005 Electoral Act, is regulated by the 29 March 1987 Constitution as well as by the Electoral Acts of August 1990 and February 1995. There is also the Political Party Functional Law, dated 31 July 1986.

The president is elected for a five-year term (consecutive terms are forbidden, although one can hold the office a second time after a five-year hiatus). Since the reintroduction of a bicameral Parliament in 1987, deputies are elected for a four-year term and senators for a six-year term. One third of Senate seats are up for election every two years.

Under regulations for the 2006 elections, which will fill every elected seat in the country, the Senate will be composed as follow: winners by majority in the first round of the election will be elected for a six-year term. The second round will oppose the candidates who have the same quantity of votes for a four-year or a two-year term (articles 76 to 78 of the electoral decree). The main elements of the electoral system are presidential elections (articles 86 to 90), elections to Senate (articles 80 to 85), elections for Deputies (articles 74 to 79) and local elections (articles 91 to 111).

Winners at local elections are elected for a four-year term (articles 98, 102,108). Local elections will take place after the second round. They are very important, because they will permit the establishment of the Conseil Electoral Permanent called for by the current Constitution of 1987.

PRESIDENTIAL ELECTIONS

After the introduction of the direct presidential election, a plurality system was established for the 1950 and 1957 elections. However, only one candidate campaigned in the 1950 election (Paul Eugene Magloire); in 1957 there were two candidates (Francois Duvalier and Louis Déjoie), so the system of decision was actually the majority system. No presidential elections were held during the two Duvalier governments (1957-1986). After the fall of the Duvaliers, there have been four presidential elections: 1988 (Leslie Manigat elected), 1990 (Jean-Bertrand Aristide elected), 1995 (Rene Preval elected), and 2000 (Aristide elected again). The president is elected via absolute majority. If no candidate achieves this majority in the first electoral round, a second round is held between the two candidates with the highest number of votes.

ELECTIONS TO THE SENATE

• The country is divided in 10 departments, 99 circumscriptions, 140 communes and 570 rural sections.
• Each of the 10 departments constitutes a three-member constituency. However, since one third of the Senate will be renewed at each election in the future, the country will be divided into single-member constituencies in each election.
• All 30 Senators are elected via a majority system.

ELECTIONS TO THE CHAMBER OF DEPUTIES

• The country has been divided according to population density into 99 single-member constituencies (electoral decree of 3 February 2005).
• The 99 deputies, one by circumscription, are elected through a majority system during the first round.
• If any candidate wins, a second round is necessary.
• Seats are allocated by a first-past-the-post system, in which the candidate who has secured the most votes (not necessarily an absolute majority of the votes) is the winner.

LOCAL ELECTIONS

• Local elections will take place in 140 cities and 570 rural sections on 18 June 2006. Seats are distributed on a basis of who has more votes.

AMENDEMENTS TO THE ELECTORAL SYSTEM

The new electoral decree of February 2005 was modified many times. Appeal was made at the Cour de Cassation of the contentious decisions: requirement for candidates to the Senate, rules of majority for president, requirement process for financing parties and candidates.

Various decrees are expected to be enacted by the government in the second half of 2005 about various aspects of the electoral process like the electoral lists, financing of political parties, nationality of candidates, and identification card.

ELECTORAL ASSISTANCE SECTION SUPPORT

The Chief Electoral Officer (CEO) joined MINUSTAH on 18 August 2004. This was the official starting point of Electoral Assistance Section (EAS) within MINUSTAH. The mission carried out many important tasks. It assisted the CEP in revising the electoral law by preparing working papers on the main issues involved in the drafting of the new legislation and internal by-laws. It also provided support to the CEP in formulating a chronogram of activities with sets of options. The main areas of support are: training sessions for members of CEP, political parties, civil society, voter registration plan proposal, assisting CEP staff, registration process, communication systems, budget management, establishing civic education programs, tabulation centre, electoral calendar, logistics plan, security system, procurement guidelines, procedures for the elections, establishing voting centres, legal aspects, and regional coordination.

One of the critical phases of electoral processes are the procedures around voting and counting, complaints and appeals processing, tabulation and announcement of the final results.

The greatest challenges were for the EAS to plan, work with a CEP, sometimes divided, execute complex electoral operations, solve budget problems, and participate in creating good environment to attain the objective of successful, peaceful, nationally and internationally accepted elections.

OAS ELECTORAL TECHNICAL ASSISTANCE

The Organization of American States (OAS) voters plan provides for the establishment of approximately 615 offices for registration activities (400 registration centres, 185 automated registration mobile units). The registration will be located in the rural areas, the fixed automated in the urban area and the mobile in the semi-urban areas.

The overall voters’ registration will be automated and voters will all receive a digital card (Carte d’identification nationale) that will gradually replace the “numéro d’identification fiscal” (NIF).

OAS provided support to the CEP in creating a reliable electoral registry for the elections, issuing a secure and adequate identification card to the voters, providing the operational framework for a plan of strengthening and modernizing the civil registry and contributing to the training of electoral technicians. A high-tech registration system has been conceived.  The electoral partial list (LEP) and electoral general list (LEG) have been prepared and are available at the time of the writing of this document. The registration system is fundamental for the success of the vote and the future of a strong civil register.  

STRUCTURE AND CONCEPT OF OPERATIONS

The concept of operations provides for establishment and operations of the BEDs and BECs, elaborate technical strategy for registration, staffing BEDs, logistical support, purchase and deployment of transport vehicles, communication facilities, security and coordination between the MINUSTAH Electoral Unit and other institutions.

MINUSTAH UNVs

Many UNVs participate in supervision of electoral process in assigned regions. They assist CEP technicians for registration of voters, identify sites for registration and voting centres, plan training sessions, and provide logistical support to BEDs and BECs. Each BED is headed by a District Coordinator who reports directly to the Chief Electoral Officer. The district coordinator supervises the electoral process down to the communal levels.

CIVIC EDUCATION

Only $1,263,167 has been provided for civic education, despite the importance of this component of the electoral process. Under this heading comes the cost of consultants that the CEP plans to hire to conduct civic education programs over 13 months. The consultants are expected to conduct civic education programs prior to the registration process and through election day. Additional funds have been requested from donors for this line item of the budget. An intensive campaign is expected during the registration process, followed by a massive campaign to promote voter participation after political parties and candidates are registered. So far, there is nothing planned to support political party activities by either civic education NGOs or domestic monitoring groups.

As the voter registration process, public information on the electoral decree and the national identification card began in April 2005. Approximately 200,000 radio spots and 1,500 television spots have been launched. Civic education materials have been produced and distributed nationwide (500,000 posters, 1,000,000 pamphlets and 1,000 banners).

In June 2005, two important national registration days were conducted: one for women and another for civil society. It should be noted that women represent 52% of the Haitian population and this national day has significantly boosted the registration process.

TRAINING SESSIONS

In August 2005, a training of trainers’ course will be conducted for 60 participants, who then in turn will have to train 550 civic education agents who are expected to then train up 3,500 civic education promoters from departmental level down to the communes.

According to the year 2003 census, 4.2 million Haitian citizens will have the right to vote in the 2006 elections. The municipal elections are expected to be held in June 2006, and the first round of the legislative and presidential elections scheduled to take place in February 2006. The second round for these elections will follow on 21 April 2006. In compliance with the Constitution, an elected legislative power will be installed in May after the second round, and the president will be sworn-in in May 2006.

The total resource requirement for the CEP, the provisional electoral council, for the period from 1 October 2004 to 31 December 2005 is planned to amount nearly $49 million, covering personnel and operational costs. The Haitian government will cover the regular costs of the CEP’s approximately 82 headquarters staff. It will also contribute $2.9 million for the extraordinary electoral budget.  Three main international donors (Canada, the European Union, and the United States) have committed to provide $41 million. The financial resources for operational items have been linked to quantitative outputs.

This budget covers all elections (at least two, but possibly three) in 2006. Since the CEP is not a permanent institution and there are no other activities between election years such as updating the voting list or issuing IDs as do most permanent EMBs, there is no ordinary budget.

The substantial financial contribution of the international community, as described below, underpins the entire electoral operation in Haiti. Because of financial constraints, the national contribution is less than 10 percent of the total budget. Table 1 shows the structure of the required funds.

Table 1. Budget projection from electoral division of MINUSTAH

Note:  This budget is a work-in-progress and may very well change as donor negotiations precede.

Some of the main issues and trends regarding election cost structures are detailed below.

a) Transportation

Given the precarious conditions for communications in Haiti, transport represents a major issue. Thus, the CEP will purchase approximately 200 vehicles and have three block coordinators based in Port-au-Prince to provide direct support to the electoral departmental offices in their area of responsibility. The three blocks coordinators are going to be divided in the following way: 1) South, comprising Jacmel, Les Cayes, Jeremie and Miragoane; 2) North, comprising Artibonite and Plateau Central; and 3) West, comprising Port-au-Prince. Each block coordinator will have one vehicle. The departments will be provided with three vehicles each while the communal office will receive one vehicle each. This will bring the total fleet to 191 vehicles; additional vehicles for transport of electoral equipment from seaports to storage facilities and communal sections can be rented locally. There are also ground fuel station companies that can be contracted locally. Air transport is also available in almost every commune for landing helicopters. Several seaports are available and provide facilities for unloading equipment, but storage facilities are rare. In most departments and communes, telephone facilities exist, both fixed lines and mobile services (except in Jeremie, which has no cellular phone service). There are community radio services and TV channels. Radio communication services will be placed in each department and commune to facilitate direct communication with Port-au-Prince and other departments.  

b) Staffing and logistics

Local staff and logistical facilities will be provided. Office space will be provided by the government where possible, otherwise offices will be rented when it is not possible to secure government-owned premises. There will be requirements for the refurbishment of all office spaces and small construction services to ensure that the electoral infrastructures are viable. For local and temporary personnel, Table 2 outlines what is planned for electoral staff costs.

Table 2. Planning for electoral staff costs

* To be funded by Haitian government

National staff salaries are estimated to cost $4,027,939. Cost estimates are based on the phased recruitment and deployment of 165 staff for the departmental electoral offices and 1,395 staff for the communal electoral offices to be hired for 15 months. The cost estimate for salaries is based on $3,526,250 for departmental electoral offices and $501,689 for communal electoral offices, rates that are derived from the national salary scale rates for public servants. CEP central headquarters operating costs for approximately 82 staff will be directly funded by the government. 

Voter registration officers’ salaries are estimated to cost $2,017,167. According to the electoral law of 1999, each voter registration office should comprise a staff of five: a president, vice president, secretary, and two voter registration officials. The monthly salary of voter registration officers is approximately $111, while voter registration officials receive $97 for a two-month period. A total of $10,080,000 is provided for salaries of 56,000 polling officers for each of the three types of elections: municipal, legislative and presidential (first and second round). The cost estimate for polling officers’ salaries is based on $60 per officer for 56,000 officers covering approximately 14,000 polling stations (300 voters per station on average). In accordance with Haiti’s electoral law, polling stations will be open from 6:00 a.m. to 4:00 p.m.

$501,689 for communal electoral offices, rates that are derived from the national salary scale rates for public servants. CEP central headquarters operating costs for approximately 82 staff will be directly funded by the government. 

Voter registration officers’ salaries are estimated to cost $2,017,167. According to the electoral law of 1999, each voter registration office should comprise a staff of five: a president, vice president, secretary, and two voter registration officials. The monthly salary of voter registration officers is approximately $111, while voter registration officials receive $97 for a two-month period. A total of $10,080,000 is provided for salaries of 56,000 polling officers for each of the three types of elections: municipal, legislative and presidential (first and second round). The cost estimate for polling officers’ salaries is based on $60 per officer for 56,000 officers covering approximately 14,000 polling stations (300 voters per station on average). In accordance with Haiti’s electoral law, polling stations will be open from 6:00 a.m. to 4:00 p.m.

c) International financial assistance

UN Security Council resolution 1542 (2004) gave MINUSTAH the mandate "To assist the Transitional Government of Haiti in its efforts to organize, monitor and carry out free and fair municipal, parliamentary and presidential elections…through the provision of technical, logistical and administrative assistance…"

OAS General Assembly resolution 2058 of June 8, 2004 calls on the OAS special Mission for Strengthening Democracy in Haiti "To assist the country’s Provisional Electoral Council in preparing, organizing and overseeing the elections and the proclamation of the results, in cooperation with MINUSTAH."

Pursuant to these provisions, the OAS and MINUSTAH approved a Memorandum of Understanding to foster cooperation and outline and assign tasks to coordinate their efforts to achieve their stated objectives. The OAS is to be responsible for the registration of voters in the electoral process, which will create a civil register system, while MINUSTAH electoral mission will provide technical assistance to the CEP over the entire electoral process in all areas.

Of the $41 million committed by donors, $9 million has been allocated to the OAS through UNDP. The following countries and regional organizations have pledged or are considering technical assistance: Brazil, Chile, Colombia, France, Japan, Mexico, Spain, Venezuela, the Caribbean Community (CARICOM), and the Organization of French Speaking Countries (OIF). The international community has pledged additional funding for civic education and election observation programs, including political party activities. MINUSTAH is also preparing to establish a Trust Fund aimed at mobilizing additional resources for the elections as may be required.

MINUSTAH is assisting CEP to build internal capacity and to make efficient use of international resources. At the same time, several key organizational issues that may affect CEP staffing, including inter alia, operational planning, technical assistance and logistical support, are currently being discussed at the CEP. This extraordinary budget provides for hiring and training of 57,642 nationals: 165 departmental electoral office staff, 1,395 communal electoral office staff and 56,000 polling station officers. The total resource requirements for 2004–2005 elections have been linked to CEP objectives through a result-based framework.

About the author

Dr. Félix Ulloa is NDI's senior resident director in Haiti, managing the Institute's programs there since 2000. Prior to joining NDI, Dr. Ulloa served as magistrate of the Supreme Electoral Tribunal in his native El Salvador from 1994 to 1999. He has taught at several universities of El Salvador, and has been invited to the Language School of Middlebury College in the United States. He also served as president of the Institute of Law of El Salvador, and has participated in elections programs for the United Nations, OAS, the International Foundation for Election Systems (IFES), the International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), the Center for Elections Assistance (CAPEL), and NDI, providing oversight for electoral bodies, political parties, and civic organizations.

Dr. Ulloa has published books, essays and articles in several countries, on topics such as democracy, elections and political parties. He earned a law degree from la Universidad Complutense, Madrid, and from la Universidad de El Salvador. He has also completed other post-graduate studies at the Institut International d'Administration Publique in Paris and at the Hubert H. Humphrey Institute of Public Affairs at the University of Minnesota in the United States.

From December 19, 2003 to October 1, 2004, the organizers of the Cost of Registration and Elections (CORE) Project distributed a survey research questionnaire to election management bodies (EMBs) in 178 countries. This Survey Results Report (PDF file) has been written based on these preliminary survey responses.

El material que compone este documento proviene del Proyecto sobre los Costos del Registro y las Elecciones (CORE por sus siglas en inglés), iniciado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Center for Transitional and Post-Conflict Governance en la Fundación Internacional para Sistemas Electorales; fue escrito y desarrollado por Jeff Fishcer y el Dr. Dr. Raphael López-Pintor. El objetivo principar de CORE es ayudar a los gobiernos y a las organizaciones independientes en sus esfuerzos por identificar y examinar todo tipo de costos y fuentes de financiamiento relacionados con las elecciones.

El Centro agradece el apoyo brindado por Linda Maguire del PNUD, y desea reconocer la ayuda en la investigación y edición provista por el personal del Centro, entre ellos a Will Covey, Jamie Crowley, Joanne Faulkner, Maya Serban y Rakesh Sharma.

Para mayor información acerca de este proyecto, descargue una copia en PDF de esta publicación en inglés.

Costos del Registro y las Elecciones

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Costos del Registro y las Elecciones

Costos del Registro y las Elecciones

Definiciones operativas sobre costos electorales

Presupuestos electorales y fuentes de ingresos para el financiamiento de la administración electoral

Financiamiento de las elecciones: marco y prácticas legales; procesos y ciclos de presupuestación

Acuerdos para compartir recursos con otras oficinas públicas

¿Cuánto cuestan las elecciones?

Historias sobre presupuesto electoral en la década de los 90s

Financiamiento público a los partidos políticos

Asistencia electoral por parte de la comunidad internacional

Costos del registro de electores

Consideraciones generales sobre el propósito de la lista de electores en comparación con otros registros de población

Los sistemas de registro de electores desde una perspectiva mundial

Estándares de calidad de la lista de electores

Administración del costo del registro civil/de electores: experiencias de algunos países

Prácticas para la administración de costos electorales

Procedimientos de adquisición

Control de inventarios de suministros electorales no utilizados

Operaciones en efectivo para bienes y servicios electorales

Costos electorales adicionales

Electoral budget audit

Investing in High-technology Electoral Solutions

Cost-effectiveness in elections

Country Case Studies on Electoral Costs

Iraq: Cost of Registration and Elections

Haiti: Cost of Registration and Elections

Cost of Registration and Elections Survey Research

Colaboradores

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