A pesar de que el término observación electoral se utiliza con frecuencia, puede resultar útil comenzar con una definición provisional extraída de la Declaración de Principios de las Naciones Unidas para la Observación Internacional de Elecciones de 2005 en la que se estipula que:
La observación internacional de elecciones es la sistemática, completa y exacta reunión de información acerca de las leyes, los procesos y las instituciones relacionados con la celebración de elecciones y otros factores atinentes al entorno electoral general; el análisis imparcial y profesional de dicha información, y la extracción de conclusiones sobre el carácter de los procesos electorales sobre la base de los criterios más exigentes en materia de exactitud de la información e imparcialidad del análisis[i].
En los sistemas democráticos consolidados se considera que existen garantías suficientes para la implementación de los procesos electorales y no son necesarios sistemas de observación y control adicionales. Por tanto, se estima que los organismos de administración electoral, los funcionarios electorales y los representantes de los partidos políticos, junto con la posibilidad de cuestionar el procedimiento ante un órgano independiente y la libertad de los medios de difusión, bastan para garantizar la transparencia de las elecciones. En tales casos, no existe una necesidad imperiosa de que haya organizaciones nacionales e internacionales, neutrales desde el punto de vista político, que se encarguen de observar el proceso electoral —salvo en misiones de alcance muy restringido cuyo fin es demostrar la transparencia electoral, como la presencia de visitantes internacionales—. Sin embargo, la observación sí que se considera una herramienta de gran eficacia en los procesos de transición a la democracia. Así pues, los eventos electorales pueden clasificarse según un enfoque cualitativo en función de si existe o no un requisito de observación nacional o internacional.
La observación electoral puede ser nacional, a veces denominada “supervisión”, o internacional. Se diferencia, asimismo, entre las observaciones a corto plazo, que se suelen concentrar en el día de las elecciones y reúnen a un equipo de observadores numeroso, y a largo plazo, en las que normalmente participan equipos más reducidos de expertos que llegan al país antes de las elecciones con el fin de presenciar las fases preparatoria y de campaña electoral, además de la votación, el conteo de votos y los resultados.
Ambos tipos de observación electoral desempeñan un papel importante a la hora de mejorar la transparencia y la credibilidad de las elecciones y la aceptación de los resultados, y pueden contribuir a prevenir, gestionar o transformar los conflictos relacionados con las elecciones[ii]. Por ello, “[e]l marco jurídico debería regular la función de los observadores tanto internos como extranjeros, así como de los representantes de los medios de difusión, partidos políticos y candidatos, con miras a garantizar la transparencia de los procesos electorales. La transparencia del proceso electoral constituye una norma mínima imprescindible para garantizar las elecciones democráticas”[iii].
En general, el derecho internacional no se ha ocupado de los derechos de los observadores[iv], pero el valor de la observación electoral puede multiplicarse mediante un marco jurídico que consiga ir más allá del mero reconocimiento de su potencial. Sería útil que el marco jurídico especificara el derecho de los observadores a disfrutar en su trabajo de las libertades de movimiento, examen de documentos, asistencia a reuniones, y supervisión de todas las fases, así como su derecho a recurrir a los tribunales cuando se presente algún caso de injerencia. Del mismo modo, convendría que se especificara qué no puede hacer un observador, como interferir en los procedimientos electorales o actuar de manera partidista. En condiciones ideales, “el marco jurídico debe encontrar el equilibrio entre el derecho de los observadores y la administración ordenada de los procesos electorales”[v].
Al margen del marco jurídico, existen expectativas en torno al comportamiento de los observadores. Como principio general, las observaciones electorales deben reconocer y respetar la soberanía del país que las acoge, ser neutrales e imparciales, completas, transparentes, exactas y profesionales[vi]. En 2005, se establecieron las normas que regulan la observación electoral internacional en la Declaración de Principios para la Observación Internacional de Elecciones y el Código de Conducta complementario.
A pesar de que “[l]a observación internacional de elecciones no constituye un derecho, ni es todavía una norma internacional reconocida”[vii], se trata de una actividad que se ha practicado y se sigue practicando con frecuencia. En la década de los 80 y los 90, diversos organismos internacionales llevaron a cabo operaciones complejas de observación de elecciones en varios países de África (Angola, Mozambique, Sudáfrica y Uganda) y América del Sur (El Salvador y Nicaragua) a modo de cooperación en el proceso de transición política. Sin embargo, desde 1986, como alternativa a las actividades cada vez más costosas de observación electoral internacional, las organizaciones no gubernamentales (ONG) nacionales e internacionales han empezado a desempeñar esa función.
Con miras a efectuar una observación oficial de las elecciones, los observadores electorales internacionales necesitan algún tipo de invitación o acuerdo otorgado por el Estado soberano. Por otra parte, “[l]os observadores internos, como ciudadanos, tienen derecho a participar en los asuntos públicos de su país”[viii]. Por ello, “[u]n marco jurídico electoral debería garantizar el derecho de los grupos de observadores internos no partidistas”[ix].
El fenómeno de la observación electoral nacional merece un análisis detallado. Por una parte, no cabe duda de que esta opción presenta numerosas ventajas, ya que, para empezar, su costo es considerablemente inferior al de las operaciones internacionales y, además, contribuye al desarrollo de la conciencia democrática en el ámbito nacional. Constituye, asimismo, un elemento básico en los países en los que la ley prohíbe las misiones de observación electoral internacionales y no se puede luchar contra esa prohibición de manera satisfactoria mediante el recurso a los visitantes internacionales. Es preciso reconocer que en algunos países no existe una disposición favorable a las observaciones electorales internacionales. Esto explica el motivo por el que a veces “se observa” con recelo este tipo de actividades: las autoridades electorales nacionales y los partidos políticos consideran que, a través de esas ONG, se están sirviendo los intereses extranjeros.
La observación electoral nacional entraña cierta ambigüedad. Por un lado, es un fenómeno muy positivo si se contempla como una alternativa a la transferencia de miles de observadores internacionales —la mayoría de los cuales no está familiarizado con el país ni con el proceso electoral—. Por otro lado, es dudoso que contribuya a fortalecer la administración electoral y los partidos políticos. La situación ideal sería que no hubiera que elegir entre una forma de observación electoral u otra, y se pudiera contar con ambas a la vez, ya que cada enfoque adolece de limitaciones, pero también presenta sus propias virtudes.
En términos generales, la observación electoral y la supervisión de los observadores electorales internos e internacionales pueden aportar un valor considerable en lo que respecta a una mayor transparencia, rendición de cuentas y confianza en las elecciones. Incrementar la tendencia hacia una observación internacional a más largo plazo y el papel de los observadores nacionales resulta prometedor y debería considerarse una obligación:
En el ámbito electoral se repite con frecuencia el dicho de que pueden celebrarse unas elecciones dignas de crédito al amparo de un marco jurídico precario o ineficiente, si quienes ostentan el poder público tienen la voluntad para ello. Por el contrario, aunque se disponga de un marco jurídico sólido para la celebración de unas elecciones democráticas, resultará extremadamente difícil llevarlas a cabo de forma creíble si quienes ocupan los cargos públicos tienen otras intenciones. La sociedad civil es, por tanto, responsable de organizarse con el fin de supervisar la ejecución de los marcos jurídicos para velar por la credibilidad de las elecciones y, cuando carezcan de ella, sacar los hechos a la luz. A efectos de hacer esta distinción de manera precisa, es esencial que se conozcan en profundidad los marcos jurídicos[x].
[i] Naciones Unidas, Declaration of Principles for International Election Observation [Declaración de Principios para la Observación Internacional de Elecciones] (2005), p. 2
[ii] Foro de las Comisiones Electorales de los Estados miembros de la Comunidad de África Meridional para el Desarrollo (SADC) e Instituto Electoral de África Austral (EISA), Principles for Election Management, Monitoring, and Observation in the SADC Region [Principios de administración, vigilancia y observación de las elecciones en la región de la SADC] (Sudáfrica: EISA, 2004), p. 30
[iii] Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH) de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), Guidelines for Reviewing a Legal Framework for Elections [Directrices para la revisión de un marco jurídico para las elecciones] (Varsovia [Polonia]: OSCE, 2001), p. 23
[iv] Democracy Reporting International (DRI) y el Centro Carter. Strengthening International Law to Support Democratic Governance and Genuine Elections [La consolidación del derecho internacional en aras de la gobernabilidad democrática y las elecciones genuinas] (Berlín [Alemania] y Atlanta, Georgia [Estados Unidos], 2012), p. 8
[v] OSCE, Guidelines for Reviewing a Legal Framework for Elections [Directrices para la revisión de un marco jurídico para las elecciones], p. 53
[vi] Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA Internacional), International Electoral Standards: Guidelines for reviewing the legal framework of elections [Normas electorales internacionales: Directrices para revisar el marco legal de las elecciones] (Halmstad, Suecia: Bulls Tryckeri, 2002), p. 18
[vii] Ibid., p. 91
[viii] DRI y el Centro Carter, Strengthening International Law [La consolidación del derecho internacional], p. 45
[ix] Comisión Europea, Handbook for European Union Election Observation [Manual de observación electoral de la Unión Europea], 2.ª edición, (Suecia: Elanders Sverige AB, 2008), p. 73
[x] Merloe, Patrick, Promoting Legal Frameworks for Democratic Elections: An NDI Guide for Developing Election Laws and Law Commentaries [Promoción de marcos jurídicos para las elecciones democráticas: Una guía del NDI para la formulación del derecho electoral y comentarios a la legislación] (Washington D. C.: National Democratic Institute for International Affairs [NDI], 2008), p. 6
