Uno de los principales hallazgos relacionados con los costos globales de la elección es la importancia que tiene el contexto democrático (es decir, estable, transitorio o post-conflicto) en la determinación tanto del tipo como del monto de los gastos electorales. Las conclusiones de investigaciones previas, han sido validadas en el estudio actual y son descritas conforme a las siguientes dos categorías:
Experiencia previa con elecciones multipartidistas
Un factor verdaderamente importante al explicar las variaciones de costos es la duración de la experiencia previa con elecciones multipartidistas. Existen diferencias significativas de costo entre las elecciones rutinarias en democracias establecidas, las celebradas en democracias en transición, y las llevadas a cabo durante operaciones especiales para el mantenimiento de la paz. En países con experiencia democrática multipartidista, las elecciones son consistentemente menos costosas que aquellas de países en donde estas elecciones constituyen una nueva empresa. Esta tendencia trasciende regiones, niveles de desarrollo económico, y aún las interrupciones de las prácticas electorales causadas por razones militares. Bajos costos electorales, aproximadamente 1 a 3 dólares por elector, tienden a manifestarse en países con una larga experiencia electoral: los Estados Unidos y la mayoría de los países de Europa Occidental; Chile ($1.2), Costa Rica ($1.8) y Brasil ($2.3) en América Latina; Benin ($1.6), Botswana ($2.7), Ghana ($0.7), y Senegal ($1.2) en África; India ($1) y Pakistán ($0.5) en Asia; y Australia ($3.2).
En países con menos experiencia en este renglón, los costos tienden a ser más elevados, aún tomando en consideración las elecciones que han tenido lugar como parte de operaciones para el mantenimiento de la paz, en donde el costo por elector es el más elevado: México ($5.9), El Salvador ($4.1) y Paraguay ($3.7) se pueden mencionar en América Latina; Lesotho ($6.9), Liberia ($6.1) y Uganda ($3.7) en África; y Rusia ($7.5) en Europa del Este. En consecuencia, la duración de la práctica es en sí misma un mecanismo de reducción de costos, quizás el más importante durante la etapa de consolidación democrática. En virtud de que, por definición, resulta complicado valorar los costos electorales en las nuevas democracias desde una perspectiva de largo plazo, el informe anterior ofrece un fuerte soporte al reclamo de que los esfuerzos para construir capacidades en la administración electoral probablemente son beneficiosos a la larga. Estos datos también apoyan la idea de que el establecimiento y consolidación de una administración electoral permanente como depositaria del desarrollo de capacidades administrativas relacionadas con las elecciones —dentro de los sistemas políticos y administrativos— es una buena práctica.
Como era de esperarse, las elecciones que se celebran como parte de un largo y amplio proceso orientado al mantenimiento de la paz, son las más costosas de todas. Nicaragua en 1990 ($11.8 por elector), Angola en 1992 ($22 por elector), Camboya en 1993 ($45.5 por elector), Mozambique en 1994 ($10.2 por elector), Territorios Palestinos en 1996 ($9 por elector), y Bosnia y Herzegovina bajo los acuerdos Dayton ($8 por elector) son casos muy representativos de lo anterior.
Esto no significa que un enfoque de costo-beneficio no pueda o no deba ser utilizado para operaciones especiales, sin embargo, esto puede funcionar de manera mucho más limitada que en una simple transición político-electoral o, en efecto, en elecciones periódicas de rutina. Para el caso de Camboya, en donde los donantes subsidiaron ambas elecciones, es muy difícil demostrar que el alto costo de las elecciones en 1993 ($45 por elector) implicó que hubo mejor organización o que se produjeron resultados políticos más positivos que los tenidos en 1998, cuando la elección se celebró a costos más cercanos a los estándares de las políticas de democratización ($5). Algo menos dramático sucedió en Nicaragua y El Salvador, donde se demostró que las segundas elecciones después de operaciones de mantenimiento de paz pueden llevarse a cabo a costos significativamente inferiores: los costos pasaron de $11.8 en 1990 a $7.5 en 1996 en Nicaragua; y de $4.1 en 1994 a $3.1 en 1997 en El Salvador. Consecuentemente, sería recomendable que las elecciones sean consideradas en forma separada de los procesos especiales de paz o de procesos orientados a su mantenimiento, tanto para propósitos analíticos como de política estratégica (López-Pintor, 2000, 76-77).
Conforme a los resultados de la investigación conducida por el Proyecto CORE, las elecciones cuestan más de $20 por elector en Afganistán (2004), $5 en Guatemala (2004), $2 en Camboya (2003), $4 en España (2004), y $2 en Suecia (2004). El costo proyectado por elector para el año de 2005 en Haití es de $11 por elector. Los costos en Guatemala y Camboya son similares, respectivamente, a aquellos en España y Suecia, pero estas similitudes deben tomarse en consideración a la luz del hecho de que los dos primeros están entre los países más pobres del mundo en términos de ingreso per cápita, mientras que los dos últimos están entre los más ricos. Por lo tanto, queda muy claro que las elecciones en Camboya y Guatemala son mucho más costosas.
Como corolario a estas consideraciones se puede decir que los costos de integridad de la elección se reducen en función de los esfuerzos e inversiones para mejorar los márgenes de paz, la seguridad y la reconstrucción nacional, como es el caso del desarme, la desmovilización, la integración a la vida civil, la reconciliación inter-étnica y el desarrollo de la infraestructura. Hay otros costos electorales que permanecen constantes o que incluso pueden incrementarse (por ejemplo, en cuanto al personal, o al uso de alta tecnología), pero los costos de integridad ciertamente disminuirán con el progreso democrático. En el terreno de los costos principales, el progreso en la construcción del aparato estatal podría implicar que ciertos costos se puedan reducir o compartir dentro del presupuesto ordinario de otras agencias públicas distintas al organismo electoral (por ejemplo registros civiles, servicio postal y policía).
Así como la seguridad nacional, el transporte y la infraestructura para telecomunicaciones son de vital importancia para la determinación de los costos de integridad, también lo es que el estado se fortalezca para los costos electorales fundamentales.
Consolidación democrática
Los costos centrales en conjunto —especialmente en las áreas de personal y tecnología avanzada— tienden a incrementarse en lugar de disminuir, independientemente del grado de consolidación democrática. Una de las principales causas en democracias emergentes se debe a la mera institucionalización de una administración electoral profesional y permanente, la que en muchos países se materializa en una organización burocrática representada por una comisión electoral independiente de la rama ejecutiva.
Un segundo grupo de causas se derivan de la complejidad de los sistemas políticos y de los partidos políticos en países que tienen electorados a nivel federal, estatal y regionalizados, los cuales pueden organizar y celebrar diferentes modalidades de elecciones, bajo calendarios separados; cuando prevalece una alta demanda de información al votante (por ejemplo, el uso de distintos lenguajes); y cuando las elecciones requieren de la prestación de apoyos especiales a los electores (por ejemplo, voto en el exterior, voto por poder). Como una tercera causa, tenemos el incremento del uso de nuevas tecnologías, en donde se puede incluir la automatización del trabajo en la oficina, el establecimiento y actualización de listas de electores permanentes y computarizadas, la rápida transmisión electrónica de los resultados de la elección el mismo día de la jornada electoral, y la introducción del voto electrónico. Todas estas actividades se traducen en un elevado costo.
En el escenario específico de las democracias emergentes, una vez alcanzada la paz y una vez que los procesos de reconciliación avanzan por buen camino, se puede esperar un dramático descenso en los costos —aunque no en todos los casos y circunstancias (por ejemplo, Ecuador, Kosovo y Nicaragua). El caso de Camboya ilustra claramente la tendencia a la disminución de costos y el hecho de que a partir de cierto punto, no se puede esperar un decremento mayor. La reducción sustantiva de costos alcanzada por el Comité Nacional de Elecciones (NEC) de 1998 a 2003 puede explicarse por una serie de factores en donde no todos son de naturaleza técnica. A nivel político y más como un elemento de orgullo nacionalista, el gobierno de Camboya no quiere depender fuertemente de la ayuda internacional para futuras elecciones. Eventualmente, la mayor parte de los costos de la elección serán sufragados por las arcas gubernamentales. Esto, por sí mismo, representa un fuerte incentivo para reducir los costos. La asistencia electoral decayó sustancialmente de 19 millones en 1998 a 10 en 2002 y a 6 en 2003.
La reforma del marco legal de 2002 en Camboya se llevó a cabo con el doble propósito de mejorar y reducir los costos de la maquinaria electoral. Por ejemplo, se introdujo un registro electoral permanente, y el registro de los electores fue delegado a las administraciones locales. Adicionalmente, se dejaron de lado los procedimientos más costosos o en su defecto, fueron reemplazados por alternativas mucho más accesibles. Por citar otro ejemplo, el proceso para dotar a la población con credenciales de elector (con fotografía) para cada elección fue reemplazada por el uso de otros documentos de identificación, como la nueva credencial de identificación nacional. La NEC fue forzada a racionalizar sus prácticas internas y reducir el número de departamentos. El director de la NEC ha comentado que cree que los costos electorales en Camboya no variarán significativamente en las elecciones futuras; si hay algún cambio, dijo, el costo de ciertos factores apremiantes dentro de un amplio presupuesto electoral puede incluir la inversión de capital para reemplazar el parque vehicular obsoleto, así como el equipo de cómputo y otros insumos electorales, considerando cubrir las necesidades de una siempre creciente población de electores.
En Guatemala, una valoración del presupuesto otorgado a las elecciones, el financiamiento y la administración de costos llevada a cabo en los últimos años encontró que los costos de la elección se han incrementado consistentemente en forma global y, en cada una de las áreas que la componen, en lo particular. En primer término, el presupuesto para la elección de 2003 representó más del doble que el recibido en la elección previa después de incluir el apoyo recibido del exterior, aunque aún estaba dentro del promedio para los países de América Latina. Un patrón de comportamiento parecido al experimentado en Guatemala fue observado anteriormente en las elecciones de Nicaragua en 2001 y en Ecuador en 2002. En los tres casos, sendas elecciones fueron de tercera generación, celebradas después de agudos conflictos sociales y cada elección resultó mucho más cara y mucho más pobremente organizada que la elección nacional previa. En virtud de que una parte sustantiva del presupuesto electoral de Guatemala se sustentó en la ayuda internacional, este resultado debe ser tomado como una advertencia a la comunidad internacional para monitorear exhaustivamente el gasto electoral.
Segundo, el elemento que mayor gasto representó en Guatemala fue el relativo a los salarios y viáticos dados al personal temporal contratado y a los oficiales electorales de los centros de votación, aunque este costo ha permanecido relativamente constante a través de los últimos cinco años, a razón de 125 quetzales (15 dólares) para los oficiales electorales —monto que muchos oficiales no consideraron equitativo. Este gasto fue seguido de cerca por el costo derivado de las actualizaciones al padrón electoral, aunque debe hacerse notar que la actualización de la lista de electores y los correspondientes ajustes en los sitios de votación fueron cubiertos básicamente por la ayuda internacional. El incremento de los costos en el presupuesto electoral a nivel nacional esencialmente involucró grandes gastos en materia de educación electoral y en el aumento en el número de sitios de votación, que llegó a 8,885. Al paso de cinco años, los programas de información y educación al votante tuvieron el más grande incremento en términos de costos, muchos de los cuales se derivaron de un esfuerzo por hacerlos llegar a localidades rurales y poblaciones indígenas en sus propios idiomas (la mitad de la población guatemalteca es de ascendencia Maya y no habla español). No hay un solo aspecto en el que se tenga registro de una disminución de costos.
