Aspectos generales

Esta sección examina las ventajas y desventajas de los diferentes sistemas de registro electoral, que incluyen principalmente los siguientes:

• listas periódicas
• registro o enlistado continuo
• registro civil

Ningún tipo de registro de electores se puede considerar el mejor para todos los países y circunstancias. Es importante seleccionar el sistema más apropiado para el contexto en el cual será desarrollado.

En este tema se discuten los puntos clave que surgen en la administración de los sistemas de registro de electores. Estos incluyen:

• Consideraciones administrativas: las iniciativas de registro de electores pueden utilizar diferentes procedimientos, pero todas manejan ciertos temas o asuntos comunes. Estos incluyen la elección del sistema, la planeación logística y, la selección y entrenamiento del personal. 
• Incentivar el registro: actualidad, precisión e integridad son los tres criterios para evaluar la ejecución de un registro electoral. Para obtener un buen resultado en estos criterios se recomienda que el registro sea lo más sencillo posible de poner en marcha y, que no implique un costo directo para los electores.
• Características de los electores elegibles: referentes a los criterios para permitirle votar a alguien. Son usualmente establecidos por la ley. Se recomienda que sean lo suficientemente abiertos como para que todos, o casi todos, los residentes adultos con ciudadanía puedan ser registrados para votar.
• Identificación de los electores: una vez que los criterios de elegibilidad se establecen, la autoridad electoral los administra, y crea estándares y procedimientos para que los electores prueben estar registrados. La cédula de identidad puede ser utilizada para dar la prueba necesaria. 
• Registro voluntario versus registro obligatorio: la elección entre estos dos tipos de sistemas la hacen frecuentemente los políticos, no los administradores electorales. Pero destaca el papel de estos últimos en la puesta en marcha de un sistema de registro obligatorio, pues se recomienda un mayor esfuerzo para hacer el proceso más fácil para los electores y asegurar así la integridad de la lista de electores.
• Registro de iniciativa voluntaria versus registro de iniciativa estatal: ésta es otra decisión tomada por autoridades políticas. Para cualquiera de estos sistemas hay varias opciones que facilitan el registro de electores.
• Registro de electores no residentes: hay una creciente tendencia hacia permitir a los electores registrarse y votar el día de la elección aún cuando se encuentren fuera de sus distritos electorales, o incluso fuera del país. Hay prácticas de registro que han sido desarrolladas particularmente para los electores no residentes.
• Partidos políticos y grupos de interés: se recomienda que las autoridades electorales mantengan contacto con los grupos especialmente interesados en el proceso de registro de electores, particularmente los partidos políticos. Estos grupos pueden jugar un papel crucial en la promoción del proceso de registro de electores. Al hacer esto se confiere legitimidad a la propia elección.
• Ubicación de la votación: el ejercicio del registro de electores puede proveer información valiosa para ubicar los sitios de votación en una forma justa, políticamente neutral y accesible.
• Registro anónimo: algunos electores tienen rezones válidas para no querer que sus nombres y otra información que los identifique (ejemplo: número telefónico o dirección) aparezca en una lista de electores publicada. Se recomienda que las autoridades electorales desarrollen técnicas para el registro de estos electores anónimos o “silenciosos”.
• Registro en una situación de jurisdicciones múltiples: en varios lugares las personas cumplen con los requisitos para votar en elecciones de diferentes niveles de gobierno: local, regional, nacional u otro. Las autoridades electorales tienen una amplia gama de opciones para preparar las listas de electores, en donde varían los grados de cooperación entre los diferentes niveles de gobierno.
• Provisiones para prevenir el fraude: son esenciales para la integridad electoral. Existen diversas técnicas que disuaden el fraude electoral de personas, grupos o gobiernos. 
• Usos secundarios de la lista de electores: el registro de electores puede ser útil para propósitos secundarios, incluyendo el establecimiento de topes a gastos de los partidos políticos (basado en la formula  de gastos por-voto) o servir como guía en el establecimiento de limites electorales.
• Formatos multi-partes: los formatos utilizados por las autoridades electorales para el registro pueden ser diseñados para incrementar la eficiencia en la captura y uso de los datos.
• Proveedores externos: la contratación de equipo y servicios puede ofrecer ventajas significativas a las autoridades electorales, pero se vuelve necesario su control y/o salvaguarda para mantener la integridad del registro y la votación.
• Automatización: puede asistir en gran medida el proceso de registro de electores, el cual involucra: actualización, registro, diseño, llenado e impresión de la información electoral básica. Aunque se reconoce que la automatización tiene ventajas y desventajas, es importante evaluarlas y tomar una decisión bien informada.
• Tecnología: además de las computadoras, otras tecnologías son útiles en el registro de electores, particularmente tecnologías para compartir, almacenar y transmitir datos.
• Registro electrónico: varias jurisdicciones están considerando el uso del registro electrónico como una técnica para hacer más fácil el proceso de registro de electores. Diferentes opciones pueden ser adecuadas a diversas circunstancias.
• Objetivos del registro: para cumplir con los objetivos de registro esperados se realizan ciertos esfuerzos, estos se orientan particularmente a los grupos de electores que han sido identificados por contar históricamente con los niveles más bajos de registro entre la población general; tales como los jóvenes, las mujeres y los indígenas.
• Métodos de registro de electores y participación: ¿la autoridad electoral debería realizar esfuerzos activos para alcanzar niveles altos de registro entre todos los segmentos de la población? o ¿debería conducir sus esfuerzos a garantizar la neutralidad de la administración electoral? ¿es preferible un enfoque más neutral?
• Consideración de costos: el registro de electores es uno de los componentes más costosos del proceso electoral. Hay varios factores que influyen en los costos de registro, una vez identificados se observan varias formas de minimizar los costos y maximizar la eficiencia.

Métodos alternativos - ventajas y desventajas

Hay tres tipos generales de registro de electores:

• Lista periódica
• Listado o registro permanente
• Registro civil

Cada uno de estos sistemas tiene fortalezas y debilidades y ninguno de ellos puede considerarse el mejor para todos los países y circunstancias. Es importante elegir el sistema más apropiado para el contexto en el que será desarrollado.

La lista periódica es la más simple en varios sentidos. Se integra una nueva lista de electores para cada evento electoral, por lo que no hay necesidad de darle mantenimiento alguno para conservarla actualizada o completa más allá de la elección para la que fue creada. Consecuentemente, la lista periódica requiere un mínimo de apoyo administrativo entre elecciones. Sin embargo, su creación  implica un mayor esfuerzo de la autoridad electoral antes de cada elección, que  con frecuencia implica la contratación de personal temporal.

Un listado o registro permanente se construye a partir de registros previos que se actualizan regularmente. Esto implica un trabajo administrativo permanente. La autoridad electoral necesita suficiente personal a lo largo del ciclo electoral (que va desde el término de una elección hasta la puesta en marcha de la siguiente). La actualización requiere dar seguimiento a los cambios demográficos, tales como los ciudadanos que han alcanzado la edad para votar; las muertes o defunciones; las personas que han perdido el derecho a votar debido a que fueron condenadas por algún crimen; o los cambios de residencia. Varias jurisdicciones no tienen requisitos formales o legales para que los ciudadanos reporten este tipo de cambios a la autoridad electoral. Para obtener la información que le permita actualizar la lista permanente de electores, la autoridad electoral generalmente firma acuerdos para el intercambio de información con ministerios de gobierno o dependencias públicas, tales como las encargadas de expedir las licencias de manejo, de cobrar impuestos o del servicio postal. La actualización del registro  a través de acuerdos de información compartida se facilita cuando cada ciudadano tiene asignado un solo número o clave de identificación, pero sin ello puede ser muy difícil conciliar los registros.

El registro civil requiere un esfuerzo administrativo aún mayor. Se trata de un registro de población que incluye el nombre y otros elementos de identificación, tales como el número o clave de identificación ciudadana, la fecha de nacimiento, el domicilio y el género. Este tipo de registro es utilizado para diferentes propósitos. Uno de ellos es generar la lista de electores para la elección. El registro civil está a cargo de autoridades diferentes a la electoral –puede ser el departamento de impuestos. Los ciudadanos deben mantener su información actualizada en el registro con el propósito de continuar recibiendo varios beneficios sociales, incluidos los educativos, el cuidado de la salud y la seguridad laboral. La autoridad electoral juega un papel muy pequeño, o incluso ninguno, en la actualización de la lista de electores, simplemente recibe la base de datos de la instancia encargada del registro civil. Por lo anterior, la autoridad electoral tiene menos responsabilidad y control sobre la calidad de la lista que si tuviera que mantener el registro permanente.

Lista periódica

La lista periódica de electores se crea para un proceso electoral específico. Se desarrolla para utilizarse una sola vez y no es una lista permanente que tenga que actualizarse o ser ajustada entre las elecciones. Se produce durante un lapso relativamente reducido que precede a la elección para la que será utilizada, Hay dos formas de realizar una lista periódica:

• Por iniciativa del Estado o la autoridad competente
• Por iniciativa de los individuos

En el primer caso,  la autoridad electoral contacta a las personas, algunas veces visitándolas en su domicilio. Este es un sistema efectivo para desarrollar una lista electoral actualizada, precisa y completa. Involucra la contratación y capacitación de un gran número de encuestadores que trabajan durante un periodo relativamente corto de tiempo. Además, se requiere contar con procedimientos para contactar a las personas que no estén en su casa durante las visitas. Se recomienda que los organizadores hagan un ejercicio de reflexión sobre qué información proveer a los encuestadores al inicio de  su trabajo: una simple lista de direcciones o  datos más específicos  sobre los  residentes en cada domicilio, tal como aparecen  en las listas recopiladas para la elección previa.

En el segundo caso, son las personas las que se dirigen a la autoridad electoral para iniciar el registro. La autoridad electoral establece los centros de registro para los electores, con personal y  tiempo suficiente para que las personas que cumplen con los requisitos para votar tengan la oportunidad de acudir para registrarse. Debe haber centros suficientes y  localizados convenientemente para facilitar  el registro de los ciudadanos. Pueden ser necesarios algunos arreglos o facilidades especiales para atender a determinados grupos de electores como: residentes de áreas remotas, quienes tienen que viajar grandes distancias para llegar al centro de registro; personas de edad avanzada; electores que viven fuera del país o; votantes que no tienen domicilio. Podría ser una buena idea utilizar los mismos sitios o centros de registro para instalar  las mesas de votación.

Si la fecha de la elección no está predeterminada en la ley, puede haber  cierta incertidumbre sobre cuándo tendrá lugar la próxima elección y, por ende,  sobre cuándo integrar la lista de electores. Esto puede provocar que la lista tenga que ser integrada durante el periodo oficial de la elección, el cual puede extenderse para lograr un mayor registro. En una situación así la planeación previa es particularmente importante para asegurar que el registro puede completarse rápidamente.

Listas periódicas y criterios de evaluación

Suelen utilizarse tres criterios para evaluar el desempeño  de un registro de electores: actualidad, precisión e integridad.

La actualidad se refiere al grado de actualización de la información contenida en la lista de electores a la fecha de las elecciones.. En otras palabras, ¿están incluidos en la lista todos los ciudadanos que han alcanzado la edad para votar el día de la elección?, ¿se han eliminado de la lista a todos los que han fallecido?, ¿la lista contiene la residencia actual de los electores, particularmente la de aquellos que cambiaron de domicilio desde la última elección? Entre más cerca del día de las elecciones  se integra la lista de votantes, mayor será la probabilidad de que tenga un alto grado de actualización. A la inversa,  entre más anticipadamente se realice el registro es más probable que tenga inconsistencias en términos de actualidad. Entonces, para lograr un buen índice de actualidad el registro debe realizarse en fechas relativamente cercanas al día de la elección, e incluso ser revisada y actualizada lo más cerca posible del día de la elección.

La precisión se refiere  al grado en que la información contenida en el registro de electores es correcta y está  libre de errores. En el caso de una lista periódica de electores, la información se recopila ya sea en el domicilio de los electores o en centros de registro. Esto significa que debe ser capturada por un oficial y transferida a la base de datos del registro electoral, de donde se extrae e imprime la lista de electores. Si la lista periódica se ha integrado en un un periodo muy corto de tiempo, hay grandes posibilidades de que se hayan producido errores aleatorios o de trascripción en el momento que se haya  introducido  la información a la base de datos, lo cual se ve reflejado en la lista impresa. Este problema puede  ser minimizado si se cuenta con personal suficiente dedicado a identificar dichos errores.

La integridad tiene que ver con el grado en que la lista contenga información de todos los electores que cubren los requisitos para poder votar al día de la elección. Si el registro se realiza mediante visitas domiciliarias, es probable que la lista tenga un alto grado de integridad o cobertura sí:

• los encuestadores realizan visitas recurrentes a los domicilios donde no encontraron a nadie en las visitas previas
• dejan información a los electores sobre como iniciar su proceso de registro
• los encuestadores están bien capacitados y comprometidos para realizar su trabajo

Si las listas se conforman por medio de centros de registro, la integridad será mayor sí: 

• hay suficientes centros de registro
• los horarios de atención son suficientemente amplios, incluyendo horarios por las noches y en fines de semana
• se ofrecen facilidades para electores de difícil registro (por ejemplo, estableciendo centros móviles o en el extranjero)

Costos

Una lista periódica implica el registro de todos los votantes dentro un periodo relativamente corto de tiempo. La inversión de tiempo y dinero durante este periodo es sustancial. Con una lista permanente los costos se extienden a un mayor periodo. Como la lista periódica se reemplaza en ocasión de cada elección invariablemente representa inversiones muy fuertes para cada elección, aunque estos no sean permanentes.

Lista periódica – ventajas

La lista periódica electoral ofrece las siguientes ventajas:

• No se necesita un gran aparato administrativo para mantener actualizada la lista entre los periodos electorales.
• No es necesario dar seguimiento a los cambios de domicilio de los electores entre los periodos electorales.
• El periodo de registro electoral está bien delimitado, se identifican claramente su inicio y su fin.
• El registro electoral puede se convierte en un evento muy destacado,  lo cual incrementa la conciencia de los electores y aumenta el interés en la elección.
• El registro se convierte en una oportunidad propicia para emprender una campaña intensiva de información a los votantes.
• Una lista periódica puede desarrollarse sin la necesidad de alta tecnología en cuanto a equipos y programas de cómputo.
• Debido a que no son necesarios planes de actualización, la lista periódica no necesita una base automatizada. Esta es una de las diferencias que tiene la lista periódica con respecto a la lista permanente y al registro civil.
• De los tres criterios de evaluación de un registro electoral -precisión, actualidad e integridad-, la lista periódica se desempeña particularmente bien en el de actualidad.

Lista periódica – desventajas

La lista periódica electoral tiene algunas desventajas:

• La totalidad del proceso de registro electoral tiene lugar en un periodo de tiempo relativamente corto, con esto se incrementa el riesgo de interrumpir el registro a causa de inclemencias climáticas o turbulencias políticas.
• En los casos en que la ley no establece las fechas para llevar a acabo las elecciones, hay un tiempo muy limitado para conseguir la información y hacer los cambios necesarios de la lista de electores. El trabajo apresurado puede afectar  los imperativos de calidad por la necesidad de completar las listas preliminares al momento de iniciar las campañas, y  la lista definitiva para el día de la elección.
• De los tres criterios de evaluación de un registro electoral -precisión, actualidad e integridad-, la lista periódica es especialmente susceptible a tener problemas con la precisión y la integridad de la información. En ambos casos la causa es la ejecución del registro en un período muy corto de tiempo. Esto hace mucho más difícil revisar la coherencia de la información, con lo cual disminuye la precisión. A lo anterior se añade la dificultad de contactar a algunos electores para su registro, con lo cual incrementan los problemas de integridad de la lista.
• Puede ser necesario alargar el periodo de campaña con la finalidad de permitir la integración de la lista de electores. Si el registro tiene lugar durante el periodo de campaña, la calidad del registro puede llegar a un ser un tema de controversia en la campaña misma, otorgándole  a algunos partidos la oportunidad de criticar al gobierno.
• Al disponerse de un tiempo reducido para levantar la información, su procesamiento puede imponerle pesadas cargas de trabajo a otras áreas de soporte, tales como las encargadas de la captura y procesamiento de información. A fin de contar con suficiente para procesar la información, puede ser necesario realizar el registro con mucha antelación a la elección. Pero como resultado de lo anterior, es posible que las personas que alcancen la edad para votar después del periodo de registro pero antes del día de las elecciones no tengan la oportunidad de votar a menos de que se tomen medidas especiales para registrarlas.
• Como la lista periódica se  integra en ocasión de cada elección, invariablemente representa inversiones muy fuertes en periodos específicos. El costo del registro de electores se concentra dentro de un periodo determinado y no a lo largo de un ciclo de electoral.
• Los elevados costos  pueden ser difíciles de absorber para ciertos gobiernos. Los gobiernos usualmente sólo pueden manejar modestos incrementos de presupuesto pero quizá no puedan enfrentar el reto de proveer los recursos concentrados que se necesitan para realizar una lista periódica en ocasión de cada elección.

Registro permanente

El registro permanente es una lista que contiene a todos los electores calificados y que actualiza los cambios de información en los periodos que median entre las elecciones. El registro permanente se mantiene y actualiza por administradores electorales –a diferencia del registro civil o del registro de ciudadanos que son llevados a cabo por otras autoridades gubernamentales. El registro permanente evita la concentración de actividades en periodo determinado que caracteriza a lista periódica; ya que en lugar de concentrar el registro en fechas inmediatas a la elección, la lista permanente distribuye el trabajo de registro de electores a lo largo del ciclo electoral. El registro permanente también toma ventaja de la capacidad de los equipos de cómputo para almacenar, dar mantenimiento y distribuir de información; por medio de los sistemas informáticos se pueden aprovechar los datos de eventos electorales previos para las actividades de registro presentes y futuras. Además, para la actualización de una lista permanente también se puede utilizar la información obtenida por otras instancias gubernamentales, tales como las dedicadas al cobro de impuestos, el servicio postal, la expedición de licencias de manejo o la adquisición de viviendas.

Métodos de Actualización

La actualización regular de la lista añade los nombres de las personas que han alcanzado la edad para votar, de los que han adquirido la ciudadanía,  de los que vuelven a cumplir con todos los requisitos para votar (por ejemplo, los que obtienen su libertad después de haber estado en prisión), y de los que han cambiado de residencia de un distrito electoral a otro. Además, actualizar implica suprimir el nombre de los que han fallecido o han dejado de cumplir con alguno de los requisitos para votar. Algunas autoridades electorales actualizan el registro anualmente, la desventaja de esto es que la lista suele tener unos meses de desactualización al momento de estar lista para una elección y esto se incrementa para el siguiente año. Las altas tasas de movilidad en algunas sociedades nos dicen que más del 20 por ciento de los electores pueden experimentar cambios dentro de un año. De lo anterior se derivan significativos problemas de actualización  en las listas.

Otra forma de realizar este proceso es actualizar la información de los electores con mayor frecuencia. En algunos casos la autoridad electoral hace actualiza la lista  diariamente a medida que recibe información  a través de un registro o notificación electrónica   que recibe directamente de los electores. La actualización puede realizarse también mensualmente, cuando la autoridad electoral recibe información de las instancias gubernamentales con las que tiene algún acuerdo para compartir información.

Acuerdos para compartir información

Para mantener una lista permanente actualizada se necesitan acuerdos para compartir información, estos se establecen entre la autoridad electoral y otras instancias de gobierno, a las cuales los ciudadanos reportan cambios sobre la información personal que puede estar ligada con su elegibilidad para votar. Por ejemplo, usualmente las listas de electores incluyen el domicilio de cada elector. En países donde las elecciones están organizadas a partir de circunscripciones o distritos electorales separados, el  elector sólo puede emitir su voto  en el distrito tiene su domicilio  permanente. Por lo anterior,  la autoridad electoral necesita la información de los cambios de domicilio para mantener actualizada la lista de electores permanente. Alguien que cambia su residencia probablemente lo  reporta dicha información a alguna instancia pública –puede ser a la encargada de expedir licencias de manejo al actualizar su licencia, al departamento a cargo del cobro de impuestos al tramitar algún reembolso, o al servicio postal al pedir el reenvío de correspondencia a la nueva dirección. Las autoridades electorales que mantienen un registro permanente pueden buscar tener acceso a la información que proveen electores a otras agencias públicas, y utilizar dicha información para actualizar el registro de electores.

Esto implica un gran número de retos, que incluyen los siguientes:

• En un país que no asigna a cada ciudadano un número de identificación, puede ser difícil identificar a un individuo que haya proveído información a otra instancia. Por ejemplo, cuando existe más de una persona con el mismo nombre (pasa frecuentemente con padres e hijos) viviendo en el mismo domicilio y uno de ellos cambia de dirección, entonces sería poco claro saber quién realizó el cambio de domicilio.
• Si la autoridad electoral depende de la información de otras instancias públicas, se necesita recibir la información en un formato que pueda usarse fácilmente. Sin embargo, las diferentes instancias gubernamentales pueden llegar a tener diversos tipos de bases de datos, y puede que  no estén preparadas para cambiar sus sistemas. Se recomienda que las autoridades electorales encuentren el mejor camino para trabajar con todas ellas. Hacer lo anterior, demanda un alto nivel de soporte técnico y competencia.

Beneficios internos y externos de un registro permanente

Como el trabajo para desarrollar una lista de electores de este tipo se extiende a lo largo de todo el ciclo electoral, la autoridad electoral puede fomentar un alto nivel de capacitación y experiencia en el personal. La proporción de empleados en posiciones profesionales permanentes será mucho más alta que si se utiliza un sistema de lista periódica. Esto abre la oportunidad de promover una mayor educación electoral relacionada con el  registro electoral.

Por ejemplo, algunos países que utilizan el sistema de registro permanente anticipan la necesidad de registrar a las personas que cumplirán la edad requerida para votar y desarrollan un registro provisional de electores. Si la edad mínima para votar es de 18 años, la gente joven incluirse en una lista provisional a la edad de 16 o 17 años, y trasferirse a la lista general en la fecha en la que cumplen los 18 años. Así, el registro tiene lugar a una edad más temprana y las autoridades electorales pueden trabajar con el sistema escolar de la educación media o secundaria para desarrollar un programa de educación electoral que se centre en el registro electoral.

Registro permanente – ventajas

El registro permanente ofrece varias ventajas:

• La lista de electores se mantiene actualizada debido a la revisión regular a la que se somete.
• La lista puede abrirse a una inspección pública en cualquier época del año, no sólo durante algún periodo específico.
• Debido a que la lista siempre está lista, no plantea ningún problema la convocatoria anticipada a una elección general o extraordinaria, (por ejemplo, en el caso de una elección en la que se busca cubrir alguna vacante de la legislatura).
• La lista final de electores puede ser preparada mucho más rápido. Usualmente, hay un período de revisión durante la campaña electoral para asegurar que todos los que son elegibles para votar tengan la oportunidad de incluirse en la lista de electores. Con una lista periódica, el periodo de la campaña puede ser utilizado tanto para desarrollar una lista inicial de electores como para la revisión y producción de la lista final. Con un registro permanente, la lista inicial generalmente tiene lugar fuera del periodo de la campaña electoral. Como resultado de esto el periodo oficial de organización y preparación de las elecciones puede ser más corto.
• Los cambios y correcciones pueden realizarse a lo largo del año, no sólo durante determinados períodos. Esto disminuye la presión del tiempo y permite incrementar la precisión de la información contenida en la lista permanente. 
• El uso de una lista permanente no es necesariamente un método de registro menos costoso. Aún así, provee oportunidades de eficiencia en la creación de una lista de electores –por ejemplo a través del intercambio de información con otras instituciones.
• Una lista permanente puede ser utilizada para otros propósitos, como ocurre en Australia donde se emplean para las elecciones de corporaciones empresariales, o en Estados Unidos para la selección de jurados en procesos judiciales.
• Con una lista permanente las tasas de registro pueden ser más altas debido a que el registro es continuo. Aunque por otro lado, varias jurisdicciones han encontrado que las listas permanentes no son más completas que las listas periódicas basadas en visitas domiciliarias, e incluso pueden ser menos precisas.
• En cuanto al criterio de actualidad, su desempeño varía considerablemente entre los diferentes tipos de registros permanentes. Se puede esperar que aquellos que actualizan la información con más frecuencia  estén más actualizados en cualquier momento. Además, si los electores pueden registrarse el día de las elecciones, tanto en una lista periódica como en una permanente, puede haber un mayor grado de actualidad en tanto que los electores pueden reportan su cambio en las mesas de votación.
• En los sistemas federales, las listas permanentes permiten que diferentes niveles de gobierno compartan información minimizando con esto una duplicación de funciones. Sin embargo, los diferentes niveles de gobierno del sistema federal podrían utilizar diferentes métodos de registro electoral. Por ejemplo, a nivel federal Canadá mantiene un registro permanente mientras que en algunas provincias se utilizan listas periódicas.
• El costo del registro de electores se distribuye a lo largo de todo el ciclo que media entre una elección y otra, lo que permite una buena planeación financiera. Aún así es probable un exista un costo mayor en ciertos periodos, por ejemplo cuando se lleva a cabo la elección o el registro.
• Debido a que el trabajo se distribuye a lo largo del ciclo electoral, los fondos necesarios no se incrementan abruptamente en ninguna fecha o periodo específico del año.

Registro permanente – desventajas

La lista permanente tiene varias desventajas:

• Las autoridades electorales necesitan más personal permanente que el que requeriría una lista periódica. Lo cual implica mayor presupuesto.
• Varios empleados permanentes del organismo electoral requerirían tener capacitación y habilidades avanzadas. Así, es probable que necesiten desarrollo profesional continuo.
• Un mayor número de empleados con mejores habilidades podrían alcanzar un perfil más profesional para la administración electoral. Sin embargo, el tamaño del equipo y el profesionalismo tendrán implicaciones presupuestales. El registro continuo no tiene gastos excesivamente concentrados en ningún periodo, pero eso no significa que sea menos costoso en general. Los gastos se distribuyen a lo largo del ciclo electoral.
• La autoridad electoral necesita que el personal tenga experiencia técnica, particularmente en lo referente al manejo de equipos y programas de cómputo, para mantener y actualizar sistemáticamente  la información.
• Los ciudadanos tendrían que cumplir con los requerimientos para proveer la información necesaria para actualizar el registro electoral, o la autoridad electoral tendría que establecer acuerdos para compartir información con otras instancias públicas. De otra forma, al final de la fase de la preparación de la lista el número de revisiones podría ser excesivo.
• La autoridad electoral tiene que mantener  la precisión de la lista. Se han presentado serios problemas en algunos países donde el mantenimiento del registro electoral ha sido lento y descuidado. El manejo negligente de una lista permanente representa un riesgo potencial de fraude electoral o, al menos, abre la puerta para que surja un escándalo administrativo. 
• La diligencia también es crucial para asegurar la integridad de la lista de electores. En varias jurisdicciones, los ciudadanos son sensibles ante la posibilidad de que se comparta su información personal entre diferentes instituciones gubernamentales. Ante ello, al recolectar información y actualizar un registro permanente, la autoridad electoral acepta la responsabilidad de mantener la seguridad de la información, si existe alguna falla en esto, la reputación como organización independiente y profesional sufre daños.
• Actualizar requiere frecuentemente una extensa cooperación entre diferentes instituciones de gobierno. Esto sólo es posible cuando existen una cultura y una estructura administrativa apropiadas.
• En la administración de un registro permanente, es indispensable  identificar y darle seguimiento a los cambios demográficos de gran magnitud. De acuerdo con algunas estimaciones, entre el 20 y 25 por ciento de las personas residentes en los grandes centros urbanos tienen movilidad cada año. (ojo aquí te volaste el siguiente  renglón que distorsiona por completo las cifras que siguen); entre un 2 y un 4 por ciento de la población alcanza la edad para votar durante un año  y un porcentaje similar pueden llegar a fallecer o dejar de cumplir con algún requisito para poder votar. En virtud del efecto acumulativo de estos cambios a lo largo de los cuatro o cinco años que usualmente median entre una y otra elección, el reto que implica mantener actualizado el registro puede ser descomunal. Afortunadamente, los cambios demográficos no son azarosos y se les puede dar seguimiento concentrando la atención en segmentos estratégicos de la población.
• En el sistema de registro permanente de electores suele haber diferencias  entre el momento en el que ocurren  algunos  cambios  y el momento en el que se registran en  la lista electoral. Esa diferencia puede ser relativamente larga en  algunos métodos de actualización, lo que da como resultado que la lista de electores sea débil en términos de actualidad. Una solución a este problema puede ser la de  permitir el registro el día de las elecciones. Esto puede eliminar efectivamente las preocupaciones acerca de la actualidad de una lista, debido a que los electores tienen la oportunidad de actualizar sus datos en las mesas de votación. Pero esto tiene desventajas:
• Uno de los principales propósitos de tener una lista de electores es separar dos de las funciones más importantes de la autoridad electoral: verificar la elegibilidad del elector y conducir la votación. Si un gran número de electores se registran en las mesas de votación, esto disminuye la utilidad del registro y puede incrementar dramáticamente el tiempo que toma la emisión del voto.
• Otro tema es cómo prueban los electores su identidad. Si el registro ocurre en las mesas de votación, debe haber un alto nivel de certidumbre en la comprobación de la identidad del elector  y en que cumple  todos los requisitos para poder votar.

Registro civil

El registro civil es una lista que contiene información básica de todos los ciudadanos (por ejemplo nombre, género, nacionalidad, edad, estado civil y dirección). El mantenimiento del registro civil es responsabilidad del Estado. La inclusión de los ciudadanos en el registro es obligatoria y se solicita a estos que reporten cualquier cambio de su información a los oficiales encargados de su mantenimiento y actualización (generalmente los ministerios del interior). Usualmente, los Estados que mantienen un registro civil lo utilizan como base para generar la lista de electores. Debido a esto, la inclusión de los ciudadanos en el registro civil asegura que se encuentren también en el registro electoral, siempre que cumplan con los requisitos  para votar.

El registro civil se basa casi siempre en un número nacional de identificación ciudadana; esto, por lo general, no sucede en una lista permanente de electores. Las cuestiones culturales parecen jugar un papel muy importante en la decisión de adoptar un número nacional de identificación ciudadana. El uso de este sistema de identificación nacional permite que la información de los ciudadanos se maneje de manera coherente e integral. Al parecer, el uso de un sólo número de identificación se relaciona fuertemente con el mantenimiento y actualización de la lista de los ciudadanos. Otras sociedades se oponen totalmente al uso de un número de identificación nacional y, frecuentemente,  ponen restricciones a la posibilidad de compartir números, como el  de seguridad social,  entre dependencias de gobierno,. Las sociedades que deciden en contra del uso de un número de identificación, por lo general tampoco eligen la conformación de un registro civil.

La experiencia danesa

El Ministerio del Interior de Dinamarca describe en los siguientes términos  la experiencia de vincular el registro civil nacional y la integración de la lista de electores:

“Para poder votar es requisito que los electores estén enlistados en el registro electoral (la lista de electores). El registro electoral está automatizado y se basa en la información disponible en el registro civil (administrado por el Ministerio del Interior), para lo cual las autoridades municipales transmiten permanentemente  información básica de carácter administrativo sobre los ciudadanos, incluyendo la adquisición de los derechos para votar, los cambios de domicilio y los decesos. De esta forma, la inclusión en el registro electoral y los cambios como el de domicilio tienen lugar automática y permanentemente. Así, el registro es actualizado de forma permanente y sólo las personas que viven en el extranjero… tienen que tomar la iniciativa. Estas personas tienen que enviar una solicitud para ser registrados en la municipalidad donde tenían su residencia permanente antes de salir al extranjero.

“Dieciocho días antes de la elección, se obtiene una copia impresa del registro electoral, actualizado. Los electores potenciales que vuelven al país después de esta fecha no pueden incluirse en el registro y,  por lo tanto,  no pueden votar. Las personas que cambian su residencia de un municipio a otro dentro de los dieciocho días previos a una elección general se mantienen registradas en el municipio inicial hasta después del día de la elección. Los cambios en el registro electoral derivados de 1)  migración, 2) decesos, 3)  declaraciones de incompetencia legal, y 4) pérdida u obtención de la ciudadanía danesa, que son reportados a las autoridades locales dentro de los dieciocho días previos a  la elección, son introducidos manualmente en la copia impresa del registro electoral.”[1]

El uso de un registro civil como en Dinamarca requiere una gran coordinación de esfuerzos. Los oficiales deben mantener tanto la información necesaria para las elecciones como las estadísticas esenciales que normalmente contiene un registro civil.

Generalmente, se solicita a los ciudadanos que informen a las autoridades del registro civil los cambios sobre su información básica dentro de un periodo de tiempo específico –pueden ser 30 días a partir de la fecha del cambio. Actualizar la información en el registro civil puede implicar algunos retrasos, tal y como sucede con el sistema de registro permanente. Después se efectúa la actualización de todos los listados basados en el registro civil, incluida la lista de electores.

El registro civil y el registro de electores

En algunos países o jurisdicciones con registro civil, como Suecia, los ciudadanos no necesitan hacer nada para registrarse en la lista de electores. La oficina local de impuestos mantiene actualizados los archivos sobre la elegibilidad para votar de los ciudadanos, y cualquier persona que aparece en el registro civil es automáticamente registrada para votar. En otros países, como Senegal, los ciudadanos deben solicitar su inclusión en la lista de electores, aún cuando el Estado mantenga el registro civil.

Cuando se integra una lista de electores por separado a partir del registro civil, la tarea puede llevarse a cabo en una fecha mucho más cercana al día de la elección. En virtud de que el registro civil provee información tal como la fecha de nacimiento, el género o el nombre, no se necesita recopilarla nuevamente para la lista de electores. Esto reduce considerablemente el tiempo de captura de la información e integración de la lista.

Desarrollar y mantener un registro civil es una tarea administrativa de gran magnitud, y probablemente costosa. El merito de este sistema es que una vez que la información de alta calidad está disponible para la población en su conjunto, puede ser utilizada para una gran variedad de propósitos sin costos financieros significativos para otras dependencias públicas. Por ejemplo, el uso del registro civil para desarrollar una lista de electores simplemente implica añadir los criterios de elegibilidad para votar en el registro y posteriormente transferir la información a la autoridad electoral. El papel de las autoridades electorales en este proceso se limita frecuentemente a examinar los errores y omisiones en la información del registro, y a la integración y revisión de la lista final que se utilizará el día de la elección. Con un registro civil actualizado, se puede integrar una lista de electores a un bajo costo adicional.

Registro civil – ventajas

El registro civil ofrece las siguientes ventajas:

• El costo de recolección de información para el registro electoral es muy bajo debido a que la información clave ya ha sido recopilada e integrada en el registro civil. En gran medida, alguna agencia gubernamental asume simplemente los costos derivados de la administración electoral. Los costos de este sistema en general son altos pero el monto  que al final comparte la autoridad electoral es poco.

• Como sucede en un sistema de lista permanente, es común que la información de un registro civil se actualice con regularidad, esto hace posible integrar listas electorales con información actualizada en periodos cortos de tiempo.
• Una vez más, como es el caso del sistema de lista permanente, el costo de mantenimiento de un registro civil se distribuye a lo largo de los años.
• Los gobiernos que utilizan un registro civil normalmente priorizan la fiabilidad sobre la actualidad de la información. La lista de electores se obtiene de los registros en los que se han procurado los tres criterios que evalúan el desempeño de un registro: actualidad, precisión e integridad.
• Debido a que el registro civil se utiliza para varios propósitos administrativos, se les otorga a los ciudadanos un periodo relativamente corto de tiempo para que reporten los cambios sobre su información personal. Como resultado, mientras que el sistema de registro permanente tiene un retraso en la integración de los cambios, el de los registros civiles tiende a ser mucho más corto, por lo que este sistema es eficiente en términos de actualidad.
• Debido a que el registro civil se actualiza regularmente, hay tiempo suficiente para confirmar la precisión de la información que contiene.
• Generalmente, todos los ciudadanos deben estar registrados en el registro civil, si no están enlistados no son considerados para cualquier tipo de cuestión pública o social. Un ciudadano que no está enlistado puede no tener acceso a una gran variedad de servicios sociales, tales como la seguridad laboral, salud pública y/o educación. Por esta razón, el sistema de registro civil tiende a cumplir muy bien con el criterio de integridad.
• El registro civil puede utilizarse como una lista de candidatos para cualquier servicio gubernamental. Además, con una protección apropiada de la privacidad (tal como la adoptada en Suecia) hasta las organizaciones privadas pueden tener acceso a la información y así evitar el costo de mantener sus propias listas de clientes. El registro hace posible la eficiencia sobretodo en términos del cumplimiento de funciones de gobierno. 

Registro civil – desventajas

El registro civil tiene algunas desventajas:

• Es muy costoso su establecimiento y mantenimiento. Aunque permite que la lista de electores sea fácil de generar,  el registro en sí mismo requiere un despliegue  considerable de recursos. A pesar de lo anterior, por razones que no tienen que ver tanto con las elecciones, el gobierno puede decidir mantener un registro civil. Si es el caso, el uso de la información de este tipo de registro para la integración de la lista de electores es casi obvio.
• El registro civil por lo general se basa en un número de identificación nacional, lo que permite la vinculación de varias bases de datos. Los países que no utilizan un número de identificación nacional pueden encontrar muchas más dificultades para crear un registro civil con un alto nivel de actualización, precisión e integridad.
• En varios países el registro civil se comenzó a desarrollar a partir de registros realizados por iglesias y las primeras versiones estaban en papel. Los registros civiles actuales tienden a ser automatizados por medio de sistemas de cómputo, lo que permite a las autoridades civiles tomar todas las ventajas sobre las posibilidades de manejo de información de este tipo de listas. El registro civil puede ser utilizado efectiva y eficientemente para integrar una lista de electores, pero tanto las autoridades civiles como las electorales requieren una infraestructura informática altamente desarrollada para manejar las bases de datos.
• En la base de datos de un registro civil, se recomienda tener cuidado en el mantenimiento de la información que se necesita para la administración de las elecciones y la integración de la lista de electores. Cualquier nombre añadido a la base de datos debe ser automáticamente asignado a la división administrativa correcta. De esta forma, el sistema requiere programas de cómputo apropiados y personal de apoyo para manejar el desarrollo de la infraestructura informática.
• En algunos países, el registro civil puede provocar  la idea de tener a un “gran hermano orwelliano” que vigila todas las actividades, lo que motiva la aversión a la creación de este tipo de lista.
• De la misma forma, algunas personas temen el uso inapropiado de una base de datos centralizada, tal como lo es un registro civil. La preocupación es que la información pueda ser utilizada para propósitos comerciales no autorizados o que existan insuficientes restricciones en el intercambio de información entre las dependencias de gobierno.
• El sistema de registro civil hace que la autoridad electoral dependa del gobierno para la integración y mantenimiento de la lista de electores. Cuando los partidos políticos de oposición, los grupos de la sociedad civil o el electorado se tienden a ser escépticos o desconfiados de la acción del gobierno, el escepticismo se extiende a la autoridad electoral y, por ende, a la lista electoral. Es importante para la autoridad electoral tenga, y sea capaz de demostrar, independencia del gobierno. Hasta cierto grado, el sistema del registro civil disminuye la independencia al hacer que la autoridad electoral dependa de instancias gubernamentales para realizar una de sus principales funciones. Cuando existe una confianza general en la integridad del gobierno, lo anterior no tiene importancia. Sin embargo, si hay poca confianza en el gobierno, el uso de un sistema de registro civil puede crear percepciones de que no tiene la calidad requerida o de que este sesgado a favor de los simpatizantes del gobierno y, por ende, reducir la legitimidad de la autoridad electoral.
• Si el ministerio responsable del mantenimiento del registro civil tiene poca disposición o capacidad para mantenerlo actualizado o completo, la autoridad electoral se ve forzada a integrar  la lista de electores a partir de una base de datos muy deficiente.

Consideraciones administrativas

Los sistemas de registro pueden utilizar diferentes tipos de procedimientos, pero todos deben hacer frente a las siguientes interrogantes e inquietudes:

¿Lista periódica, lista permanente o registro civil? Los sistemas de registro electoral se configuran bajo determinadas circunstancias históricas y condiciones locales. Ningún sistema es el mejor para todas las circunstancias y casos. La elección de un sistema puede guiarse por la experiencia adquirida localmente o en otras jurisdicciones. Además, no se trata solamente de escoger uno de los tres sistemas. Ya que dentro de cada uno de ellos pueden haber variaciones considerables y oportunidades de mejoramiento. Por ejemplo, en un sistema de lista periódica que utiliza centros de registro estacionarios, se puede incrementar el número y capacidad de unidades móviles con la finalidad de lograr una mayor cobertura.

• Estructura administrativa. Cada sistema de registro electoral necesita una estructura administrativa específica para las diferentes tareas a emprender. Se recomienda que los requerimientos  de la estructura administrativa se encuentren dentro de las capacidades de la autoridad electoral.
• Planeación logística. El registro electoral siempre demanda un trabajo intenso, que implica mayores cargas a medida que se aproxima la fecha de la elección. . La mayoría de los sistemas de registro programan sus actividades tomando como referente las metas que tienen que cumplir en los días previos a la elección y definen su programa operativo sobre esa base.. Por ejemplo, si el registro electoral se compila a nivel central pero se imprime a nivel local (es decir, en los sitios de votación), la autoridad electoral debe saber por adelantado lo que cada localidad necesita en términos de equipo y tiempo de impresión. Esto ayudará a determinar fechas límite para cumplir las actividades previstas
• Recolección de información para el registro. La recolección de información se puede obtener a través de varios métodos: visitando a los posibles electores en su domicilio, estableciendo centros de registro locales, mediante un registro electoral directo (ya sea en papel o por medios electrónicos), o compartiendo información entre diferentes dependencias de gobierno. El método de recolección de información depende, en cierta medida, del sistema de registro electoral utilizado. Por ejemplo, una lista periódica frecuentemente se desarrolla a través de la visita a los posibles electores en su domicilio o mediante el establecimiento de centros locales de registro, mientras que el registro permanente y el registro civil por lo general descansan en el intercambio de información entre diferentes dependencias de gobierno. Pero pueden haber algunas coincidencias y variaciones. Algunos países que cuentan con un sistema de registro permanente, visitan a los electores de las áreas donde se identifican altas tasas de cambio de domicilio para incrementar la oportunidad de contactar a los electores difíciles de registrar.
• Obtención de materiales. El registro electoral no sólo es una labor intensa sino que también requiere una gran cantidad de materiales. Involucra el llenado de formularios que pueden ser impresos en papel o generar archivos electrónicos. Incluso en países con un registro permanente basado en el intercambio de información entre diferentes dependencias de gobierno, la autoridad electoral acostumbra notificar a cada persona elegible para votar sobre la información con la que se cuenta de él o ella. Por lo tanto,  los oficiales del registro necesitan formularios, computadoras, impresoras, infraestructura de seguridad para las bases de datos y, algunas veces, también se necesita rentar oficinas y mobiliario. Por esta razón es importante tener políticas claras y criterios generales para la obtención de materiales. Junto con una política de compras por mayoreo, se pueden establecer estándares para minimizar los costos, evitar  duplicidad de esfuerzos y asegurar que todos los centros de registro tengan los mismos criterios de calidad y presentación.
• Infraestructura operativa. Cada tipo de registro electoral requiere una infraestructura operativa específica. Se recomienda que no haya confusiones en cuestiones importantes como la línea de autoridad, la cadena de mando o el grado de independencia o control permitido en cada posición dentro del aparato administrativo.
• Información para el votante.  Cada sistema de registro brinda excelentes oportunidades para informar al votante. La información puede centrarse en datos sencillos como la fecha de las próximas elecciones, o cuándo y dónde registrarse y votar. Asimismo, se pueden concentrar esfuerzos para promover la participación en el proceso democrático de grupos específicos como los electores jóvenes, también se pueden proveer materiales electorales en el idioma de las minorías étnicas o lingüísticas.
• Selección de personal y capacitación. Debido a que el registro electoral es casi siempre una labor intensa, la autoridad electoral debe asegurarse de contar con el personal necesario y manejar en forma efectiva la sobre carga de actividades en ciertos periodos específicos. El periodo relativamente tranquilo que existe entre las elecciones es ideal para desarrollar, revisar, finalizar e imprimir materiales de capacitación para el personal temporal que será contratado para recopilar y capturar la información. Además, se recomienda que la autoridad electoral proporcione oportunidades de desarrollo profesional y ascenso al personal permanente con la finalidad de conservarlo.
• Puesta en marcha de un plan de acción. El plan de acción se basa en la estructura administrativa y el plan logístico formulado desde el inicio. Entre los factores que pueden afectar el plan de acción están la magnitud de la tarea, el contexto que frecuentemente está altamente politizado, la necesidad de un registro electoral para legitimar el proceso electoral y la atención puesta al registro por parte de los partidos políticos, los medios de comunicación y otros grupos interesados. Esto significa que el plan de acción debe ser flexible y permitir cambios administrativos ante condiciones fluctuantes.
• Recopilación de la información del registro. Todos los sistemas de registro electoral implican un proceso inicial de  compilación de la información requerida. La información puede provenir de los centros de registro, de las visitas domiciliarias, de otras dependencias de gobierno, o recibirse ya completa desde la autoridad civil responsable del registro civil. Cualquiera que sea el caso, la autoridad electoral siempre se enfrenta a la compilación inicial de la información. El personal que captura la información en la base de datos crea un archivo para cada persona elegible para votar o para cada domicilio. La base de datos se administrará dependiendo de cuál de los dos principios de organización se utilice: personal o domiciliario.
• Almacenamiento de la información del registro. La seguridad es un asunto clave en el almacenamiento de la información del registro. La información puede compilarse a nivel central o local; aunque aún los sistemas que utilizan la recolección central frecuentemente permiten que la información se someta a investigación localmente, con la finalidad de lograr una mayor precisión. La información puede almacenarse tanto central como localmente, en la mayoría de los casos -particularmente en los registros automatizados- los cambios en la información se mueven de ida y vuelta, entre la base central y la  local. Debido a que listas de electores generalmente se imprimen localmente, debe haber una fecha limite para el acceso de cambios en las listas, ya sean preliminares o finales. Una vez concluido el plazo para hacer cambios, la información lista para imprimir las listas será transferida a los centros de registro o sitios de votación a nivel local. 
• Producción de la lista preliminar de electores. En cualquier tipo de sistema de registro la autoridad electoral debe producir una lista preeliminar de electores, frecuentemente en una fecha cercana al inicio del proceso electoral. Esto permite revisar la lista antes de su integración final. En algunos casos, la lista preliminar puede ser distribuida entre los partidos políticos para propósitos de campaña. La producción de una lista preliminar marca el fin de la primera etapa del registro y comiénzale inicio de la etapa de revisión.
• Estrategias de promoción. Es muy conveniente que la autoridad electoral haga saber a los electores y a los partidos sobre la existencia de la lista preliminar. Esto lo puede lograr mediante varios medios: la publicación de anuncios en periódicos locales, la exposición de la lista en lugares públicos, el envío postal de tarjetas que indiquen los electores registrados en cada dirección, u otorgar una copia de la lista de electores a los partidos políticos. En algunos casos es posible que los electores que desean permanecer en el anonimato se registren como “electores secretos”; esto significa que sus nombres no aparecen en ninguna lista de electores públicamente disponible.
• Cambios a la lista preliminar de electores. En el periodo de revisión, los ciudadanos pueden reportar errores en la información sobre su  registro por ejemplo, si no están registrados y deberían estarlo, si están registrados con un domicilio equivocado, o si su nombre u otra información de identificación está registrada incorrectamente. Otra corrección que puede hacerse en esta etapa es remover el nombre de las personas que han fallecido. La revisión causa una sobre carga de actividades para la autoridad electoral. Los esfuerzos se dirigen a mejorar la actualidad, precisión e integridad de la lista.
• Impugnaciones a la lista preliminar electoral. Los individuos pueden solicitar cambios en su información o, en su defecto, un tercer actor (por ejemplo un partido político) puede solicitar cambios a la información de una o más personas en la lista preeliminar. En todo caso debe existir siempre la oportunidad para presentar una impugnación. Si se rechaza el cambio, el demandante debe tener la posibilidad de apelar la decisión.
• Producción de la lista final de electores. Cuando concluye el periodo para presentar reclamaciones y objeciones, la autoridad electoral produce la lista final de electores. Esta será la lista que se utilice para el evento electoral.
• Distribución de la lista final de electores. Por lo general la lista final de electores es certificada centralmente y luego se distribuye a las mesas de votación. Las listas pueden ser impresas centralmente y transportadas a las estaciones locales, o los archivos pueden ser transferidos electrónicamente y realizar la impresión localmente.
• Ajustes a la lista a partir de los votos anticipados. En algunos casos, los electores tienen la oportunidad de emitir su voto por anticipado, en lugar de hacerlo el día de las elecciones. De ser el caso, es importante que la lista final de electores haga notar quienes han votado anticipadamente.

Promoción del registro de electores

Para tener un buen desempeño en cuanto a  los criterios de actualidad, precisión e integridad, un sistema de registro debe ser sencillo y cordial para los electores. El registro electoral no debe ser una prueba de conocimientos. Además, en la medida de lo posible deben evitarse las barreras financieras para que los electores se registren, como lo puede ser el establecimiento de tarifas. Este tipo de cuestiones pueden restar legitimidad al proceso y, por ende,  el desempeño de los criterios de calidad no será eficiente.

A continuación se enlistan algunas vías para promover el registro:

• Utilizar una forma y/o procedimiento sencillo de registro.
• Planear campañas especiales orientadas a grupos de difícil registro.
• Si el sistema está basado en el establecimiento de centros de registro electoral, considerar la opción de utilizar unidades móviles para poder contactar a las personas que se encuentran en áreas remotas.
• Involucrar a otros grupos en las iniciativas de registro –por ejemplo, grupos de mujeres, organizaciones de minorías y representantes juveniles.
• Si es viable, permitir el registro electoral en forma electrónica (e-registro).
• Contar con horarios amplios de registro cuando se están llevando a cabo las campañas electorales, pues es cuando el interés en el proceso puede ser más alto.
• Permitir el registro el día de las elecciones en las mesas de votación.
• Negociar acuerdos de intercambio de información con otras dependencias de gobierno para dar seguimiento a los cambios del electorado.
• Considerar el registro provisional para los jóvenes que alcanzarán la edad para votar en el siguiente periodo de uno o dos años. Asimismo, se puede aprovechar esto para emprender una campaña de educación electoral en las escuelas de nivel bachillerato.
• Desarrollar e instrumentar campañas efectivas de educación electoral.

Si los ciudadanos no tienen la obligación formal o legal de registrarse, los sistemas de registro electoral son voluntarios. En estas circunstancias, las autoridades electorales pueden optar por dos maneras de llevar a cabo el registro:

• Puede brindársele a  todos los ciudadanos la  igualdad de oportunidades  para registrarse,  asegurando que el proceso de registro sea sencillo, claro y transparente. Sin embargo, no se toman medidas específicas para promover el registro de individuos o grupos de personas que cumplen con los requisitos pero es poco probable que se  registren y voten -por ejemplo, los jóvenes, las personas con escasos recursos económicos o que no cuentan con casa, y los miembros de las minorías étnicas y lingüísticas. Esta forma de registro es esencialmente pasiva.
• Pueden facilitar el registro y la participación  de los grupos que históricamente han tenido una baja representación en el proceso electoral a través de campañas orientadas a ellos. Esta es una forma mucho más activa de registro y se basa en una concepción en la que la autoridad electoral es responsable de asegurar que todos los grupos de ciudadanos ejerzan su derecho al voto.

Aunque ambas formas de llevar a cabo el registro electoral tiene simpatizantes entre los funcionarios electorales, las iniciativas para  llevarlo a cabo en una forma activa pueden provocar algunas controversias. La autoridad electoral debe ser no partidista e independiente tanto del gobierno como de los partidos de la oposición. Si históricamente los grupos de baja representación tienden a apoyar más a un partido sobre otros, los esfuerzos para promover el registro y voto de esos grupos pueden concebirse a favor de dicho partido. Cuando se tiene una forma de registro activa, las autoridades electorales tienen que ser conscientes de que este tipo de controversias surgen y por lo tanto deben prepararse para argumentar a favor de esta forma de llevarlo a cabo.

Características de los electores elegibles

En una democracia, todos los ciudadanos adultos deben ser elegibles para participar en las elecciones. Esto significa que los requisitos deben ser lo suficientemente amplios para que todos o virtualmente todos los adultos residentes que cuenten con la ciudadanía se puedan registrar para votar. No debe haber ningún tipo de exclusión sistemática de algún grupo –ya sea de mujeres, miembros de alguna minoría étnica o lingüística, personas de escasos recursos económicos o sin domicilio, o residentes de áreas remotas.

Las reglas de la elegibilidad se centran en la edad, la ciudadanía y la residencia. Los requisitos exactos varían de una democracia a otra.

Por ejemplo, todas las democracias representativas limitan el voto a la población adulta. Pero difieren en la definición de la edad en la cual una persona alcanza la adultez, aunque el rango generalmente es muy pequeño pues casi siempre se establece entre los 18 y 21 años. En la mayoría de las democracias,  los adultos jóvenes (entre los 18 y 30 años) tienden a participar menos en cuestiones electorales que sus mayores. En las dos últimas décadas, varias de las democracias industrialmente avanzadas han tenido una declinación aguda en la participación electoral de los jóvenes. Estos países han respondido con iniciativas de registro y educación electoral dirigidas hacia los ciudadanos jóvenes.

Históricamente el requisito de ciudadanía ha permitido qie sólo voten aquellos adultos que pueden demostrar que son ciudadanos residentes  en el país en el que se lleva a cabo la elección. Algunos países han llegado a ser más flexibles en este requisito, al permitir a nacionales extranjeros votar en las elecciones locales si estos cumplen con ciertas condiciones básicas de residencia. Algunos países restringen el voto a las personas que tienen su domicilio en el distrito electoral y han permanecido allí durante un mínimo de tiempo; otros permiten que voten y se registren sus nacionales viviendo en el extranjero por un tiempo limitado.

En circunstancias posteriores a un conflicto, es cada vez más usual que se extienda  el derecho de registrarse y votar a nacionales viviendo en el extranjero. Esta práctica puede requerir de la participación de autoridades electorales en el extranjero: quienes pueden ayudar en el registro y la votación de dichos electores, o monitorear los acuerdos necesarios para asegurar que las elecciones sean justas y efectivas.

Por lo general, son las legislaciones o la constitución de los países las que fijan  requisitos de elegibilidad para los electores,  no los  funcionarios electorales. La tarea de los funcionarios es aplicar las reglas o políticas que se han fijado.

Requisitos e identificación

Los requisitos para el registro electoral deben ser análogos a los requisitos básicos para votar. Estos se establecen normalmente en la constitución o en la  ley. La mayoría de los países que aspiran a ser democracias tratan de conferir el sufragio universal a todos los ciudadanos que han alcanzado la edad adulta, frecuentemente establecida a partir de los 18 años. Pueden existir requisitos de residencia para el registro y la votación, especialmente en un sistema basado en distritos electorales separados. Varios países restringen el voto de los ciudadanos cuyos derechos han sido suspendidos porque han sido sentenciados por un delito o  tienen algún tipo de incompetencia mental. 

Menos barreras para el registro y la votación

En el pasado existían más criterios para determinar los requisitos de elegibilidad  para participar en los procesos democráticos de toma de decisiones, como los derechos de  propiedad, la raza, el género y la “calidad moral”; por lo que cuando se consideraba que alguien no cumplía con alguno de estos criterios era excluido. A lo largo del tiempo estos criterios han perdido su legitimidad y han desaparecido. Una liberalización similar se puede observar con algunos de los requisitos actuales. Por ejemplo, algunos países permiten a nacionales de otros países votar en elecciones locales siempre y cuando cumplan plenamente con ciertos  requisitos de residencia. Además, va en aumento el número de países que permiten votar a sus nacionales en el extranjero; algunos ejemplos recientes son México, Honduras, Ecuador, Sudáfrica, Bosnia y Herzegovina e Iraq.

Requisitos ciudadanos como una barrera para el  registro

Los Estados o países emergentes, con fronteras que recientemente han sido cambiadas o disputadas, se enfrentan frecuentemente con la cuestión de definir en que casos un residente consigue la calidad de ciudadano y, con ello,  plenos derechos democráticos. Esto no es una cuestión que atañe sólo a las autoridades electorales. Por el contrario, es un tema político que plantea cuestiones claves para la gobernabilidad, tales como la relación entre la nación, el estado y la naturaleza de la ciudadanía en el nuevo Estado. Pero hay un impacto directo en las elecciones si se establecen requisitos rígidos de ciudadanía que impiden que un porcentaje importante de los residentes del país se puedan registrar y votar. Actualmente, cuando la mayoría de las elecciones alrededor del mundo son monitoreadas por observadores electorales -incluyendo observadores nacionales e internacionales, así como representantes de partidos políticos- erigir barreras al registro puede percibirse fácilmente como una violación a los principios democráticos de elecciones libres y justas.

Identificación de los electores calificados

Los funcionarios electorales pueden elegir entre diferentes métodos para confirmar que los electores potenciales cumplen con los requisitos de ciudadanía y que se pueden identificar a si mismos. En países con un sistema de listas periódicas, el método utilizado frecuentemente es el de visitar en su domicilio a los electores, establecer centros de registro electoral o una combinación de ambos. El procedimiento puede ser más complicado cuando los electores potenciales se tienen que presentar ante los funcionarios electorales. En países donde los residentes normalmente portan una identificación, como  certificado de nacimiento, pasaporte, cédula de identidad o licencia de manejo, su simple presentación puede ser una prueba suficiente de identificación. Si los residentes normalmente no traen consigo una identificación personal –particularmente en los países menos desarrollados- puede ser necesario presentar una declaración bajo juramento o el testimonio de otro ciudadano como procedimiento de identificación.

En países con el sistema de lista permanente, el procedimiento varía dependiendo de si alguien se registra por primera vez o si sólo se debe cambiar la información ya contenida en la lista. Cuando se hace un registro por primera vez, el método de la lista permanente difiere  poco del utilizado en la lista periódica. Por ejemplo, para probar su  identidad y que cumple con  los requisitos de elegibilidad, alguien  que ha alcanzado la edad para votar puede presentar su certificado de nacimiento junto con una identificación personal con fotografía, mientras que los nuevos ciudadanos deben  presentar el documento migratorio que prueba su ciudadanía. En caso de sólo cambiar la información ya contenida en la lista, puede ser necesario presentar alguna documentación relativa al cambio –como el certificado de matrimonio para un cambio de nombre o la licencia de manejo para un cambio de dirección.

En países con el sistema de registro civil, la identificación de un elector potencial se hace normalmente a través del número de identificación que tiene cada persona para revisar su expediente. La información se puede transferir del registro civil al registro electoral en forma regular para que todos  los cambios al registro civil se reflejan en el registro electoral.

Voto fuera de las mesas correspondientes de votación

Los sistemas de varios países requieren que los electores se registren en un determinado centro o  mesa de votación y sólo pueden votar allí las personas registradas en el lugar.  Sin embargo, frecuentemente es necesario hacer excepciones para los electores que tienen que salir de su localidad durante las elecciones. Una solución es permitir el voto anticipado a las personas que estarán fuera durante el periodo normal de votación. Otra solución es proveer un certificado de transferencia de registro a aquellos que estarán ausentes por razones que se consideran válidas y legitimas. Las razones para hacer uso de estas facilidades pueden definirse en términos restringidos y permitirlas sólo a  funcionarios electorales o personal militar que estará fuera de su demarcación por razones laborales; o puede definirse en términos más amplios y permitirlas a cualquier persona que tenga alguna dificultad  para votar el día de la elección.

Excepciones para votar

Las autoridades electorales normalmente tratan de registrar a cualquier persona que sea elegible para votar. Pero en países en donde el voto es obligatorio, la gente puede desear eximirse de votar. En Brasil, por ejemplo, el voto es obligatorio para todos los ciudadanos que tengan entre 18 y 70 años –a excepción de las personas no letradas, en cuyo caso es opcional. Asimismo, votar es opcional para las personas entre 16 y 17 años, o los mayores de 70. Los electores registrados que deseen eximirse de votar deben solicitar su permiso ante un juez electoral del distrito electoral al que pertenecen.

Identificación para efectos de registro

La identificación de los electores es el proceso a través del cual se verifica que los potenciales electores satisfacen los requisitos de elegibilidad y se capturan sus nombres y otra información sustancial en la lista de electores. Es indispensable que este proceso sea justo, integral e inclusivo. Esto requiere medidas efectivas para asegurar que los electores potenciales conozcan el proceso de registro y tengan una oportunidad razonable para llevarlo a cabo. Una de esas medidas es incentivar campañas de educación al votante. La educación al votante enfatiza la importancia del registro, explica sus responsabilidades y provee de información sobre cómo registrarse.

¿Quién es responsable –los ciudadanos o el Estado?

Cada sistema puede variar sus métodos de registro y asignar responsabilidades diferenciadas a los funcionarios electorales y a los ciudadanos. Algunas veces la responsabilidad recae  básicamente de los ciudadanos, quienes deben iniciar el proceso contactando a la administración electoral. Por ejemplo, pueden tener que completar un formulario en un centro de registro, llenar un formulario obtenido a través de la página oficial en Internet de la autoridad electoral o, (en un país con registro civil) llenar una forma de cambio de información en el registro y presentarlo ante la dependencia de gobierno correspondiente. En otros casos, son los funcionarios electorales los responsables de contactar a los electores potenciales; para ello por lo general reúnen la información del registro mediante visitas realizadas a domicilio, ya sea en todo el territorio o en áreas especialmente identificadas. Otros métodos se basan en el intercambio de información entre la autoridad electoral y otras dependencias de gobierno, tales como la oficina postal o las dependencias encargadas de las cuestiones de vivienda. Cuando se notifica algún cambio en la información de un ciudadano, la autoridad electoral puede enviar material del registro electoral a esa persona para verificar el cambio.

En la práctica, los ciudadanos y el Estado comparten a menudo  la responsabilidad para iniciar el contacto. En México, por ejemplo, que cuenta con una lista permanente de electores,  la autoridad electoral asegura un registro accesible al establecer una gran cantidad de centros de registro, incluyendo unidades móviles. Aún así,  los ciudadanos tienen que visitar los sitios de registro e iniciar formalmente el trámite.

Cuando los electores inician el registro, la experiencia ha demostrado que el brindar las mayores facilidades posibles puede incrementar significativamente la participación. En última instancia, es una cuestión de acceso: ¿qué tan responsable es el Estado de facilitar el registro a los ciudadanos sin demasiadas dificultades? La respuesta es que el Estado debe asumir una gran responsabilidad para asegurar que el registro no constituya una barrera administrativa que dificulte a  los ciudadanos participar en unas elecciones democráticas. En todo esto, también hay que considerar que por lo general los costos son  un factor que determina  el nivel de cobertura del registro electoral.

Costo e integridad – Un equilibrio

Las personas encargadas de tomar las decisiones que se esfuerzan por lograr un proceso de registro integral necesitan sopesar esta meta a la luz de sus costos globales. Desarrollar una lista electoral tiende a ser más económico cuando una gran parte de la responsabilidad del registro recae en los electores. En estas circunstancias, el papel de los funcionarios electorales es asegurar que los electores conozcan los requisitos del registro y el procedimiento que deben seguir para hacerlo. Los funcionarios pueden decidir no asumir ninguna  responsabilidad para  identificar a los electores potenciales que no se registren por propia iniciativa.

Esta forma de llevar a cabo un registro electoral provoca que la lista de electores que se integra sea menos completa que aquella que se compila a través de iniciativas estatales. Además, hay que tomar en cuenta que existen grupos de ciudadanos que tienden a identificarse menos como potenciales electores y registrarse. Por ejemplo, los jóvenes, los ancianos y enfermos, las personas de escasos recursos o no letradas y los residentes de áreas rurales donde la transportación es un problema.

Comprobación de la identidad de los electores

La mayoría de los países enfrentan varios retos para identificar a los electores cuando se presentan en las mesas de votación. El proceso de votación debe estructurarse de tal manera que se asegure que sólo los individuos legítimamente registrados son los que votan y que las personas que se presentan en las mesas de votación son quienes dicen ser.

Cuando los electores potenciales llegan a las mesas de votación el día de la elección, por lo general deben identificarse ante los funcionarios electorales antes de recibir la papeleta de votación Esto le permite a los oficiales electorales verifican el nombre de los electores y  asegurarse de que están incluidos en la lista electoral. El nombre de cada elector que se presenta a votar es marcado en la lista o se le solicita al elector firmar el registro. En algunos casos, donde existe la preocupación de que los electores pueda votar  en más de una mesa de votación, se les exige sumergir un dedo con tinta indeleble para indicar que ya votaron.

Cuando lo usual es portar una identificación

Hay varias formas para que los electores prueben su identidad. En países donde es común portar alguna identificación (por ejemplo cédula de identidad, licencia de manejo, tarjeta de empleo o  de atención médica), puede ser que  organismo electoral  no requiera emitir su propio documento de identificación para votar. Aún más, en un país donde se considera que es poco probable que ocurra un fraude electoral , los funcionarios electorales pueden no solicitar identificación alguna; y los electores simplemente firman la lista o registro de electores. Además, cuando los archivos se han automatizado, frecuentemente no hay una firma original para realizar alguna comparación.

Enviar por correo las cédulas de identidad permite que los electores conozcan su información contenida en la lista de electores y es también es una oportunidad para proporcionarles material con información para el votante. La cédula se le envía a todos los electores en la lista y sólo contiene su información personal tal y como aparece en la lista, junto con la fecha de la elección y la ubicación de las mesa de votación en las que están registrados. En la mesa de votación, los electores se identifican presentando esa cédula  y manifestando su nombre y dirección, o muestran alguna identificación con fotografía como la licencia de manejo.

Cuando lo usual es no portar una identificación

En otros países, proveer cédulas de identidad para las elecciones puede llegar a ser mucho más complejo y engorroso para los oficiales electorales. Esto se aplica particularmente en los países que no cuentan con un registro civil  y donde no es común que las personas porten alguna identificación personal. Esto le representa una considerable carga administrativa y financiera a la administración electoral, la cual debe proveer pruebas de identidad a todos lo electores potenciales. En algunos casos, los mismos electores  asumen parte del costo  de producción de las cédulas de identidad para votar u otro tipo de identificación.

Consideraciones de seguridad

Al utilizar cédulas de identidad para votar, la seguridad se convierte en una gran preocupación para llevar a cabo una administración electoral efectiva, es especial la posibilidad de  falsificación de las cédulas. Conscientes de esta amenaza,  México reforzó,  en agosto de 1990,  las  medidas de seguridad, para proteger las credenciales para votar. Para prevenir la falsificación, se incorporaron nueve medidas de seguridad en el diseño de las credenciales, haciendo casi imposible duplicarlas o alterarlas. Las características de seguridad incluyen código de barras, holograma, fotografía y fusión molecular.

Otra preocupación es la seguridad en el almacenamiento y la distribución. Este fue un problema en  las elecciones de Haití en 1995. Se produjeron 4.2 millones de cédulas de identidad para votar y la comisión electoral anunció que se perdieron un millón. Pero aunque este número se hizo público en forma reiterativa, nunca se confirmo.[1]

Otro tema sobre las cédulas de identidad para votar es la la capacidad de emitirlas para toda el universo de  electores. Este fue un gran reto para El Salvador en las elecciones de 1994, y para Nicaragua a lo largo de la década de 1990. Además, la tarea de registrar a los electores y emitir cédulas de identidad para votar es enormemente complicada si las elecciones se sostienen en un país que se encuentra en medio de un conflicto armado; como ocurrió en Nicaragua, Angola y Bosnia y Herzegovina.

Por último, si el costo de producción de las cédulas de identidad para votar lo asumen los electores, el impacto es sustancial –como en las elecciones de Senegal en 1993. Aunque el costo era relativamente menor, resulto prohibitivo  para muchos de los electores, esto significó una barrera administrativa para la  participación en el proceso electoral.

Características disponibles para las cédulas de identidad para votar

Las cédulas de identidad para votar pueden tener una gran variedad de características, desde las más sencillas hasta las más complejas. Las medidas de seguridad por lo general incrementan el costo, algunas veces enormemente, pero en ocasiones no son necesarias. En alguna ocasión, la falsificación se previno emitiendo la cédula como una porción desprendible situada en la parte inferior del formato de registro, de forma tal que ambas piezas tuvieran el mismo número o código preimpreso. . Esto virtualmente descartó la producción de cédulas de identidad falsas o el robo de cédulas en blanco, pues el mismo nombre y número de identificación tenían  que aparecer tanto en la parte que se desprende como en la lista de electores. También se decidió que la simple presentación de la cédula en las mesas de votación no sería suficiente. La mayoría de las cédulas que se emitieron  en el momento del registro fueron selladas  por medio de un proceso de plastificado en frío, por lo que cualquier intento de remover el plástico las dañaba de manera evidente. Además,  se efectúo un registro preciso que permitió determinar  qué formas fueron emitidas para cada mesa de votación. Otra medida de seguridad que se utilizó fue la de  imprimir la huella digital tanto en el formato de registro como en la cédula desprendible.

Preocupaciones acerca de las exclusiones administrativas

Aunque las cédulas de identidad para votar se han adoptado alrededor del mundo, es especialmente importante asegurar que su emisión no provoque la exclusión  administrativa de los electores para quienes su costo puede resulta prohibitivo. La exclusión administrativa ocurre cuando un ciudadano tiene formal y legalmente el derecho para registrarse y votar, pero se ve privado de su derecho porque el costo es muy alto. Se ha apreciado que, en algunos casos, el costo para obtener una cédula de identidad opera como una causa de  exclusión administrativa. Por ejemplo, en un país el gobierno no cobro nada por emitir la cédula de identidad nacional, pero  los electores tuvieron que pagar por las fotografías y timbres o sellos oficiales y, además, se vieron privados de su salario durante el tiempo que invirtieron en obtener la cédula. Al final, el costo real resulto  altamente prohibitivo para muchos. El resultado previsible es la exclusión administrativa del derecho al voto de personas que reunían todos los requisitos para ejercerlo.

La cédula de identidad para votar: ventajas y desventajas

Las características de las cédulas de identidad se mueven dentro de un rango que va desde lo relativamente sencillo hasta lo altamente complejo. En un extremo del espectro, la autoridad electoral envía  tarjetas o cédulas por correo a todos los electores informándoles que están registrados para votar en un determinado distrito o demarcación electoral, precisándoles cuándo y dónde pueden votar. El elector presenta la cédula en la mesa de votación el día de la elección, con o sin alguna identificación adicional (como la licencia de manejo con fotografía). El propósito principal de este tipo de cédulas es proveer información al elector, por lo general se utiliza en países donde las expectativas de que los electores intenten emitir su voto varias veces o perpetrar algún otro tipo de fraude son muy reducidas.

En otros países, la cédula de identidad para votar es un instrumento mucho más importante en la prevención del fraude electoral. Por esta razón las autoridades realizan esfuerzos extra para integrar características de seguridad en las cédulas, como las siguientes:

•  Cubierta plastificada para prevenir que alguien cambie la información en la cédula.

• Huella digital del elector tanto en la cédula como en el formato de solicitud para registrarse y producir la lista de electores.

• Fotografía del elector.
• Firma del elector.
• Fondo de impresión a colores para evitar el fraude a través de una simple fotocopia.
• Número de identificación electoral que corresponda con el número del elector en el formato de registro, como un medio para controlar la emisión  de formatos y cédulas. 
• Dirección del elector.

En ocasiones,  las cédulas de identificación han cumplido un papel fundamental para incrementar la integridad y consecuentemente la legitimidad del proceso electoral. En algunos países donde las cédulas tienen un gran número de características de seguridad, han llegado a ser una forma muy efectiva de identificación ciudadana. Otros países ya tienen otras formas de identificación ciudadana y no existe la necesidad de que la autoridad electoral duplique esfuerzos.

La cédula de identidad para votar ofrece las siguientes ventajas:

• Es una forma confiable de identificación.
• Sirve para certificar  que el elector está debidamente registrado.
• Puede incluir varias características de identificación (por ejemplo fotografía, firma, huellas digitales) que ofrecen más garantías para confirmar que el elector es quien dice ser.
• Puede marcarse cuando el elector emita su voto para prevenir que la misma persona vote varias veces.
• Puede diseñarse en forma apropiada para un electorado con bajos niveles educativos.
• Puede ser una forma efectiva de identificación donde hay electores sin domicilio fijo.
• Facilita el voto en áreas donde un elector puede no ser conocido personalmente.
• Se puede expedir junto con material de información electoral.

Además, puede haber otras razones menos tangibles que favorecen la emisión de cédulas de identidad para votar. Por ejemplo, de acuerdo a un estudio sobre las fotografías en las cédulas de identidad, éstas provocan en los electores un sentimiento de orgullo por su derecho a participar en procesos electorales.

Las cédulas de identidad para votar tienen algunas desventajas: 

• Puede ser muy costoso producirlas y actualizarlas. Esto no sucede siempre, pero los costos se incrementan en la medida en que se adoptan ciertas características de seguridad y cuando las cédulas llegan a verse como la forma primordial de identificación para los ciudadanos.
• Los altos costos debe asumirlos el gobierno, el elector o ambos. Si el costo se transfiere al elector, es probable que obtenga la cédula un menor número de electores calificados.
• Puede ser extraviada o robada.
• Debe disponerse de una estructura administrativa significativa para producir las cédulas.
• Se deben producir con la tecnología apropiada. Si no hay electricidad en los sitios de  registro y de emisión de cédulas, éstas pueden plastificarse en frío o no plastificarse.
• Algunos electores llegan a la mesa de votación sin su cédula. Debe haber procedimientos para manejar este tipo de situaciones.
• Deben actualizarse periódicamente. Las cédulas se desgastan por el paso del tiempo y las fotografías pierden actualidad. De ahí la necesidad de una sistema de reemplazo regular de las cédulas.

• La autoridad electoral debe tener un sistema confiable para la entrega de cédulas. Idealmente la cédula debe ser producida cuando los electores se registran, pero esto puede no ser práctico o viable.

El registro voluntario versus el registro obligatorio

Registro voluntario

El registro voluntario se basa en el principio de que votar es un derecho de los ciudadanos, y que los electores pueden escoger entre registrarse o no.

Es inevitable que algunos electores elijan no registrarse, de este modo se privan efectivamente a si mismos de su derecho al voto. Si hay una distribución aleatoria de la probabilidad de registrarse  para votar –esto es, si cualquier tipo de ciudadano se registra en igual proporción, sean hombres o mujeres, jóvenes o viejos, de comunidades urbanas o rurales, ricos o pobres, analfabetas o no, y así sucesivamente- la conclusión es que el registro voluntario no tiene impacto en los resultados de una elección o en la selección de representantes y gobiernos.

Sin embargo, en muchas democracias se advierten diferencias entre quienes deciden registrarse y quienes no. Por ejemplo, es más probable que los hombres participen más que las mujeres, aunque la brecha entre ellos ha disminuido en varios países a partir de la generación pasada. Es probable que los jóvenes no se registran tanto como las personas de mediana edad y más grandes. Por lo general, los electores que viven en zonas urbanas se registran en mayores proporciones que los que viven en zonas rurales, y las personas con mayores recursos se registran más que las que carecen de ellos, y finalmente la gente con estudios participa más que la gente no letrada.

Si aquellos que más participan tienen valores, actitudes o preferencias políticas diferentes de aquellos que participan menos, el registro y la participación voluntaria tendrán un mayor impacto en el resultado electoral,  favoreciendo las tendencias de las personas con mayor probabilidad de registrarse y participar. Si la población que se registra para votar muestra sistemáticamente una tendencia o carece de representatividad sobre la población en su conjunto, los resultados de las elecciones pueden carecer de legitimidad.

Registro obligatorio o cuasi-obligatorio

El registro obligatorio o cuasi-obligatorio está basado en el principio de que votar en una democracia no es sólo un derecho sino una responsabilidad de los ciudadanos. No registrarse y votar es una falta al cumplimiento del deber.

Si el voto es obligatorio, como en Australia, el registro también lo es, aunque puede no estar legalmente impuesto. En los países donde el voto es obligatorio siempre hay mayor participación electoral que en los países donde el voto es voluntario. Además, si el voto es obligatorio, la autoridad electoral tiene una mayor responsabilidad para facilitar a los individuos el registro y el voto.

En los casos en que el Estado toma la responsabilidad de iniciar el proceso de registro electoral –por ejemplo mediante visitas a domicilio o por medio de un registro civil obligatorio- el registro está muy cerca de ser obligatorio. Por ejemplo un ciudadano puede negarse a contestar las preguntas de los registradores, pero la solicitud oficial de información del registrador puede constituir una mayor presión o incentivo para responder y registrarse. En países donde el registro electoral se basa en el registro civil, los ciudadanos tienen, por lo general, la obligación legal para reportar cambios de su información personal a la autoridad civil. De este modo, la lista de electores está basada en información del registro civil y esto se puede ver como un registro obligatorio de facto.

El registro obligatorio provee una lista mucho más completa de los electores que cumplen con todos los requisitos para votar y permite una evaluación más precisa sobre la proporción de los electores que participan en una elección. La medida real de los votos emitidos en una elección es el número de personas que votaron en relación con la población en edad para votar, y su proporción puede indicar lo eficaz que puede ser un programa de registro electoral. 

En un sistema de registro electoral obligatorio, los ciudadanos son plenamente conscientes de que el voto es un deber y responsabilidad cívica. En un sistema de registro y voto obligatorio cada ciudadano tiene la obligación de votar por si mismo y por la comunidad en su conjunto. En otras palabras, los ciudadanos tienen la obligación de votar por la salud del sistema democrático, y no sólo por la oportunidad de que sus preferencias personales se vean representadas.

Registro por iniciativa individual versus por iniciativa estatal

Registro por iniciativa individual

Como en el caso del registro voluntario, el registro por iniciativa individual parte del principio de que votar es un derecho de los ciudadanos. En consecuencia depende de los ciudadanos contactar  a la administración electoral para  asegurarse de ser registrados. La diferencia es que el registro voluntario puede iniciarse ya sea por iniciativa del elector  (en cuyo caso es por iniciativa propia) o por medio de la autoridad electoral (en cuyo caso es por iniciativa estatal). Es usual que el sistema de iniciativa individual de registro electoral se adopte más por cuestiones de necesidad que como de principios.

Algunas veces, en el terreno de la práctica hay significativos límites para llevar a cabo un registro por iniciativa estatal. Por ejemplo, el servicio postal puede ser incapaz de contactar efectivamente a todos los electores o al menos a la mayoría. Por otro lado, los altos costos que implica realizar visitas a domicilio pueden descartar este método.

El sistema de registro por iniciativa individual puede tomar varias formas:

• La autoridad electoral puede establecer centros de registro electoral y las personas que deseen votar deben contactar a los oficiales del registro. Los centros pueden ser fijos, móviles o de ambos tipos.
• Los ciudadanos pueden registrarse mediante otras dependencias de gobierno, como las agencias de tránsito de automóviles, las cuales por lo general comparten información con la autoridad electoral.
• De igual forma, los ciudadanos pueden informar al servicio postal sobre sus cambios de domicilio y éste transfiere esa información a la autoridad electoral. En algunos casos, la autoridad electoral está incluso organizada como un departamento dentro del servicio postal, con funciones estrechamente integradas.
• La autoridad electoral puede tener una página de Internet de la cual los electores pueden descargar  e imprimar el formato de solicitud para el registro y posteriormente enviarlo a la autoridad electoral debidamente requisitado. Incluso, se puede contar con un sistema de registro en línea por medio de la página de Internet.

Con un sistema de iniciativa individual, los niveles de registro tienden a ser más bajos que con uno iniciado por el Estado. Esto es en gran medida porque el registro es voluntario. A pesar de ello, hay diferentes maneras de incrementar el registro por esta modalidad:

• Establecer un gran número de centros de registro.
• Utilizar unidades móviles para que los electores no necesiten viajar grandes distancias para registrarse.
• Completar todos los pasos del proceso –incluyendo la emisión de las cédulas de identidad para votar, si es el caso- en una sola ocasión de contacto. Esto es un gran reto, especialmente cuando se produce una cédula de registro electoral compleja o si se tienen que verificar archivos para comprobar la identidad de la persona que desea el registro.
• Permitir que las personas registren a miembros de su familia, lo cual reduce el número de electores que tienen que acudir personalmente al centro de registro.
• Designar responsables de registro a nivel regional para aliviar las cargas administrativas de trabajo.
• Permitir el registro por correo, si las condiciones son apropiadas.
• Poner a disposición de los electores potenciales material de registro en la página de internet de la autoridad electoral.
• Cuando sea práctico y apropiado, crear la posibilidad de que los ciudadanos se registren en línea.

• Establecer un registro electoral provisional para los jóvenes que alcanzarán la edad para votar en el siguiente periodo de uno o dos años.De ser posible, promover el registro mediante programas de educación electoral en las escuelas de nivel bachillerato.

Iniciativa estatal

El registro por iniciativa estatal está basado en el principio de que los administradores electorales tienen la responsabilidad de lograr el registro de todos los electores. Se puede cumplir con esta responsabilidad mediante visitas domiciliarias para integrar una lista periódica, o creando un registro permanente, completo y actualizado o uno basado en el registro civil.

El registro por iniciativa estatal tiene la limitante de ser más costoso que el de iniciativa individual, porque el Estado debe esforzarse para contactar a todos los ciudadanos. Para que el sistema sea integral e inclusivo, el Estado debe atender a los electores difíciles de alcanzar, incluyendo a aquellos que frecuentemente cambian de domicilio, a los que no viven en casas tradicionales y a los que no responden a las solicitudes iniciales de información. Sin embargo, aunque este sistema es  más costoso produce una lista más completa de electores que la producida por un sistema de registro voluntario.

Hasta cierto punto, el registro por iniciativa estatal presupone una gran capacidad de administración electoral para localizar a todos los ciudadanos. Es probable que esta capacidad exista en los países con economías avanzadas, por dos razones:

• Sus ciudadanos tienen residencias permanentes, que son cubiertas por el servicio postal nacional.
• La estructura de la administración electoral es más desarrollada y cuenta con mayor financiamiento. Para mantener un registro por iniciativa estatal, la autoridad electoral, busca acuerdos de intercambio de información con otras dependencias de gobierno que recopilan información de los ciudadanos. Estas pueden incluir el servicio postal, las dependencias dedicadas a las cuestiones de vivienda, la oficina de impuestos, la agencia que realiza los trámites vehiculares y la que expide las licencias de manejo, así como a  las autoridades electorales de otros niveles de gobierno.

Estrategia mixta

Hay una tercera opción, en la que los ciudadanos y el Estado comparten la responsabilidad para el registro. El Estado toma los pasos necesarios para facilitar el registro y los ciudadanos deben realizar su parte para completar el proceso.

La estrategia mixta tiende a ser la más utilizada en países con economías menos desarrolladas, en donde se pretende incrementar las tasas de registro pero se cuenta con una infraestructura y recursos más limitados. Con esta estrategia, el gobierno fija un periodo de registro que se difunde ampliamente y establece un gran número de centros de registro, incluyendo unidades móviles. Los ciudadanos deben tomar la iniciativa para ir a un centro de registro, pero si la administración electoral adopta una visión preventiva e inclusiva, se puede reducir el tiempo que los ciudadanos deben invertir en el registro y hacer que el sistema sea fácil de entender.

De hecho, aún en países con economías desarrolladas, los sistemas de registro electoral por lo general siguen una estrategia mixta, en la que la autoridad electoral inicia el contacto y los ciudadanos tienen la responsabilidad de asegurarse de que su información en el registro sea precisa y esté actualizada. Por ejemplo, en un país con registro permanente, la autoridad electoral puede hacer visitas domiciliarias en las áreas donde se identifica una mayor movilidad de los electores,. Si el oficial encargado del registro no encuentra a la persona en su domicilio cuando realiza la visita, le  deja un formato de registro para lo complete y regrese a la autoridad electoral. Al mismo tiempo, la autoridad electoral puede distribuir los  formatos de registro de manera más amplia, por ejemplo por medio de agencias de correos o mediante una página de Internet; así, cualquiera que desee votar puede completar el formato y entregarlo. De esta forma, tanto los ciudadanos como el Estado comparten la responsabilidad del registro electoral.

Electores residentes versus electores no residentes

Como el derecho al voto generalmente comporta requisitos de ciudadanía y residencia, la mayoría de los electores viven en el distrito electoral donde son electores potenciales. Sin embargo, algunos ciudadanos viven temporalmente en el extranjero y pueden conservar su derecho a registrarse y votar. Además, puede ocurrir que algunos electores que cumplen con todos los requisitos para votar se encuentran en el país pero fuera del distrito electoral en el que les corresponde votar el día de la elección; ellos también conservan el derecho a registrarse y votar. Asimismo, en una situación de post-conflicto por lo general se justifica que el derecho de votación se extienda a las personas que se encuentran viviendo fuera del país en calidad de desplazados, refugiados o alguna otra denominación en el nuevo país de residencia.

Hasta hace poco, era usual que los miembros de las fuerzas armadas establecidos fuera de su país fueran los únicos ciudadanos que  conservaran su derecho a registrarse y votar  en el extranjero. Como estos electores mantienen normalmente su residencia en el país de origen, por lo general se les asigna a una determinada mesa o centro  de votación. La gran movilidad laboral ha expandido el número de países con ciudadanos que migran al extranjero para trabajar, particularmente en la Unión Europea, y está tendencia ha incrementado los niveles de electores no residentes. Algunas personas pueden incluso tener el derecho de votar tanto en su país de origen como en el país en el que actualmente residen. El incremento de los ciudadanos con posibilidad para viajar y trabajar en el extranjero hace que la tarea de organizar el registro y las votaciones sea mucho más onerosa.

Estancia temporal en el extranjero

En determinado momento, un gran número de ciudadanos de un país puede encontrarse realizando viajes breves en el  extranjero. Estas personas pueden tener la posibilidad de registrarse. Algunos países permiten el registro de personas que se van al extranjero por razones específicas, como la realización de estudios o por cuestiones de negocios; tomar vacaciones puede ser una razón no aceptable. En estos casos es necesario diseñar procedimientos que permitan atender a los electores que se encuentran en el extranjero en los períodos de registro o votación, como pueden ser el registro anticipado o por correo.

Aparte de  los militares y de otras personas designadas especialmente, como los nacionales que cubren misiones diplomáticas, no han sido muchas las regulaciones que se han emitido a lo largo de la historia para que los ciudadanos residiendo en el extranjero puedan votar. Pero esta situación está cambiando. Es cada vez más frecuente que los ciudadanos que están fuera de su país puedan solicitar su registro y votar por medio de un sistema de votación especial. Algunas veces pueden incluso votar por medio de un representante o apoderado adelantado. Hacer posible que las personas en el extranjero puedan emitir su voto puede ser costoso, sin embargo la tendencia es a concebir el voto en el extranjero como un derecho ciudadano.

Registro y voto en el exterior en situaciones de post-conflicto

Recientemente, en varias situaciones de post-conflicto, los ciudadanos que viven en el extranjero han conservado su derecho a registrarse y votar en el país de origen. Administrar unas elecciones libres y justas en estas circunstancias es un gran reto, particularmente porque algunos de esos ciudadanos no pueden comprobar su situación mostrando documentos oficiales u originales de su país de origen. Sin documentos oficiales como certificados de nacimiento, pasaportes o cédulas de identidad, puede ser necesario que la autoridad electoral se apoye en cualquier documento disponible –por ejemplo documentos de agencias internacionales que confirmen el estatus de refugiados de los individuos. En varios casos la comunidad internacional ha llegado a involucrarse en el proceso, apoyando el registro electoral y las votaciones en el extranjero. En algunos casos se puede solicitar  a las autoridades electorales del país receptor de la migración que administren las elecciones de los extranjeros viviendo en su país.

En un caso reciente, el registro para la elección se realizó por teléfono. Los electores suministraron detalles sobre su identidad y se les envío un formato de registro generado por computadora, el cual debían firmar y regresar junto con fotocopias de cualquier documento de identidad que tuvieran. Cualquier persona a la que se le rechazara su solicitud podía apelar ante alguna agencia internacional reconocida.

Partidos políticos y grupos de interés

El registro electoral involucra a varios grupos de interés. Los más obvios son los ciudadanos y el aparato de administración electoral del gobierno. Pero existen otros que también tienen interés en el proceso de registro electoral en tanto que puede afectar los resultados de las elecciones. Estos grupos de interés incluyen al gobierno, la milicia, los partidos políticos, los grupos de interés, las instituciones sociales y religiosas, los gobiernos extranjeros y las organizaciones internacionales.

Los partidos políticos y el registro electoral

Los partidos políticos tienen un gran interés en el registro electoral pues el sistema utilizado puede afectar directamente el nivel de apoyo que obtienen en las elecciones. Una estrategia bien conocida para ganar las elecciones es controlar quien asiste a las urnas: un partido puede mejorar sus oportunidades de éxito a través de promover o dejar de promover el registro de ciertos grupos de electores.

Los tres principales criterios sobre el desempeño de una lista de electores son actualidad, precisión e integridad. Algunas veces la autoridad electoral puede enfrentar dificultades para cumplir con estos tres criterios debido a que los partidos políticos pueden ver en función de su propio interés la exclusión del registro de ciertos grupos de , electores –por ejemplo, personas de ciertas regiones, o algunos grupos étnicos o lingüísticos. Si el partido político que trata de  interferir en el proceso de registro electoral es el gobernante, el reto de la autoridad electoral es aún mayor. Por supuesto no todos los partidos buscan influir en la elaboración de la lista de electores, pero los oficiales electorales deben ser conscientes de la posibilidad de que esto suceda.

Los partidos políticos pueden tener otros intereses en el proceso de registro electoral y a su vez las autoridades electorales tener interés en los partidos políticos, por las siguientes razones:

• Los partidos políticos generalmente utilizan la lista de electores (por lo general la lista preliminar) para propósitos de campaña. La lista les permite contactar directamente a los electores a través de una campaña de visitas a domicilio o por correo.

• Algunas veces, los partidos políticos definen sus  gastos en función del número de electores en la lista electoral. Este número puede ser utilizado para limitar la cantidad de dinero que un partido político o candidato local puede gastar en una campaña. Por consiguiente, el número de electores en la lista puede tener una relación directa con el tipo de campaña que un partido político o candidato es capaz de conducir.

• Si las autoridades electorales realizan el registro mediante visitas domiciliarias, con la consecuente concentración de actividades durante el periodo de registro electoral, por lo general confían en los partidos para conseguir personal encargado de realizar las visitas. En tanto que el registro electoral debe ser percibido sin tendencias favorables a alguna fuerza política, las personas con vínculos partidistas generalmente trabajan en pares conformados por uno de determinado partido y el otro de uno diferente, para así vigilarse mutuamente

• Los partidos políticos cumplen frecuentemente un papel crítico, en la aprobación, implícita o explícita del proceso de registro electoral. Al hacer esto  le confieren legitimidad a la elección misma. Para fines de legitimidad, es importante que los partidos políticos vigilen el proceso de registro electoral, y que el registro se conduzca de forma justa y transparente.

Intereses extranjeros

Los gobiernos extranjeros, las organizaciones no gubernamentales extranjeras y las organizaciones internacionales gubernamentales hacen una contribución importante cuando proporcionan asistencia a la administración electoral democrática y suministrar personal y servicios de observación electoral internacional. Su sello de aprobación puede hacer mucho para asegurar que una elección se perciba como una manifestación legítima y definitiva de la voluntad del pueblo.

Intereses domésticos

Al margen de los partidos políticos, los grupos de interés nacionales pueden tener un mayor interés que los observadores internacionales en el  proceso electoral y sus resultados, y con justa razón. Lo que está en juego es el control del gobierno.. Algunos grupos de interés pueden tener la tentación de involucrarse directamente en la campaña en lugar supervisar y asegurar la legitimidad del proceso.

Siempre que sea posible, es mejor promover que los todos los grupos nacionales interesados trabajen en pro de una maquinaria y prácticas imparciales de la administración electoral. La comunidad internacional puede respaldar este enfoque, con la asistencia de los observadores internacionales de elecciones. Pueden ayudar a convencer a los grupos nacionales interesados en la pertinencia de centrarse en la puesta en marcha de prácticas justas e imparciales. Actualmente, los observadores electorales nacionales juegan un papel creciente, trabajando a menudo con los observadores internacionales en la supervisión de las elecciones y la salvaguarda de la legitimidad.

Sitios de votación

Para lograr una administración electoral efectiva es fundamental que la ubicación de los sitios de votación no implique ventajas o desventajas para ningún grupo o partido político. El registro electoral puede ayudar a escoger sitios neutrales para instalar las mesas de votación. A continuación se muestran algunas formas en que el registro electoral puede influir en la ubicación de los sitios de votación:

• Algunas veces la lista de electores se utiliza para delimitar el tamaño y, en alguna medida, los límites de los distritos electorales. Por lo general, el número de electores por distrito debe estar dentro de un rango específico, aunque también se toman en cuenta otros factores, como la representación de ciertas comunidades de interés, los límites geográficos (por ejemplo divisiones políticas estatales o provinciales), o la asignación de un número determinado de escaños  en la legislatura nacional. Algunas veces, la delimitación de los distritos electorales está basada en la información de censos poblacionales en lugar de la lista de electores.
• Dentro de los distritos, la lista de electores puede utilizarse para determinar el número requerido de mesas de votación y ayudar a ubicarlas. El número de mesas de votación en un área se determina en función del número de electores potenciales y del tiempo que les toma emitir su voto, calculando la probabilidad de que la concurrencia de los electores sea mayor en ciertos horarios del día.

• Si el registro se lleva a cabo a través de visitas domiciliarias, los oficiales que las realizan pueden aportar información para planear la ubicación de las mesas de votación. Los oficiales deben recorrer a pie toda el área que se les haya asignado dentro del distrito electoral. Como a menudo se les recluta de entre la comunidad geográfica en la que van a trabajar, pueden aportar información valiosa sobre la configuración del territorio y sobre las facilidades o dificultades de acceso a la comunidad. Buscar la asesoría  de las personas que hicieron las visitas para la ubicación de las mesas de votación es una forma de utilizar la información estratégica que consiguieron en el cumplimiento de sus deberes.

Registro anónimo

El registro anónimo también es conocido como registro de electores “silenciosos”. Es una práctica que consiste en incorporar a ciertas personas en la lista de electores pero de tal forma que sus nombres o datos personales (por ejemplo su dirección) no aparezcan en ninguna versión pública de la lista de electores. En algunos casos, la autoridad electoral hace posible el registro anónimo creando y manteniendo una lista separada de electores silenciosos.

Los electores pueden desear mantener su anonimato por varias razones. La más común puede ser que han sido sujetos de violencia doméstica y les preocupa que al hacer pública su localización arriesguen su seguridad personal. De igual forma, las víctimas de algún crimen pueden temer que, al salir de prisión,  el culpable conozca su localización y busque vengarse.

Al ofrecer la posibilidad de un registro anónimo, la autoridad electoral debe ser capaz de cumplir plenamente con su compromiso. Además, estaá plenamente reconocido que los individuos no deben ser privados de sus derechos democráticos como resultado de haber sufrido algún tipo de violencia doméstica o criminal. Pero al mismo tiempo, el registro anónimo parece no ser consistente con el principio de apertura y transparencia en el proceso electoral. Al menos en teoría, una lista de electores silenciosos podría ser una capa bajo la cual se puede cometer un fraude electoral a gran escala, pues un gran número de electores incluidos en este tipo de listas podría escapar a la revisión acostumbrada por parte de ciudadanos, partidos políticos y otras instituciones.

Como en varios aspectos de la administración electoral, la mejor solución es encontrar el equilibrio entre la necesidad de privacidad de un número relativamente pequeño de individuos y la necesidad de apertura y transparencia en el proceso. La autoridad electoral puede requerir evidencia que demuestre que la seguridad de las personas que desean su inclusión en una lista de electores silenciosos está en riesgo. De igual forma, la autoridad electoral puede hacer que la lista de electores silenciosos esté disponible para el escrutinio de un número reducido de representantes de los partidos que declaren bajo juramento mantener la confidencialidad de la lista.

Elegibilidad para elecciones simultáneas

En varios países las personas viven en distintas jurisdicciones a la vez, cada una de las cuales puede celebrar elecciones. Por ejemplo, alguien puede vivir al mismo tiempo dentro de la jurisdicción de un municipio, de una provincia o Estado, nacional y, en algunos casos, incluso puede estar bajo una jurisdicción supranacional (o internacional).

Para conducir una elección, cada jurisdicción debe tener una lista de electores. Es ineficiente que cada jurisdicción desarrolle y mantenga por separado una lista propia; hacer esto significaría una gran duplicación de esfuerzos, aunque algunas jurisdicciones lo realizan así a pesar de ello. En lugares donde las personas pertenecen a múltiples jurisdicciones, las autoridades electorales tienen las siguientes opciones:

• Recolección individual de información y listas separadas. Cada jurisdicción integra y mantiene su propia información de registro electoral, sin que existan acuerdos para su intercambio. Bajo esta modalidad, los diferentes niveles de gobierno funcionan con relativa autonomía pero de forma ineficiente y con una duplicación considerable de esfuerzos. Puede haber razones válidas para integrar así las listas. Por ejemplo, si cada jurisdicción usa una lista periódica de electores y realiza un proceso integral de visitas domiciliarias al inicio de la campaña electoral, hay muy poco que ganar del intercambio de información con otras jurisdicciones –particularmente con una jurisdicción con un ciclo electoral distinto, pues su lista de electores por lo general está tan actualizada como la lista preliminar de la jurisdicción que se encuentra iniciando el ejercicio del registro.

• Listas separadas pero con intercambio de información. Las jurisdicciones comparten información de los electorales, particularmente sobre cambios en su situación (por ejemplo, las personas que alcanzaron la edad para votar, los que cambiaron de domicilio o los que fallecieron). Al mismo tiempo cada jurisdicción mantiene la autoridad y control independiente para desarrollar y actualizar su propia lista. Es más probable poner en marcha esta vía si al menos una de las jurisdicciones tiene una lista de electores permanente aunque los ciclos de las jurisdicciones electorales no coincidan. Los acuerdos se asemejan a los acuerdos de intercambio de información que suscribe la autoridad electoral con alguna otra dependencia pública. Debido a que cada autoridad electoral es responsable de conducir las elecciones en su propia jurisdicción de acuerdo con las fechas establecidas, cada una conserva el control sobre el desarrollo y mantenimiento de su propia lista de electores. 

• Intercambio de información y lista común. Las jurisdicciones comparten totalmente la información y mantienen una lista de electores común. Varias circunstancias favorecen la elaboración de una sola lista de electores que se utilice en varias jurisdicciones. Una puede ser un mandato constitucional para que determinado nivel de gobierno desarrolle y mantenga la lista de electores para más de una jurisdicción. Por ejemplo, en algunos países la responsabilidad de la lista de electores recae en el gobierno estatal (subnacional), mientras que en otros en el gobierno nacional. Una lista común también puede tener sentido si las elecciones para distintos cargos se llevan a cabo al mismo tiempo. Pero la situación puede complicarse si las jurisdicciones tienen diferentes criterios para calificar como elector. Si es el caso, debe guardarse la información necesaria y los oficiales electorales deben estar bien capacitados para entregarle las papeletas de votación que le correspondan a cada elector.

Disposiciones legales para prevenir el fraude

El fraude electoral puede adoptar varias formas. En algunos casos pueden cometerlo ciudadanos actuando individualmente o grupos organizados;  en otros el gobierno puede tener la intención de alterar los resultados de una elección. La autoridad electoral debe tener la necesaria independencia para garantizar la aplicación de normas que impidan el fraude por parte de los ciudadanos y del gobierno.

Fraude electoral cometido por individuos

• Suplantación de identidad. Una forma común de fraude electoral es el intento de votar más de una vez, ya sea obteniendo una segunda cédula de identificación electoral o pretendiendo ser otro elector. Por lo general,  las sanciones por suplantar la identidad o el registro doble, están consagradas en el código electoral e incluyen multas, prisión o ambas.

• Votar en nombre de una persona fallecida. Una variante de la suplantación de la identidad es el intento de votar más de una vez se produce cuando se utiliza primero la identidad propia y después la identificación de una persona fallecida. Este tipo de fraude puede prevenirse manteniendo la lista actualizada y asegurándose que los nombres de las personas que fallecen se remuevan. Las multas también pueden ser un disuasivo.

• Fraude con papeletas postales. En un sistema que permite el voto postal, la papeleta puede ser llenada y enviada por una persona que no es el elector. La integridad puede salvaguardarse prohibiendo que alguien pueda solicitar una papeleta en representación de otro elector, pidiendo una declaración firmada que confirme la identidad del elector y estableciendo penas muy severas al que viole estas regulaciones.

Fraude electoral cometido por grupos o por el gobierno

• Contar doble (o descontar) papeletas. Una forma de robar una elección es contar incorrectamente o rellenar las urnas con votos no válidos. Se pueden tomar varias medidas para impedir estas prácticas fraudulentas: permitir que sólo los oficiales electorales depositen las papeletas en las urnas; utilizar urnas translúcidas; y contar las papeletas en  presencia de representantes de los partidos políticos y de observadores independientes nacionales e internacionales, que atestiguan la imparcialidad del proceso.

• Intimidación. <!-- /* Font Definitions */ @font-face {font-family:"Cambria Math"; panose-1:2 4 5 3 5 4 6 3 2 4; mso-font-charset:0; mso-generic-font-family:roman; mso-font-pitch:variable; mso-font-signature:-1610611985 1107304683 0 0 159 0;} @font-face {font-family:Calibri; panose-1:2 15 5 2 2 2 4 3 2 4; mso-font-charset:0; mso-generic-font-family:swiss; mso-font-pitch:variable; mso-font-signature:-1610611985 1073750139 0 0 159 0;} /* Style Definitions */ p.MsoNormal, li.MsoNormal, div.MsoNormal {mso-style-unhide:no; mso-style-qformat:yes; mso-style-parent:""; margin-top:0cm; margin-right:0cm; margin-bottom:10.0pt; margin-left:0cm; line-height:115%; mso-pagination:widow-orphan; font-size:11.0pt; font-family:"Calibri","sans-serif"; mso-fareast-font-family:Calibri; mso-bidi-font-family:"Times New Roman"; mso-fareast-language:EN-US;} span.shorttext {mso-style-name:short_text; mso-style-unhide:no;} .MsoChpDefault {mso-style-type:export-only; mso-default-props:yes; font-size:10.0pt; mso-ansi-font-size:10.0pt; mso-bidi-font-size:10.0pt; mso-ascii-font-family:Calibri; mso-fareast-font-family:Calibri; mso-hansi-font-family:Calibri;} @page Section1 {size:612.0pt 792.0pt; margin:70.85pt 3.0cm 70.85pt 3.0cm; mso-header-margin:36.0pt; mso-footer-margin:36.0pt; mso-paper-source:0;} div.Section1 {page:Section1;} --> Aquéllos que desean alterar los resultados de una elección pueden emprender actos intimidatorios para desalentar a los electores a registrarse o, si están registrados, para que no voten el día de la elección. Algunas veces es difícil percibir los actos de  intimidación porque así como pueden ser explícitos y públicos también llegan a ser muy sutiles. Sin embargo, la autoridad electoral necesita estar consciente de los intentos de intimidación de los electores. Pueden promoverse el reporte de cualquier intento de intimidación. También pueden monitorearse actividades de intimidación con la ayuda de grupos de la sociedad civil y observadores electorales nacionales e internacionales.

• Exclusión de la lista de electores. Para que una elección sea libre e imparcial debe permitir a todos los electores calificados expresar sus preferencias mediante la emisión de su voto. Puede haber intentos de excluir a ciertos grupos de ciudadanos de la lista de electores, especialmente si se sabe que apoyan a  algún partido político o candidatos en particular. Es necesario que la autoridad electoral este atenta a de cualquier plan que intente este tipo de fraude y se asegure de que no suceda. Existe el riesgo de que al tratar de incluir a cierto grupo de personas en la lista de electores, se puede percibir que la autoridad electoral busca influir en los resultados de la elección a favor de determinado grupo.

Usos complementarios del registro de electores

El propósito principal de desarrollar una lista de electores es separar la actividad de verificación de la elegibilidad para votar del proceso de emisión del voto. El registro electoral comporta la certificación de que una persona es elegible para votar, así como así como la notificación sobre la mesa de votación en la que debe votar y (de ser el caso) del distrito electoral en el cual será contado su voto. No es absolutamente esencial separar la verificación de la elegibilidad de los electores del proceso de emisión del voto y algunas elecciones, incluso nacionales, se han llevado a cabo sin tener una lista de electores. Sin embargo, es más fácil llevar a cabo las actividades del día de las elecciones si la certificación ya se realizó y se produjo una lista de electores.

Además de certificar que las personas en la lista cumplen con los requisitos para votar, el registro electoral cumple otras funciones que brindan mayor justificación a sus costos. Entre las áreas en las cuales el registro tiene un uso complementario se encuentran las siguientes:

• Legitimidad. Las elecciones democráticas están basadas en el principio de una persona, un voto. Para que este principio sea aplicado, todos los electores elegibles deben tener la oportunidad de emitir su voto; cada persona debe ser capaz de votar sólo una vez en un evento electoral y todos los votos emitidos deben tener igual valor y peso. Una lista de electores -particularmente una con altos niveles de eficiencia en los tres criterios de desempeño: actualidad, precisión e integridad- otorga una gran legitimidad al resultado de la elección al reforzar el compromiso con los principios democráticos.

• Demarcación distrital. Existen  límites electorales cuando cada área geográfica (llamados distritos o circunscripciones electorales), elige a sus propios representantes a  la legislatura. Uno de los principios básicos al delinear los distritos electorales es que deben tener proporciones equitativas de población. Las personas responsables de la demarcación distrital se pueden guiar con la información del  censo o de la lista electoral.

• Educación electoral. La iniciativa de registro electoral puede ser un componente clave para una campaña de educación electoral. A través del proceso de registro, la autoridad electoral se pone en contacto con la mayoría de los electores. Puede aprovechar esta oportunidad para entregar información trascendental de la elección, tal como la fecha, hora y lugar en el que se llevará a cabo la votación. Al mismo tiempo se puede explicar cómo funcionan los sistemas políticos, cómo se fortalece la gobernabilidad con las elecciones y por qué es tan importante que los ciudadanos se involucren.

• Gastos de los partidos. Algunas veces el tamaño del electorado se utiliza para determinar el gasto de los partidos políticos, incluyendo la cantidad que pueden gastar en una campaña nacional o local. Esto significa que puede haber una conexión directa entre el número de personas en la lista de electores y los fondos que un partido o candidato puede gastar en una elección.

• Campañas de los partidos. Por lo general, los partidos políticos reciben información de la lista de electores con el propósito de que la utilicen en sus campañas. Una lista con nombres y direcciones ayuda a emprender una campaña mediante visitas domiciliarias, distribuir material de campaña y utilizar los medios de comunicación para transmitir el mensaje central de su programa. Realizando campañas a domicilio, los partidos pueden identificar probables partidarios y centrarse en lograr que estas personas emitan su voto.

• Identificación ciudadana. Si el registro incluye la emisión de cédulas de identidad electoral con algunas características de seguridad, pueden llegar a utilizarse como cédulas nacionales de identificación. Algunas veces las cédulas de identificación electoral llegan a tener tal calidad que llegan a ser el principal medio de identificación ciudadana.

• Indicador de ciudadanía. Para los electores nuevos -es decir, los jóvenes que han alcanzado recientemente la edad para votar o los inmigrantes que han cumplido con los requisitos para votar- la inclusión en la lista de electores es una prueba de su ciudadanía. Esto indica que se han convertido en plenos participantes de la comunidad política y que tienen la capacidad de influir en la elección del gobierno.

• Preparación para el día de la elección. Algunas veces el registro electoral previene situaciones problemáticas el día de la elección. Por ejemplo, se pueden identificar a grupos o partidos políticos que deseen dañar la legitimidad electoral al tratar de perturbar el desarrollo del registro. Además, el registro electoral puede ayudar a la autoridad electoral a reunir información estratégica para guiar las decisiones relacionadas con la  ubicación de las mesas de votación o la programación de unidades móviles de votación.

• Señal de de progreso democrático. En situaciones de post-conflicto, la iniciativa de registro electoral constituye una señal clara e inequívoca de que el proceso democrático está avanzando.

Formatos multipartes

Los formatos para el registro electoral adoptan una gran variedad de formas y estilos. Algunas veces los electores se pueden registrar en línea y el formato existe sólo como un archivo electrónico. En otras el formato se pone a disposición en la página de Internet de la autoridad electoral, pero debe ser descargado e impreso en forma completamente manual y regresarse ya sea en forma personal o por servicio postal. También es posible que sólo haya un formato de papel disponible en las oficinas de la autoridad electoral o de otras dependencias públicas. Y en algunos casos el formato no sólo lo puede completar  el elector sino también algún oficial o empleado del centro de registro u otro funcionario.

Cuando es posible y práctico, las autoridades electorales generalmente eligen un formato de registro electoral con secciones desprendibles. Una de las razones por las que elijen este tipo de formato es porque pueden incluir una cédula de identidad, que se desprende y entrega al elector al completar su registro. La cédula muestra el nombre y dirección del elector, la fecha de la elección, la ubicación y horario de operación de la mesa de votación y (en algunos casos) un número de identificación electoral. La información personal en la cédula desprendible concuerda en forma exacta con la información de la parte que conserva la autoridad electoral.

Se pueden poner en marcha varias medidas de seguridad mediante formatos de registro multipartes. Por ejemplo, se puede imprimir un número de registro tanto en la parte que conserva la autoridad electoral como en la cédula de identidad desprendible (los números ayudan para que los oficiales monitoreen la distribución de los formatos). Ambas partes pueden contar con una fotografía y huella digital. Algunas jurisdicciones requieren la firma de uno o más testigos, así como de los electores registrados, quienes certifican la identidad del individuo que llena el formato de registro electoral.

Otra medida de seguridad es el proceso de plastificado; esto sirve también para proteger la cédula de identificación electoral de cualquier daño. El laminado o plastificado puede llevarse a cabo por técnicas que utilicen tanto el calor como el frío, ello dependiendo de las condiciones locales. 

Los formatos multipartes pueden simplificar el proceso de intercambio de información. Por ejemplo, al reportar un cambio de dirección a la oficina postal, se puede completar un formato en duplicado o triplicado. Entonces una copia del formato se da a la autoridad electoral, de tal forma que puede actualizar la información en forma eficiente.

Proveedores externos

La seguridad en el registro electoral

Por lo general, el registro electoral requiere un nivel relativamente alto de seguridad. Frecuentemente hay controles para el uso de las listas y su uso indebido constiuye un delito punible. Generalmente la autoridad electoral y los partidos políticos son los únicos que pueden utilizar el registro electoral y las listas de electores que se producen a partir de él. Sin embargo  los partidos y  candidatos, así como sus empleados pueden tener acceso restringido a la lista de electores, para lo cual se les proveen algunas copias que sólo pueden ser utilizadas para la campaña electoral y que no pueden redistribuir. El uso de la lista de electores “silenciosos” está sujeto a controles aún más estrictos: no está abierta a escrutinio público y no se le distribuye a los partidos políticos para actividades de campaña.

La opción de los  proveedores externos

A pesar de las restricciones de seguridad, no todo el trabajo relacionado con las listas de electores lo tienen que llevar a cabo empleados del organismo electoral. Algunas tareas pueden ser ejecutadas, con estándares aceptables de eficiencia,  por otras dependencias de gobierno o agencias del sector privado. Por ejemplo:

• La automatización. La autoridad electoral puede comprar el equipo de cómputo que se utiliza en el registro electoral pero los programas informáticos que se requieren para generar la lista de electores pueden ser desarrollados por programadores informáticos contratados específicamente para ello. Asimismo, se puede confiar a una empresa privada el sistema de mantenimiento. En una jurisdicción que cuenta con lista periódica, el registro electoral ocupa un período muy corto del ciclo electoral y puede ser ineficiente para la autoridad electoral mantener permanentemente a todos los empleados requeridos para el servicio del sistema de cómputo. De hecho, el sistema de cómputo puede expandirse sustancialmente antes de que inicie el registro y paralizarse tan pronto termine el proceso. Hay una concentración análoga de actividades en la red de cómputo que se requiere para conectar a los centros de registro o las oficinas encargadas de recopilar la información con las oficinas centrales de la autoridad electoral; ésta es otra tarea que puede contratarse externamente. La administración de  materiales. El registro electoral frecuentemente implica el uso de una gran cantidad de materiales, formatos de papel, sitios para almacenar los formatos una vez que han sido llenados, equipo de oficina, materiales de educación al votante y más. El almacenamiento, transportación y entrega de materiales, la producción e impresión de las listas electorales y los materiales de educación al votante son tareas esenciales del proceso. La contratación de proveedores externos para cumplir con estas funciones podría mejorarla eficiencia.

• El equipo de comunicación. La necesidad de equipo de comunicación se incrementa durante el proceso de registro, especialmente en los casos en que se utiliza el método de lista periódica. La contratación de proveedores externos puede ser la mejor manera de establecer, mantener y en el momento apropiado, desmantelar la infraestructura de comunicación.

• La producción de cédulas de identidad para votar. Los proveedores externos pueden ser la mejor solución para la producción de las cédulas de identificación para votar. Producir cédulas que contienen características de seguridad puede ser muy costoso. Si la autoridad electoral necesita producir cédulas tan sólo en determinados períodos, la contratación de proveedores externos puede proveer una calidad aceptable a un bajo costo.

Las garantías en la contratación de proveedores externos

Aunque los proveedores externos realicen algunas tareas, la autoridad electoral continúa siendo la responsable de la ejecución de las principales funciones. En este sentido, se pueden adoptar ciertas garantías para minimizar los riesgos derivados de un menor control sobre el proceso de registro: 

• Incluir estándares de desempeño en el contrato. Cuando un proveedor externo realiza una función, se debe asegurar que se cuenta con estándares de desempeño claros y bien comprendidos.

• Enfatizar la importancia del control de calidad. Asegurar que la autoridad electoral puede supervisar el desempeño. Esto se puede realizar sólo si se cuenta con el personal necesario para ello.

• Especificar en el contrato las penalizaciones por incumplimiento asegura que el proveedor comparta el riesgo de un bajo desempeño. Compartir el riesgo de un bajo desempeño hace que todas las partes se mantengan interesadas en el cumplimiento de las metas acordadas en el contrato.

Automatización

Debido a que gran parte del trabajo de la administración electoral implica  reunir, almacenar, validar y actualizar información sobre la identidad de los electores, los oficiales electorales de varios países han empezado a automatizar gran parte de estos procesos. Las ventajas son claras y frecuentemente convincentes. Las computadoras ofrecen a los oficiales electorales la capacidad de asegurar el almacenamiento de una gran cantidad de información, de procesarla y clasificarla de  varias formas  y, de manera particular, modificar características como los límites distritales a partir de los archivos automatizados de las poblaciones de electores.

Sin embargo, en algunos casos el ambiente político, económico y social puede hacer que la automatización se dificulte o sea imposible. A pesar de esto, se pueden llevar a cabo iniciativas de registro que cumplan adecuadamente con los criterios de actualidad, precisión e integridad. Si bien actualmente la automatización del registro es un elemento común de las democracias económicamente avanzadas, el uso de las computadoras se volvió frecuente a partir de la década de los 90. Antes de la década de los 80 y 90, por ejemplo, las computadoras estaban lejos de ser eficientes, efectivas o asequibles como herramientas del registro.

En la práctica, los administradores electorales encuentran que las computadoras pueden hacer que algunos aspectos del registro sean más eficientes en términos de costo-efectividad De hecho, enfrentan una presión creciente para “modernizar” el registro, lo cual puede llevarlos a adoptar sistemas automatizados. Es común que la urgencia de automatizar se relacione tanto con el incremento de las expectativas para agilizar el registro como con la necesidad de clasificar las listas de electores en varias formas  (por ejemplo, por unidades geográficas tales como las divisiones para la votación).

Ahora bien, es importante reconocer el costo que implica desarrollar y mantener los archivos del registro automatizados. No es un asunto sencillo instalar y desarrollar equipos y programas de cómputo pues a partir de esto se necesita mantener y actualizar el sistema permanentemente, y contar con personal capacitado para operarlo.  Se requiere una cuidadosa evaluación de las ventajas y desventajas, junto con una valoración realista de la capacidad para sostener el sistema a futuro.

Las ventajas y desventajas de la automatización

La automatización de varios componentes del proceso de registro puede disminuir los costos e incrementar significativamente la fiabilidad de la información. La automatización es particularmente útil para las siguientes tareas:

• Registrar la información inicial de la lista electoral.

• Hacer coincidir las cédulas de identidad para votar, incluyendo el número de registro, con la base de datos del registro electoral.

• Mantener la lista permanente, incluyendo la distribución a los electores de una copia de su información en el archivo para que la corroboren o rectifiquen.

• Imprimir las copias de la lista preliminar de electores.

• Crear inventarios de materiales en las oficinas locales y centrales del registro.

• Capturar la información para revisar la lista preliminar de electores.

• Imprimir las copias de la lista final de electores.

• Control y mantenimiento de los registros.

• Identificar registros duplicados.

• Producir estadísticas del registro electoral por áreas geográficas, género, edad, etc.
• Brindar consistencia en la información mostrada en las listas electorales.

• Distribuir copias de la lista a los partidos políticos  con bajos costos y sin gasto de papel, por medio de una gran variedad de formatos electrónicos.

• Conservar un registro auditable de todos los cambios hechos en cada registro electoral –por ejemplo, sobre quién realizó un cambio y con base en qué fuente de información, qué información se cambió, qué características del registro fueron cambiadas, etc.

La automatización también tiene desventajas:

• Privacidad y confidencialidad. La automatización no supone necesariamente riesgos para la privacidad y la confidencialidad. Sin embargo, debido a la facilidad para el almacenamiento, intercambio y transmisión de la información automatizada, existe la posibilidad de que la información pueda ser compartida de forma inapropiada e incluso ilegal.

• Riesgo de robo. Un sistema automatizado vincula de forma muy cercana el equipo de cómputo (que representa un gran valor para los ladrones) con programas informáticos e información (que no representan gran valor para los ladrones). Un sistema de producción manual de la lista de electores generalmente separa el equipo y la información. Por ejemplo, una máquina de escribir que se utiliza para producir una lista está totalmente separada de la lista de electores en sí misma, la cual existe en papel. Por el contrario, con las listas automatizadas la información está generalmente almacenada en la misma computadora, el quipo y la información están inevitablemente ligados. Si se roba el equipo de cómputo, tanto los programas informáticos como la información también son robados.

• Intercambio inapropiado de información. La automatización hace más fácil para las dependencias de gobierno compartir información que quizás esté protegida (por ejemplo, sobre la salud de los ciudadanos o sobre el pago de sus impuestos).

• Costo. El equipo de cómputo, los programas informáticos y su mantenimiento suelen ser muy costosos. Aparte de la inversión inicial para la adquisición de equipo y programas, se requiere un servicio permanente de mantenimiento y actualización, así como una infraestructura eléctrica adecuada para que el sistema opere eficientemente.

El inicio

No existen programas de cómputo ya hechos para realizar operativos de registro a gran escala, pero las autoridades electorales que planean automatizar la lista de electores no necesariamente tienen que empezar de cero. Por lo general, se puede recurrir a la asistencia de autoridades electorales de otros países que ya han automatizado exitosamente sus sistemas de registro. La clave es encontrar un sistema adecuado que pueda ser aplicado con razonable efectividad y eficiencia en cada caso.

Existen muchas preocupaciones y/o malos entendidos sobre las capacidades y el  uso de las computadoras. Por ejemplo, cuando se está discutiendo la automatización en determinado contexto, una preocupación usual es que las computadoras pueden revelar la afiliación política de los electores o su pertenencia a determinado grupo étnico. En otras ocasiones, el miedo es que los resultados electorales puedan ser fácilmente manipulados por las autoridades electorales o por el gobierno. En otro escenario los promotores de la automatización aseguran que permite rectificar errores al capturar la información, o corregir las falsificaciones o entradas incompletas de datos. Se puede llevar a cabo un proyecto piloto en forma pública que ayude remover estas preconcepciones.

Tecnologías

El registro electoral implica actividades que pueden beneficiarse por el uso de la tecnología –por ejemplo, guardar los nombres y otro tipo de datos de identificación personal (dirección, ciudadanía, edad, género, etc.); imprimir listas, algunas veces utilizando múltiples criterios de selección;  dar seguimiento a los cambios de información a través del tiempo; o compartir información con otras dependencias de gobierno. Las computadoras son el recurso más importante y extendido de la tecnología en el registro electoral. Pero también hay otro tipo de tecnologías que han sido adoptadas para mejorar el sistema de registro electoral, como las siguientes:

• Red de computadoras. La información del registro electoral puede capturarse en computadoras independientes, pero una gran ventaja de la automatización es la capacidad de comunicar e intercambiar información utilizando computadoras ligadas por una red. Por ejemplo, las computadoras del centro de registro generalmente están ligadas entre sí por una red, y a su vez éstas se vinculan a las oficinas locales y/o nacionales. La información del registro electoral puede conseguirse a nivel local, capturarse en archivos electrónicos y transferirse a las oficinas centrales de la autoridad electoral para la integración del registro nacional completo. Posteriormente, las oficinas centrales pueden enviar a las oficinas locales la información por mesa de votación para imprimir las listas.

• Tecnología para compartir información. Particularmente en las jurisdicciones con lista permanente, las autoridades electorales negocian acuerdos con otras dependencias de gobierno para compartir movimientos relacionados con la información personal de los ciudadanos. Cada dependencia puede utilizar una base de datos distinta. Así, la autoridad electoral puede desarrollar o comprar tecnología capaz de leer y procesar la información de varias bases de datos.

• Fotografía digital. Facilita la inclusión en la lista de electores y/o en las cédulas de identidad para votar de la fotografía de los ciudadanos.

• Impresión digital de huellas. Mejora la calidad y reduce el costo de la impresión de huellas digitales, como una medida de seguridad.

• Enmicado o plastificado de las cédulas de identidad para votar. Puede frenar los intentos de alterar la información que aparece en las cédulas de identidad para votar, lo que ayuda a reducir el fraude electoral. El plastificado se puede hacer a través de técnicas en frío o calor. El plastificado en frío es particularmente conveniente en sitios que no cuentan con electricidad.    

• Escaneo de documentos originales (actas de nacimiento, pasaportes, etc.). Permite a la autoridad electoral guardar pruebas definitivas sobre la identidad del elector. Asimismo, se reduce el espacio físico requerido para almacenar la información.

• Presencia en Internet. Se está convirtiendo en una regla para los organismos públicos tener una página en Internet. La autoridad electoral puede mostrar información en Internet sobre sus actividades, así como algunos materiales de educación electoral.

La tecnología que puede ser de interés para las autoridades electorales está ampliamente disponible. Asimismo, entre la comunidad de administradores electorales hay una considerable pericia y experiencia para evaluar los productos y servicios en el mercado. Consultar con otros colegas puede ser muy útil para decidir entre las diferentes tecnologías, así como recibir recomendaciones sobre el uso de éstas en el gobierno.

Registro electrónico

• En algunas ocasiones, la autoridad electoral pone en su sitio en Internet materiales de registro electoral. Existen varias formas para promover el registro en forma electrónica. Colocar en el sitio en Internet información completa para los electores, incluyendo la referente al registro. La información se limita a descripciones y explicaciones. Los formatos de solicitud actualizados no se ponen en el sitio.

• Además de información completa para los electores, incluyendo la referente al registro, el sitio incluye .los formatos de solicitud. Las personas que deseen registrarse deben imprimir el formato, completarlo y entregarlo a la autoridad electoral. Esta forma de registro conviene a las jurisdicciones donde se requieren medidas de seguridad en el proceso de registro –por ejemplo, cuando se necesita que uno o más electores registrados sean testigos de la nueva solicitud de registro.

• Provisión del servicio completo de registro por medios  electrónicos. Desde el sitio en Internet de la autoridad electoral, un elector puede verificar e incluso actualizar su información. Las personas que no se han registrado aún pueden iniciar el proceso directamente desde el sitio en Internet. En algunos casos los electores tienen que completar todas estas tareas sin imprimir un formato de solicitud o archivo de la página de Internet. Obviamente, si se requiere un testigo en el proceso de registro electoral, no se puede realizar el registro completo por medios electrónicos.

Registro focalizado

El registro focalizado es una iniciativa orientada a registrar a determinado grupo de electores, esto se hace sobre todo porque entre ese grupo existe una baja tasa de registro en comparación con la población en general. Entre estos grupos se pueden identificar a los electores jóvenes, a los miembros de ciertas comunidades étnicas, a las personas carentes de recursos económicos o que no cuentan con vivienda, a las mujeres, a los electores en el extranjero y a los electores urbanos que tienen una gran movilidad.

Los electores jóvenes

Toda vez que, históricamente,  los niveles de votación entre los jóvenes han sido más bajos, la autoridad electoral puede emprender iniciativas para incrementar su  registro. Como parte de la iniciativa, puede desarrollar un programa de educación electoral que se centre en la juventud; incluso puede ser un componente de los programas de educación cívica a nivel bachillerato. Para interesar a los jóvenes e involucrarlos en el proceso de votación, la autoridad electoral puede organizar eventos públicos, tales como “el Rock y el voto”, que se han llevado a cabo recientemente en algunos países. La autoridad electoral también puede desarrollar un registro provisional para los jóvenes que alcanzarán la edad para votar en el período siguiente de uno o dos años; una vez que alcanzan la edad se transfieren automáticamente a la lista general de electores. 

Los miembros de comunidades étnicas

Los miembros de comunidades étnicas pueden enfrentar en el lenguaje una barrera significativa para participar en las elecciones. Asimismo, pueden tener muy poco o ningún conocimiento sobre los procesos democráticos y su derecho a ser registrados y votar. Para enfrentar ese tipo de problemas, la autoridad electoral puede poner a disposición la información en diferentes lenguas. El dialogo con los líderes de las comunidades puede ayudar a identificar estrategias adecuadas para involucrar a las comunidades étnicas en el proceso electoral.

Las personas de bajos recursos y sin vivienda

Los miembros de la sociedad que cuentan con bajos recursos tienen una menor probabilidad para registrarse  y participar  en la vida política. Algunas veces entre las reglas del registro se requiere que los electores tengan una dirección; las personas que no cuentan con domicilio prácticamente quedan descartadas del registro. Una solución puede ser permitir que estas personas utilicen la dirección de algún refugio para personas sin vivienda en la comunidad. En una ciudad con más de un distrito electoral, las personas sin casa pueden tener direcciones asignadas en los refugios de toda la ciudad; como resultado las personas se registrarán en una proporción aproximadamente igual en cada distrito electoral, equilibrando así los efectos del registro de este grupo de electores.

Las mujeres

Algunas sociedades aún mantienen barreras sociales y culturales, sino es que legales, para la participación política de la mujer. Una campaña de registro dirigida a las mujeres tratará de darles acceso a materiales de educación electoral que promueven su registro y voto; los materiales pueden ser puestos a su disposición en locales donde sea más probable que los vean. Varias autoridades electorales trabajan con organizaciones de mujeres para transmitir efectivamente el mensaje. 

Los electores en el extranjero

Es cada vez mayor el número de personas que viajan en busca de empleo, lo que en muchos casos los lleva al extranjero. Algunas personas dejan a sus familias por períodos largos de tiempo mientras trabajan en el extranjero. A pesar de su ausencia mantienen vínculos cercanos con su país y se identifican con él. Los esfuerzos dirigidos al registro de este tipo de personas pueden incluir visitas especiales por parte de la autoridad electoral a las jurisdicciones extranjeras para registrar a los electores, o llevar a cabo campañas de información que los orienten sobre su derecho a registrarse y votar, y sobre cómo hacerlo.

Los electores urbanos de alta movilidad

En un gran número de centros urbanos de las democracias económicamente avanzadas, hasta el 20 por ciento de las personas cambian de domicilio en menos de un año. En un país con una lista permanente, la autoridad electoral debe realizar un considerable esfuerzo para dar seguimiento a tales cambios durante el periodo que media entre elecciones. A medida que se aproxima una elección, muchos de estos electores (que suelen ser predominantemente jóvenes) pueden estar registrados de manera inexacta. Una campaña de registro centrada en este grupo de electores puede completarse con visitas a domicilio.

Métodos para el registro de electores y participación

Por lo general, enlistarse en el registro electoral es un requisito para votar. Los ciudadanos deben estar registrados para poder expresar sus puntos de vista en los procesos democráticos. Las autoridades electorales suelen conducir campañas orientadas al registro de los grupos de población con bajas probabilidades de participar en las elecciones, tales como los jóvenes, las mujeres, las personas de bajos recursos y las minorías étnicas. Esta práctica plantea una interrogante: ¿la autoridad electoral es responsable de asegurar que la participación electoral sea alta o de minimizar las diferencias entre las tasas de participación de los diferentes grupos de la población? o bien ¿debería ser responsabilidad de los activistas de los partidos políticos promover el voto el día de las elecciones?

Los administradores electorales tienen distintos puntos de vista sobre este tema. Para algunos, asegurar una alta participación es una sus principales responsabilidades. De lo anterior se deriva el imperativo de promover que se incluyan tantas personas como sea posible en la lista de electores y que éstas sean ampliamente representativas de la población en su conjunto. Es muy probable que los administradores electorales que tienen este punto de vista lleven a cabo iniciativas de registro electoral orientadas a ciertos grupos y desarrollen programas de educación al votante con la intención de incrementar la conciencia y participación política de todos los miembros de la comunidad.

Un punto de vista opuesto es que los administradores electorales deben brindar a todos la oportunidad de participar pero sin presionar a nadie para que tome esa oportunidad. En otras palabras, el papel de la autoridad electoral consiste en, simplemente, ofrecer igualdad de oportunidades a todos los electores, dirigir sus mensajes a todo el público y asegurar que el sistema sea accesible para todos. Los promotores de esta perspectiva frecuentemente hacen notar que los administradores electorales son actores no partidistas y que deben ser percibidos como imparciales. Es posible que una campaña de registro dirigida a ciertos grupos, o un esfuerzo para incrementar la participación de algún tipo de personas pero no de todos los electores, puede tener el efecto de favorecer a algún partido más que a otros. De ser el caso, cualquier iniciativa de este tipo pone en peligro la independencia política de la autoridad electoral.

Este es un tema polémico y no hay una respuesta correcta para todos los administradores electorales en distintas circunstancias. Siempre que sea posible, es útil codificar los principios bajo los cuales debe operar una autoridad electoral un cambio en su liderazgo no derive en un cambio dramático de sus actividades.

Consideraciones presupuestales

Por lo general el registro electoral es la parte más costosa en la conducción de una elección, al menos para los administradores electorales. Es claro que los partidos y candidatos pueden gastar grandes sumas en sus campañas pero generalmente obtienen estos recursos de forma privada. En algunos países, los partidos reciben fondos públicos para cubrir alguna parte o todos los gastos relativos a su operación y campañas. Sin embargo, el registro electoral frecuentemente representa el componente más costoso de la administración electoral.

El registro es muy costoso porque involucra una gran cantidad de responsabilidades. Se debe actualizar la información de cada uno de los electores de una población que puede comprender desde algunas decenas de miles hasta cientos de millones de personas –una tarea de grandes proporciones. Además, el registro debe ser integral e inclusivo y esta es la base esencial del papel que juega un registro de electores efectivo para conferir legitimidad al proceso electoral. Aún más, el registro electoral por lo general tiene lugar  en medio de la atmósfera acalorada de la campaña electoral  cuando la vigilancia del proceso es muy estrecha y la importancia de los errores se tiende a magnificar. En una jurisdicción con una lista de electores periódica, los costos del registro se sitúan dentro de un período relativamente corto y no a lo largo de todo el ciclo electoral, como sucede en jurisdicciones que utilizan los sistemas de lista permanente o registro civil. Los costos que involucra la generación de una lista periódica pueden ser el mayor componente del presupuesto de todo el proceso electoral, pero estos pueden parecer menores al compararlos con los costos para mantener una lista permanente. En breve, independientemente de que se utilice el sistema de lista periódica o permanente, los costos del registro electoral representan un porcentaje  considerable del presupuesto del que dispone la autoridad electoral. Con un registro civil, los costos también son muy altos (quizá mucho más altos que las otras dos formas de registro) pero estos no los absorbe directamente la autoridad electoral.

La fuerte concentración de gastos en períodos muy breves que implica el uso de un  sistema de lista periódica es un factor que se tiene que considerar al momento de decidir qué tipo de registro electoral se llevará a cabo. Otros factores que se tienen que  considerar son  la capacidad para utilizar sistemas automatizados de registro electoral y la posibilidad de compartir información entre diferentes dependencias de gobierno y la autoridad electoral. La lista permanente depende de acuerdos para compartir información que permiten a la autoridad electoral conocer los cambios de la información personal reportada por los ciudadanos a otras dependencias de gobierno, tales como la oficina de correos, la de impuestos o la que expide las licencias de conducir. Utilizar esta información para actualizar la lista de electores ayuda a hacer el proceso mucho más efectivo en términos de costo-efectividad.

La determinación de los costos

Al desarrollar una lista de electores integral e inclusiva, surgen interrogantes que pueden influir en afectar los costos. Por ejemplo, ¿cuántos centros de registro deben establecerse y cuántos trabajadores deben capacitarse para trabajar en ellos? ¿son necesarias las cédulas de identidad para votar o la mayoría de los ciudadanos ya llevan consigo suficientes documentos de identificación personal como para hacer superfluas las cédulas?, si se utilizan cédulas de identidad ¿deben incluir fotografía, huellas digitales o alguna otra característica de seguridad?, en caso de plastificar las cédulas ¿es necesario el uso de plastificado en frío para eliminar la necesidad de electricidad?, ¿existen otros recursos de información para que los electores puedan ayudar a actualizar las listas, especialmente la información de los electores en zonas urbanas con gran movilidad?

Otro tema es el relativo a  la distribución de los gastos. ¿Se  debe concentrar en los períodos entre elecciones, en los años de las elecciones, o distribuirse de igual forma a lo largo del ciclo electoral?

Las respuestas a estas y otras interrogantes tienen implicaciones importantes sobre el costo total del proceso de registro.

Los costos de la automatización

Es probable que los costos involucrados en la automatización del sistema de registro electoral sean sustanciales. En primer lugar, construir un sistema automatizado requiere inversiones iniciales en equipo y programas de cómputo, así como en capacitación para el personal. Posteriormente, se encuentran los costos de funcionamiento y mantenimiento del sistema. El mantenimiento en sí mismo puede ser el costo más oneroso si se considera la actualización del equipo con los programas de cómputo, novedades y mejoras que se encuentran disponibles en el mercado. Esto a su vez implica un costo de capacitación de los operadores y técnicos para mantenerlos actualizados, así como el costo de uso de la tecnología entre o durante los eventos electorales. 

Finalmente, si la funcionalidad administrativa –es decir, la estructura para operar el sistema general del registro electoral- se construye sobre la base de un sistema de cómputo, se necesitan planes de contingencia en casos de fallas del sistema. Los planes pueden necesitar generadores de energía, redes alternativas u otros sistemas de respaldo, así como la contratación de un servicio de soporte técnico durante las 24 horas del día.

Presupuestar los costos del registro

Es difícil ofrecer un análisis comparado internacional sobre los costos de producción entre los sistemas de  listas periódicas y los de listas permanentes, pues la presentación del presupuesto puede variar de un país a otro, así como los tipos de gastos que se incluyen bajo el rubro de registro electoral. Puede ser más útil tratar el tema del registro electoral como un proceso que involucra un número de componentes identificados  y desarrollar un presupuesto que se centre en alcanzar sus metas utilizando la estructura ya establecida.

Los costos del registro pueden incrementarse fácilmente y consumir una proporción creciente del presupuesto de la elección. Gran parte de los gastos se pueden destinar a los centros de registro locales, pero son cubiertos por  la autoridad electoral central. Los gastos esenciales incluyen:

• renta de oficina
• equipo de oficina
• papelería
• reclutamiento de personal
• capacitación de personal
• salarios y gastos del personal (especialmente en viajes)
• materiales de registro (por ejemplo, formatos de solicitud, cédulas de registro, gafetes de identificación para el personal)
• producción de las cédulas de identidad para votar (puede incluir fotógrafos, rollos fotográficos, cámaras, micas para plastificar)
• aparatos de comunicación (teléfono, fax, servicio postal)

La autoridad electoral central puede controlar los costos del registro estableciendo algunos techos en el gasto de los salarios, horas de trabajo y materiales. Se pueden poner restricciones para el tamaño y calidad del espacio de las oficinas así como para el equipo que se rente o compre para su operación. Se pueden establecer algunas reglas que especifiquen qué tipo de artículos se pueden comprar.

Al mismo tiempo, la autoridad electoral necesita cierta flexibilidad en el presupuesto para el registro electoral, para poder hacer frente a gastos imprevistos. Por ejemplo, en una jurisdicción que cuenta con lista permanente,  se puede advertir durante el periodo de revisión que la lista contiene información incorrecta para más electores de lo que se esperaba. Así, puede ser necesario tomar ciertas medidas,  como la contratación de personal o la renta de equipo extra y la negociación para la contratación de más servicios, que se pueden traducir en un incremento de los costos estimados. En tanto que los esfuerzos del registro son de suma importancia para asegurar la legitimidad de la elección, los costos extra deben gestionarse en un periodo corto de tiempo. Realizar la planeación tomando en cuenta las experiencias anteriores puede minimizar el impacto de este tipo de eventos difíciles de anticipar.

Factores que contribuyen a elevar los costos

 A continuación se enlistan algunos factores que tienden a incrementar los costos de una iniciativa de registro:

• Uso de cédulas de identidad para votar, especialmente las que incluyen fotografía. (estas cédulas se utilizan particularmente en jurisdicciones con una lista permanente de electores) Aunque las cédulas tienden a ser costosas, esto se puede justificar pues al mejorar la identificación de los electores la calidad del proceso es mayor. Las medidas de seguridad se pueden seleccionar por su capacidad para mejorar significativamente la integridad de las cédulas de identidad para votar y de  la lista de electores. Algunas técnicas agresivas de venta pueden convencer a las autoridades electorales de añadir medidas de seguridad que ofrecen beneficios muy pequeños. Cada medida de seguridad incrementa el costo de las cédulas.

• Baja densidad poblacional. Este es un factor que está más allá del control de la autoridad electoral, una población dispersa puede requerir un gran número de personas para realizar las visitas a domicilio, de divisiones distritales y de centros de registro. Un principio básico del registro electoral es que el costo para los electores no sea prohibitivo, lo cual incluye los costos para transportarse o la posible pérdida de parte de su salario por el tiempo laboral requerido para realizar el registro. Así, la autoridad electoral tiene el deber de hacer ligera esta carga sobre los electores, aún cuando esto signifique establecer un número relativamente grande de centros de registro o el uso de unidades móviles de registro. Este principio se debe observar independientemente de que la responsabilidad del registro descansa en el individuo o en el Estado.

• Periodos largos de registro. Entre más largo es el periodo de registro llega a ser más costoso. El costo puede controlarse estableciendo periodos relativamente cortos de registro y un mayor número de centros de registro y personal.

• Uso de materiales no convencionales. Si los materiales utilizados en un registro no son consistentes con los estándares establecidos, el costo de producción se puede incrementar. Por ejemplo, al producir cédulas de identidad para votar es importante escoger un tamaño y tipo de cédula compatible con el equipo de plastificado que se utilizará. Una manera de evitar incompatibilidades es empezar por conseguir cotizaciones de paquetes completos –es decir, todos los componentes de la producción de cédulas, incluyendo el almacenamiento, las fotografías y el plastificado.

Ahorro y eficiencia

Hay varias formas para promover mayor eficiencia y ahorro de costos en la puesta en marcha de un registro electoral, como los siguientes:

• No reinventar la rueda. Se ha aprendido mucho sobre registro electoral en varias democracias. Se puede tomar en cuenta la experiencia y adaptar algunos modelos que ya han probado ser exitosos en otros lugares

• Uso de bases de datos existentes. Si es posible, hay que incorporar información disponible de las bases de datos ya existentes, tales como los archivos de impuestos.

• Combinar actividades para incrementar la eficiencia. Al contactar a los electores para orientarles sobre la actualización de su información se puede aprovechar la oportunidad para brindarles información electoral (por ejemplo, la ubicación de la mesa de votación).

• Fomentar un proceso sostenible. Al diseñar un proceso de registro, se pueden incorporar medidas para utilizar la información en posteriores ocasiones o en  otro lugar.

• Utilizar un sistema integrado de compilación y almacenamiento de información. El sistema de información creado para un componente del registro electoral puede ser útil para otro. Por ejemplo, recolectar información para crear la lista de electores también puede ser útil para la demarcación de los distritos electorales.

• Compartir la información siempre que sea posible. Esto puede evitar la duplicación de esfuerzos o tareas en los diferentes niveles de gobierno o administración. Algunas jurisdicciones recogen la misma información a nivel nacional y regional (Estados o provincias), lo cual puede crear ineficiencias difíciles de justificar.