Mandato en materia educativa

¿Es necesaria la educación electoral?

Las elecciones son disputadas por los partidos políticos, y en algunos países por candidatos respaldados por organizaciones públicas o por grupos de votantes. Son administradas por las autoridades electorales. Los votantes se registran y luego votan.

¿Bajo qué circunstancias y con qué derecho se involucran los educadores en este proceso aparentemente simple? Después de todo, es un proceso que emprenden adultos que, presumiblemente, están seguros de lo que quieren, y tienen la sofisticación necesaria para sobrevivir en el contexto sociopolítico en el cual se llevan a cabo las elecciones.

Sin embargo, un argumento simple y obvio es el de diseminar información al público sobre la forma como se conducirán las elecciones. Aún en democracias establecidas con una tradición de elecciones periódicas, los votantes requieren de información.

Lo más probable es que quienes votan por primera vez y personas con necesidades especiales estén entre los grupos prioritarios a recibir educación. Cambios en el uso de tecnología electoral, como por ejemplo, la introducción de las pantallas táctiles, o en los procedimientos electorales, como el voto por correo, necesitan un esfuerzo generalizado de educación electoral. Un aumento en el número de candidatos o partidos políticos que se presentan en una elección, así como un incremento en el número de iniciativas públicas sobre las cuales se pide a los votantes que tomen una decisión, pueden complicar el diseño de la papeleta de votación.

La confusión de la "papeleta mariposa" que se utilizaba en Palm Springs, Florida, durante las elecciones de 2000 muestra la necesidad de llevar a cabo una educación electoral adecuada, incluso en las que podrían considerarse circunstancias idóneas.

La necesidad de educación electoral es aún mayor en entornos de transición y de post-conflicto que están pasando por procesos de cambios sistémicos, legales y de procedimiento radicales y donde el periodo de elección puede ser prorrogado.

Pero cuál es el mandato para una educación más extensiva que recalque la importancia de las elecciones, no sólo en época electoral sino como una iniciativa duradera. Eso es más difícil de responder.

Hay personas que argumentan que la educación electoral puede importunar y ser objeto de abuso, de manera que debiera ser excluida por completo del proceso electoral.

Un creciente compromiso hacia la educación al votante

El creciente mandato para la educación electoral es consecuencia de gran variedad de fuentes. Los principios internacionales que están surgiendo hoy día apoyan la diseminación de la democracia y la extensión del sufragio universal a todas las personas. Las elecciones, por supuesto, son parte integral de este movimiento. De manera que, en este contexto, la educación al votante asegura que los ciudadanos comprendan sus derechos electorales y sean capaces de ejercitarlos.

Sumado a lo anterior, los mandatos legislativos establecen funciones claras para las autoridades electorales. Hay una creciente tendencia a creer que las autoridades electorales deberían proveer no sólo información pública sino también educación para asistir a los votantes a ejercitar su responsabilidad cívica al votar.

El mandato define las directrices de la educación electoral

Establecer un mandato permite que los educadores se centren en los objetivos apropiados para las sociedades particulares y los procesos electorales en los cuales están operando.

En algunos casos, el mandato para la educación electoral puede ser establecido a través de una legislación o por orden ejecutiva. Por lo general, los mandatos legislativos son conferidos a las autoridades electorales o entidades que reciben fondos públicos para la realización de la educación electoral. El mandato de la Comisión Electoral Central de la Federación de Rusia para participar en una amplia actividad de educación electoral y de formación, por ejemplo, fue concedido por una orden ejecutiva que ligó tales actividades con la implementación y cumplimiento de la legislación de derechos de voto aprobada en 1994.

Con respecto a las organizaciones de la sociedad civil, el mandato de llevar a cabo actividades de educación electoral es, por lo general, establecido a través de sus documentos de incorporación, estatutos y declaraciones de misión. La declaración de misión, en particular, articula las necesidades que la organización ha sido creada para atender, identifica la clientela a servir, y explica brevemente la forma en que la organización va a hacerlo.

Una institución pública u organización de la sociedad civil puede tener un mandato amplio o limitado. Es decir, puede limitarse a la realización de actividades de educación electoral. O bien, puede realizar actividades de educación electoral como parte de un mandato más amplio en educación cívica o de promoción pública.

Cuando se crea un mandato, ya sea como resultado de una legislación, orden ejecutiva, o por la aprobación de una declaración de misión, es necesario asegurar el conocimiento del público y su apoyo, así como de establecer la legitimidad de una educación electoral. La adopción de tales medidas aumenta las perspectivas de éxito de los esfuerzos de educación electoral.

Lo cierto es que una elección suscita una multitud de asuntos sobre quiénes pueden estar interesados en obtener educación y más información. Los educadores, por lo general, usan las elecciones como plataforma para ampliar la comprensión de las personas frente a temas sociales, económicos y políticos generales. Pueden incluso utilizar esta oportunidad para intentar mejorar las habilidades organizacionales de las personas. Todos estos son aspectos importantes de la educación para una democracia funcional.

No obstante, los educadores deben enfocarse. Necesitan operar en un ambiente claramente definido. El desarrollo de mandatos tanto generales como específicos, por lo tanto, es fundamental para definir el enfoque.

Principios internacionales del mandato para la educación

El mandato de educación cívica, aunque sea tomado de la declaración de una legislación nacional o de la misión pública, es también probable que provenga o esté influenciado por prácticas internacionales comparables y por los instrumentos y principios establecidos por países en foros y tratados internacionales.

Una discusión detallada sobre estos principios y su relación con las elecciones la podemos encontrar en una publicación del Centro para los Derechos Humanos de las Naciones Unidas.¹ En una encuesta de diecinueve instrumentos universales y regionales, la publicación señala que "países y personas alrededor del globo han reconocido que las elecciones libres y justas son un punto crucial para la continuidad de la democratización y un medio imperativo para darle voz a la voluntad de las personas."²

Para alcanzar esto, la publicación pone atención a lo que considera como elementos comunes de la ley y el procedimiento electoral, que aseguran que las elecciones estén siendo llevadas a cabo de forma justa y libre y bajo el mandato de la ley. En relación a la información pública y a la educación al votante el documento detalla:

124. El financiamiento y la administración deben proporcionarse para la realización de campañas objetivas, informativas y de educación electoral apartidista. Dicha educación cívica es especialmente crítica para poblaciones con poca o nula experiencia con elecciones democráticas. El público debe estar bien informado sobre dónde, cuándo y cómo votar, así como sobre la importancia de votar en las elecciones. La gente debe poder confiar en la integridad del proceso y en su derecho a participar en éste.

125. La literatura debe estar enteramente disponible y debe ser publicada en las varias lenguas nacionales que pudieran existir para ayudar a asegurar la participación significativa de todos los posibles electores. Los métodos multimedia podrían ser empleados para dar una efectiva educación cívica a la gente dependiendo de los varios niveles de alfabetización. Las campañas de educación del elector deberían extenderse por todo el territorio del país incluyendo las zonas rurales y periféricas.³

El Secretariado de la Commonwealth ha estado involucrado en gran número de programas para apoyar las elecciones a través de la Comunidad Económica. Entre 1993 y 1997, se organizaron reuniones alrededor de la comunidad, a las que asistieron Altos Oficiales Electorales, durante las cuales se sostuvieron discusiones sobre cómo se podrían mejorar las prácticas electorales y se produjo un documento sobre práctica electoral titulado, Good Commonwealth Electoral Practice⁴ (buenas prácticas electorales de la Commonwealth), basado en los materiales de borrador y en las discusiones. Más allá de la importancia del documento, las discusiones fueron una importante base para el intercambio de información y experiencias.

Los principios señalados en el documento están diseñados para ser aplicados no sólo a elecciones gubernamentales nacionales y locales, sino que también buscan asistir a las personas en el fortalecimiento de sus propios sistemas electorales. Por tanto, son presentados como herramientas en vez de como recetas globales. Como muestra, considere los párrafos que versan sobre la educación pública:

42. Los programas educativos apartidistas, apropiados y efectivos, aun cuando no son siempre responsabilidad de un cuerpo electoral, son un aspecto esencial tanto en países donde se está desarrollando una "cultura" electoral, como en las democracias establecidas. Como tales, deben estar adecuadamente financiados y profesionalmente organizados, enfocados a grupos particulares (por ejemplo: mujeres, grupos minoritarios, los desfavorecidos y niños de colegio). Donde es viable incorporar prácticas para fomentar las elecciones nacionales a nivel del colegio, se podrían establecer centros que enseñen procedimientos electorales y educación al votante.

43. El fomento, en particular, de la participación femenina en todas las facetas del proceso democrático merece especial atención.

44. El costo de los programas de educación pública debe minimizarse mediante el uso de los medios de comunicación de servicio público ya sea a una tarifa mínima o sin cobro alguno.⁵

El documento de la Commonwealth va más allá de la declaración de las Naciones Unidas al identificar la importancia de la educación electoral/educación del elector en las "democracias establecidas". Entre 1994 y 1997, la creciente sensibilidad frente al desempeño democrático y la participación —especialmente frente a los resultados electorales y el entusiasmo— entre las democracias establecidas y las emergentes dejó claro que la democracia no puede tomarse a la ligera bajo ninguna circunstancia.

Como resultado, existe un consenso internacional general sobre la importancia de la educación electoral y la necesidad de establecer programas profesionales y de gran efectividad a costos razonables como soporte de las elecciones y, por extensión, como soporte de una agenda democratizadora más amplia.

Los grupos de observadores internacionales inevitablemente comentan sobre la conveniencia de los programas de educación y preparación de los electores. Estas afirmaciones amplían nuestro conocimiento con respecto a aquello que es necesario para poder asegurar que no sólo existan elecciones libres y justas, sino que también exista un financiamiento adecuado para lograr que la toma de decisiones y la gobernabilidad en escenarios complejos sean de corte democrático.

Notas:

¹ Centro de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Los Derechos Humanos y las Elecciones - Manual sobre los aspectos de carácter jurídico, técnico y de derechos Humanos de las elecciones, Serie de Capacitación Profesional N º 2 (Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas, 1994), 1.

² Ibíd.

³ Ibíd., pág. 17.

⁴ Commonwealth Secretariat, Good Commonwealth Electoral Practice, A working document, (London: Commonwealth Secretariat, 1997)

⁵ Ibíd., párrafos 42 - 44.

Marco jurídico para la educación electoral

La legislación nacional impacta las funciones de las autoridades electorales

Las elecciones se desarrollan dentro de un contexto legislativo que puede apoyar o inhibir las metas de la educación electoral. Las autoridades electorales deberían considerar, por lo tanto, no sólo su propia jurisdicción legislativa sino otra legislación que pudiera tener algún impacto sobre su habilidad para informar y educar a los votantes y alcanzar la participación popular en procesos electorales. A este respecto, es importante tener claro que la autoridad electoral normalmente dependerá del gobierno electo (o en el caso de sociedades en transición, de la autoridad estatutaria) para que prepare y apruebe la legislación conducente.

A diferencia de muchas otras directrices legales, la legislación relativa a la conducción de elecciones, sistemas electorales, libertad de información y asociación, reunión de fondos políticos y desarrollo de la actividad política, pueden manipularse para beneficiar al partido político o régimen en turno. Esto no sólo puede tener serias implicaciones para la administración general de las elecciones, sino que además puede jugar un rol muy importante en la determinación de la efectividad de las campañas que buscan motivar a la gente a votar y lograr una participación ciudadana activa.

Por lo tanto, en la primera oportunidad posible, las autoridades electorales deberán desarrollar mecanismos para reducir el impacto de circunstancias políticas particulares en toda legislación que tenga consecuencias electorales. Dichos mecanismos pueden incluir la inserción de ciertos procedimientos electorales dentro de la Constitución, estableciendo la necesidad de mayorías especiales, o un comité particular y procedimientos de participación pública anteriores a la enmienda.

Una buena legislación electoral facilita la educación al votante

Más allá de lo anterior, existen otras consideraciones importantes que  se deben tener en cuenta en una legislación electoral específica.

1) Las tareas de educación e información electoral serán menos complicadas si la legislación y las regulaciones reducen la complejidad y estimulan la participación general.

En particular, las definiciones legales y las prácticas relacionadas al voto nulo o inválido pueden ser restrictivas, y como tales castigadas, o abiertas. Las provisiones relacionadas con el diseño de la papeleta pueden ser complicadas, haciéndolas confusas, o sencillas. El proceso de votación puede ser facilitado, tanto psicológica como físicamente, por el número, accesibilidad, y ubicación de las mesas de votación, la calidad e instrucción de los funcionarios, los horarios de votación, el que se provean servicios especiales de votación, y la facilidad de inscripción en el registro electoral.

Si bien existe la presunción general que quienes elaboran los anteproyectos de legislación electoral favorecen un amplio acceso a las urnas, la historia indica que este no siempre ha sido el caso. La legislación debería ser intrínsecamente democrática. Si no lo es, sería necesario que los grupos de activistas se involucrasen en la información, educación y movilización del elector con el fin de cambiar el sistema.

La coherencia entre legislaciones también es sumamente importante. ¿Son compatibles todas las leyes y disposiciones que rigen las elecciones, por ejemplo, las relativas al derecho al voto, a las elecciones locales y nacionales, sobre referendos, financiamiento de campañas, información pública y de actividades de campaña, y las de sanciones administrativas y penalizaciones criminales? No es raro que las leyes para elecciones nacionales y locales tengan disposiciones contradictorias o incompatibles. Esto puede presentar problemas reales si las elecciones nacionales y locales se celebran simultáneamente. Si existen plazos distintos para el registro de los electores, o diferentes métodos para marcar las papeletas de votación, o procedimientos divergentes para presentar una impugnación, es probable que haya una gran confusión y que la tarea de educar a los electores sea considerablemente más complicada. Para evitar estos problemas, algunos países han adoptado códigos electorales universales.

1)      La educación no es necesariamente una actividad neutral

Dar carta blanca a toda clase de grupos de la sociedad para hacer labor de campo y proveer educación, puede generar cierto temor, frente a la posibilidad de que se desarrolle propaganda en contra del gobierno, promoción sesgada proveniente de partidos particulares o, simplemente, información incorrecta. La legislación, por ende, puede ser restrictiva al determinar quiénes pueden educar e informar al elector. Aunque mucha de la legislación electoral actual presta muy poca atención al tema de la educación al elector. Esto podría significar que la autoridad electoral tiene libertad de involucrar organizaciones sin un mandato legal específico, e incluso individuos, pero pudiese ser complicado en sociedades donde la demanda por información y educación es grande en comparación con los limitados recursos y en que la consciencia de la existencia, aceptación y confianza en educadores alternativos es incipiente.

Existen vías para maximizar estos recursos, siempre y cuando la legislación defina la educación electoral de manera amplia o por lo menos dé a la autoridad electoral el poder para sumar a otras organizaciones o individuos nacionales o internacionales.

Impacto de la legislación nacional y las directrices locales en las iniciativas de educación electoral

Las elecciones normalmente se llevan a cabo dentro de un marco legislativo existente. En las sociedades en transición, este marco puede ser muy complejo, con una gran variedad de acuerdos temporales y leyes de una administración anterior, como en algunos países que pertenecían antiguamente a la Unión Soviética y en Yugoslavia, que temporalmente enmiendan o ponen una moratoria sobre las leyes anteriores (o toman ciertas provisiones sobre las mismas). En tales circunstancias, los decretos presidenciales que afectan el proceso electoral tampoco son de extrañar.

Dentro del marco legislativo pueden existir leyes o especificaciones particulares que tendrán un impacto sobre las iniciativas de la educación electoral. Éstas deben ser identificadas y evaluadas respecto de sus implicaciones para la implementación del programa.

Imperativos constitucionales

Usualmente, la constitución define las capacidades y derechos de los ciudadanos, su elegibilidad para votar y contender en las elecciones, y los arreglos electorales generales. Determina las formas de gobierno, y por tanto el resultado de la votación, y establece la manera en que el público va a estar representado y la eficacia probable de esa representación. La constitución se encargará, igualmente, de las medidas de seguridad, las responsabilidades de cada departamento de estado, ya sea hacia su interior o con el público, y las cuestiones de igualdad y equidad.

Dado que las elecciones están tan fundamentalmente ligadas a la sucesión democrática y a la gobernabilidad, gran parte del trabajo que gira a su alrededor estará constitucionalmente protegido. Los educadores deben tener un entendimiento claro de la constitución, las previsiones constitucionales relevantes del país o del estado, y la manera en la que ellas gobiernan el contenido y dirección de su programa de educación electoral.

Cuando rige una constitución, pueden existir una variedad de leyes establecidas en relación con la conducta de la autoridad electoral, su jurisdicción y facultades, así como su alcance fiscal y responsabilidades. (Ver legislación electoral).

Otra legislación a nivel nacional

Más allá de la legislación específica de la elección, una variedad de otras leyes de nivel nacional dentro de un país pueden afectar a los programas de educación electoral. Pueden oscilar entre lo mundano y lo complejo y sencillamente llevar a la frustración. Un ejemplo de lo mundano puede ser asegurarse que las publicaciones se registren, identifiquen y estén disponibles en diferentes librerías o en archivos públicos. Una legislación más compleja puede determinar si los educadores necesitan el permiso del ocupante o dueño de una propiedad privada, por ejemplo una finca, para realizar actividades de educación electoral. Y la frustración puede ocurrir cuando los educadores deben tener autorización con el fin de conducir la educación en una base militar.

Esta sección sensibiliza a los educadores sobre la necesidad de monitorear la legislación que tendrá impacto sobre su programa de educación electoral. En situaciones donde se puedan presentar conflictos, los juicios tendrán que basarse en la precisión del programa para alcanzar todos los requerimientos legales, incluso si estos han sido establecidos con el fin de frustrar la libre afluencia de información o la educación de los ciudadanos. En situaciones donde probablemente no se presentarán este tipo de conflictos, los juicios estarán basados en los costos ya fijados de una legislación específica y por lo tanto en la habilidad para llevar a cabo un tipo particular de programa.

Existen otras áreas de legislación mucho más obvias que los educadores tendrán que considerar. Por ejemplo:

• Medios de comunicación y publicidad
• Seguridad
• Financiamiento y donativos (obras de caridad)
• Libertad de información
• Educación y capacitación

La legislación puede impactar en el formato de los materiales a publicar; por ejemplo, la cobertura que los medios de comunicación dan al proceso electoral, el contenido y tamaño de las propagandas, y la posibilidad de obtener tiempo de emisión sin costo. Una legislación puede haber estimulado o desanimado la diversidad de los medios de comunicación. Consecuentemente, esto puede tener un impacto en el número de medios disponibles proyectados, en su cuota de mercado relativa, la audiencia a la que quieren llegar y de cuánta confianza gozan como fuente de información.

Las comisiones electorales y los partidos deberán considerar las provisiones que regulan el acceso gratuito a los medios de comunicación. Probablemente existirá alguna regulación en relación con el anonimato o la necesidad de identificar a la persona, la fuente y la autoridad de cualquier mensaje o producto relacionado con las elecciones, incluyendo materiales de educación electoral. Puede haber requerimientos para que todo material impreso sea revisado por las autoridades gubernamentales antes de su publicación.

Para obtener más información sobre este tipo de cuestiones, vea el área temática de Elecciones y Medios, en particular, principios jurídicos, marco legal para los medios de comunicación, leyes o reglamentos para los medios de comunicación durante elecciones, e información del elector.

En algunos países, las legislaciones sobre seguridad pueden tener un impacto sobre las reuniones públicas, su organización, tiempo y propaganda. Las actividades al aire libre podrían estar restringidas por los toques de queda. La legislación concerniente a la seguridad puede oscilar entre la más restrictiva (ya sea en una parte o en todo el país) hasta una que dé apoyo constructivo para las elecciones. En dichos casos, quienes planean la educación tendrán que entender los roles que la policía y las unidades armadas pueden jugar para controlar multitudes, como soporte logístico, y en tener su propio equipo para los programas de educación electoral.

Financiar programas educativos requiere ayuda del Estado, fundaciones u otras fuentes solidarias, filantrópicas o individuales. Muchos países poseen legislación en lo que se refiere a la reunión de fondos, reportes financieros, el registro de oficiales financieros o personal que recaba fondos, y la forma como éstos fondos deben estar sujetos o no a impuestos.

Los programadores educativos que operan en países con una legislación de libertad de información tendrán que acatar, a su vez, los lineamientos de esa legislación. Donde exista la legislación de libertad de información, se tendrá la oportunidad de promover la transparencia gubernamental, que es normalmente un componente fundamental de la información pública efectiva y de los programas de educación. Pero donde no exista dicha legislación, o donde sea restringida, es posible que dichas actividades sean sino imposibles, más difíciles de realizar.

Dado que la educación cívica y electoral son actividades primordialmente informales —a no ser que se aplique un plan de estudios específico en el sistema de educación formal— los educadores probablemente no tendrán que enfrentarse a la legislación para educación general. Sin embargo, tendrán que cumplir con la legislación que se refiere a la contratación y empleo de educadores, así como con cualquier estándar de entrenamiento nacional. En resumen, deberán hacer uso de cualquier directriz que se relacione con certificaciones de entrenamiento nacional.

Leyes y ordenamientos locales

Dentro de un país, probablemente, quepa la posibilidad de que exista un conjunto de leyes y/o ordenamientos que afectarán las actividades de educación electoral llevadas a cabo por grupos locales o por organizaciones internacionales. A menudo, los funcionarios locales adoptan ordenamientos que regulan actividades tales como mítines públicos (puede ser necesaria una autorización especial, en forma de un permiso, por ejemplo), dónde pueden ser colgados los materiales de las campañas y de las elecciones, tales como carteles, y quiénes son responsables de su remoción. Puede que también haya reglamentos sobre los niveles de ruido e incluso los disturbios públicos pueden entrar en escena. Si quienes organizan las actividades de educación electoral no se familiarizan ni cumplen con las leyes locales pueden recibir multas y otras sanciones en el plano local.

Este repaso de la legislación no es de ninguna forma exhaustivo y no toma en consideración las leyes básicas de los países, ni su legislación estándar comercial, de los derechos civiles o del trabajo. Ni el elector ni los programas de educación cívica están fuera de la legislación nacional simplemente porque están relacionados con las elecciones o asuntos políticos, sociales y económicos más grandes. Los educadores tendrán que comprender, y ser capaces de cumplir con, la legislación que se aplique en cada país. Esto puede significar que los roles de las organizaciones internacionales que ayudan en la educación electoral serán más complicados. Por esta razón, el desarrollo de convenios con organizaciones domésticas, o bajo patrocinio de la autoridad electoral en sí, es a menudo esencial.

Legislación electoral

La legislación electoral puede existir como un grupo separado de leyes o como un código electoral único. Ello puede incluir condiciones para el establecimiento de la autoridad electoral y sus funciones, el registro de los electores y el sistema electoral a ser implementado. Aunque los educadores electorales pueden no participar en el diseño de esta legislación, ésta tendrá un gran impacto sobre la industria de la educación electoral.

Sistemas electorales

Diferentes sistemas electorales plantean otras tantas demandas a los votantes y a las autoridades electorales. La selección de un sistema normalmente refleja las circunstancias sociales dentro de las que se encuentran los votantes. Aun si la legislación está protegida contra fáciles modificaciones, hay momentos en los cuales el cambio social precede los cambios en la ley electoral. Esto puede generar un choque entre los votantes y el sistema. Recientemente, diversos países han estado involucrados en discusiones sobre modificaciones potenciales para sus sistemas. Dichas modificaciones obviamente tendrán un mayor impacto sobre la educación al votante. Donde un sistema ha perdurado por determinado tiempo, los votantes tienden a asumir que es el único y el más apropiado, y por ende difícilmente se adaptarán a otro como lo hacen los partidos y los representantes electos.

Generalmente, sin embargo, los educadores electorales desearán cabildear por sistemas que limiten la complejidad tanto al nivel del voto como de sus resultados. Esto facilitará el entendimiento de la relación entre su voto y el resultado electoral que provee una mayor motivación para que participen los votantes.

Legislación electoral y educación al votante

El mandato legislativo para la educación al votante es frecuentemente un pre-requisito para movilizar los colaboradores y el presupuesto necesarios para apoyar el programa. Hay países, por otro lado, donde la legislación específicamente excluye iniciativas abiertas de educación electoral por parte de las autoridades electorales. España es un ejemplo de ellos. En tales casos, las autoridades electorales deben proveer información a los votantes dentro de unas directrices muy restringidas.

Por otro lado, el creciente entendimiento sobre el valor de la educación ha resultado en cláusulas más detalladas sobre la educación cívica y electoral en dicha legislación. En varios casos, éstas han estado ligadas a la información general y la legislación de campaña. Normalmente es necesario interpretar cuidadosamente la legislación; la independencia de las autoridades electorales, así como su seguridad sobre el control de sus presupuestos, tienen un impacto sobre la habilidad para establecer programas innovadores de educación pública y electoral.

Las cláusulas legislativas pueden oscilar entre simples y más complejas. En algunos casos, las funciones delegadas a la autoridad electoral pueden no estar claras en lo relacionado con la educación al votante. La coincidencia aparente entre elecciones y democracia, puede hacer que las autoridades electorales reciban un claro mandato para promover la democracia o simplemente lo deduzcan de sus roles y funciones.

En Etiopía, la elección de una asamblea constituyente requirió del establecimiento de un cuerpo electoral. Sumado a sus otros "poderes y labores", fue necesario "proporcionar ampliamente al público educación cívica relacionada con las elecciones."¹

Una breve disposición similar existe en Australia en la Ley Electoral de la República de 1918. Las funciones de la Comisión Electoral son: "promover un conocimiento público sobre materias electorales y parlamentarias que representen el sentido de los programas educativos de información a través de diferentes medios."² La brevedad, sin embargo, no ha limitado la creatividad. En Australia, la naturaleza obligatoria de las votaciones ha llevado a los educadores de los votantes a interpretar ampliamente su mandato. Para llenar esta responsabilidad y con el fin de que todos los votantes estén capacitados para votar y entender la importancia de este proceso, el Estado promueve la relación entre el voto y el votante. El resultado ha sido un extenso programa de educación electoral.

En Canadá, el mandato educativo se ha extendido de manera interesante para asegurar que la educación se provea sobre una base inclusiva. "El más alto funcionario electoral puede implementar programas de educación e información públicas para difundir mayormente el proceso electoral dentro de la ciudadanía, particularmente a lo largo de aquellos grupos y personas que experimentan dificultades a la hora de ejercer sus derechos democráticos."³ Este es un buen ejemplo de cómo los cambios sociales van seguidos por directrices legislativas.

Desafortunadamente, este no es siempre el caso. En dos situaciones de transición, autoridades provisionales han dado igualmente directrices temporales. En el referendo sobre la creación de Eritrea, la proclamación establece que la autoridad electoral tiene como una de sus funciones: "promover el referéndum e informar a los votantes".⁴ Y en Bosnia y Herzegovina, la provisión reza en una parte: "Con el fin de informar a los ciudadanos de Bosnia y Herzegovina acerca del proceso electoral y sus derechos ciudadanos como votantes, la Comisión Electoral Provisional ha decidido que todas las estaciones de radio y televisión a lo largo de Bosnia y Herzegovina y en ambas entidades deben promocionar el material informativo sobre educación electoral producido por la Comisión Electoral Provisional."⁵

Esto ilustra la estrecha relación entre educación electoral y el papel general de los medios de comunicación en las elecciones. Yuxtapuesto con los artículos relativos al uso de los medios de comunicación por parte de los partidos, también señala la relación entre la educación e información electorales y la propaganda de las campañas políticas de los candidatos.

La ley electoral de Mozambique incluye un capítulo titulado "Propaganda electoral y educación cívica". En ese capítulo de once artículos, solamente uno, el artículo 102 (Educación Cívica), relata las preocupaciones reales frente a la educación al votante. Pero al integrar estas secciones, parece ser que los votantes no sólo estarán mejor informados sino también más comprometidos con la participación electoral si se ven expuestos tanto a buenas campañas publicitarias como a la información electoral necesaria.

La ley de Mozambique proporciona una visión adicional sobre la información al votante y mensajes y métodos educativos:

1. A través de los medios de comunicación, la Comisión Nacional Electoral debe promover la educación de los ciudadanos de acuerdo con los objetivos de las elecciones, el proceso electoral y la forma como cada votante elige.

2. Los comunicados, declaraciones semi-formales y otras actas de la Comisión Nacional Electoral deben ser publicados gratuitamente en los medios de comunicación públicos, convirtiéndose éstos en una prioridad.⁶

Más allá de legislación estándar en materia de elecciones, legislación independiente sobre derechos de votación, como la que existe en los Estados Unidos y Rusia, puede exigir que autoridades electorales en todos los niveles proporcionen información y educación para el electorado en general o para determinados grupos claves, y hacer el proceso de votación más accesible, por ejemplo a los votantes con discapacidades o votantes por primera vez.

En algunos casos, a menudo en entornos de transición, la legislación electoral no se pronuncia sobre la cuestión de informar a los votantes. En estos casos, las autoridades electorales necesitan decidir sobre si tienen o no la autoridad para llevar a cabo la educación electoral como parte de su preparación más amplia de las elecciones. Esta decisión puede ser afectada por el contexto sociopolítico en el que se celebran las elecciones, tradiciones del marco legal (por ejemplo, ¿cuán restrictiva es la interpretación de las disposiciones legales?), y sensibilidades acerca del mandato. ¿El público espera que la autoridad electoral proporcione información fundamental sobre las elecciones? ¿Hay dinero para hacerlo? ¿Acaso los participantes políticos consideran que esto va más allá del mandato de la autoridad electoral y podría esta percepción afectar negativamente la legitimidad de la institución o de las elecciones? Estas preocupaciones, en ausencia de un mandato legal, llevaron a la Comisión Electoral de la República de Montenegro, por ejemplo, a no participar en actividades de educación electoral.

En países en transición no es raro encontrar situaciones en las que la autoridad electoral tiene el mandato legal de informar a los votantes, pero no le es proporcionado el presupuesto necesario para cumplir con tales obligaciones. Esto se conoce como un mandato sin fondos. En los entornos de recursos escasos, el simple hecho de organizar una elección a tiempo puede consumir todos los fondos disponibles. Muy a menudo, la educación electoral se vuelve una prioridad relativamente baja o se considera un lujo. El país de Georgia proporciona un ejemplo en el que los presupuestos para la organización de elecciones han sido rutinariamente insuficientes, con transferencias de fondos gubernamentales que tienen lugar relativamente tarde en el proceso electoral. En tales circunstancias, la comunidad internacional suele involucrarse, y asume los costos de las actividades de educación electoral.

La legislación electoral y la promoción de la democracia

Dada la importancia de las elecciones en el mantenimiento de la democracia y sus instituciones, muchas autoridades electorales usan su poder para informar y educar al público extendiendo su trabajo a colegios y otras instituciones educativas. En algunos casos este tipo de trabajo está dirigido en menor medida a la educación cívica, y en una mayor proporción a la educación para y sobre las elecciones, como en Rusia y Ucrania.

Hay momentos, sin embargo, en que la ley electoral parece ir más allá de este tipo de educación electoral y obliga a las autoridades electorales a intervenir en un nivel mucho más amplio. En México, la ley electoral incluye entre los fines del Instituto Federal Electoral el de "coadyuvar a la promoción y difusión de la cultura política" y el de "contribuir al desarrollo de la vida democrática".⁷ Esto ha redundado en un extenso programa educativo que no sólo funciona muy bien, sino que se va más allá de una elección en particular.

En Sudáfrica, el acta por la que se establece la comisión electoral lista una serie de funciones para "promover las condiciones que conduzcan a elecciones libres y justas" así como "el conocimiento para procesos electorales serios y democráticos".⁸ Los objetivos de la comisión se resumen en "fortalecer la democracia constitucional".⁹ Lo anterior puede tener implicaciones educativas que todavía no han sido previstas por la comisión.

El devenir permitido por dichas provisiones, empero, coloca responsabilidades significativas en las autoridades electorales. Ahora bien, este puede no ser el caso en sociedades donde existen instituciones paralelas, bien sean privadas o públicas, o donde la autoridad tiene una misión administrativa pesada. El tamaño de una elección o las restricciones causadas por el costo de las elecciones, pueden dificultar que las autoridades se involucren en algo que vaya más allá de una simple información electoral. Efectivamente, manejar un programa educativo general a costa de un programa efectivo de información al votante para cada elección puede ser contraproducente.

Sistemas de votación y regulaciones

Los actos legislativos electorales generalmente disponen que las autoridades electorales o que el gobierno en sí, desarrollen regulaciones para controlar los procedimientos de votación. Dichas regulaciones comúnmente incluyen detalles sobre el papel y las funciones de los funcionarios, la manera como los votantes pueden o no recibir asistencia, y otros detalles pertenecientes al acto de votación y la conducta que deben tener los candidatos en su campaña electoral. En ocasiones, estas regulaciones pueden parecerse a grandes bosques donde los votantes y los educadores pueden llegar a perderse, y en algunos casos, hasta enredarse en la maleza legislativa.

El momento propicio

Las regulaciones, por lo general, siguen a la legislación. No obstante, estas regulaciones pueden contener detalles que obligan a los educadores a redefinir de manera significativa sus programas. Los simulacros de elección, por ejemplo, pueden requerir conocimientos detallados sobre los procedimientos en los puestos de votación. Cuando las regulaciones se adoptan de manera tardía o se someten a continuas revisiones, la cantidad de tiempo para que los educadores formulen programas completos es limitado. En muchos entornos de transición, donde la propia ley electoral puede estar en un estado de cambio cercano a una campaña electoral, o incluso en medio de la misma, es baja la probabilidad de que los reglamentos sean aprobados oportunamente para ofrecer las aclaraciones necesarias.

El país de Georgia durante la campaña electoral de 2000 constituye un ejemplo de ello. En las últimas semanas de la campaña electoral, el Parlamento seguía debatiendo cambios de fondo en varias leyes que regían las elecciones. Como resultado no quedó claro cuál era la versión de las leyes pertinentes que se aplicaría. En tales circunstancias, era prácticamente imposible dictar reglamentos con el propósito de clarificación. ¿En qué se habrían basado dichos reglamentos? Entre los detalles que había que decidir, se tenía: ¿qué formas de identificación de votante serían aceptadas en el día de las elecciones? ¿Y cuál era el método de marcar la papeleta? Estos son los tipos de datos que tienen que ser abordados por los educadores oportunamente.

Incluso si una ley electoral está firmemente en su lugar, factores tales como una corta campaña electoral, recursos limitados para dedicar a una elección, y la ausencia de una autoridad electoral permanente pueden combinarse para dar lugar a una situación donde el calendario electoral sobrepase la emisión de los reglamentos necesarios. Bajo estas circunstancias, existe un riesgo muy real para los educadores. Si los reglamentos son aprobados o modificados después que el programa de educación electoral se ha puesto en marcha, el resultado puede ser la confusión en el día de elecciones —todo lo contrario de lo que se pretendía.

Detalles

Las regulaciones por lo general no están diseñadas para los votantes sino para los funcionarios y administradores. En algunos casos, pueden estar diseñadas para limitar la discreción de los empleados de los puestos de votación, simplemente porque los administradores sienten que no pueden confiar en estos empleados o en el entrenamiento que recibieron. Cualquiera que sea la razón, las regulaciones detalladas pueden estorbar a los educadores, quiénes tendrán problemas siguiendo estos detalles en sus programas. Ahora que, los votantes que se sientan inseguros frente al proceso de votación podrían tener la necesidad de conocer los detalles, así éstos sean relevantes o no. La identificación y focalización en estos grupos de votantes ayuda a dirigir información más detallada a los que la requieren.

Autoridad

Si bien la aprobación de reglamentos detallados o de última hora puede dificultar el trabajo de los educadores, la ausencia de reglamentos también puede ser problemático. En algunos entornos de transición, la autoridad legal para adoptar reglamentos puede no ser conferida a la autoridad electoral u otros organismos responsables del país. Esta situación también puede provocar incertidumbre. La autoridad electoral podría ser incapaz de aportar claridad o uniformidad al proceso electoral si hay lagunas en la legislación o disposiciones legales que son confusas e incluso contradictorias. En última instancia, tanto los administradores como los educadores pueden tener las mismas dudas que los votantes acerca de la forma en que el proceso se supone que funcione. Si estas preguntas no se pueden responder de manera oportuna, el programa de educación electoral estará incompleto y es probable que persista la confusión de los votantes.

El papel del educador

Los educadores por su parte, desearán escudriñar cuidadosamente todas las regulaciones y asegurarse de recibir tanto el borrador como el proyecto final de las regulaciones (sin confundir uno con otro). En el borrador, los educadores podrían comentar cómo afectan las regulaciones la tarea educativa. Con la versión final, los educadores tendrán que usar programas educativos para transmitir correctamente los detalles de las regulaciones, y, si es necesario, enmendar los resúmenes y materiales educativos para asegurar la precisión de los mismos. Si los cambios lo ameritan, debieran considerar formas para reeducar a quienes ya pasaron por el programa inicial. Probablemente lo más importante es que los educadores pueden presionar a las autoridades para que se publique el documento completo y final de las regulaciones tan pronto como sea posible, y a que se apeguen a él a pesar del deseo por hacer lo contrario.

Vacíos legislativas

En algunas situaciones, la educación electoral puede ser iniciada en el medio de un vacío legislativo. Los vacíos legislativos pueden afectar la educación electoral de dos maneras. En primer lugar, es posible que la ley electoral no diga nada sobre el papel de las autoridades electorales y de otras entidades en la conducción de actividades de educación electoral. Esto podría ser el resultado de una omisión o de un esfuerzo intencional para limitar el derecho de voto o mantener a los electores en un estado de ignorancia. Si el sistema electoral está siendo reformado, también cabe la posibilidad de que la legislación no reconozca las necesidades emergentes de educación electoral.

La ausencia de disposiciones en la ley electoral que provean educación electoral de manera adecuada, probablemente empeorará la incertidumbre general sobre el proceso electoral. Los educadores dentro de las autoridades electorales se enfrentan a menudo a la inercia si no hay un mandato legal para la educación electoral. Y puede que existan ramificaciones políticas o financieras si optan por proseguir con la educación electoral en ausencia de un mandato legal. Otras organizaciones pueden no estar dispuestas a comprometer recursos para programas de educación electoral que podrían resultar obsoletos por discrepancias imprevistas entre las proyecciones de los educadores y las intenciones de los legisladores.

En segundo lugar, podría haber lagunas en la legislación con respecto a los aspectos fundamentales del proceso electoral que deben ser comunicados a los votantes. ¿Trata la ley de manera adecuada y clara, por ejemplo, cuestiones tales como: procedimientos de registro de electores; formas de identificación necesarias en el día de las elecciones, proceso y plazos para la presentación de denuncias; oportunidades para votar temprano, a través de urnas móviles, o por vía postal; el método correcto de llenar la papeleta, y procedimientos en el lugar de votación el día de las elecciones? Si no, será muy difícil para los educadores hacer frente a las preguntas de los votantes sobre el proceso.

Los vacíos electorales ocurren y esperar llenarlos puede ser imposible. La planeación educativa requiere tiempo y organización. Y entre menos tiempo se le dedique a este tema los costos serás más altos, sin mencionar los riesgos al gastar recursos y confundir a la ciudadanía.

Superando los vacíos legislativos

En caso que no exista una legislación, o por lo menos disposiciones legales relativas a la educación electoral, se pueden adoptar medidas para garantizar que los programas no se diluyan en trivialidades, generalidades innecesarias o afirmaciones inexactas y engañosas.

Como primera medida, los educadores deben comprender claramente su misión, manifestarla continuamente y mantenerse apegados a ella.

No está de más el tener en cuenta el contexto en el que se adoptó o reformó una legislación; bajo qué tipo de limitaciones y presiones políticas funcionaba la legislatura y cuál fue el razonamiento detrás de diversas disposiciones y opciones que finalmente no fueron aprobadas. ¿Habrá oportunidades para reformas adicionales en el futuro? ¿Qué obstáculos podrían impedir la reforma? Realizar este tipo de evaluación puede ayudar a los educadores a comprender mejor lo que puede ser posible en un dado momento y planificar mejor para el futuro.

Aunque los educadores no estén en la capacidad de aclarar cada una de las cuestiones en una elección determinada, sigue siendo factible comunicar principios importantes e informar. Puede que no sea posible, por ejemplo, decir si los votantes tendrán que producir documentos de identidad, tarjetas de votación, o si tendrán que marcarles los dedos con tinta indeleble. Sin embargo, es posible comunicar el porqué no debe haber duplicación de votos y las diversas maneras de prevenirlo.

Finalmente, debemos facultar y animar a los participantes para que busquen información por sí mismos. Listas de contactos, documentos básicos, y redes son todos recursos importantes para eso. Se puede también enseñar a los no iniciados a leer y entender la legislación básica para que la puedan seguir cuando esté disponible o a lo largo de un proceso de enmienda.

Los educadores pueden también desempeñar un papel de promoción y educación, bien sea con las autoridades electorales o con organizaciones de la sociedad civil, en relación con los encargados de formular la política pública y los legisladores. A veces es útil explicar o reforzar cómo tanto lagunas en la legislación como un electorado mal informado o confundido pueden impactar la eficiencia, uniformidad y legitimidad del proceso electoral. Ilustrar cómo los problemas del pasado se pudieron haber evitado a través de una mejor legislación combinada con una adecuada educación electoral.

La importancia de transparencia

La capacidad de los educadores, entre otros, para seguir la aprobación de una nueva legislación, dar seguimiento a la enmienda de la legislación vigente, o contribuir para el proceso de reforma electoral, depende, en gran medida, de su capacidad para acceder a la información y a quienes son responsables por la toma de decisiones. Si las audiencias parlamentarias y debates sobre la reforma electoral no son abiertos al público, si no hay un anuncio público y período de discusión, si los anteproyectos o incluso las versiones finales de la ley no se da a conocer ampliamente, es difícil de llevar a cabo la educación electoral de una manera informada y oportuna. En algunos entornos de transición y post conflictos, donde hay cambios en las leyes electorales de última hora, donde hay escasez de recursos y redes de impresión y distribución, y donde no hay ni una base jurídica o una tradición política de divulgación, no es raro que tanto administradores como educadores trabajen sin la última versión de la legislación. La promoción de la transparencia necesita ser una parte integral del proceso de reforma electoral conforme los países avanzan hacia sistemas más democráticos de gobierno.

Notas:

¹ Transitional Government of Ethiopia, Negarit Gazeta of the Transitional Government of Ethiopia, official translation, No. 56, 23rd August 1993 - Proclamation No. 64/1993, Electoral Law of Ethiopia, 5.1(d).

² Government of Australia, Commonwealth Electoral Act 1918, Reprint No. 7, Section 7 (1)(c).

³ Government of Canada, Canada Elections Act, Referendum Legislation, Indexed Copy, Part II, Sec. 8 (2).

⁴ Provisional Government of Eritrea, Proclamation No. 22/1992, Chapter 1, 5.(1)(d)

⁵ OSCE Mission to Bosnia and Herzegovina, Provisional Election Commission, Rules and Regulations, Article 116.

⁶ Government of Mocambique, Electoral Law of Mocambique, English translation, Part IV, Chapter II, Article 102, (1) and (2).

⁷ Federal Electoral Institute, Federal Code of Electoral Institutions and Procedures, Third Book, Article 69, 1 (g) and 1 (a), respectively.

⁸ Republic of South Africa. No. 51 of 1996: Electoral Commission Act, 1996, President's Office, No. 1602. 4 October 1996, Chapter 2, 5. (1) (c) and (d). See http://www.polity.org.za/govdocs/legislation/1996/act96-051.html

⁹ Ibid., Chapter 2, 4. See http://www.polity.org.za/govdocs/legislation/1996/act96-051.html

Construyendo un mandato de educación electoral

El mandato de educación electoral puede provenir de una variedad de fuentes, por ejemplo producto de una legislación o de una declaración de misión. En adición a este mandato, los responsables de la educación electoral deberían negociar los objetivos y parámetros de un programa específico de educación electoral con los participantes en el proceso electoral, incluyendo las autoridades electorales, los candidatos y la sociedad civil. Cada uno de estos grupos tiene un rol dentro del proceso electoral, y como tal tiene un interés en los esfuerzos de la educación electoral.

Esta sección aborda lo concerniente a cada uno de los participantes del proceso electoral, retoma sus tareas para asegurar que esta actividad esencialmente competitiva —en que se busca el poder conferido por los ciudadanos— se convierta en un ejercicio de cooperación, y posteriormente sugiere manera en que cada elemento del programa de educación electoral se articule para impulsar la participación.

Grupos de interés en el mandato de educación electoral

Un mandato educativo requiere la aceptación o apoyo de todos aquellos que tienen un interés de primer orden en el resultado exitoso del programa. Si es un programa de educación electoral, todos los que participan en la elección sentirán que tienen derecho para comentarlo, participar en él, y evaluar la efectividad del programa. Pueden escoger no ejercer su derecho. E incluso bajo ese último supuesto, puede que surjan muchas críticas o que minimicen la importancia del programa.

Los educadores sensatos los evadirán para centrarse en su misión y propósito, así como para establecer los objetivos y parámetros de su programa, ayudados por todos los participantes primarios en las elecciones. Esta interacción puede ser planeada, aunque muchas veces envuelva otras actividades no anticipadas (ver Mecanismos para la promulgación de un mandato). Hay ocasiones en las que puede provocar la controversia pública. La controversia no es de temerse en sí misma, sino cuando provoca que haya una disminución de credibilidad o autoestima de los educadores.

Tres segmentos electorales

Siempre existen tres segmentos de participantes comprometidos en una elección. En un programa de educación cívica más generalizada es conveniente emplear las mismas categorías generales.

Cuerpos estatutarios o cuerpos que conducen la elección. En muchas ocasiones existirá una comisión nacional electoral o un departamento de gobierno. Este gremio puede tener una oficina responsable de la educación cívica y electoral, otra para comunicaciones en general y relaciones públicas y una tercera responsable de las regulaciones y conducción de elecciones. Pueden existir así mismo otros cuerpos estatutarios, tales como instituciones legislativas en sí, organizaciones o departamentos de seguridad y monitoreo, y gobiernos locales.

Los candidatos. Los contendientes primarios son los candidatos registrados en los partidos que hacen parte de las elecciones. Pueden tener sus propias organizaciones e instituciones directamente asociadas con ellos (de investigación o comunicación) que conduzcan sus propios programas educativos.

Los votantes. El tercer grupo de participantes está comprendido por todos aquellos que votan. Mientras que cada individuo que vota no puede ser consultado, pueden existir miembros de organizaciones y asociaciones denominadas comúnmente sociedad civil. A este enorme y amorfo grupo en algunos casos, erróneamente, se le describe como sector independiente, ONGs, sector voluntario, etc. La sociedad civil juega un papel importante en la educación electoral dada su habilidad para ser movilizada a favor de una actividad de interés público, y para alcanzar un amplio rango de audiencias y los recursos que posee.

Las elecciones se tratan tanto de la competencia como de la colaboración. Los educadores electorales aprovechan el comportamiento colaboracionista de los tres grupos de participantes para desarrollar y fomentar un mandato para sus programas y que estos grupos se comprometan con los mismos y los apoyen.

La autoridad electoral y otros organismos establecidos por ley en su calidad de grupos de interés en el mandato para la educación electoral

Independientemente de que el programa de educación al votante sea apoyado por el Gobierno o por grupos independientes, los educadores desearán desarrollar y mantener buenas relaciones con los organismos estatutarios.

La autoridad electoral

Aún cuando se establezca una comisión a tiempo completo o temporal, o como una unidad administrativa dentro de un departamento de gobierno, la autoridad electoral tiene un gran interés en asegurar que los educadores electorales tengan la información que necesiten y la distribuyan de la forma más amplia posible.

Dependiendo de los recursos a su disposición, la autoridad electoral puede estar en condiciones de conducir su propio programa de educación electoral. O puede ser parcial o totalmente dependiente de la asistencia internacional y/o grupos de la sociedad civil para llevar a cabo esa tarea. También puede haber una división del trabajo por la cual la autoridad electoral asume, por ejemplo, la responsabilidad por la educación electoral en general, mientras que organizaciones internacionales y grupos de la sociedad civil se encargan de grupos especiales, tales como votantes de minorías étnicas o mujeres. En este caso, puede ser clave una interacción rutinaria en la forma de coordinación e intercambio de información. Cualquiera que sea el arreglo, la autoridad electoral probablemente tenga un interés especial y control final sobre los programas de educación electoral. Después de todo, es una de las mayores manifestaciones públicas de la autoridad electoral, y querrá asegurarse que la información sea correcta y neutra. La calidad del programa de educación electoral, por su parte, en términos substantivos y de su ejecución, afecta la percepción del público sobre la efectividad y profesionalismo de la autoridad electoral.

Además de la oficina Central o Nacional, la autoridad electoral puede tener cuerpos regionales o locales encargados de la diseminación de la información pública. En algunos casos, cada jefe de oficina puede tener un remisor de información educativa o pública. Es esencial asegurarse que exista una estrecha relación entre aquellos responsables de la administración de la elección y aquellos responsables de la educación al votante.

La necesidad de buena información

Un programa efectivo de educación electoral obviamente depende de buena información acerca de las elecciones. Esta información puede ser considerada tanto en términos del proceso electoral como del electorado.

En primer lugar, los responsables de la educación electoral necesitan información clara, correcta y oportuna sobre el proceso electoral. Si el marco legal o reglamentario está siendo modificado al mismo tiempo que el programa se está desarrollando, los educadores electorales tendrán que mantener abierta la comunicación con los responsables de la adopción del marco legal o de la redacción de los reglamentos de modo que se pueda obtener información lo más rápidamente posible.

Para garantizar la eficacia del programa de educación electoral, también se tiene que obtener información sobre el electorado y de los propios electores. ¿Cuáles son las características de los electores? ¿Hay segmentos del electorado, como los electores jóvenes o rurales, por ejemplo, que parecen estar especialmente apáticos o mal informados? ¿Qué es lo que parece confuso o causa miedo a los electores sobre los procesos de registro o de votación? ¿Existen elementos importantes de información que ellos desconocen? ¿Hay cambios en los procedimientos electorales que los electores desconocen? Este es el tipo de información que tiene que difundirse para garantizar que el programa de educación electoral satisfaga realmente las necesidades del electorado. Durante las varias etapas de los programas de educación electoral, los conceptos, mensajes y productos de los medios de comunicación pueden ser probados a través de grupos focales o de otras formas de investigación de mercado para determinar la claridad y la adecuación de la información. También es posible solicitar opiniones y reacciones de los electores con métodos más informales.

El contacto con los electores a través del programa de educación electoral, por lo general, resulta en una buena información sobre cómo los electores perciben el proceso electoral y problemas relativos al proceso. Sin embargo, en medio de la preparación de las elecciones, los administradores pueden tender a descuidar esta fuente de información. También hay una tendencia de parte de aquellos que están íntimamente relacionados con los detalles de la elección, a perder la noción de qué y cuánto sabe realmente el elector común. Por lo tanto, es conveniente que un buen programa de educación electoral pueda incluir un mecanismo para obtener y procesar información proveniente de los electores y suministrársela a las autoridades electorales para remediarla si fuese necesario.

Departamentos de gobierno

Además de las autoridades electorales, existen otros cuerpos estatutarios que debieran ser consultados cuando se está definiendo un mandato para el programa de educación al votante. Algunos países cuentan con programas preexistentes de educación cívica conducidos por departamentos educativos o de educación pública. Puesto que la educación cívica tiene un componente que busca generar identidad nacional, comúnmente forma parte de las oficinas de información, departamentos de medios y telecomunicaciones, oficinas presidenciales o departamentos involucrados en el desarrollo, planeación constitucional y otras disposiciones institucionales. Dentro de dichos departamentos puede haber especialistas que tengan una visión particular sobre qué se debe hacer durante periodos electorales, cómo se debe hacer y hasta qué medida compite con o complementa sus propios programas.

Los departamentos educativos pueden concentrarse principalmente en los niños, empero, muchas veces adelantan programas de educación y entrenamiento con adultos. Igualmente pueden ser los responsables de otorgar las licencias y requisitos de calificación para aquellos que trabajan en el campo educativo. Así mismo, pueden convertirse en uno de los grupos participantes en dichas calificaciones nacionales, trabajo de entrenamiento y asesoría. Ellos son aliados importantes así como competidores potenciales, especialmente si su propio presupuesto es reducido.

Cuerpos estatutarios independientes

Pueden existir otros cuerpos estatutarios independientes responsables del manejo particular de algunos aspectos de la Constitución del país. Por ejemplo, comisiones de derechos humanos, cortes constitucionales, comisiones responsables de la equidad racial y de género, y consejos que se ocupan de grupos especiales, los cuales participan y desarrollan roles específicos en el proceso educativo.

La sociedad civil organizada como grupo de interés en el mandato para la educación electoral

Los votantes y los ciudadanos no son simplemente individuos en el limbo. Tampoco son los partidos políticos los únicos mediadores de sus intereses en la arena política. Esta área recurrirá al término "sociedad civil". Esta sección trata sobre la importancia de la sociedad civil en las negociaciones y en la definición de un mandato cívico y educativo, así como del desarrollo de una definición funcional de sociedad civil.

Sociedad civil: una definición funcional

Esta sección tendrá un acercamiento pluralista y liberal al concepto de sociedad civil. Es mucho más instructiva la definición que nos brinda Larry Diamond cuando describe la sociedad civil como:

El reino de la vida social organizada de forma voluntaria, auto generadora, (ampliamente) apoyada en sí misma, autónoma del Estado, cohesionada por un orden legal o un conjunto de reglas compartidas. Es diferente a la sociedad en general, puesto que involucra ciudadanos que actúan colectivamente en la esfera pública para expresar sus intereses, pasiones e ideas; intercambiar información; alcanzar metas comunes; realizar demandas al Estado; responsabilizar a los empleados oficiales...; excluye... el realizar esfuerzos políticos para controlar el Estado.¹

En otras palabras, la sociedad civil consiste en un rango de asociaciones y miembros de organizaciones que agrupan ciudadanos para actuar en los reinos de la política. No se le puede segregar del sector privado, como se hace en algunas ocasiones, porque inevitablemente incluirá asociaciones con intereses comerciales y de negocios. La sociedad civil tampoco puede ser considerada como un sector independiente, dado que ésta puede tener un carácter partidario. Por el contrario, ésta podría ser considerada como un conglomerado amorfo de intereses y recursos que puede, en momentos históricos cruciales de un país, estar a favor de determinadas metas sociales.

Para los efectos previstos en este documento, los autores advierten sobre cualquier uso del término que sugiera una connotación ideológica. En muchos de sus usos, se supone que la sociedad civil es progresiva, o que tiene una política social coherente en favor de los pobres y desfavorecidos, o que tiene una visión particular de las relaciones sociales y económicas. Cuando se usa de esta manera, sin embargo, el término puede volverse polémico, sobre todo cuando se usa en un contexto electoral. En entornos donde los políticos o autoridades electorales están decididos a limitar la competencia política, el uso ideológico del término sociedad civil puede llevar a la exclusión de la sociedad civil tanto de las campañas como de las elecciones.

Movilizar a la sociedad civil durante una elección

Una elección es un evento en que la sociedad civil —dados sus recursos, su voluntad natural, sus variadas habilidades y su capacidad para llegar a todos los sectores de la sociedad— debe movilizarse y estar a favor de actividades educativas apartidistas hasta donde sea posible.

Durante un periodo electoral, diferentes grupos podrían involucrarse en la educación o en la observación electoral, así como encargarse de actividades de corte más político, como apoyar a un partido político o candidato sobre otro, y hacer proselitismo en su nombre.

Estos grupos pueden no tener necesariamente actividades políticas o electorales, o incluso educativas como su principal objetivo. Como resultado, tienen que negociar toda actividad política con sus miembros. Estos tipos de grupos incluyen sindicatos, grupos de la comunidad, asociaciones de empresas y profesionales, y, posiblemente, entidades religiosas.

Pueden existir otras organizaciones y asociaciones que apoyarán una elección exitosa pero que permanecerán independientes frente a los candidatos y a las autoridades electorales. Entre éstos podemos encontrar organizaciones de interés público profesional con un cuerpo administrativo, y posiblemente con una membresía pública limitada, comúnmente conocidas como organizaciones no gubernamentales u ONGs dedicadas a educación electoral y cívica, activismo público, supervisión de las elecciones y escrutinios paralelos, y derechos humanos. Un ejemplo bien conocido de este tipo de grupo, en los EE.UU., es la Liga de Mujeres Votantes.

Además, probablemente existirá una serie de grupos de intereses especiales que llevarán a cabo educación electoral y movilización dirigida principalmente a su propia clientela. Tales grupos pueden incluir jóvenes y votantes por primera vez, electores mujeres, minorías étnicas o lingüísticas, comunidades rurales o remotas, electores discapacitados, y desplazados internos o refugiados. Algunas de estas clientelas pueden estar "en riesgo" debido a su relativa falta de información, apatía, sentimiento de alejamiento de las instituciones y procesos existentes, o vulnerabilidad ante la manipulación.

ONGs y sociedad civil

El uso del término colectivo "ONG" en conjunción con sociedad civil, y la tendencia de algunos líderes de ONGs a asumir el papel de voceros de la sociedad civil, no debe confundir a los educadores y a las autoridades electorales sobre la diferencia entre éstas. Aunque las ONGs sean importantes, son en realidad un segmento de la amplia categoría designada como sociedad civil.

Esa amplia sociedad civil incluye todos los tipos de asociaciones anteriormente mencionadas. Los educadores, empero, deberán mirar mucho más de cerca a un rango más o menos visible de cuerpos, tales como clubes deportivos y sociales, y asociaciones cooperativas y de ahorro. Los miembros de estos grupos representarán todas las persuasiones políticas y, por ende, se convertirán en un recurso comúnmente apartidista para un programa educativo.

Organizar a la sociedad civil

Es posible enviar una invitación a una autoridad electoral para que asista a una reunión. Es posible hacer uso de una lista de partidos registrados, o partidos con escaños en el parlamento, para realizar una invitación similar a los candidatos. Es posible también persuadir a los candidatos para que se reúnan y coordinen sus esfuerzos de colaboración durante una elección.

Pero cuando se trata de la sociedad civil, puede ser más difícil encontrar una lista completa de todos los grupos de ciudadanos organizados informal o independientemente. Además que algunos podrían no estar interesados en brindar ningún apoyo. Y los que puedan estar interesados, probablemente no se conozcan entre sí o no tengan experiencia trabajando juntos. Por su propia naturaleza, la sociedad civil no puede ser coordinada a través de un cuerpo único. Sectores de la sociedad civil pueden estar alineados y, a través del uso de organizaciones centrales, algunas de ellas pueden ser alentadas a organizarse por sí mismas de forma más eficiente según los propósitos de un evento o programa específico de educación electoral.

Se pueden adoptar una serie de medidas para informar y apoyar a grupos de la sociedad civil e incluso para coordinar sus esfuerzos en apoyo de las elecciones. Estas incluyen reuniones regulares para informar a los grupos (por ejemplo, acerca de la evolución de la campaña electoral en curso, como puede ser la adopción de nuevas regulaciones o nuevos procedimientos electorales o tecnologías) y para facilitar la cooperación y la coordinación; sesiones de formación para ayudar a preparar a los encargados de hacer participar los electores, reuniones informativas regulares por parte de las autoridades electorales; libretos y preguntas comúnmente formuladas (FAQs, por sus siglas en inglés) distribuidas vía fax o correo electrónico y actividades similares que contribuyan al consenso.

Grupos de participantes en la educación electoral

Es esencial tratar a la sociedad civil como un grupo participante en el desarrollo de metas, objetivos y parámetros del programa de educación electoral. Estas organizaciones tienen la habilidad para proveer información rápida y confiable sobre el electorado. También pueden tener voluntarios o personal con acceso a, o experiencia de trabajo con, comunidades locales. También pueden ofrecer opciones a un costo relativamente bajo para llegar a la base y reforzar personalmente mensajes comunicados por medios de comunicación masivos.

Notas:

¹ Larry Diamond, "Towards Democratic Consolidation," Journal of Democracy 3 (Julio 1994): 5.

Los contendientes como grupos de interés en el mandato para la educación electoral

Participación apartidista

La educación electoral está diseñada para ser apartidista. Para que la motivación en los votantes sea efectiva, los programas deben ser imparciales y no deben favorecer a un competidor —candidato o partido político— sobre otro. Este es un punto muy importante que es muchas veces olvidado en las sociedades en transición, donde no se hace mucha distinción entre educación electoral y campañas de propaganda.

¿Si la educación electoral es una actividad neutra, por qué, entonces, se permite que candidatos y sus partidos tengan voz en el desarrollo de un mandato para educación electoral? Muy simple, todos los candidatos y partidos políticos tienen interés en asegurarse que los votantes entiendan de qué se tratan las elecciones tanto en el sentido general como político. En general, es del interés de partidos y candidatos el asegurar que los votantes escuchen todos los puntos de vista, tomen su propia decisión y salgan a votar con un sentido de libertad y seguridad. A pesar de que esto no parezca ser del interés a corto plazo de un candidato particular, los votantes que entiendan las cuestiones y tomen decisiones inteligentes basadas en éstas, al final de una elección confiarán en los resultados y permitirán que los ganadores gobiernen.

Puesto que las elecciones son inherentemente competitivas, los candidatos pueden ser susceptibles a la posible influencia de un determinado partido político y grupos de interés sobre los programas de educación electoral. Si ellos creen que esto ha sucedido, posiblemente tratarán de limitar el daño que les pudiera haber sido causado por este programa, limitando el acceso del mismo a los votantes, intimidando a los educadores, y poniendo barreras similares para corregir los efectos del programa.

En muchos entornos de transición, entre algunos contendientes puede también haber una fuerte creencia de que un electorado mal informado y un proceso electoral caótico los beneficie. En este caso, es posible que los esfuerzos para abrirse y clarificar el proceso de votación, así como hacerlo más eficiente, educar a los electores sobre sus derechos y cómo adecuadamente ejercerlos provoque reacciones hostiles. Es también probable que este tipo de mentalidad resulte en los tipos de barreras que se ha señalado anteriormente.

Por esta razón, los educadores electorales desearán establecer relaciones con todos los candidatos y sus partidos políticos con el fin de asistirlos en la definición del rol de un programa apartidista, los límites de la información que se maneja y su relación con las campañas partidistas.

Más allá de los partidos políticos

Es importante no asumir que los candidatos se limitan al número de partidos políticos oficialmente registrados. Los partidos muchas veces mantienen algún tipo de relación con variados comités de expertos, instituciones, grupos de investigación y otros, que debido a su experiencia y conocimientos específicos, pueden ser instrumentales en las discusiones sobre un mandato para la educación electoral. Dependiendo de las disposiciones legales, otros grupos también pueden estar en condiciones de presentar candidatos. Puede haber la auto nominación basada en la recolección de un número determinado de firmas, grupos de electores pueden unirse para presentar una lista de candidatos, también se puede permitir a organizaciones públicas que nominen candidatos o que se forme una coalición de partidos políticos y otros grupos para disputar una elección en particular. Es posible que muchos de estos partidos o grupos sean de naturaleza más transitoria o su participación en elecciones más esporádica, y por lo tanto sean difíciles de contactar. No obstante es posible que se tenga que evaluar su importancia relativa. Esto varía de acuerdo con las circunstancias particulares de cada elección.

El desafío presentado por boicoteos electorales

Los movimientos de boicot a las elecciones con una amplia base presentan problemas particulares a los electores y a los educadores que tienen que ser tomadas en consideración. Si un grupo específico en la contienda electoral, representado por algunos de los partidos políticos, grupos de interés especiales, y organizaciones de la sociedad civil, optan por el boicot —y alientan a sus seguidores para que apoyen el boicot— de una elección que perciben como ilegítima, entonces los esfuerzos para informar, motivar y movilizar a los electores se puede volver cada vez menos neutral. Es decir, cualquier tentativa de incentivar la votación puede ser vista como un apoyo al gobierno (o a los partidos) en el poder. Es más probable que esta situación afecte a las organizaciones internacionales y grupos de la sociedad, ya que las autoridades electorales pueden estar ser legalmente obligadas a proporcionar educación electoral, a pesar de las circunstancias. Aún así, grupos de la sociedad civil pueden estar divididos sobre si la participación o el boicot es la mejor forma de afectar el cambio social, jurídico o político. Como se señaló anteriormente, es necesario hacer una evaluación sobre el alcance y la importancia relativa del boicot. Para los que optan por continuar con las iniciativas de educación electoral a pesar de un apoyo al boicot por una base amplia del electorado, puede ser conveniente reunirse con ambas partes y explicar claramente a los electores las consecuencias de su decisión de votar o no votar.

Competencia y colaboración para la educación de los electores

La delimitación de un mandato para la educación al votante requiere que todos los grupos participantes involucrados en una elección comprendan y se adhieran a los principios fundamentales de unas elecciones libres y justas. Con el fin de que los votantes acepten el resultado y le permitan gobernar al ganador, éstos deben creer que la elección fue conducida de manera libre y justa. Para que esto suceda, todos los grupos participantes deben colaborar en el establecimiento y mantenimiento de un grupo de reglas y prácticas aceptadas transparente y ordenadamente, para desarrollar una conducta y etiqueta electoral que soporte estas reglas.

Es claro que existen grupos participantes que no tienen ningún interés en el resultado de una elección, excepto que exprese la voluntad del pueblo, o del electorado. Pero los partidos, otras facciones políticas y los electores individuales tendrán un interés en la competencia por el poder. Entre estos individuos se encontrará la mayoría de los educadores y organizaciones de la sociedad civil. Nadie es inmune, y, ciertamente, se espera que todos voten y tomen una decisión política de manera informada a favor del candidato de su preferencia.

Se puede argumentar que esta competencia hace imposible que alguien colabore en favor del proceso y no del resultado. Dada esta circunstancia, posiblemente lo mejor que se puede esperar es una vigilancia basada en el interés propio. Pero aún tal interés propio puede resultar en colaboración, si no en motivación colaboradora. Si eso tampoco es posible, las elecciones tendrán que ser conducidas por organizaciones y cuerpos extranjeros. Existen amplios precedentes donde elecciones nacionales se han llevado a cabo sobre esta base.

Este tipo de arreglo no es perdurable a largo plazo, y todos los países casados con la democracia deben desarrollar estrategias para motivar conductas colaboracionistas entre los ciudadanos y sus partidos políticos y representantes. Para conducir programas de educación electoral, este comportamiento debe extenderse al desarrollo de un mandato para la educación al votante alejado de la propaganda política.

Los votantes son clave para los intereses de los candidatos

Es en el interés de los candidatos que los votantes estén bien informados y preparados, bien motivados y capacitados para tomar decisiones críticas. Es de su interés que haya una gran participación electoral y que los resultados de una elección reflejen un proceso libre y justo. En este proceso y en la aceptación del resultado, el votante individual es clave y la educación para el electorado es un componente importante para lograrlo.

Mecanismos de cooperación para la educación electoral

En la delimitación de un mandato para la educación al votante, las autoridades electorales pueden acudir a la legislación electoral, si existe, para determinar quién está encargado de esas actividades. Aun si la ley es explícita en cuanto a las funciones de la información pública y educativa —muy pocos actos legislativos son explícitos— puede seguir siendo necesario interpretar la ley con el fin de instrumentarla.

Una vez que se ha determinado cuáles son las entidades que tienen la obligación jurídica o el derecho legal para implementar la educación electoral, el proceso del desarrollo de metas, objetivos, y parámetros de los programas crea oportunidades para establecer coaliciones, o alianzas estratégicas, dentro de la sociedad civil y entre la sociedad civil y organismos de gobierno responsables, como la autoridad nacional electoral. Mediante la creación de mecanismos de cooperación, autoridades electorales y grupos de la sociedad civil pueden reducir el costo total de un programa de educación electoral mientras que aumentan su alcance.

Un acuerdo sobre los propósitos, metas y parámetros de los programas de educación cívica y electoral puede ser alcanzado de dos maneras:

Por un lado, la autoridad electoral puede determinarlos por ella misma y después tratar de convencer a aquellos con quienes desee colaborar. Este acercamiento presenta numerosas desventajas en términos del tiempo que se requiere para ofrecer el programa, así como la falta de sentimiento de pertenencia entre los grupos de la sociedad civil, y la dificultad en llegar a un acuerdo y mantenerlo a lo largo de lo que dure el programa. En última instancia, estas desventajas pueden conducir a resistencia o resentimiento de parte de grupos de la sociedad civil, que a su vez puede afectar la percepción que se tenga de la autoridad electoral y perjudicar intentos futuros de asociación estratégica.

De otra suerte, la autoridad electoral puede desarrollar una serie de mecanismos para adueñarse de los propósitos, metas e ideales. Estos pueden incluir:

• Conferencias para educadores
• Reuniones consultivas
• Entrevistas con líderes de la sociedad civil
• Distribución amplia y transparente de la legislación electoral
• suministro oportuno de otros documentos que puedan ser de interés para los educadores, tales como comunicados de prensa, materiales de capacitación de trabajadores electorales, y materiales de información pública, por ejemplo,
• Preguntas más frecuentes (Frequently Asked Questions —FAQs—)

Algunas autoridades temen que estas actividades retrasen el proceso y lo hagan confuso. Aunque que pueden existir diferencias de opinión o inclusive controversia pública, estas medidas usualmente culminan en mejores leyes y programas adecuados que al final ahorrarán tiempo, puesto que no habrá necesidad de convencer a la gente de la causa o adaptarla a los estándares establecidos por el programa. El tiempo y el esfuerzo invertidos en este proceso generalmente es recompensado con éxito a largo plazo.

Para más información o para conocer sobre los arreglos de organización para la realización de programas de educación electoral, refiérase a la sección sobre Organización específica de elecciones.