Marco jurídico para la educación electoral

La legislación nacional impacta las funciones de las autoridades electorales

Las elecciones se desarrollan dentro de un contexto legislativo que puede apoyar o inhibir las metas de la educación electoral. Las autoridades electorales deberían considerar, por lo tanto, no sólo su propia jurisdicción legislativa sino otra legislación que pudiera tener algún impacto sobre su habilidad para informar y educar a los votantes y alcanzar la participación popular en procesos electorales. A este respecto, es importante tener claro que la autoridad electoral normalmente dependerá del gobierno electo (o en el caso de sociedades en transición, de la autoridad estatutaria) para que prepare y apruebe la legislación conducente.

A diferencia de muchas otras directrices legales, la legislación relativa a la conducción de elecciones, sistemas electorales, libertad de información y asociación, reunión de fondos políticos y desarrollo de la actividad política, pueden manipularse para beneficiar al partido político o régimen en turno. Esto no sólo puede tener serias implicaciones para la administración general de las elecciones, sino que además puede jugar un rol muy importante en la determinación de la efectividad de las campañas que buscan motivar a la gente a votar y lograr una participación ciudadana activa.

Por lo tanto, en la primera oportunidad posible, las autoridades electorales deberán desarrollar mecanismos para reducir el impacto de circunstancias políticas particulares en toda legislación que tenga consecuencias electorales. Dichos mecanismos pueden incluir la inserción de ciertos procedimientos electorales dentro de la Constitución, estableciendo la necesidad de mayorías especiales, o un comité particular y procedimientos de participación pública anteriores a la enmienda.

Una buena legislación electoral facilita la educación al votante

Más allá de lo anterior, existen otras consideraciones importantes que  se deben tener en cuenta en una legislación electoral específica.

1) Las tareas de educación e información electoral serán menos complicadas si la legislación y las regulaciones reducen la complejidad y estimulan la participación general.

En particular, las definiciones legales y las prácticas relacionadas al voto nulo o inválido pueden ser restrictivas, y como tales castigadas, o abiertas. Las provisiones relacionadas con el diseño de la papeleta pueden ser complicadas, haciéndolas confusas, o sencillas. El proceso de votación puede ser facilitado, tanto psicológica como físicamente, por el número, accesibilidad, y ubicación de las mesas de votación, la calidad e instrucción de los funcionarios, los horarios de votación, el que se provean servicios especiales de votación, y la facilidad de inscripción en el registro electoral.

Si bien existe la presunción general que quienes elaboran los anteproyectos de legislación electoral favorecen un amplio acceso a las urnas, la historia indica que este no siempre ha sido el caso. La legislación debería ser intrínsecamente democrática. Si no lo es, sería necesario que los grupos de activistas se involucrasen en la información, educación y movilización del elector con el fin de cambiar el sistema.

La coherencia entre legislaciones también es sumamente importante. ¿Son compatibles todas las leyes y disposiciones que rigen las elecciones, por ejemplo, las relativas al derecho al voto, a las elecciones locales y nacionales, sobre referendos, financiamiento de campañas, información pública y de actividades de campaña, y las de sanciones administrativas y penalizaciones criminales? No es raro que las leyes para elecciones nacionales y locales tengan disposiciones contradictorias o incompatibles. Esto puede presentar problemas reales si las elecciones nacionales y locales se celebran simultáneamente. Si existen plazos distintos para el registro de los electores, o diferentes métodos para marcar las papeletas de votación, o procedimientos divergentes para presentar una impugnación, es probable que haya una gran confusión y que la tarea de educar a los electores sea considerablemente más complicada. Para evitar estos problemas, algunos países han adoptado códigos electorales universales.

1)      La educación no es necesariamente una actividad neutral

Dar carta blanca a toda clase de grupos de la sociedad para hacer labor de campo y proveer educación, puede generar cierto temor, frente a la posibilidad de que se desarrolle propaganda en contra del gobierno, promoción sesgada proveniente de partidos particulares o, simplemente, información incorrecta. La legislación, por ende, puede ser restrictiva al determinar quiénes pueden educar e informar al elector. Aunque mucha de la legislación electoral actual presta muy poca atención al tema de la educación al elector. Esto podría significar que la autoridad electoral tiene libertad de involucrar organizaciones sin un mandato legal específico, e incluso individuos, pero pudiese ser complicado en sociedades donde la demanda por información y educación es grande en comparación con los limitados recursos y en que la consciencia de la existencia, aceptación y confianza en educadores alternativos es incipiente.

Existen vías para maximizar estos recursos, siempre y cuando la legislación defina la educación electoral de manera amplia o por lo menos dé a la autoridad electoral el poder para sumar a otras organizaciones o individuos nacionales o internacionales.

Impacto de la legislación nacional y las directrices locales en las iniciativas de educación electoral

Las elecciones normalmente se llevan a cabo dentro de un marco legislativo existente. En las sociedades en transición, este marco puede ser muy complejo, con una gran variedad de acuerdos temporales y leyes de una administración anterior, como en algunos países que pertenecían antiguamente a la Unión Soviética y en Yugoslavia, que temporalmente enmiendan o ponen una moratoria sobre las leyes anteriores (o toman ciertas provisiones sobre las mismas). En tales circunstancias, los decretos presidenciales que afectan el proceso electoral tampoco son de extrañar.

Dentro del marco legislativo pueden existir leyes o especificaciones particulares que tendrán un impacto sobre las iniciativas de la educación electoral. Éstas deben ser identificadas y evaluadas respecto de sus implicaciones para la implementación del programa.

Imperativos constitucionales

Usualmente, la constitución define las capacidades y derechos de los ciudadanos, su elegibilidad para votar y contender en las elecciones, y los arreglos electorales generales. Determina las formas de gobierno, y por tanto el resultado de la votación, y establece la manera en que el público va a estar representado y la eficacia probable de esa representación. La constitución se encargará, igualmente, de las medidas de seguridad, las responsabilidades de cada departamento de estado, ya sea hacia su interior o con el público, y las cuestiones de igualdad y equidad.

Dado que las elecciones están tan fundamentalmente ligadas a la sucesión democrática y a la gobernabilidad, gran parte del trabajo que gira a su alrededor estará constitucionalmente protegido. Los educadores deben tener un entendimiento claro de la constitución, las previsiones constitucionales relevantes del país o del estado, y la manera en la que ellas gobiernan el contenido y dirección de su programa de educación electoral.

Cuando rige una constitución, pueden existir una variedad de leyes establecidas en relación con la conducta de la autoridad electoral, su jurisdicción y facultades, así como su alcance fiscal y responsabilidades. (Ver legislación electoral).

Otra legislación a nivel nacional

Más allá de la legislación específica de la elección, una variedad de otras leyes de nivel nacional dentro de un país pueden afectar a los programas de educación electoral. Pueden oscilar entre lo mundano y lo complejo y sencillamente llevar a la frustración. Un ejemplo de lo mundano puede ser asegurarse que las publicaciones se registren, identifiquen y estén disponibles en diferentes librerías o en archivos públicos. Una legislación más compleja puede determinar si los educadores necesitan el permiso del ocupante o dueño de una propiedad privada, por ejemplo una finca, para realizar actividades de educación electoral. Y la frustración puede ocurrir cuando los educadores deben tener autorización con el fin de conducir la educación en una base militar.

Esta sección sensibiliza a los educadores sobre la necesidad de monitorear la legislación que tendrá impacto sobre su programa de educación electoral. En situaciones donde se puedan presentar conflictos, los juicios tendrán que basarse en la precisión del programa para alcanzar todos los requerimientos legales, incluso si estos han sido establecidos con el fin de frustrar la libre afluencia de información o la educación de los ciudadanos. En situaciones donde probablemente no se presentarán este tipo de conflictos, los juicios estarán basados en los costos ya fijados de una legislación específica y por lo tanto en la habilidad para llevar a cabo un tipo particular de programa.

Existen otras áreas de legislación mucho más obvias que los educadores tendrán que considerar. Por ejemplo:

• Medios de comunicación y publicidad
• Seguridad
• Financiamiento y donativos (obras de caridad)
• Libertad de información
• Educación y capacitación

La legislación puede impactar en el formato de los materiales a publicar; por ejemplo, la cobertura que los medios de comunicación dan al proceso electoral, el contenido y tamaño de las propagandas, y la posibilidad de obtener tiempo de emisión sin costo. Una legislación puede haber estimulado o desanimado la diversidad de los medios de comunicación. Consecuentemente, esto puede tener un impacto en el número de medios disponibles proyectados, en su cuota de mercado relativa, la audiencia a la que quieren llegar y de cuánta confianza gozan como fuente de información.

Las comisiones electorales y los partidos deberán considerar las provisiones que regulan el acceso gratuito a los medios de comunicación. Probablemente existirá alguna regulación en relación con el anonimato o la necesidad de identificar a la persona, la fuente y la autoridad de cualquier mensaje o producto relacionado con las elecciones, incluyendo materiales de educación electoral. Puede haber requerimientos para que todo material impreso sea revisado por las autoridades gubernamentales antes de su publicación.

Para obtener más información sobre este tipo de cuestiones, vea el área temática de Elecciones y Medios, en particular, principios jurídicos, marco legal para los medios de comunicación, leyes o reglamentos para los medios de comunicación durante elecciones, e información del elector.

En algunos países, las legislaciones sobre seguridad pueden tener un impacto sobre las reuniones públicas, su organización, tiempo y propaganda. Las actividades al aire libre podrían estar restringidas por los toques de queda. La legislación concerniente a la seguridad puede oscilar entre la más restrictiva (ya sea en una parte o en todo el país) hasta una que dé apoyo constructivo para las elecciones. En dichos casos, quienes planean la educación tendrán que entender los roles que la policía y las unidades armadas pueden jugar para controlar multitudes, como soporte logístico, y en tener su propio equipo para los programas de educación electoral.

Financiar programas educativos requiere ayuda del Estado, fundaciones u otras fuentes solidarias, filantrópicas o individuales. Muchos países poseen legislación en lo que se refiere a la reunión de fondos, reportes financieros, el registro de oficiales financieros o personal que recaba fondos, y la forma como éstos fondos deben estar sujetos o no a impuestos.

Los programadores educativos que operan en países con una legislación de libertad de información tendrán que acatar, a su vez, los lineamientos de esa legislación. Donde exista la legislación de libertad de información, se tendrá la oportunidad de promover la transparencia gubernamental, que es normalmente un componente fundamental de la información pública efectiva y de los programas de educación. Pero donde no exista dicha legislación, o donde sea restringida, es posible que dichas actividades sean sino imposibles, más difíciles de realizar.

Dado que la educación cívica y electoral son actividades primordialmente informales —a no ser que se aplique un plan de estudios específico en el sistema de educación formal— los educadores probablemente no tendrán que enfrentarse a la legislación para educación general. Sin embargo, tendrán que cumplir con la legislación que se refiere a la contratación y empleo de educadores, así como con cualquier estándar de entrenamiento nacional. En resumen, deberán hacer uso de cualquier directriz que se relacione con certificaciones de entrenamiento nacional.

Leyes y ordenamientos locales

Dentro de un país, probablemente, quepa la posibilidad de que exista un conjunto de leyes y/o ordenamientos que afectarán las actividades de educación electoral llevadas a cabo por grupos locales o por organizaciones internacionales. A menudo, los funcionarios locales adoptan ordenamientos que regulan actividades tales como mítines públicos (puede ser necesaria una autorización especial, en forma de un permiso, por ejemplo), dónde pueden ser colgados los materiales de las campañas y de las elecciones, tales como carteles, y quiénes son responsables de su remoción. Puede que también haya reglamentos sobre los niveles de ruido e incluso los disturbios públicos pueden entrar en escena. Si quienes organizan las actividades de educación electoral no se familiarizan ni cumplen con las leyes locales pueden recibir multas y otras sanciones en el plano local.

Este repaso de la legislación no es de ninguna forma exhaustivo y no toma en consideración las leyes básicas de los países, ni su legislación estándar comercial, de los derechos civiles o del trabajo. Ni el elector ni los programas de educación cívica están fuera de la legislación nacional simplemente porque están relacionados con las elecciones o asuntos políticos, sociales y económicos más grandes. Los educadores tendrán que comprender, y ser capaces de cumplir con, la legislación que se aplique en cada país. Esto puede significar que los roles de las organizaciones internacionales que ayudan en la educación electoral serán más complicados. Por esta razón, el desarrollo de convenios con organizaciones domésticas, o bajo patrocinio de la autoridad electoral en sí, es a menudo esencial.

Legislación electoral

La legislación electoral puede existir como un grupo separado de leyes o como un código electoral único. Ello puede incluir condiciones para el establecimiento de la autoridad electoral y sus funciones, el registro de los electores y el sistema electoral a ser implementado. Aunque los educadores electorales pueden no participar en el diseño de esta legislación, ésta tendrá un gran impacto sobre la industria de la educación electoral.

Sistemas electorales

Diferentes sistemas electorales plantean otras tantas demandas a los votantes y a las autoridades electorales. La selección de un sistema normalmente refleja las circunstancias sociales dentro de las que se encuentran los votantes. Aun si la legislación está protegida contra fáciles modificaciones, hay momentos en los cuales el cambio social precede los cambios en la ley electoral. Esto puede generar un choque entre los votantes y el sistema. Recientemente, diversos países han estado involucrados en discusiones sobre modificaciones potenciales para sus sistemas. Dichas modificaciones obviamente tendrán un mayor impacto sobre la educación al votante. Donde un sistema ha perdurado por determinado tiempo, los votantes tienden a asumir que es el único y el más apropiado, y por ende difícilmente se adaptarán a otro como lo hacen los partidos y los representantes electos.

Generalmente, sin embargo, los educadores electorales desearán cabildear por sistemas que limiten la complejidad tanto al nivel del voto como de sus resultados. Esto facilitará el entendimiento de la relación entre su voto y el resultado electoral que provee una mayor motivación para que participen los votantes.

Legislación electoral y educación al votante

El mandato legislativo para la educación al votante es frecuentemente un pre-requisito para movilizar los colaboradores y el presupuesto necesarios para apoyar el programa. Hay países, por otro lado, donde la legislación específicamente excluye iniciativas abiertas de educación electoral por parte de las autoridades electorales. España es un ejemplo de ellos. En tales casos, las autoridades electorales deben proveer información a los votantes dentro de unas directrices muy restringidas.

Por otro lado, el creciente entendimiento sobre el valor de la educación ha resultado en cláusulas más detalladas sobre la educación cívica y electoral en dicha legislación. En varios casos, éstas han estado ligadas a la información general y la legislación de campaña. Normalmente es necesario interpretar cuidadosamente la legislación; la independencia de las autoridades electorales, así como su seguridad sobre el control de sus presupuestos, tienen un impacto sobre la habilidad para establecer programas innovadores de educación pública y electoral.

Las cláusulas legislativas pueden oscilar entre simples y más complejas. En algunos casos, las funciones delegadas a la autoridad electoral pueden no estar claras en lo relacionado con la educación al votante. La coincidencia aparente entre elecciones y democracia, puede hacer que las autoridades electorales reciban un claro mandato para promover la democracia o simplemente lo deduzcan de sus roles y funciones.

En Etiopía, la elección de una asamblea constituyente requirió del establecimiento de un cuerpo electoral. Sumado a sus otros "poderes y labores", fue necesario "proporcionar ampliamente al público educación cívica relacionada con las elecciones."¹

Una breve disposición similar existe en Australia en la Ley Electoral de la República de 1918. Las funciones de la Comisión Electoral son: "promover un conocimiento público sobre materias electorales y parlamentarias que representen el sentido de los programas educativos de información a través de diferentes medios."² La brevedad, sin embargo, no ha limitado la creatividad. En Australia, la naturaleza obligatoria de las votaciones ha llevado a los educadores de los votantes a interpretar ampliamente su mandato. Para llenar esta responsabilidad y con el fin de que todos los votantes estén capacitados para votar y entender la importancia de este proceso, el Estado promueve la relación entre el voto y el votante. El resultado ha sido un extenso programa de educación electoral.

En Canadá, el mandato educativo se ha extendido de manera interesante para asegurar que la educación se provea sobre una base inclusiva. "El más alto funcionario electoral puede implementar programas de educación e información públicas para difundir mayormente el proceso electoral dentro de la ciudadanía, particularmente a lo largo de aquellos grupos y personas que experimentan dificultades a la hora de ejercer sus derechos democráticos."³ Este es un buen ejemplo de cómo los cambios sociales van seguidos por directrices legislativas.

Desafortunadamente, este no es siempre el caso. En dos situaciones de transición, autoridades provisionales han dado igualmente directrices temporales. En el referendo sobre la creación de Eritrea, la proclamación establece que la autoridad electoral tiene como una de sus funciones: "promover el referéndum e informar a los votantes".⁴ Y en Bosnia y Herzegovina, la provisión reza en una parte: "Con el fin de informar a los ciudadanos de Bosnia y Herzegovina acerca del proceso electoral y sus derechos ciudadanos como votantes, la Comisión Electoral Provisional ha decidido que todas las estaciones de radio y televisión a lo largo de Bosnia y Herzegovina y en ambas entidades deben promocionar el material informativo sobre educación electoral producido por la Comisión Electoral Provisional."⁵

Esto ilustra la estrecha relación entre educación electoral y el papel general de los medios de comunicación en las elecciones. Yuxtapuesto con los artículos relativos al uso de los medios de comunicación por parte de los partidos, también señala la relación entre la educación e información electorales y la propaganda de las campañas políticas de los candidatos.

La ley electoral de Mozambique incluye un capítulo titulado "Propaganda electoral y educación cívica". En ese capítulo de once artículos, solamente uno, el artículo 102 (Educación Cívica), relata las preocupaciones reales frente a la educación al votante. Pero al integrar estas secciones, parece ser que los votantes no sólo estarán mejor informados sino también más comprometidos con la participación electoral si se ven expuestos tanto a buenas campañas publicitarias como a la información electoral necesaria.

La ley de Mozambique proporciona una visión adicional sobre la información al votante y mensajes y métodos educativos:

1. A través de los medios de comunicación, la Comisión Nacional Electoral debe promover la educación de los ciudadanos de acuerdo con los objetivos de las elecciones, el proceso electoral y la forma como cada votante elige.

2. Los comunicados, declaraciones semi-formales y otras actas de la Comisión Nacional Electoral deben ser publicados gratuitamente en los medios de comunicación públicos, convirtiéndose éstos en una prioridad.⁶

Más allá de legislación estándar en materia de elecciones, legislación independiente sobre derechos de votación, como la que existe en los Estados Unidos y Rusia, puede exigir que autoridades electorales en todos los niveles proporcionen información y educación para el electorado en general o para determinados grupos claves, y hacer el proceso de votación más accesible, por ejemplo a los votantes con discapacidades o votantes por primera vez.

En algunos casos, a menudo en entornos de transición, la legislación electoral no se pronuncia sobre la cuestión de informar a los votantes. En estos casos, las autoridades electorales necesitan decidir sobre si tienen o no la autoridad para llevar a cabo la educación electoral como parte de su preparación más amplia de las elecciones. Esta decisión puede ser afectada por el contexto sociopolítico en el que se celebran las elecciones, tradiciones del marco legal (por ejemplo, ¿cuán restrictiva es la interpretación de las disposiciones legales?), y sensibilidades acerca del mandato. ¿El público espera que la autoridad electoral proporcione información fundamental sobre las elecciones? ¿Hay dinero para hacerlo? ¿Acaso los participantes políticos consideran que esto va más allá del mandato de la autoridad electoral y podría esta percepción afectar negativamente la legitimidad de la institución o de las elecciones? Estas preocupaciones, en ausencia de un mandato legal, llevaron a la Comisión Electoral de la República de Montenegro, por ejemplo, a no participar en actividades de educación electoral.

En países en transición no es raro encontrar situaciones en las que la autoridad electoral tiene el mandato legal de informar a los votantes, pero no le es proporcionado el presupuesto necesario para cumplir con tales obligaciones. Esto se conoce como un mandato sin fondos. En los entornos de recursos escasos, el simple hecho de organizar una elección a tiempo puede consumir todos los fondos disponibles. Muy a menudo, la educación electoral se vuelve una prioridad relativamente baja o se considera un lujo. El país de Georgia proporciona un ejemplo en el que los presupuestos para la organización de elecciones han sido rutinariamente insuficientes, con transferencias de fondos gubernamentales que tienen lugar relativamente tarde en el proceso electoral. En tales circunstancias, la comunidad internacional suele involucrarse, y asume los costos de las actividades de educación electoral.

La legislación electoral y la promoción de la democracia

Dada la importancia de las elecciones en el mantenimiento de la democracia y sus instituciones, muchas autoridades electorales usan su poder para informar y educar al público extendiendo su trabajo a colegios y otras instituciones educativas. En algunos casos este tipo de trabajo está dirigido en menor medida a la educación cívica, y en una mayor proporción a la educación para y sobre las elecciones, como en Rusia y Ucrania.

Hay momentos, sin embargo, en que la ley electoral parece ir más allá de este tipo de educación electoral y obliga a las autoridades electorales a intervenir en un nivel mucho más amplio. En México, la ley electoral incluye entre los fines del Instituto Federal Electoral el de "coadyuvar a la promoción y difusión de la cultura política" y el de "contribuir al desarrollo de la vida democrática".⁷ Esto ha redundado en un extenso programa educativo que no sólo funciona muy bien, sino que se va más allá de una elección en particular.

En Sudáfrica, el acta por la que se establece la comisión electoral lista una serie de funciones para "promover las condiciones que conduzcan a elecciones libres y justas" así como "el conocimiento para procesos electorales serios y democráticos".⁸ Los objetivos de la comisión se resumen en "fortalecer la democracia constitucional".⁹ Lo anterior puede tener implicaciones educativas que todavía no han sido previstas por la comisión.

El devenir permitido por dichas provisiones, empero, coloca responsabilidades significativas en las autoridades electorales. Ahora bien, este puede no ser el caso en sociedades donde existen instituciones paralelas, bien sean privadas o públicas, o donde la autoridad tiene una misión administrativa pesada. El tamaño de una elección o las restricciones causadas por el costo de las elecciones, pueden dificultar que las autoridades se involucren en algo que vaya más allá de una simple información electoral. Efectivamente, manejar un programa educativo general a costa de un programa efectivo de información al votante para cada elección puede ser contraproducente.

Sistemas de votación y regulaciones

Los actos legislativos electorales generalmente disponen que las autoridades electorales o que el gobierno en sí, desarrollen regulaciones para controlar los procedimientos de votación. Dichas regulaciones comúnmente incluyen detalles sobre el papel y las funciones de los funcionarios, la manera como los votantes pueden o no recibir asistencia, y otros detalles pertenecientes al acto de votación y la conducta que deben tener los candidatos en su campaña electoral. En ocasiones, estas regulaciones pueden parecerse a grandes bosques donde los votantes y los educadores pueden llegar a perderse, y en algunos casos, hasta enredarse en la maleza legislativa.

El momento propicio

Las regulaciones, por lo general, siguen a la legislación. No obstante, estas regulaciones pueden contener detalles que obligan a los educadores a redefinir de manera significativa sus programas. Los simulacros de elección, por ejemplo, pueden requerir conocimientos detallados sobre los procedimientos en los puestos de votación. Cuando las regulaciones se adoptan de manera tardía o se someten a continuas revisiones, la cantidad de tiempo para que los educadores formulen programas completos es limitado. En muchos entornos de transición, donde la propia ley electoral puede estar en un estado de cambio cercano a una campaña electoral, o incluso en medio de la misma, es baja la probabilidad de que los reglamentos sean aprobados oportunamente para ofrecer las aclaraciones necesarias.

El país de Georgia durante la campaña electoral de 2000 constituye un ejemplo de ello. En las últimas semanas de la campaña electoral, el Parlamento seguía debatiendo cambios de fondo en varias leyes que regían las elecciones. Como resultado no quedó claro cuál era la versión de las leyes pertinentes que se aplicaría. En tales circunstancias, era prácticamente imposible dictar reglamentos con el propósito de clarificación. ¿En qué se habrían basado dichos reglamentos? Entre los detalles que había que decidir, se tenía: ¿qué formas de identificación de votante serían aceptadas en el día de las elecciones? ¿Y cuál era el método de marcar la papeleta? Estos son los tipos de datos que tienen que ser abordados por los educadores oportunamente.

Incluso si una ley electoral está firmemente en su lugar, factores tales como una corta campaña electoral, recursos limitados para dedicar a una elección, y la ausencia de una autoridad electoral permanente pueden combinarse para dar lugar a una situación donde el calendario electoral sobrepase la emisión de los reglamentos necesarios. Bajo estas circunstancias, existe un riesgo muy real para los educadores. Si los reglamentos son aprobados o modificados después que el programa de educación electoral se ha puesto en marcha, el resultado puede ser la confusión en el día de elecciones —todo lo contrario de lo que se pretendía.

Detalles

Las regulaciones por lo general no están diseñadas para los votantes sino para los funcionarios y administradores. En algunos casos, pueden estar diseñadas para limitar la discreción de los empleados de los puestos de votación, simplemente porque los administradores sienten que no pueden confiar en estos empleados o en el entrenamiento que recibieron. Cualquiera que sea la razón, las regulaciones detalladas pueden estorbar a los educadores, quiénes tendrán problemas siguiendo estos detalles en sus programas. Ahora que, los votantes que se sientan inseguros frente al proceso de votación podrían tener la necesidad de conocer los detalles, así éstos sean relevantes o no. La identificación y focalización en estos grupos de votantes ayuda a dirigir información más detallada a los que la requieren.

Autoridad

Si bien la aprobación de reglamentos detallados o de última hora puede dificultar el trabajo de los educadores, la ausencia de reglamentos también puede ser problemático. En algunos entornos de transición, la autoridad legal para adoptar reglamentos puede no ser conferida a la autoridad electoral u otros organismos responsables del país. Esta situación también puede provocar incertidumbre. La autoridad electoral podría ser incapaz de aportar claridad o uniformidad al proceso electoral si hay lagunas en la legislación o disposiciones legales que son confusas e incluso contradictorias. En última instancia, tanto los administradores como los educadores pueden tener las mismas dudas que los votantes acerca de la forma en que el proceso se supone que funcione. Si estas preguntas no se pueden responder de manera oportuna, el programa de educación electoral estará incompleto y es probable que persista la confusión de los votantes.

El papel del educador

Los educadores por su parte, desearán escudriñar cuidadosamente todas las regulaciones y asegurarse de recibir tanto el borrador como el proyecto final de las regulaciones (sin confundir uno con otro). En el borrador, los educadores podrían comentar cómo afectan las regulaciones la tarea educativa. Con la versión final, los educadores tendrán que usar programas educativos para transmitir correctamente los detalles de las regulaciones, y, si es necesario, enmendar los resúmenes y materiales educativos para asegurar la precisión de los mismos. Si los cambios lo ameritan, debieran considerar formas para reeducar a quienes ya pasaron por el programa inicial. Probablemente lo más importante es que los educadores pueden presionar a las autoridades para que se publique el documento completo y final de las regulaciones tan pronto como sea posible, y a que se apeguen a él a pesar del deseo por hacer lo contrario.

Vacíos legislativas

En algunas situaciones, la educación electoral puede ser iniciada en el medio de un vacío legislativo. Los vacíos legislativos pueden afectar la educación electoral de dos maneras. En primer lugar, es posible que la ley electoral no diga nada sobre el papel de las autoridades electorales y de otras entidades en la conducción de actividades de educación electoral. Esto podría ser el resultado de una omisión o de un esfuerzo intencional para limitar el derecho de voto o mantener a los electores en un estado de ignorancia. Si el sistema electoral está siendo reformado, también cabe la posibilidad de que la legislación no reconozca las necesidades emergentes de educación electoral.

La ausencia de disposiciones en la ley electoral que provean educación electoral de manera adecuada, probablemente empeorará la incertidumbre general sobre el proceso electoral. Los educadores dentro de las autoridades electorales se enfrentan a menudo a la inercia si no hay un mandato legal para la educación electoral. Y puede que existan ramificaciones políticas o financieras si optan por proseguir con la educación electoral en ausencia de un mandato legal. Otras organizaciones pueden no estar dispuestas a comprometer recursos para programas de educación electoral que podrían resultar obsoletos por discrepancias imprevistas entre las proyecciones de los educadores y las intenciones de los legisladores.

En segundo lugar, podría haber lagunas en la legislación con respecto a los aspectos fundamentales del proceso electoral que deben ser comunicados a los votantes. ¿Trata la ley de manera adecuada y clara, por ejemplo, cuestiones tales como: procedimientos de registro de electores; formas de identificación necesarias en el día de las elecciones, proceso y plazos para la presentación de denuncias; oportunidades para votar temprano, a través de urnas móviles, o por vía postal; el método correcto de llenar la papeleta, y procedimientos en el lugar de votación el día de las elecciones? Si no, será muy difícil para los educadores hacer frente a las preguntas de los votantes sobre el proceso.

Los vacíos electorales ocurren y esperar llenarlos puede ser imposible. La planeación educativa requiere tiempo y organización. Y entre menos tiempo se le dedique a este tema los costos serás más altos, sin mencionar los riesgos al gastar recursos y confundir a la ciudadanía.

Superando los vacíos legislativos

En caso que no exista una legislación, o por lo menos disposiciones legales relativas a la educación electoral, se pueden adoptar medidas para garantizar que los programas no se diluyan en trivialidades, generalidades innecesarias o afirmaciones inexactas y engañosas.

Como primera medida, los educadores deben comprender claramente su misión, manifestarla continuamente y mantenerse apegados a ella.

No está de más el tener en cuenta el contexto en el que se adoptó o reformó una legislación; bajo qué tipo de limitaciones y presiones políticas funcionaba la legislatura y cuál fue el razonamiento detrás de diversas disposiciones y opciones que finalmente no fueron aprobadas. ¿Habrá oportunidades para reformas adicionales en el futuro? ¿Qué obstáculos podrían impedir la reforma? Realizar este tipo de evaluación puede ayudar a los educadores a comprender mejor lo que puede ser posible en un dado momento y planificar mejor para el futuro.

Aunque los educadores no estén en la capacidad de aclarar cada una de las cuestiones en una elección determinada, sigue siendo factible comunicar principios importantes e informar. Puede que no sea posible, por ejemplo, decir si los votantes tendrán que producir documentos de identidad, tarjetas de votación, o si tendrán que marcarles los dedos con tinta indeleble. Sin embargo, es posible comunicar el porqué no debe haber duplicación de votos y las diversas maneras de prevenirlo.

Finalmente, debemos facultar y animar a los participantes para que busquen información por sí mismos. Listas de contactos, documentos básicos, y redes son todos recursos importantes para eso. Se puede también enseñar a los no iniciados a leer y entender la legislación básica para que la puedan seguir cuando esté disponible o a lo largo de un proceso de enmienda.

Los educadores pueden también desempeñar un papel de promoción y educación, bien sea con las autoridades electorales o con organizaciones de la sociedad civil, en relación con los encargados de formular la política pública y los legisladores. A veces es útil explicar o reforzar cómo tanto lagunas en la legislación como un electorado mal informado o confundido pueden impactar la eficiencia, uniformidad y legitimidad del proceso electoral. Ilustrar cómo los problemas del pasado se pudieron haber evitado a través de una mejor legislación combinada con una adecuada educación electoral.

La importancia de transparencia

La capacidad de los educadores, entre otros, para seguir la aprobación de una nueva legislación, dar seguimiento a la enmienda de la legislación vigente, o contribuir para el proceso de reforma electoral, depende, en gran medida, de su capacidad para acceder a la información y a quienes son responsables por la toma de decisiones. Si las audiencias parlamentarias y debates sobre la reforma electoral no son abiertos al público, si no hay un anuncio público y período de discusión, si los anteproyectos o incluso las versiones finales de la ley no se da a conocer ampliamente, es difícil de llevar a cabo la educación electoral de una manera informada y oportuna. En algunos entornos de transición y post conflictos, donde hay cambios en las leyes electorales de última hora, donde hay escasez de recursos y redes de impresión y distribución, y donde no hay ni una base jurídica o una tradición política de divulgación, no es raro que tanto administradores como educadores trabajen sin la última versión de la legislación. La promoción de la transparencia necesita ser una parte integral del proceso de reforma electoral conforme los países avanzan hacia sistemas más democráticos de gobierno.

Notas:

¹ Transitional Government of Ethiopia, Negarit Gazeta of the Transitional Government of Ethiopia, official translation, No. 56, 23rd August 1993 - Proclamation No. 64/1993, Electoral Law of Ethiopia, 5.1(d).

² Government of Australia, Commonwealth Electoral Act 1918, Reprint No. 7, Section 7 (1)(c).

³ Government of Canada, Canada Elections Act, Referendum Legislation, Indexed Copy, Part II, Sec. 8 (2).

⁴ Provisional Government of Eritrea, Proclamation No. 22/1992, Chapter 1, 5.(1)(d)

⁵ OSCE Mission to Bosnia and Herzegovina, Provisional Election Commission, Rules and Regulations, Article 116.

⁶ Government of Mocambique, Electoral Law of Mocambique, English translation, Part IV, Chapter II, Article 102, (1) and (2).

⁷ Federal Electoral Institute, Federal Code of Electoral Institutions and Procedures, Third Book, Article 69, 1 (g) and 1 (a), respectively.

⁸ Republic of South Africa. No. 51 of 1996: Electoral Commission Act, 1996, President's Office, No. 1602. 4 October 1996, Chapter 2, 5. (1) (c) and (d). See http://www.polity.org.za/govdocs/legislation/1996/act96-051.html

⁹ Ibid., Chapter 2, 4. See http://www.polity.org.za/govdocs/legislation/1996/act96-051.html