Temas complementarios

 

Introducción

LEYES ELECTORALES: 

UNA PERSPECTIVA MACROSCÓPICA

En este apartado se examinan las leyes que gobiernan la conducción de elecciones alrededor del mundo a un nivel globalizado. Se enfoca en nueve aspectos: marco legal, administración de elecciones, delimitación de distritos electorales, registro de los electores, partidos y candidatos políticos, medios de comunicación, logística de las elecciones, conteo de votos y educación electoral, con el propósito de indicar qué tipos de regulaciones son más y menos frecuentes y para destacar algunos factores que parecen estar relacionados con la adopción o no adopción de estas reglas.

Autores: André Blais y Agnieszka Dobrzynska

 

El presente informe examina las leyes que regulan la conducción de las elecciones alrededor del mundo. El propósito es indicar qué tipo de regulaciones son más o menos frecuentes, así como destacar algunos factores que parecen estar relacionados con la adopción o no de estas reglas.

Materia de las leyes electorales. Definen qué se le permite hacer o qué no hacer a  los partidos, ciudadanos, grupos y medios de comunicación, durante una campaña electoral (o, en ocasiones incluso antes), y durante la jornada electoral, y proporcionan incentivos estratégicos para que los actores se comporten de cierta manera. (“Establishing the Rules of the Game: Election Laws in Democracies”, Massicotte, Blais and Yoshinaka 2004; “Making Votes Count”, Cox 1997). Es imposible tomar conciencia de la forma en que la democracia electoral funciona si no sabemos o no entendemos las reglas del juego.

Pocas personas podrían desafiar la idea de que la democracia requiere de elecciones libres. Existe un menor consenso, no obstante, cuando viene a explicar lo que realmente significa “elecciones libres”, y más discusión cuando viene a especificar cuales reglas se deben promulgar para garantizar que una elección es realmente “libre”. Esto es en buena medida porque existen muchas concepciones de democracia, cada una con distintas implicaciones acerca de qué tipo de legislación se debe adoptar (“Democracy and Elections”, Katz 1997).

Objetivos

El objetivo primario de este estudio es, por tanto, documentar la sorprendente variedad de leyes electorales que han sido adoptadas en el mundo, mientras se destacan, cuando resulta pertinente, las prácticas más populares que pueden ser observadas.

El segundo objetivo, es explorar algunos de los factores que parecen estar asociados con la presencia o ausencia de varias reglas. Examinamos cuatro de esos factores: región, desarrollo económico, grado de democracia y herencia colonial. Determinamos la extensión hasta dónde la presencia o ausencia de una determinada regla electoral está asociada con el país (continente) a que pertenece la región, su riqueza relativa, la fortaleza de los derechos políticos, y su herencia colonial.

Esperamos que este estudio contribuya a un mejor entendimiento de las reglas que gobiernan la conducción de las elecciones alrededor del mundo y que proporcione información útil a las organizaciones involucradas en el proceso de revisión del marco jurídico bajo el cual el juego electoral se está jugando en un determinado país.

 

Metodología

En todos nuestros análisis, la variable dependiente es la presencia o ausencia de una determinada ley electoral; las variables independientes son la región, el desarrollo económico, el grado de democracia y la herencia cultural.

 

Nuestro universo consta de 237 países y territorios enlistados en la sección de datos comparados (Comparative Data) que pone a disposición una colección sistemática de la forma en que los países administran sus elecciones (accediendo a través de la Red de Conocimientos Electorales ACE). Cubre el campo de la administración electoral alrededor del mundo incluyendo viejas administraciones electorales (Europa y América Latina), nuevas (Europa del Este, la región del Pacífico, algunos lugares en África, Medio Oriente) y aquellas quienes comenzaron de cero (Afganistán o Iraq). Los territorios reconocidos también se incluyen en esa colección; se debe tomar nota sin embargo que existe mucha información perdida acerca de ellos. Brindamos información acerca de las reglas conforme a las cuales las elecciones se llevan a cabo tanto en territorios reducidos como en los de grandes dimensiones, ricos y pobres, en contextos libres y no libres.

Hemos seleccionado nueve aspectos de la legislación electoral que parecen ser interesantes e importantes y sobre los cuales existe suficiente información disponible.

Los nueve factores son:

1.          Marco jurídico

2.          Administración electoral

3.          Delimitación de distritos electorales

4.          Registro de los electores

5.          Partidos y candidatos

6.          Elecciones y medios de comunicación

7.          Logística de las elecciones

8.          Conteo de Votos

9.          Educación Electoral

 

Comenzamos con el marco jurídico que define los parámetros de la legislación electoral; y pasamos entonces a los temas del organismo electoral, la delimitación de distritos electorales, los procesos de registro de electores, las reglas relacionadas con los partidos, los candidatos y los medios de comunicación, la emisión y el conteo de los votos. Y finalizamos con la pregunta relativa a la educación electoral. En cada dominio identificamos tres o cuatro aspectos específicos, y examinamos las leyes que han sido adoptadas para tratarlos.

En cada dimensión, en primer lugar documentamos la variedad de leyes electorales mientras identificamos las prácticas más populares. Entonces determinamos si la propensión a adoptar o a no adoptar una regla determinada depende de la región, de la riqueza del país, de su grado de democracia, y de su herencia colonial.

Nuestro punto de partida es la geografía.  Hemos mantenido las seis regiones de acuerdo a la clasificación utilizada por la Red de Conocimientos Electorales ACE (ACE Electoral Knowledge Network): África, América, Asia, Medio Oriente, Región del Pacífico y Europa. Determinamos si ciertas reglas parecen o no ser más populares en algunas regiones que en otras. Cuando se presentan estas diferencias, y éstas ocurren con mayor frecuencia, no estamos en posición de especificar el por qué de esta situación. Puede deberse a las diferencias culturales, económicas o políticas que existen entre estas regiones. Se podría requerir de un análisis más profundo para tratar el significado de estas variaciones regionales.

Las diferencias regionales son intrínsecamente interesantes, y esta es la razón por la que sistemáticamente comenzamos con una simple descripción de patrones a través de todos los continentes. Como se apuntó anteriormente, el significado exacto de estas diferencias es ambiguo, y es el motivo por el que los analizamos separadamente de otros factores. Al grado que, no obstante que estas variaciones regionales no parecer estar relacionadas con los factores económicos y políticos que también estamos considerando, nos inclinamos a suponer que reflejan el impacto de la cultura y/o las redes sociales que vinculan a las élites políticas dentro de una determinada región. Nosotros ofrecemos estas conjeturas, aunque deben ser tratadas con mucha cautela. Finalmente debemos apuntar que el número de observaciones para el Medio Oriente (14 como máximo, con frecuencia menos de 10 debido a la falta de información) es muy pequeño, así que las generalizaciones relativas a esa región deben ser tomadas con extrema precaución.

Después de una valoración de las variaciones geográficas, volteamos al papel potencial de tres factores que podrían afectar la naturaleza de las leyes electorales: el nivel de desarrollo económico, el grado de democracia y la herencia cultural (colonial).

El primer factor es el económico. El indicador es el Producto Interno Bruto (GDP) per cápita conforme al poder de adquisición en dólares americanos de un partido en 2002. Como fuente de información se tomó la información comparada a nivel nacional “La calidad de la Información Gubernamental  (Versión 2008), de Jan Teorell, Sören Holmberg y Bo Rothstein. Tenemos información de 174 países: el rango es de 520 a 61,190, con una media de 9,087 y una desviación estándar de 9,925. Desde  que Seymour Martin Lipset, destacado especialista en democracia, quien escribió en 1959 su trabajo pionero Desarrollo Económico y Legitimidad Política (Economic Development and Political Legitimacy) una vasta literatura ha sostenido que el desarrollo económico representa un fuerte antecedente de democratización, y que por tanto es “natural” verificar  si las leyes electorales son o no sistemáticamente diferentes en los países ricos y en los pobres.

El Segundo factor es el grado de democratización. Utilizamos la categorización anual sobre derechos políticos proporcionada por Freedom House (Freedom House). Su categorización va del 1 (más libre) hasta 7 (menos libre). Utilizamos el registro promedio obtenido entre 2001 y 2006. Estos resultados han sido estandarizados a efecto de que el mínimo sea igual a 0 para los 13 países que tuvieron los peores resultados en cada uno de los siete años, y 1 para los otros 55 países que año con año recibieron las mejores puntuaciones. Las democracias fuertes constituyeron 29% de los casos en que obtuvimos información. Nuestro objetivo es determinar si las democracias conducen o no elecciones de manera diferente con relación a los países no democráticos o autoritarios.

Uno podría preguntarse si el grado de democratización es o no lo que nos conduce a la adopción de una determinada ley electoral o viceversa. Debe reconocerse que la causalidad puede ir en ambas direcciones. Por una parte, un país que ha llegado a ser “democrático” podría inclinarse a modificar sus leyes electorales en cierta dirección. Por la otra, es probable que un país que ha adoptado un conjunto de leyes sea considerado “democrático” por parte de los expertos internacionales que se dedican a clasificar los derechos políticos alrededor del mundo. Aunque ambas causales son posibles, creemos que la causalidad corre principalmente del grado de democracia a la adopción de leyes específicas. Nuestra creencia se basa en la asunción de que los expertos evalúan el nivel de derechos políticos primero y principalmente sobre la base de indicadores concretos sobre libertad de expresión y el grado observado de competencia, que en el texto de las leyes.

El tercer factor a ser considerado es la herencia colonial. Distinguimos colonias francesas (27 países), españolas (19 países), y británicas (66 países). En su análisis de leyes electorales en 63 democracias contemporáneas (“Establishing the Rules of the Game: Election Laws in Democracies” 2004), Massicotte, Blais y Yoshinaka, encontraron que las ex colonias tienden a adoptar las mismas reglas electorales utilizadas por su madre patria más reciente, y deseamos establecer si este patrón se sostiene o no de manera generalizada.

Dada la naturaleza exploratoria de esta investigación el análisis estadístico se ha mantenido tan sencillo como ha sido posible. Hemos dividido las variables dependientes de tal suerte que simplemente distinguimos aquellos países que adoptaron o no una regla determinada. Para cada regla, ofrecemos dos piezas de información. Primero mostramos la correlación ambivalente (bivariate) entre regiones y la existencia o ausencia de una regla. Posteriormente, indicamos en una tabla resumen si la presencia o ausencia de una regla está o no significativamente relacionada con el nivel de desarrollo económico, el grado de democratización, y su herencia colonial. Hemos desarrollado análisis múltiples que incluyen estos tres factores y las tablas resumen nos dicen si existe o no una correlación estadísticas importante.

Debemos mencionar al inicio que las correlaciones entre nuestras variables independientes generalmente son modestas. La correlación más fuerte (.66) refleja el hecho de que la abrumadora mayoría de las excolonias españolas están localizadas en el Continente Americano, por lo qe como consecuencia algunas veces es difícil distinguir los efectos de estos dos factores. El resto de las correlaciones está bajo .5, a excepción de aquellas entre Europa y el Producto Interno Bruto, que se ubica exactamente en .50.

Las conclusiones que reportamos y las interpretaciones que sugerimos son necesariamente tentativas. Estamos conscientes del hecho de que parte de esta información está incompleta y que en algunos casos (esperamos que muy raros) quizás aún imprecisos, dado el tiempo que media desde la última validación de la información (para algunos países esta información ha sido únicamente confirmada en 2001, para otros ha sido validada más recientemente). Examinamos un número limitado de factores que podrían “explicar” el por qué ciertas reglas son adoptadas en algunos países y en otros no, así como también probamos modelos básicos. Nuestro trabajo es estrictamente reflexivo, y nuestro deseo es que sea el detonante para la elaboración de más y mejores análisis.

A pesar de todas estas limitaciones, creemos que es provechoso obtener cierto significado de las distintas leyes electorales que prevalecen en el mundo, para analizar la asombrosa variación que existe, y para destacar los factores que parecen estar relacionados con éstas.

 

Marco jurídico

En esta sección examinamos el amplio marco legal bajo el cual funcionan las leyes electorales.

El primer aspecto se refiere a que si las leyes electorales forman parte de la constitución o no. El argumento que opera a favor de su inclusión en la Constitución es que se les otorga un estatus más elevado, como símbolos del contrato que compromete entre si a los miembros de una comunidad, y a la población con sus representantes. El argumento en contra de su inclusión en la Constitución es que se obtiene una gran flexibilidad, ya  que resulta mucho más fácil reformar una simple ley, que la Constitución misma.  La mayor parte del tiempo esto es lo que resulta, es decir, in el 60% de los países en donde hay información disponible sobre sus leyes electorales, o al menos parte de ellas, están incorporadas en la Constitución.

Existen variaciones regionales sustanciales, en tanto forma parten de la Constitución en 80% de los países de Europa y la región del Pacífico, aunque sólo en una minoría de los casos en América y Medio Oriente. La propensión a incluir leyes electorales dentro de una Constitución no está relacionada con el grado democrático o nivel de desarrollo. Observamos, sin embargo, que las excolonias francesas y españolas son menos propensas a incorporar las leyes electorales en la Constitución.

La segunda pregunta es si las legislaciones electorales cubren o no solo a las elecciones nacionales (y referendos) o si también aplican a elecciones regionales o locales. En dos tercios de los países (65%) la ley electoral tiene un alcance amplio y no se confina únicamente a elecciones nacionales. Esto sucede particularmente en África, quien es el continente más “centralizado”. Por el contrario, una mayoría de los países de Medio Oriente y la región del Pacífico cuenta con leyes electorales que aplican exclusivamente a nivel central. El único factor (distinto al de la región) que parece estar correlacionado con el grado de centralización es la herencia colonial: las ex colonias británicas tienden a tener una legislación más descentralizada.

El tercer aspecto que debe considerarse en este punto es si la votación a nivel nacional es o no voluntaria u obligatoria. El ejercicio del voto es obligatorio en 25 países, representando 12% del total de países. La región donde la votación obligatoria es más popular es por mucho el Continente Americano, donde un cuarto de la totalidad de los países (26%) ha adoptado tal legislación. Por el contrario, es en África donde los gobiernos han sido los más renuentes a forzar a sus electorados a acudir a las urnas (solo dos países, la República Centro Africana y Ruanda, aplican el voto obligatorio). La propensión a adoptar el voto obligatorio parece no estar relacionado a cualquier otra obvia característica, a excepción de ser una ex colonia española, la que por cierto está fuertemente correlacionada con pertenecer a la Américas.

El aspecto final tiene que ver con la interpretación de la legislación electoral, y la pregunta aquí es si los tribunales ordinarios son enteramente responsables o no de (primer nivel) las disputas electorales o si el organismo electoral o algún tribunal electoral especial puede o no estar involucrado. Dos terceras partes del total de países (69%) han encontrado útil conceder al menos cierta autoridad a las agencias o tribunales especializados. En este caso, las variaciones regionales tienden a apagarse aunque observamos que es más probable que en las ex colonias francesas y británicas se pueda dotar de ciertas atribuciones a tribunales o quasi-tribunales especiales. Las excolonias francesas parecen haber seguido la práctica establecida en la “madre” patria aunque la misma explicación no puede sostenerse en el caso de las ex colonias británicas ya que el Reino Unido no cuenta con tribunales especiales.

En esta sección observamos que

• El patrón dominante para la legislación electoral es formar parte de la Constitución, así como aplicar a elecciones locales o regionales, ser interpretado al menos a primer nivel por los tribunales especializados y para que la votación sea voluntaria.
• A excepción del último caso, sin embargo, estas tendencias son relativamente débiles, y muchos países proceden de manera diferente.
• Las opciones que se han hecho con relación al amplio marco legal no están relacionadas con el grado democrático o el nivel de desarrollo económico.

 

• Él único factor que parece tener cierto impacto es el de la herencia colonial.

 

 

 

El impacto del nivel democrático, la herencia colonial y el desarrollo económico en el marco legal 

 

MARCO LEGAL	Grado de Democracia	Ex colonias francesas	Ex colonias británicas	Ex colonias españolas	Desarrollo económico
Parte de una constitución	-	Menos probable	-	Menos probable	-
Amplia cobertura de las elecciones	-		Menos probable	-	-
Voto obligatorio	-	-	-	Más probable	-
Organismos especiales a cargo de las disputas electorales	-	Más probable	Más probable	-	-

 

 

 

Administración electoral

Comenzamos con la autonomía financiera del organismo electoral, más en específico si la legislatura determina o no su presupuesto y/o el control sobre sus gastos. Se puede argumentar que los organismos electorales necesitan autonomía financiera de la legislatura a efecto de mantener la completa independencia de los partidos y el gobierno. De hecho, la legislatura somete a votación el presupuesto que será designado a estas agencias en dos terceras partes de los casos (69%), aunque en realidad examina los gastos solamente en un tercio del total de países (34%). Existe por tanto, más autonomía en la fase concretamente operativa que en la de planeación. Sorprendentemente es en Europa en donde la autonomía financiera es la más débil; el presupuesto del organismo electoral es votado por la legislatura en 36 (84%) de los 43 países europeos de los que se tiene información, y los gastos son controlados por la legislatura en 20 países (54%). Hay una débil relación entre el nivel de democracia y el grado de autonomía financiera, y esta aplica solamente con relación al control de los gastos. Muchos países democráticos no encuentran necesario investir a los organismos electorales de una completa autonomía fiscal. Sin embargo, al mismo tiempo, las legislaturas en las ex colonias francesas y británicas son menos propensas a supervisar los ingresos y egresos de los organismos electorales.  Puede presentarse cierta tensión entre dos principios “democráticos”. Por una parte, todas las organizaciones públicas deben ser revisadas por los representantes del pueblo; por la otra, los políticos no deberían tener ninguna influencia en la organización que podría determinar su futuro.

Un segundo elemento se refiere al periodo en el cargo de los miembros del organismo electoral. En la mayoría de los casos (51%) los miembros son nominados por un periodo de tiempo fijo, algunas veces (25%) el periodo se deja sin especificar, y existen 26 países (14%) que sólo duran en el cargo por una sola elección (existen además 20 países (11%) clasificados como “otros”, que significa hasta el retiro, permanencia, un periodo mínimo definido, aunque también casos donde la información no está lo suficientemente detallada.

Estamos interesados específicamente en esos 26 países donde los miembros son designados para una sola elección. La inquietud aquí es que los miembros pueden sentir que tienen que complacer al eventual ganador para ser nuevamente designados para la siguiente elección. Existe la posibilidad de que los miembros de estos organismos no se sientan completamente independientes. En efecto, las dos regiones en donde estas reglas prevalecen son precisamente  aquellas en donde la democracia está más debilitada, esto es, África y Medio Oriente. Y en efecto, existe una significativa correlación negativa entre el grado de democracia y la presencia de agencias en donde los miembros son designados para una sola elección (encontramos también una correlación positiva con las colonias francesas).

Una última pregunta se refiere a si el organismo electoral a nivel nacional está a cargo o no de todas las elecciones que tienen verificativo dentro del territorio. Este es el caso más recurrente la mayoría de las veces. Sólo hay 41 países (23%) en donde la agencia nacional toma a su cargo sólo las elecciones nacionales, y delega en otras instituciones las tareas relativas a la administración de las elecciones regionales o provinciales. Esta especialización es particularmente rara en África y con mayor generalización en los países pobres, siendo más popular entre las colonias británicas. No es ni más ni menos frecuente en los países más democráticos.

Es importante observar que:

• Muchas democracias han demostrado por si mismas una mínima preocupación por la completa autonomía financiera de estos organismos, tal y como lo atestigua la ausencia de una correlación entre el grado de democracia y la independencia de la supervisión de su presupuesto por parte del legislativo.
• Los países democráticos han sido más consistentes en evitar el uso de mandatos muy limitados para los miembros de estos organismos. Si existe algún ejemplo en este punto, puede ser el Reino Unido, ya que las agencias electorales parecen disfrutar una mayor independencia en las ex colonias británicas.

 

 

El impacto del grado democrático, herencia colonial y desarrollo económico sobre las reglas de la administración electoral

 

ADMINISTRACIÓN DE ELECCIONES	Grado de democracia	Ex colonias francesas	Ex colonias británicas	Ex colonias españolas	Desarrollo económico
Presupuesto determinado por la legislatura	-	Menos probable	Menos probable	-	-
Gasto controlado por la legislatura	Menos probable en países más democráticos	Menos probable	Menos probable	-	-
Miembros nominados para una sola elección	Menos probable en países más democráticos	Más probable	-	-	-
A cargo únicamente de elecciones nacionales	-	-	Más probable	-	Más probable en países adinerados

 

 

Delimitación de distritos electorales

En la gran mayoría de los países, las elecciones son disputadas mayormente en distritos electorales. Un aspecto polémico se refiere a cómo deben estar definidos estos distritos y quién debe hacer esta tarea. Identificamos tres preguntas específicas relacionadas con la delimitación de distritos electorales.

La primera pregunta se refiere a si los distritos son diseñados o no específicamente para efectos electorales o si son o no utilizados los límites regionales/provinciales/administrativos. Parece que de estos casos, el primero representa una abrumadora mayoría; sólo 28% de los países parecen utilizar las regiones existentes como base para delimitar sus distritos electorales. Existen ligeras variaciones geográficas a lo largo de todo el planeta, de tal suerte que los países más democráticos no parecen estar más o menos inclinados a confiar en los límites existentes. Una vez más la herencia colonial parece ser importante. Las excolonias británicas parecen estar más propensas a diseñar distritos electorales específicos mientras que las excolonias francesas tienden a hacer uso de los límites existentes.

La segunda pregunta tiene que ver con los criterios utilizados para el diseño de los límites distritales. Una plétora de criterios es utilizada, como el respeto a los límites naturales o comunidades culturales, la compactación de los distritos, y su conformidad con las jurisdicciones locales, así como la igualdad de la población. En este punto nos enfocamos sobre la importancia que va de la mano con la igualdad. Para 25 (18%) de los 141 países de los que tenemos información, la igualdad de población aparece como la única consideración. Estos países están distribuidos en todos los continentes y no forman parte de un patrón congruente, de ahí que tenemos poco que decir acerca de los factores que pueden inducir a los tomadores de decisión a poner más o menor énfasis sobre la igualdad de población como un principio.

El último aspecto es si el organismo neutral independiente es responsable o no de la delimitación de los distritos electorales. Esto parecería ser un factor importante a efecto de impedirle a los partidos, y más específicamente a los gobernantes, diseñar el mapa electoral de acuerdo a su propia conveniencia.

Encontramos que solamente en el 47% de los países en donde hay información disponible, la autoridad para el diseño de los límites es delegada en un órgano independiente. Paradójicamente, las autoridades independientes son particularmente raras en el continente donde la democracia está más fuertemente arraigada, nos referimos a Europa. Sorprendentemente no existe ninguna relación entre el grado de democracia y la existencia de un órgano independiente que se encargue del diseño de los límites electorales. Finalmente, las excolonias británicas se inclinan más a la creación de organismos independientes.

Esta sección nos permite concluir que:

• Existen patrones claramente definidos cuando nos referimos a la delimitación de distritos electorales.
• Quizás el resultado más contundente que tenemos es que más y menos países democráticos no discrepan en lo absoluto de estas cuestiones.
• La única tendencia significativa que observamos es que las excolonias británicas están más inclinadas a contar con órganos independientes para el diseño de límites distritales específicos.

 

 

El impacto del grado democrático, herencia colonial y el desarrollo económico en la delimitación de distritos

 

DELIMITACIÓN DE DISTRITOS	Grado de democracia	Excolonias francesas	Excolonias inglesas	Excolonias españolas	Desarrollo económico
Distritos específicamente diseñados	-	Menos probable	Más probable	-	-
Criterio de igualdad de población	-	-	-	-	-
Órgano independiente a cargo de la delimitación de distritos	-	-	Más probable	-	-

 

 

Registro de electores

En casi todos los casos, los ciudadanos que desean votar deben primer asegurarse de que están registrados como electores elegibles. Pero, ¿qué implica estar registrado?

El criterio más común de elegibilidad es la edad. La gran mayoría (86%) de los países han seleccionado los 18 años como edad para votar. Cinco países (3%) han incluso,  establecido los 16 años (Austria, Brasil, Cuba, Nicaragua, Somalia), y en cuatro casos adicionales (2%), los 17 años (Indonesia, Corea del Norte, Sudán y Timor-Leste). Estamos más interesados en países que hayan escogido un umbral más elevado, esto es, los 20 años (8 países o el 4%: Camerún, Japón, Liechtenstein, Nauru, Marruecos, Corea del Sur, Taiwán y Túnez) o 21años (11 países o el 6%: Bahréin, Fiji, Gabón, Kuwait, Líbano, Malasia, Maldivas, Pakistán, Samoa, Singapur, Tonga). Estos son países que han resistido las tendencias a disminuir la edad para votar.

Existen algunas sorprendentes variaciones en la edad para votar. Casi todos los países de África, América y Europa, ahora establecen en 18 años o menos la edad para votar (para efectos de simplificación, combinamos esas dos categorías en nuestro análisis, aunque debe hacerse notar que hay un gran consenso en que la edad para votar debe ser los 18 años y no menor). Por el contrario, las excepciones son más frecuentes en Asia (en 7 países de los 27, la edad mínima es de 20 o 21 años) y en Medio Oriente (3 de nueve países). Las excolonias francesas y británicas, así como los países más ricos y menos democráticos, son más propensos a estar entre las excepciones menos “liberales”.

Los otros requisitos que a veces son necesarios para estar registrados son la ciudadanía (o naturalización), ciudadanía de los padres, y la residencia. Nos orientamos en aquellos casos donde la ciudadanía (o naturalización) es el único requisito. Esos países representan casi la mitad de la totalidad de los casos (44%). Esta práctica se encuentra ampliamente difundida en Europa (77% de los casos), sin embargo es muy rara en América, Medio Oriente y la región del Pacífico, así como entre las excolonias francesas, españolas y británicas. Esto sugiere que la cultura e historia inherente a esta región juega un importante rol en la definición de qué aspectos se consideran como necesarios (además de la edad) para tener el derecho a ejercer el voto.

A continuación está el aspecto de quién es el responsable del registro de los electores. Quizá la solución más lógica es delegar esta tarea en el organismo electoral. Esta es por supuesto, la opción más popular, elegida en el 57% de los países (la segunda más frecuente es la autoridad local y la tercera se refiere a un departamento central del gobierno). Existe una gran excepción; en Europa sólo el 18% de los países se han ido con el organismo electoral. Además, el enfoque electoral abordado es utilizado con mayor frecuencia en los países más democráticos pero al mismo tiempo más pobres, así como en excolonias españolas e inglesas. Las razones de estos patrones no están totalmente claras. Sin embargo, las conclusiones sugieren que estas materias en apariencia técnicas, son tratadas de manera completamente diferentes en función de las distintas regiones y culturas.

La última pregunta a considerar es si el registro es voluntario u obligatorio. Es obligatorio en dos tercios de los países (64%). Las variaciones regionales no son tan grandes en este caso  aunque persisten algunas diferencias sustanciales. Menos de la mitad de los países africanos y muy pocas colonias inglesas tienen el registro obligatorio, aunque más de cuatro quintas partes (84%) de los países europeos requieren que sus ciudadanos estén registrados.

Las reglas para el registro de electores varían inmensamente de un país a otro, y en consecuencia no existe un patrón dominante:

• A excepción de los 18 años como edad para votar
• Es quizás en este dominio que observamos las variaciones regionales y culturales más sustanciales e interesantes.  

”El registro es obligatorio en el 24% de los países considerados en este estudio.”

”La cultura e historia inherente juega un importante papel en la definición de que se considera necesario (además de la edad) para tener el derecho a ejercer el voto.

 

 

 

REGISTRO DE ELECTORES	Grado de democracia	Excolonias francesas	Excolonias inglesas	Excolonias españolas	Desarrollo Económico
Edad para votar de 18 años o menos	Más probable en países más democráticos	Menos probable	Menos probable	-	Menos probable en países más ricos
Requisitos de ciudadanía o naturalización	-	Menos probable	Menos probable	Menos probable	-
OE a cargo del registro de electores	Más probable en países más democráticos	-	Más probable	Más probable	Menos probable en países más ricos
Registro obligatorio	-	-	Menos probable	-	-

 

 

 

 

 

Partidos y candidatos

Un importante conjunto de medidas que forman parte de la legislación electoral están orientadas específicamente a los partidos y los candidatos

Se tiene que hacer una pregunta con relación a qué es lo que se pide a los partidos que contienden en una elección nacional para ser registrados oficialmente. En el 40% de los países uno de los requisitos consiste en un depósito monetario. Esta práctica no varía significativamente a lo largo de todos los continentes; no guarda relación con el grado de democracia o desarrollo económico. La medida es de alguna forma más popular en las excolonias francesas.

Un segundo aspecto se refiere a los requisitos legales para ser candidato en una elección legislativa. Se mandata un requisito de residencia en el 40% de los casos o se impone un grado de alfabetismo o umbral educativo en el 17% de los países. El requisito de residencia es encontrado con más frecuencia en las Américas mientras que las pruebas de alfabetismo son encontradas en su gran mayoría en África y Medio Oriente, y más generalmente en las excolonias británicas. Los países más democráticos son menos propensos a eliminar candidaturas basándose en la “capacidad”, quizás un indicio de que el credo democrático rechaza explícitamente la exclusión de la gente sobre la base de sus características socio-demográficas.

Un tercer conjunto de aspectos se relaciona con la elegibilidad de los partidos para recibir financiamiento público (directo o indirecto) o privado). El patrón dominante es claramente permitir ambos: el financiamiento público se permite en el 74% de los países y las donaciones privadas con legales en el 85% de ellos. El financiamiento público es casi universal en Europa (con la única excepción de Bielorusia), aunque relativamente poco frecuente en el Medio Oriente y la Región del Pacífico. Las prohibiciones sobre financiamiento privado parecen tener lugar casi de manera exclusiva en los países menos democráticos, mientras que el financiamiento público tiende a ser excepcional en las excolonias británicas.

Finalmente examinamos si a los candidatos independientes se les permite o no contender en las elecciones legislativas. La respuesta es “si” en el 80% de los países. Este es el patrón dominante en todas las regiones del mundo y conocida en sólo algunas excepciones en las excolonias británicas (Guyana, Israel, Kenia, Namibia, Nigeria y Sudáfrica).

Parecen existir cierto número de normas que son respetadas en la mayoría de los países con relación a la regulación de los partidos y candidatos.

• Una de estas normas se refiere a que no debe haber un requisito de educación o alfabetismo para los candidatos, y que esta norma es particularmente fuerte en los países más democráticos.
• La segunda norma es que se debe permitir a  los candidatos independientes contender, y la norma es particularmente fuerte en las excolonias británicas.
• La tercera norma es que se debe permitir tanto el financiamiento público como el privado; esta norma es particularmente fuerte entre los países más democráticos con relación al financiamiento privado y de alguna forma más débil en las excolonias británicas en el caso del financiamiento público.

En el 80% de los países se permite contender en las elecciones legislativas a los candidatos independientes.

 

 

 

El impacto del grado de democracia, herencia colonial y desarrollo económico sobre las reglas para partidos y candidatos

 

PARTIDOS Y CANDIDATOS	Grado de democracia	Excolonias francesas	Excolonias inglesas	Excolonias españolas	Desarrollo Económico
Requisito de depósito monetario	-	Más probable	-	-	-
Requisito de Residencia	-	-	-	-	-
Requisito de alfabetismo o educación	Menos probable en países más democráticos	-	Más probable	-	-
Financiamiento público	-	-	Menos probable	-	-
Financiamiento privado	Más probable en países democráticos	-	-	-	-
Se permiten candidatos Independientes	-	-	Más probable	-	-

Elecciones y medios de comunicación

En esta sección, examinamos cuatro aspectos de la legislación electoral que pertenecen al papel que juegan los medios de comunicación en las elecciones.

La primera dimensión se refiere a los criterios para asignar tiempo libre de transmisión o espacio de libre publicidad a los partidos políticos. Se aplican muchos y distintos criterios, como el del número de candidatos que contienden en una elección, los resultados de las elecciones anteriores, así como el tamaño del caucus legislativo. En pocos casos un comité especial se encarga de esta tarea. Aunque el enfoque más frecuente, utilizado en 64 países, es asignar tiempo igualitario a todos los partidos. Esta situación se encuentra en el 55% de los casos de que se tiene información.

Las variaciones en las distintas regiones en la propensión a elegir un principio de igualdad son mínimas. Curiosamente, la clausula de igualdad no es más popular en los países más democráticos. Es, sin embargo, de alguna manera menos frecuente en las excolonias francesas e inglesas.

El segundo aspecto tiene que ver con la publicidad pagada. En sólo 24 (18%) de los 133 países de los que se tiene información disponible (se debe tener en cuenta que en muchos países no se permite la publicidad pagada) se establece un límite a la propaganda. La única región en donde los límites son frecuentes es el continente Americano, en donde existen en casi la mitad de los casos. Ninguna de las excolonias británicas ha establecido límites específicos sobre propaganda (notar que puede haber límites sobre el gasto total, el cual indirectamente afecta el monto del dinero que puede gastarse en publicidad). Una vez más, no existe correlación alguna entre los límites impuestos sobre propaganda y el grado democrático. Finalmente, son más frecuentes en las colonias españolas.

América es la única región en donde son frecuentes los límites sobre pago de propaganda.

El tercer aspecto se refiere a la presencia o ausencia de debates televisados en elecciones legislativas. Entre los 131 casos de los que tenemos información, en el 55% de ellos, se celebran tales debates (notar que en 18 países los debates televisados son organizados únicamente para elecciones presidenciales). Estos son claramente la norma en Europa, donde cuatro quintas partes (80%) de los países la ejecutan, y son poco frecuentes particularmente en las Américas (con solamente cuatro países de 16 que lo llevan a la práctica: Canadá, Guyana Francesa, Guadalupe, Martinica; hay que notar, sin embargo, que en muchos casos existen debates para elecciones presidenciales). Encontramos que se celebran debates con mayor frecuencia en países con calificaciones altas sobre la base de la clasificación sobre derechos humanos que efectúa Freedom House.

El último aspecto a ser examinado es la presencia o ausencia de periodos de bloqueo durante los cuales los resultados de las encuestas preelectorales no pueden ser dadas a conocer al público. Este bloqueo prevalece en 58 (45%) de los 130 países de los que se cuenta con información. En 30 casos (23%), es una corta prohibición, de tres días o menos, aunque en otros 17 países, 13%), la prohibición aplica a un período que va más allá de una semana. Los bloqueos son más frecuentes en Europa y las Américas y más raros en África y Medio Oriente. Las excolonias británicas y francesas parecen ser más renuentes a poner en marcha esta legislación, aunque más países democráticos no parecen estar más inclinados a instrumentarlos.

Con relación a la regulación de los medios en las campañas electorales, parece no haber una clara norma acerca de que debe o no debe hacerse: 

• En el caso de las medidas específicas que hemos examinado aquí, al menos, los países parecen estar partidos a la mitad, más o menos la mitad adoptando tal legislación y la otra mitad, rechazándola.
• La única excepción es más aparente que real. Sólo una minoría de los países establecen explícitamente un techo a los gastos de propaganda aunque esto se debe a que algunos de ellos simplemente prohíben la publicidad mientras que otros regulan los gastos en general en lugar de la propaganda en lo particular.
• No sólo encontramos una gran variedad de enfoques aunque pocas veces es el caso que más países democráticos van a una dirección en particular. En tres de cuatro aspectos no existe correlación entre el grado de democracia y la propensión a regular el uso de los medios en las campañas electorales.
• La única excepción y esto es reveladoramente un caso por el cual generalmente no se requiere de ninguna legislación, se refiere a los debates televisados, que son más frecuentes en países más democráticos.
• Hemos observador algunas variaciones regionales en el uso de estas cuatro medidas aunque no han probado ser representativas. La región parecer ser menos importante que la herencia colonial. Las excolonias francesas y británicas emergen como menos propensas a regular a los medios que otros países

 

 

El impacto del grado de democracia, herencia colonial y desarrollo económico sobre las reglas para partidos y candidatos

 

ELECCIONES Y MEDIOS	Grado de democracia	Excolonias francesas	Excolonias inglesas	Excolonias españolas	Desarrollo Económico
Criterio de tiempo igualitario	-	Menos probable	Menos probable	-	-
Límites a los gastos de propaganda	-	-	-	Más probable	-
Debates televisados	Más probable en países más democráticos	-	-	-	-
Periodo de bloqueo	-	Menos probable	Menos probable	-	-

 

 

Logística electoral

Con anterioridad hemos observado las reglas que gobiernan la forma en que la población puede acceder al registro electoral. También existen reglas que en realidad determinan la forma en que los electores registrados pueden votar. Consideramos dos aspectos específicos, primero en donde pueden votar los electores, y segundo lugar, bajo qué términos se permite votar a los electores registrados que se encuentran fuera del país.

El primer aspecto es dónde (y cómo) vota la gente. La opción más frecuente es un sitio de votación específico en la localidad en donde se encuentran registrados aunque en muchos países también existe la posibilidad de votar en otro sitio de votación distinto, por correo, por teléfono, o por poder. Simplemente aquí distinguimos aquellos países en donde la única opción es el sitio de votación en una localidad, de aquellos en donde las demás opciones también están disponibles. Resulta que hay una perfecta separación entre los dos grupos. Hay diferencias regionales sustanciales, aunque la lógica subyacente no es muy clara. Apegarse a los sitios de votación es más frecuente en el Medio Oriente y las Américas mientras que la oferta de más opciones es más popular en la región del Pacífico, Europa y Asia. Contrariamente a lo que podríamos esperar, los países económicamente más desarrollados y más democráticos no son más propensos a facilitar el voto en distintos lugares o modalidades. Finalmente, las excolonias españolas están más inclinadas a confiar enteramente en los sitios locales de votación.

La segunda pregunta es si la población puede votar o no estando fuera del país. En un tercio de los casos (73%) el voto fuera del país simplemente no está permitido. Esta es la situación en la mayoría de los países de América. Al otro extremo de la escala, encontramos que tres cuartas partes de los países de Europa (78%) y África (73%) permiten explícitamente a cierta población votar fuera del país bajo condiciones específicas. Una vez más, no hay correlación entre ser más “liberal” sobre este tema y el grado de democracia y/o desarrollo económico. El único patrón que observamos es que las excolonias británicas tienden a ser más “conservadoras”  al no permitir el voto desde el exterior.

Cuando se permite el voto fuera del país, con mayor frecuencia está disponible a ciudadanos residentes en el extranjero. Esta medida prevalece en casi la mitad de los países (47%). Aquí, las variaciones regionales son completamente modestas, y el único patrón significativo es que las excolonias británicas son menos propensas a adoptar estas reglas.

Finalmente, el voto fuera del país, cuando se permite, puede hacerse de forma más o menos sencilla. En una ligera mayoría de los casos (56%), el voto se lleva a cabo exclusivamente en las embajadas, consulados o en sitios especiales de votación. En otros países, también es posible votar por correo o por poder. Las regiones más “liberales” son la región del Pacífico y Europa y la más “conservadora” es África. Los países más liberales son los más democráticos y adinerados, mientras que las excolonias británicas tienden a ser más “conservadoras”.

Como en muchos otros dominios, existe una sorprendente variedad de operaciones logísticas a lo largo de todo el planeta, no hay un enfoque dominante, y para la mayor parte no hay una división entre los países más o menos democráticos: 

• Hay una perfecta división entre los países en donde la gente debe votar en su sitio de votación local y aquellos en donde existen más opciones disponibles, el voto desde el exterior del país es posible en la mayoría de los países (y por lo tanto no lo es en una minoría sustancial de los casos) aunque con frecuencia no es un proceso sencillo.
• Las variaciones regionales en esta área son, como en muchas otras dimensiones, sustanciales aunque no gigantescas.
• Las excolonias británicas parecen ser particularmente “conservadoras”; la percepción de que el lugar para votar es el sitio local de votación parece estar fuertemente arraigada en estos países.

 

 

El impacto del grado de democracia, herencia colonial y desarrollo económico sobre las reglas para partidos y candidatos

 

LÓGISTICA ELECTORAL	Grado de democracia	Excolonias francesas	Excolonias inglesas	Excolonias españolas	Desarrollo económico
Voto únicamente en un sitio de votación específico de la localidad	-	-	-	Más probable	-
Voto en el exterior no permitido	-	-	Más probable	-	-
Voto en el exterior permitido a ciudadanos residentes en el exterior.	-	-	Menos probable	-	-
Voto en el exterior exclusivamente en embajadas o sitios especiales de votación	Menos probable en países más democráticos	-	Menos probable	-	Menos probable en países adinerados

 

 

 

 

 

Conteo de votos

El penúltimo aspecto de la ley electoral que examinamos se refiere al conteo de los votos. Se identificaron dos preguntas: primero, ¿dónde se cuentan los votos? Segundo, ¿bajo qué condiciones se realiza un recuento de votos?

La primera pregunta es si los votos son o no primero clasificados y contados en un sitio de votación o más centralizados. La ventaja de la primera opción es que el conteo puede completarse más rápidamente y que existe menos riesgo de que “algo” suceda entre el sitio de votación y el lugar donde el conteo se lleva a cabo. El contra-argumento es que puede ser más sencillo garantizar un conteo justo cuando el proceso es más centralizado, en tanto facilita a todos los partidos y los observadores internacionales la verificación de este proceso. Casi el 80% de los países han elegido llevar a cabo el conteo directamente en el sitio de votación. Este es el patrón dominante en todas las regiones, aunque existen más excepciones en Medio Oriente y la región del Pacífico. No existe relación con el nivel de desarrollo económico o con el grado de democracia. Las excolonias británicas tienden a seguir el ejemplo del Reino Unido y optan por un conteo centralizado.

El segundo tema es el del recuento de votos. Existen básicamente tres enfoques. En algunos lugares (11 países o el 7%) los votos nunca se recuentan, en otros (14 países o el 8%) los votos son recontados, y en la gran mayoría pueden ser recontados bajo ciertas condiciones, o por solicitud o por una orden judicial. Los países que no llevan a cabo un proceso de recuento de votos (Angola, Costa Rica, Croacia, Israel, Líbano, Malí, Niger, Panamá, Paraguay, Rumania y Venezuela) son por mucho la excepción aunque quizás sorprendentemente no tienden generalmente a ser menos democráticos que los países que si llevan a cabo un proceso de recuento de votos.

Existen prácticas claramente dominantes relacionadas con el conteo de votos:

• En la gran mayoría de los casos, el conteo inicial tiene lugar en el sitio de votación local y se pueden efectuar recuentos bajo ciertas condiciones.
• Es más probable encontrar excepciones a estas prácticas dominantes entre las excolonias británicas, en donde el conteo inicial a menudo tiene verificativo fuera de los sitios de votación.
• Los recuentos automáticos son excepcionales, aunque aún menores en los países más democráticos.

 

El impacto del grado de democracia, herencia colonial y desarrollo económico sobre las reglas para partidos y candidatos

 

CONTEO DE VOTOS	Grado de democracia	Excolonias francesas	Excolonias inglesas	Excolonias españolas	Desarrollo Económico
Conteo de votos en el sitio de votación local	-	-	Menos probable	-	-
Las papeletas nunca son recontadas	-	-	-	-	-
Las papeletas siempre son recontadas	Más probable en países más democráticos	-	-	-	-

 

 

Educación electoral

Dada la reciente disminución en la participación electoral observada en la mayoría de las democracias, se ha presentado un renovado interés en el tema de la educación al votante. Quizás algunos ciudadanos no ejercen su derecho al voto porque desconocen los aspectos fundamentales acerca de cómo, cuándo y dónde registrarse para votar. O quizás algunos estén desconcertados por la aparnte complejidad de las instituciones políticas y no alcanzan a ver la utilidad de emitir su voto, por lo que quizá requieran de programas de capacitación para informarse sobre cómo funcionan el Parlamento, el gobierno y los partidos.

El primer aspecto se refiere a la información básica acerca de lo que significa registrarse para votar, cómo/cuándo/dónde la gente puede depositar (o quizás enviar por correo) su papeleta. Parecería normal para el organismo electoral conducir campañas informativas para mejorar el conocimiento y entendimiento de los ciudadanos sobre cómo se puede registrar y posteriormente votar. Por supuesto, una abrumadora mayoría de estas organizaciones (84%) hacen este tipo de campañas. De manera interesante, es en África, Asia y generalmente en los países más pobres en dónde estas campañas informativas son conducidas con mayor frecuencia por los organismos electorales. Es sólo en los países más desarrollados en donde la necesidad de ofrecer esta información no es tan obvia e incluso en estos países la reciente disminución de la participación electoral ha traído consigo el mensaje de que uno no debe asumir que cualquier persona puede perfectamente entender cómo vota una persona.

Una pregunta relacionada es si estas campañas de información deben o no ser conducidas sólo en el periodo electoral o de manera continua. El patrón dominante se representa con la primera opción. Sólo el 28% de los organismos electorales parecen efectuar campañas permanentes orientadas a informar a los ciudadanos. De manera interesante, las campañas permanentes son más frecuentes en las Américas y particularmente raras en Medio Oriente, la región del Pacífico y Europa. 

El otro enfoque, por supuesto, es garantizar que los ciudadanos entiendan no solamente el mecanismo de registro y votación, sino de manera más general el funcionamiento de las instituciones políticas y vida política. Este es el propósito de las campañas nacionales de educación cívica. Estos programas parecen prevalecer en el 61% de los países. Quizás no resulte tan sorprendente saber que es en Europa y en los países adinerados donde los programas de educación cívica parecer ser menos populares. Al igual que en el caso de los programas de registro de electores, parece ser que la necesidad de educar a la población acerca de la política es más obvia en las áreas más pobres del mundo. Resulta también interesante notar que los programas de educación cívica e información electoral no son ni más ni menos populares en los países más democráticos.

El patrón dominante es por consiguiente la ejecución de campañas para ofrecer a los ciudadanos información elemental acerca de las elecciones y del sistema político.

• Esto es así particularmente en los países más pobres donde la necesidad de esta información es más obvia.
• Al mismo tiempo, sin embargo, estas campañas de información quizás no sean muy intensas, como lo sugiere el hecho de que a menudo están confinadas al periodo electoral.

 

 

 

El impacto del grado de democracia, herencia colonial y desarrollo económico sobre las reglas para partidos y candidatos

 

EDUCACIÓN AL VOTANTE	Grado de democracia	Excolonias francesas	Excolonias inglesas	Excolonias españolas	Desarrollo Económico
Organismo electoral a cargo de las campaña de educación al votante	-	-	-	-	Menos probable en países adinerados
Campañas de educación al votante conducidas sólo en periodo electoral	-	-	-	-	-
Campaña nacional de educación cívica	-	-	-	-	Menos probable en países adinerados

 

Resumen

Hemos examinado las leyes electorales actualmente en uso en los países del mundo con respecto a los nueves dominios distintos. Lo que es más sorprendente cuando los observamos con cierto detalle es la increíble variedad de reglas prevalecientes en el mundo. Es muy extraño que cierta regulación pueda prevalecer incluso en la mayoría de países. Las diferencias, claramente, son más que las similitudes.

Existen algunas excepciones y éstas son ya de por muy interesantes. El patrón más dominante es la edad para votar. Hay un claro consenso (86%) en que la edad para votar debe ser de los 18. Es un consenso paradójico, en tanto parecer no haber una razón lógica del porque la gente debe tener el derecho a votar a los 18 y no a los 15, 20 o 25. Por qué  casi todos los países han convergido hacia la misma regla, mientras que no lo han hecho en otras materias, es un misterio que esperamos resolver en el futuro.

Hay otras excepciones. El voto obligatorio a nivel nacional no se presente con frecuencia. Pocos (17%) países imponen condiciones de educación o alfabetismo a los candidatos y la gran mayoría permite las candidaturas independientes, así como el financiamiento publico y privado. El conteo de votos generalmente se lleva a cabo en los sitios de votación locales y el recuento de votos es posible bajo ciertas condiciones.

Aún así, en la gran mayoría de los casos no existe un patrón dominante. Hemos reflexionado sobre la naturaleza y fuente de estas variaciones. Hemos determinado, en primer término, si existen patrones geográficos. El veredicto es muy claro. En  la mayoría de los dominios, las variaciones regionales son totalmente sustanciales. Esta observación origina más preguntas, acerca de las razones que motivan estas variaciones regionales. No hemos sido capaces de resolver esta cuestión en este estudio exploratorio, aunque esperamos que las investigaciones futuras ahonden más sistemáticamente dentro de las fuentes de estas variaciones regionales. Sospechamos que esto refleja el impacto de las redes y la cultura aunque se requiere de un análisis más detallado para probar nuestra intuición y esclarecer la relativa importancia de estos dos factores.

Asimismo, hemos revisado si las distintas regulaciones electorales parecen o no estar correlacionadas con el nivel de desarrollo económico, el grado de democracia y la herencia colonial. En la gran mayoría de los casos, hemos mostrado evidencias en el sentido de que la herencia colonial si es importante. Nuestras conclusiones confirman aquellas obtenidas por Massicote, Blais y Yoshinaka (“Establishing the Rules of the Game: Election Laws in Democracies” 2004), cuyos estudios estuvieron confinados a las democracias electorales. Sin embargo, una vez más, se necesita realizar más trabajo  para especificar cómo opera concretamente la influencia de la madre patria, qué excolonias son más o menos propensos a seguir el “ejemplo” y por qué.

Conclusión

La información que se ha reportado sugiere que las reglas electorales rara vez están correlacionadas con el desarrollo económico y el nivel de democracia. No estamos sorprendidos por las nulas conclusiones relacionadas con la economía. La economía puede ser un fuerte prerrequisito en el proceso de democratización aunque puede tener poco que hacer en las formas precisas de democracia que un país elige.

Sin embargo, la ausencia general de una relación entre el grado de democracia y la naturaleza de las reglas electorales es más desconcertante. En nuestra opinión, llegar a comprender por qué debe ser una prioridad fundamental en la agenda de investigación. Esto sugiere una falta de consenso incluso sobre las condiciones mínimas bajo las cuales debe contenderse en unas elecciones dentro de una democracia. ¿Por qué parece ser que todos están de acuerdo que la edad para votar debe ser a los 18 años mientras que no parecen estar de acuerdo en que la elección debe ser conducida por una agencia completamente libre e independiente?

Acerca de los autores

André Blais es profesor en el Departamento de Ciencia Política en la Universidad de Montreal. Es el titular del área de investigación de Canadá en Estudios Electorales, miembro de la Real Sociedad de Canadá, y miembro investigador con el Centro de Estudios de Ciudadanía Democrática, el Centro Interuniversitario de Investigación en Economía Cuantitativa (CIREQ), y el Centro Interuniversitario de Investigación y Análisis sobre Organizaciones (CIRANO). Es el último presidente de la Asociación Canadiense de Ciencia Política.

 

Agnieszka Dobrzynska (Licenciatura en Ciencia Política) En 2008 se unió a la Oficina de Investigación Institucional en la Universidad de Montreal en donde se desempeña como investigadora y Analista de Planeación. Ex miembros postdoctoral con el titular del área de investigación de Canadá en Estudios Electorales en la Universidad de Montreal, fue también consultora para Elecciones Canadá. Sus más recientes publicaciones se relacionan con los temas electorales y el comportamiento de la votación, la opinión pública, cobertura de los medios en política, sistemas electorales y metodologías de investigación.

Asistencia electoral efectiva

Autores: Domenico Tuccinardi, Paul Guerin, Fabio Bargiacchi, Linda Maguire

Traducido por: Rafael Riva Palacio

Hace siete años, cuando se reconoció por primera vez que las elecciones eran más  un “proceso” que un “evento”, no hubo una adecuación inmediata a este cambio por parte de las organizaciones dedicadas a prestar asistencia electoral y las agencias de cooperación para el desarrollo. La evolución de brindar apoyo para los eventos electorales a atender necesidades de asistencia específica para los procesos electorales y respecto de aspectos particulares, fue larga en materia de asistencia electoral debido a un número de factores asociados. El “cambio de paradigma” en la forma de acercamiento se ha arraigado. Sin embargo, hay trabajo por hacer antes de que esta evolución se complete.

Este documento suigere que el trabajo que requiere hacerse es esencialmente para desarrollar capacidades, tanto en el organismo que brinda el apoyo como en su contraparte en cada país. Las iniciativas instrumentadas en los últimos tres años por parte de la Comisión Europea, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y de IDEA Internacional en el campo de asistencia electoral, así como la recientemente establecida “Fuerza de Tarea Conjunta para la Asistenta Electoral Efectiva” de la Comisión Europea y el PNUD  son analizados en este contexto. Esto representa una primera valoración respecto de la manera en que la asistencia electoral es prestada en campo y el efecto que estas nuevas ideas tienen para la determinación de las prioridades de otras agencias de cooperación para el desarrollo sobre este tema. Servicios de conocimiento y herramientas rentables de capacitación institucional, tales como la Red de Conocimientos Electorales ACE y BRIDGE, están jugando un papel cada vez más decisivo en la impartición de asistencia electoral más efectiva.

 

Este ensayo está estructurado de la siguiente manera:

• Introducción
  
• Breve historia de la asistencia electoral. Tres actores principales
• Las duras lecciones de la década de los noventa
• La llamada de atención del nuevo milenio
• Enfrentado las realidades electorales: demasiada asistencia, demasiado tarde
• El enfoque del ciclo electoral
• Estableciendo un proyecto de Asistencia Electoral Efectiva: de la identificación a la evaluación
• Fortalecimiento y desarrollo de capacidades institucionales
  
• Conocimiento y servicios de desarrollo de capacidad existentes
• Haciendo uso de la tecnología
• El camino hacia delante
• Conclusiones
  
• Vínculos relevantes sobre Asistencia Electoral Efectiva
  

 

Introducción

Actualmente, asistencia electoral puede ser definida como el apoyo legal, técnico y logístico proporcionado a las leyes, procesos e instituciones electorales. Esto abarca un espectro extenso —desde el establecimiento de un marco legal para la administración de elecciones, hasta sistemas electorales y procesos de registro de votantes inclusivos, apoyo a las instituciones responsables de administrar y ejecutar los procesos electorales, pasando por la entrega de recursos financieros, materiales y equipamiento, y asesoría de expertos, así como apoyo técnico y financiero a los grupos de la sociedad civil comprometidos en tareas de educación cívica y educación al votante, observación electoral y monitoreo de medios de comunicación; incluyendo asistencia técnica a los partidos políticos.

Proveer este tipo de asistencia implica encargarse de una serie de complejas y delicadas tareas de interacción entre los organismos electorales, las organizaciones que brindan la asistencia, agencias bilaterales y multilaterales dedicadas a la cooperación para el desarrollo, gobiernos nacionales, organizaciones de la sociedad civil, partidos políticos y empresas proveedoras de productos y servicios relacionados con las elecciones. Para apreciar la sensibilidad de esta serie de relaciones, se requieren desarrollar habilidades específicas que van más allá de la asistencia técnica como tal.

En este contexto, por “Asistencia Técnica Efectiva” nos referimos a todas las iniciativas y actividades dirigidas a mejorar la calidad e impacto de la asistencia electoral brindada a las instituciones electorales de los países socios. En este sentido, la asistencia electoral es parte del desarrollo democrático de los países socios, de acuerdo con los cinco principios básicos de “pertenencia, alineación, armonización, gestión orientada a resultados y responsabilidad mutua” que se establecen en la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda para el Desarrollo (págs. 11 y 12).

Tal y como se definió anteriormente, la asistencia electoral sigue siendo un ejercicio que apenas empieza a desarrollarse, a pesar de que las actividades relativas al apoyo en aspectos electorales han formado parte de las agendas de política exterior de  muchas democracias establecidas desde finales de la Segunda Guerra Mundial. Es hasta hace poco tiempo que la asistencia electoral ha sido reconocida como una parte integrante de la asistencia para el desarrollo de la democracia (“Organismos electorales como instituciones de gobernabilidad” [“Electoral management bodies as institutions of governance”], Lopez Pintor 1999 y “Asistencia Electoral Internacional: Una revisión de las actividades de los donantes y de las lecciones aprendidas”, Reilly 2003), aunque la literatura e investigación académica sobre asistencia electoral, aún es reducida. Esto se refleja en la limitada disponibilidad de documentos comparativos sobre asistencia electoral en términos de antecedentes históricos, contenidos, metodología y ángulos de acercamiento.

Fue hasta después de la Guerra Fría que se dio un amplio reconocimiento a la importancia de apoyar el establecimiento de instituciones gubernamentales funcionales y transparentes, como un aspecto prioritario en la creación de democracias más estables, pacíficas y económicamente sustentables. Lo anterior se presentó durante la formación de nuevos países que se establecían tras la caída de regímenes autoritarios, así como en aquellos que dejaron atrás un régimen militar; en ellos, el apoyo a las instituciones y procesos relacionados con las elecciones fue una parte importante de su desarrollo. A partir de entonces, ha existido entusiasmo por parte de los Estados para proveer ayuda financiera para aspectos electorales en muchos países de forma bilateral, aunque más frecuentemente multilateral, haciendo importantes progresos en este tipo de actividades democráticas.

Sin embargo, tras el entusiasmo inicial causado por la llamada “tercera ola” de democratización, que inició a mediados de la década de los setenta, pero avanzó más rápidamente en los noventa, los problemas empezaron a surgir. Al estudiar las transiciones en Europa del Este, Latinoamérica y África Subsahariana surgió en muchos casos una destacada división entre el aparentemente exitoso suministro de asistencia electoral y la falta de progreso por parte de los Estados asistidos en los procesos de democratización. En muchos casos la transición de democracias electorales a democracias parlamentarias nunca fue totalmente completada. Este ensayo destaca cómo la falta de progreso en esta área puede ser atribuida a la falla de las instancias dedicadas a la cooperación para entender de manera total la relación integral entre asistencia electoral (a diferencia de asistencia en elecciones) y objetivos para el desarrollo democrático. De hecho, se creía que el enfoque respecto de la asistencia democrática podría trasladarse rápidamente hacia otras áreas del desarrollo democrático, tales como el estado de derecho o el apoyo a programas parlamentarios tras la primera ola de elecciones democráticas.

Los avances de la asistencia electoral hacia el final milenio fueron resultado del reconocimiento por parte de las muchas agencias dedicadas a la cooperación para el desarrollo alrededor del mundo de conceptos como “efectividad”, “sostenible” y “desarrollo de capacidades”[1], si bien, frecuentemente, los funcionarios involucrados lucharon para identificar métodos efectivos que pudieran convertir los conceptos antes mencionados en políticas de instrumentación efectivas. Diversos funcionarios de las agencias dedicadas a la cooperación para el desarrollo coinciden en que la asistencia electoral genera cierta frustración dadas las presiones creadas durante los cortos periodos de tiempo previos al día de la elección en combinación con fuertes desembolsos, seguidos  de la súbita pérdida de interés por el desarrollo institucional en el periodo post-electoral  de los países recientemente asistidos.

Los programas de desarrollo institucional a largo plazo en materia electoral en  un principio simplemente no fueron considerados, pues el enfoque se centraba únicamente en el día de la elección, tal y como si fuera un evento. Típicamente, no había disponibilidad de apoyo internacional para actividades prolongadas en la materia y se estimaba que la asistencia de largo plazo era difícil de medir y más fácil de influir por parte de factores externos o eventos imprevistos. En contraste, la asistencia ad hoc de corto plazo resultaba sumamente atractiva, pues los resultados (aunque mucho más modestos) eran fácilmente perceptibles y cuantificables, muy vistosa políticamente hablando y fácilmente justificable ante interesados nacionales e internacionales.

Desde hace tres años, algunos actores clave en materia de asistencia para el desarrollo como la Comisión Europea (CE), el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) e IDEA Internacional han emprendido acciones concretas dirigidas a contar con un acercamiento más incluyente para la instrumentación práctica de asistencia en proyectos relativos a temas electorales. El objetivo inmediato de estas iniciativas es la intención de la CE y el PNUD de racionalizar sus participaciones en proyectos de asistencia electoral  y armonizarlos con un enfoque dirigido a promover el desarrollo de la democracia. Los objetivos a largo plazo que forman parte de estas iniciativas, a los que IDEA Internacional se compromete particularmente, es provocar cambios definitivos en la forma en que se concibe, diseña, identifica e instrumenta la asistencia electoral por parte de las agencias de cooperación para el desarrollo y otros grupos que brindan esta clase de apoyos. Dichos esfuerzos van acompañados del surgimiento de una distinción metodológica y lingüística entre asistencia para las elecciones y asistencia electoral. Esta diferenciación implica que la primera es el proveer apoyo para el día en que se celebran las elecciones, mientras que la última implica un enfoque integral e incluyente de asistencia a largo plazo a los sistemas, procesos e instituciones electorales. En este contexto, el desarrollo más notable ha sido el diseño de una nueva herramienta de planeación y capacitación por parte de especialistas de la CE e IDEA Internacional, que se ha denominado “el ciclo electoral”.

Este documento describirá algunas de las nuevas actividades e iniciativas asumidas por las instituciones arriba mencionadas, en un intento por hacer efectiva la asistencia electoral, así como los esfuerzos por conceptualizar los lazos de unión entre la asistencia electoral, el desarrollo democrático y la necesidad de desarrollar estructuras políticas y de cultura democrática más incluyentes. Esta descripción seguirá al breve repaso general de casi dos décadas de asistencia electoral y al análisis sobre los retos y restricciones que surgieron en la materia hacia los últimos años de la década de los noventa. El objetivo principal es demostrar con ejemplos concretos que el desarrollo de la capacidad de una administración electoral de ser fuerte y transparente es una forma fundamental e invaluable de invertir en el desarrollo democrático a largo plazo en los países que reciben la asistencia y que las contribuciones hechas  a  las elecciones como  tales, si bien son necesarias y políticamente atractivas, producirán resultados positivos únicamente si se incluyen en un marco más amplio y más complejo de iniciativas de asistencia democrática.

En este esfuerzo por promover el concepto de una asistencia electoral impulsada por la solicitud de la misma y que esté dirigida hacia la consolidación a largo plazo de procesos e instituciones democráticos, se ha considerado el papel de la innovación tecnológica como una herramienta poderosa aunque insuficiente para incrementar la transparencia y la rendición de cuentas, así como la importancia crucial que las herramientas de bajo costo pueden tener para el fortalecimiento institucional y el desarrollo profesional en los programas de asistencia electoral efectiva.

Siguiente: Breve historia de la asistencia electoral. Tres actores principales

 

[1] Consulte las Notas prácticas del PNUD sobre Asistencia y Procesos Electorales de 2001 y 2004 y la Comunicación 191/2000 de la Comisión Europea sobre las misiones de apoyo y observación electoral aquí.

Breve historia de la asistencia electoral. Tres actores principales

El Artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas provee justificaciones legales y morales para la asistencia electoral. Desde la adopción y proclamación de esta Declaración, en 1948, la noción de asistencia electoral internacional ha sido objeto de varias transformaciones y ha sido interpretada de diferentes formas. Sin embargo, siempre ha estado firmemente arraigada al interior del amplio espectro de los esfuerzos de “asistencia democrática”.

Para la década de los sesenta, casi todas las democracias establecidas habían incluido a la asistencia electoral en el marco de sus iniciativas de asistencia democrática dirigidas a países en desarrollo. Como tal, este tipo de asistencia ha sido identificada como un importante factor de estabilización, un facilitador para el desarrollo económico y un útil instrumento de política exterior. Al mismo tiempo, la asistencia electoral ha sido utilizada para justificar intervenciones e interferencias en países de interés estratégico específico. Una forma de asistencia electoral, en los inicios de la aplicación de esta práctica, fue la prestada en las décadas de los sesenta y setenta a los partidos políticos de Europa del Sur y Latinoamérica por parte del gobierno de Estados Unidos  y otras agencias de cooperación como las fundaciones de partidos políticos de Alemania y Gran Bretaña (para más información al respecto se puede consultar “Ayudando a las democracias del exterior: la curva de aprendizaje” [“Aiding Democracy Abroad, the Learning Curve”] Carothers, 1999). Subsecuentemente, las democracias establecidas empezaron a dar a poro sobre referenda constitucionales y elecciones de transición a través sus respectivas agencias de cooperación para el desarrollo o más frecuentemente mediante contribuciones específicas a instituciones multilaterales. Con excepción del “Paréntesis de los Balcanes”, donde por una serie de circunstancias específicas la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa [Organisation for Security and Cooperation in Europe] (OSCE) estuvo a cargo de la organización de las elecciones en Bosnia, según lo establecido en los Acuerdos de Paz de Dayton [Dayton Peace Agreement] y en Kosovo por los Acuerdos de Rambouillet [Rambouillet Accords], es posible distinguir claramente tres actores que han dado forma a los métodos en que la asistencia electoral ha sido justificada y otorgada desde la década de los sesenta: las Naciones Unidas, Estados Unidos y, desde mediados de la década de los noventa, la Comisión Europea.

La participación de Naciones Unidas en actividades relacionadas con asuntos electorales inició formalmente en las décadas de los sesenta y setenta, [1]  cuando su Consejo de Administración Fiduciaria asistió mediante observación o supervisión a cerca de 30 plebiscitos, referenda o elecciones en varias regiones del mundo. Para finales de la década de los ochenta, el PNUD había financiado diversos proyectos pequeños mediante los cuales se proporcionó alguna forma de asistencia en aspectos técnicos específicos de los procesos electorales y para el establecimiento de la infraestructura necesaria para conducir elecciones. También a finales de los ochenta y principios de la década de los noventa, la ONU empezó a comprometerse en misiones electorales de mayor envergadura y con base en tres perfiles: la organización y conducción de elecciones (como lo realizado a través de la Autoridad de Transición de las Naciones Unidas en Camboya  -UNTAC- en 1993); la supervisión y control de las elecciones (como en Namibia, a través del Grupo de Asistencia de las Naciones Unidas para la Transición –UNTAG- en 1989), y de verificación de los procesos electorales (como en El Salvador en 1994, a través de la  Misión de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador –ONUSAL-).

Estas actividades, junto con el incremento en la demanda a las Naciones Unidas de asistencia técnica por parte de los Estados miembros, llevó a la presentación ante la Asamblea General (AG), en diciembre de 1991, de la Resolución 46/137  “Fortalecimiento de la eficacia del principio de la celebración de elecciones auténticas y periódicas”. Desde entonces, el Secretario General ha reportado de manera bianual a la AG [reportes en inglés] lo relativo a “formas y medios apropiados para el fortalecimiento de la efectividad del principio de elecciones periódicas y auténticas, en el contexto de pleno respeto a la soberanía de los Estados miembros. La misma resolución establecía la necesidad de que se designara a un funcionario que actuara como responsable de las actividades de asistencia electoral, para asegurar, entre otras cosas, la consistencia en la tramitación sistemática de las solicitudes de los Estados miembros que organizan elecciones; para ayudar al Secretario General a coordinar y considerar las solicitudes de verificación electoral; y para canalizar las solicitudes de asistencia electoral a la oficina o programas correspondientes.

La resolución de la AG también recomendó la creación de una oficina para apoyar las tareas del funcionario que actuara como responsable de la asistencia electoral, siendo la División de Asistencia Electoral la instancia que ha desarrollado estas actividades, desde 1992. Toda la asistencia electoral que brinda la ONU debe ser consecuencia de una solicitud hecha por una autoridad nacional reconocida. Mucha de la asistencia brindada en situaciones de estabilidad, y en cooperación con actores nacionales,  ha sido ampliamente confiada a los recursos humanos y financieros del PNUD. No obstante, también es importante las principales actividades realizadas a través del Departamento de las Naciones Unidas para el Mantenimiento de la Paz (DPKO) en el contexto de las misiones de mantenimiento de la paz y, de manera creciente, en una “sola ONU” integrada que recurre a los mandatos y experiencia en un determinado país de las diferentes agencias que conforman las Naciones Unidas.

La presencia de campo del PNUD y la encomienda tradicional del Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas resultaron importantes factores para facilitar la instrumentación de la asistencia electoral brindada por la ONU. Los funcionarios residentes del PNUD aportaron las relaciones que habían establecido con el gobierno, agencias bilaterales para el desarrollo, organizaciones no gubernamentales (ONGs) y partidos políticos, así como infraestructura logística, conocimiento del país y recursos financieros para la movilización de la asistencia. El apoyo, otorgado desde finales de los ochenta hasta finales de los noventa, no tuvo el beneficio de una planeación a largo plazo, sino que frecuentemente se buscó obtener los mejores resultados en periodos cortos de tiempo.

De manera similar, hacia finales de la década de los ochenta Estados Unidos empezó a ofrecer asistencia electoral a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el Departamento de Estado y la Fundación Nacional para la Democracia (NED). Este desarrollo ocurrió después que los presidentes Carter y Reagan ubicaran a la promoción de la democracia como estrategia central de la política exterior estadounidense. Inicialmente, la asistencia electoral estuvo centrada en misiones de observación y apoyo a los partidos políticos —a través de fundaciones privadas como el Centro Carter [Carter Center], especializado en observación electoral, e instituciones como el Instituto Nacional Demócrata [National Democratic Institute] (NDI) y el Instituto Internacional Republicano [International Republican Institute] (IRI), más activas en el desarrollo de los partidos políticos. En 1987 fue cuando la USAID empezó también a considerar el establecimiento de una ONG de corte técnico y profesional, que se dedicara exclusivamente a otorgar asistencia para la organización de aspectos técnicos del proceso electoral en países en desarrollo. Fue en esa época que se creó la Fundación Internacional para Sistemas Electorales [International Foundation for Electoral Systems] (IFES) (para conocer detalles consulte “Cada voto cuenta” [“Every Vote Counts”]). Desde entonces, USAID ha mantenido una cierta división entre el trabajo desarrollado con los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad civil (generalmente confiado a instituciones especializadas como el NDI y el IRI) y las actividades de asistencia técnica dirigidas a apoyar los procesos electorales (usualmente encargadas a IFES). Es gracias a su enfoque técnico razonable de la asistencia electoral que, al paso de veinte años IFES es la ONG más respetada en esta área, desarrollando alrededor del mundo una amplia gama de actividades relativas a los procesos eleccionarios y siempre dedicando recursos a la profesionalización e independencia de los organismos electorales.

La Comisión Europea (CE) ha estado activa en el campo de la asistencia electoral durante una década y media, y sus actividades siempre se han apegado de manera firme a la promoción de la democracia, tal y como se asienta en el Artículo 6 del Tratado de la Unión Europea. Durante el periodo señalado, las formas por las que se ha brindado esta asistencia han evolucionado considerablemente, llegando a ser más sustantivas que meras contribuciones financieras a proyectos diseñados y administrados por otras instituciones y agencias internacionales. El financiamiento para misiones de apoyo electoral por parte de la CE inició con la observación de la primera elección multipartidista en Rusia, de 1993, y de la primera elección multirracial de Sudáfrica en 1994. En ese mismo año, y siendo un evento de relevancia específica para su política exterior, la CE también entregó gran cantidad de apoyos financieros y técnicos a las elecciones generales en Mozambique, los primeros comicios en ese país tras la finalización de una guerra civil y la firma de los acuerdos de paz respectivos. Desde entonces, el apoyo en materia electoral brindado por la CE ha crecido considerablemente, tanto en número como en alcance. Como ejemplo tenemos la elección presidencial de la Autoridad Palestina en 1996, la cual fue apoyada tanto técnicamente, como con misión de observación. A partir de entonces, los proyectos de asistencia electoral fueron, principalmente, a través de fondos de cooperación para el desarrollo, pero continuaron siendo programados, por varios años, de acuerdo a cada circunstancia y sin acercamientos estandarizados o estratégicos. En este contexto, la norma 976 de 1999 y la Comunicación 191/2000 de la CE sobre las misiones de apoyo y observación electoral, marcaron un avance importante hacia la conceptualización de la asistencia y observación electoral, como actividades complementarias dirigidas a la armonización de sus intervenciones.

Tras un periodo en que las actividades de asistencia electoral carecían de coordinación y no eran visibles a nivel mundial, la CE es hoy un actor principal como proveedor de apoyo electoral, en términos tanto de asistencia como de observación electorales. La creación de una unidad de apoyo de calidad en el seno del brazo ejecutor de la CE, Europe Aid, impulsó el ya de por sí marcado aumento en los fondos asignados a las operaciones de asistencia electoral (alrededor de 320 millones de euros de 2004 a 2006), con un marcado interés de altos funcionarios respecto de los retos específicos en escenarios de países donde recientemente se habían suscitado conflictos bélicos. Paralelamente, el Programa de observación electoral de la Unión Europea ha logrado con sus primeros logros construir una metodología confiable que puede ser aplicada en cualquier parte del mundo. Desde 2000, la Unión Europea ha realizado unas 50 misiones de observación en 35 diferentes países, lo cual ha contribuido de manera amplia en la disminución de conflictos y en la disuasión del fraude electoral.

 

 

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Las duras lecciones de la década de los noventa

Desde las primeras grandes misiones electorales encabezadas por la ONU a finales de la década de los ochenta, la asistencia electoral ha jugado un papel significativo, a veces hasta fundamental, en los procesos de democratización de muchos países sometidos a transiciones políticas. No obstante, el periodo de cambio de regímenes que siguió a la disolución de la Unión Soviética estuvo caracterizado por un apoyo entusiasta, y con frecuencia incondicional, a los procesos electorales en Europa del Este y en muchos países de África subsahariana, América Latina y Asia. Este entusiasmo por las elecciones se extendió a pesar de que la asistencia internacional estuvo en muchas ocasiones sin coordinación, que se promovieron sistemas electorales y modelos de procedimientos inapropiados o insostenibles, y que en algunas ocasiones en realidad sirvieron para reciclar a antiguos caudillos en líderes legítimamente electos.

Las agencias de cooperación para el desarrollo frecuentemente otorgaron contribuciones financieras notables para eventos electorales particulares (generalmente a petición del país interesado). El apoyo para procesos electorales apresurados y costosos, mediante instituciones temporales y con un despliegue masivo de expertos electorales estuvo basado en la creencia de que las elecciones rápidas podrían ser la panacea para los problemas económicos y estructurales de los países en transición, y en cierto modo pondrían en marcha el círculo virtuoso de la democracia en dicho. La realidad, en cambio, fue que frecuentemente se hizo más difícil que esos países alcanzaran sus objetivos de desarrollo a largo plazo. Al promover este tipo de actividades, la comunidad internacional forzó a los países en transición a un “proceso de desarrollo democrático” artificial y difícil de sostener. Si bien estos apoyos se realizaron bajo estándares técnicos y financiamiento altos, también impidieron que los países receptores de ayuda se beneficiaran de las técnicas y conocimientos que les fueron presentados, y que son un componente esencial de los proyectos de asistencia técnica.

En la conducción de las llamadas elecciones de “segunda generación”, realizadas tras un régimen de transición, se presentaron dos patrones. Por un lado, algunos países fueron abandonados por la comunidad internacional en un momento crucial de su transición democrática, pues fueron identificados de manera prematura como nación con un camino democrático firme, o bien de baja prioridad política. Del lado opuesto, las agencias de cooperación para el desarrollo y las instancias que prestaban asistencia se mantuvieron atentas al rumbo tomado por ciertos países, pero empezaban desde cero en cada proceso electoral que les era solicitada la asistencia electoral. En ese tenor, eran las propias agencias de cooperación para el desarrollo las que se definían las necesidades que debían ser consideradas, aunque no en todos los casos coincidían con las prioridades que tenían los países receptores.

En ambas situaciones, las agencias de cooperación para el desarrollo se vieron forzadas a repensar los métodos para acercarse a los receptores de apoyo. En todo caso, la casi completa ausencia de una coordinación correcta entre las diferentes instancias de ayuda bilateral y/ó multilateral impactó sistemáticamente en la escasa efectividad y sustentabilidad de los esfuerzos de asistencia electoral. Incluso si la autoridad electoral del país que recibía la ayuda había definido claramente sus necesidades, el interés manifestado por diferentes agencias de cooperación para el desarrollo para “destacar” su apoyo a un evento atractivo y de alta visibilidad, generalmente conllevó a traslapes y huecos al momento de abordar las necesidades reales. Tradicionalmente, la capacitación de funcionarios de las mesas receptoras del voto de corto plazo, material electoral y educación al votante para caso, fueron las herramientas preferidas por las agencias de cooperación para el desarrollo, a pesar de que en la mayoría de los casos estos no eran sostenibles y tampoco producían efectos duraderos que contribuyeran al proceso de desarrollo y construcción general de la democracia en los países receptores de ayuda.

Con el fin de la década de los noventa, la ola inicial de entusiasmo por apoyar procesos electorales dio paso a un acercamiento más razonado y realista. En muchos casos, la asistencia electoral internacional fue crucial para prevenir que hubiera una manipulación masiva de los resultados por parte de fuerzas antidemocráticas, así como para fortalecer la legitimidad de partidos y grupos democráticos emergentes y para persuadir a ex-combatientes de aceptar las reglas del juego democrático. Sin embargo, también se registraron serias decepciones respecto de las expectativas de desarrollo de la democracia en países en donde había sido posible llevar a cabo elecciones debido al apoyo financiero y de expertos internacionales. Esto llevó a los principales proveedores de asistencia electoral a reconocer que la evaluación positiva de elecciones debía estar basada en una amplia escala de parámetros, en la que la conducción pacífica de la votación y una organización de la elección con logística sólida eran factores visibles, pero ciertamente no los fundamentales. Esas duras lecciones convencieron a las organizaciones que brindaban asistencia de que “un proceso electoral exitoso es construido sobre la legitimidad de las redes institucionales”[1] y que esas redes están conformadas por un número de componentes cruciales e interrelacionados. Persuadir a los tomadores de decisión de las agencias de cooperación para el desarrollo resultó ser una tarea más difícil.

 

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[1] Andrew Ellis, “From Optimism to Realism: Ten Years of Electoral Development”, in International IDEA, “Ten Years of Supporting Democracy Worldwide”, IDEA 10^th Anniversary Publication, May 2005, page 100.

La llamada de atención del nuevo milenio

Ante la llegada del nuevo milenio, los organismos encargados de brindar asistencia técnica empezaron a comprometerse de manera más consistente con las instancias que les financiaban, a fin de analizar, con mayor profundidad, el impacto de su ayuda en los países que salían de conflictos, con democracias emergentes y en transición, en términos de su desarrollo democrático y económico a largo plazo. El PNUD, en particular, llevó a cabo una revisión sobre una década de su experiencia en asistencia electoral[*] (1990-2000), misma que puede ser considerada como la primera evaluación exhaustiva hecha en el campo de la asistencia electoral. El resultado de este estudio señala que las elecciones fueron con demasiada frecuencia apoyadas como eventos aislados, pues la asistencia electoral no estaba ligada a otros aspectos de la gobernabilidad democrática, tales como el establecimiento de una constitución, así como el diseño de sistemas políticos y electorales. Lo anterior, a pesar de que la asistencia electoral ofrecía un punto de entrada ideal para otros esfuerzos de gobernabilidad democrática en los países que recibieron la ayuda. El estudio del PNUD presenta como clara conclusión que la relación entre sistemas electorales y sistemas de partidos políticos, y la necesidad de involucrar a los grupos de interés a través del diálogo, no era suficientemente entendida o no era considerada plenamente durante la planeación de la estrategia para brindar la asistencia electoral, señalando entonces, por primera ocasión, las responsabilidades de la comunidad internacional. A la evaluación de esos diez años, siguieron estudios más específicos del PNUD, mientras que otras agencias de cooperación para el desarrollo como el Departamento para el Desarrollo Internacional [“Elections and the electoral process a guide to assistance”] (DFID) del Reino Unido y la Agencia Sueca para el Desarrollo Internacional [“Democratisation and Armed Conflicts”] (Sida) llevaron a cabo análisis críticos similares sobre el apoyo adecuado a los procesos electorales y la necesidad de ubicar la asistencia electoral de manera más clara en el contexto de esfuerzos a largo plazo para la democracia y la gobernabilidad.

A pesar del gradual reconocimiento de la necesidad de modificar las estrategias de acercamiento para ofrecer apoyo, la dura realidad fue que se hizo evidente que la política exterior era un gran obstáculo a vencer para la elaboración de proyectos de asistencia electoral a largo plazo. En ocasiones, el apoyo a elecciones o a consultas populares organizadas de manera repentina, realizadas tras un cambio de régimen inesperado o bien tras un importante avance en un conflicto interminable, no era necesariamente compatible con planes eficientes y efectivos ni con la ejecución de un proceso electoral transparente e incluyente, a menos que se hubiera desplegado una presencia internacional masiva. En muchos otros casos persistió una dicotomía en el enfoque realizado por muchas agencias de cooperación para el desarrollo (y por consecuencia en la elaboración de programas de asistencia) entre la conveniencia de invertir en el desarrollo de capacidades y los imperativos de índole política para alcanzar los mejores resultados en el menor tiempo posible.

La mayoría de las agencias de cooperación para el desarrollo asumieron que “la democratización tiende a desplegar una serie de etapas en secuencia”[1], de manera que el diseño institucional que era establecido y puesto en marcha mediante la asistencia técnica internacional, eventualmente podía ser identificado por los nuevos dirigentes del país que recibió el apoyo como un esquema que no respondería a sus necesidades. Durante los periodos entre elecciones, muchos países en desarrollo se alejaban de la trayectoria inicialmente establecida para su democracia al reformar sus sistemas políticos y electorales. En muchas ocasiones, estos cambios fueron resultado de un proceso genuino de desarrollo democrático al interior de esas naciones. En otros casos, los cambios fueron impuestos por los nuevos gobernantes en un intento por mantenerse en el poder. En ambos casos, las consecuencias se reflejaron en una mala estimación de las implicaciones técnicas y financieras que dichas reformas generaron en la organización de nuevas elecciones y, en consecuencia, en solicitudes tardías de apoyo a la comunidad internacional, que tenía que cumplir con las expectativas políticas del país que recibía el apoyo, a fin de mantenerlo en el “camino democrático”. En ese tipo de situaciones, el papel de la política internacional pudo significar que la ayuda electoral sirvió involuntariamente a agendas políticas nacionales, por encima de apoyar al país receptor de la ayuda en mejorar sus sistemas y procesos electorales en el marco de una gobernabilidad democrática avanzada.

De cara a la creciente concientización de su limitada efectividad, esta clase de asistencia fue repetida en diversas ocasiones, y a menudo frustraron los esfuerzos realizados por los funcionarios de los organismos interesados en brindar asistencia técnica, que habían estado defendiendo otro tipo de estrategias. Por tanto, las reformas electorales se convirtieron en un arma de doble filo: por una parte fueron defendidas e impulsadas para permitir que los países receptores de apoyo siguieran su propia ruta de desarrollo democrático; por otra parte, también se generó amplio temor hacia las propias reformas, pues no se podía prever la dimensión de la asistencia técnica y financiera necesaria, además de las preocupaciones sobre la sustentabilidad de los procesos electorales.

Las misiones internacionales de observación electoral independientes jugaron un papel importante en el cambio de perspectiva de las instancias que brindan asistencia electoral en cuanto a sustituir el apoyo a cada elección por uno de características cíclicas. Las evaluaciones y reportes elaborados por las misiones de observación representaron una valiosa herramienta para determinar de mejor forma las fortalezas y debilidades de los procesos electorales en un país determinado, así como de sus procesos de reforma. La observación electoral en el nuevo milenio tuvo un factor de desarrollo considerable, pues de las misiones conducidas a principio de la década de los noventas que se caracterizaron por no tener un papel activo ni analítico, se avanzó hacia ejercicios sofisticados y complejos, especialmente por la iniciativa de la Unión Europea, la Oficina para Instituciones Democráticas y Derechos Humanos de la Organización para la Cooperación y Seguridad en Europa (OSCE-ODIHR), y fundaciones independientes, como el Centro Carter.

Actualmente las misiones de observación organizadas por las instituciones arriba mencionadas son desplegadas tras la realización oportuna de valoraciones y la aplicación de metodologías precisas[*] y probadas, así como la aprobación interna de un código de conducta, basado en la Declaración de Principios para la Observación Internacional de Elecciones. La observación electoral apartidista realizada por grupos nacionales e internacionales puede contribuir ampliamente a elevar la integridad de los procesos electorales mediante la disuasión de irregularidades y fraudes, la promoción de confianza hacia el proceso electoral, el debilitamiento de potenciales conflictos relacionados con las elecciones durante el periodo previo a estas, y de manera más importante, proporcionando recomendaciones sustentadas a fin de reformar y mejorar el sistema democrático. Hoy en día existe una tendencia creciente para que las organizaciones nacionales e internacionales de observación den seguimiento a las elecciones legislativas y presidenciales subsecuentes. Además, las misiones son desplegadas para observar elecciones locales y referenda, con el ánimo de promover elecciones genuinas, transparentes y eficaces. Todo lo cual implica el fortalecimiento de las instituciones democráticas y el respeto a los derechos humanos, así como la aplicación de las leyes; aspectos que también se benefician de los programas de cooperación para el desarrollo. Sin embargo, aunque las misiones de observación emiten informes detallados en los que se destacan las fortalezas y debilidades de los procesos electorales, rara vez han sido utilizados para establecer y estructurar programas futuros de asistencia electoral. Generalmente, esto se debe al limitado conocimiento que tienen las misiones de observación electoral de los mecanismos de cooperación para el desarrollo y sus implicaciones respecto de las complejidades de las estructuras de la administración electoral en los países que reciben apoyo.

 

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[1] Thomas Carothers, “The End of the Transition Paradigm”, Journal of Democracy, Volume 13, N.1, January 2002.

[*] en inglés

Enfrentado las realidades electorales: demasiada asistencia, demasiado tarde

Las lecciones aprendidas por la mayoría de las agencias de cooperación para el desarrollo a través de los procesos de evaluación descritos anteriormente, en proporción con las restricciones que enfrentan las instancias que prestan apoyo al poner estas conclusiones en práctica, han sido el tema de iniciativas y estudios de mayor detalle, promovidos principalmente por IDEA Internacional, la Comisión Europea y el PNUD, con el ánimo de hacer que la asistencia electoral efectiva se ubique mas allá de facilitar elementos técnicos para un evento electoral. El propósito de estas iniciativas ha sido establecer claramente a los grupos de interés y a las agencias de cooperación para el desarrollo la necesidad de enfrentar la realidad respecto de que han brindado demasiada asistencia fuera de tiempo, pues sus contribuciones únicamente han paliado los problemas estructurales, sin resolverlos.

Al respecto, la Conferencia de Ottawa[*] , organizada por IDEA Internacional y por la Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (CIDA) en mayo de 2006, representó un momento determinante para el establecimiento de un nuevo acercamiento que haga de la asistencia electoral una efectiva y significativa para el desarrollo democrático total de los países a los que se brinda apoyo. Fue reconocido formalmente que, aunque algunos conceptos como “efectividad”, “sustentabilidad” y “desarrollo de capacidades” fueron reconocidos como la manera de lograr un avance, llevar a la práctica estos conceptos era difícil. El apoyo para la construcción de instituciones es, por su propia naturaleza, un ejercicio de largo plazo, y por tanto menos visible o, tal vez, con menor atractivo político en circunstancias donde las elecciones se efectuarían en años posteriores. Además, el progreso en la construcción de instituciones es difícil de medir y a la vez fácilmente influenciable por factores externos y eventos imprevistos, por tanto no siempre se informa del mismo en programas gubernamentales amplios o está siquiera ligado a éstos. La consecuencia potencial de la negligencia respecto del fortalecimiento de las instituciones en periodos donde no se verifican elecciones, es que pueden llevarse a cabo comicios “abiertos y democráticos” en países semiautoritarios, en los que se brindan espacios a la oposición únicamente en los breves periodos en que el mundo está pendiente de dichos comicios. De manera similar, si lo que se busca es generar cambios reales, las actividades relativas a la construcción de instituciones deben de estar apoyadas por el correspondiente mejoramiento de la pluralidad y de la aplicación de las leyes.

En algunas ocasiones, estas prácticas han llevado a que las agencias de cooperación para el desarrollo fueran utilizadas de manera poco correcta y excesiva. Por ejemplo, oficiales de estas agencias se podrían haber visto presionados para utilizar los recursos financieros destinados a brindar apoyo en gastos inmediatos no redituables, en lugar de inversiones con beneficio de largo plazo (consulte el apartado “Utilizando la tecnología”[*]). Además el retraso en la reacción de las agencias de cooperación para el desarrollo en cuanto a identificar las necesidades de la asistencia y planear sus responsabilidades ante la prestación de apoyo, podría ser utilizado por los receptores de la ayuda para ejercer mayor presión.

Para dirigir el apoyo hacia la sustentabilidad –una etapa importante y frecuentemente subestimada-  se debe llamar a los grupos de interés para que éstos se encarguen de definir cuáles son las necesidades que deben atenderse una vez concluido el evento electoral, y en el periodo entre elecciones. Debe hacerse una consulta amplia y generarse tantos consensos como sean posibles entre todos los grupos de interés (incluyendo el gobierno, los partidos políticos, medios de comunicación, organizaciones de la sociedad civil interesadas en la gobernabilidad democrática, académicos e instituciones especializadas en el análisis), acerca del sistema político, las disposiciones legales aplicables, los sistemas electorales y las actividades relacionadas con estos. Esto podrá promover el compromiso y cumplimiento de los grupos de interés en materia política y electoral a todos los niveles, tanto durante el periodo electoral, como después de este.

Con este fin, las agencias de cooperación para el desarrollo tienen la responsabilidad de asegurarse de que los objetivos establecidos en los programas de asistencia electoral cuenten con visión de largo plazo y con una estrategia para la democratización del receptor del apoyo. Recíprocamente, los programas de democratización y buen gobierno necesitan estar alineados con los planes y las prioridades  de los programas nacionales de asistencia para el desarrollo (programas para la reducción/erradicación de la pobreza) y deben ser una parte integral del diálogo entre las agencias de cooperación para el desarrollo y el gobierno del país que recibe el apoyo.

 

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[*] en inglés

 

El enfoque del ciclo electoral

De manera conjunta, las agencias de cooperación para el desarrollo y los países que reciben el apoyo deberían planear e instrumentar la asistencia electoral en un marco de gobernabilidad democrática y pensando en un futuro de 10 años, más que reaccionar según lo acontecido en cada evento electoral. A fin de alcanzar esta meta, es crucial que se reconozca, tanto a nivel político como operacional, que cada vez que se adoptan decisiones para apoyar el proceso electoral, estas medidas conllevan involucramiento y compromiso con la evolución democrática del país respectivo que trascienden al evento que es apoyado en ese momento. Cualquier decisión para mantener la asistencia electoral de acuerdo a cada caso, si bien es aceptable como contingencia política, debe estar acompañada de la consideración de que no resolverá el vacío democrático en ningún país, y que en cambio desencadenará un proceso de cooperación para el desarrollo menos estable. En efecto, el problema medular de los proyectos de asistencia electoral pasados no descansa en haber brindado apoyo en un corto plazo, sino en la creencia de que ese apoyo fuera suficiente para asegurar la sustentabilidad de los procesos electorales siguientes, así como la independencia y transparencia de los organismos electorales y el desarrollo democrático subsecuente del país receptor de la ayuda.

Estas consideraciones, junto con el reconocimiento de que todavía había obstáculos al instrumentar una asistencia de largo plazo, derivaron en el desarrollo, de parte de IDEA Internacional y la Comisión Europea, de una herramienta visual sobre planeación y capacitación, que pudiera ayudar a las agencias de cooperación para el desarrollo, los organismos que prestan asistencia electoral y los funcionarios electorales de los países que reciben apoyo, a entender la naturaleza cíclica de los varios retos enfrentados durante los procesos electorales. A esta herramienta se le conoce como el enfoque del ciclo electoral[*] .

Los procesos electorales se componen de una serie de bloques entrelazados, en cada uno de los cuales se identifican diferentes grupos de interés interactuando y ejerciendo influencia sobre los demás. Los componentes electorales y los grupos de interés no son autónomos. Son interdependientes, y por tanto la falla de uno de los componentes (por ejemplo un error en el sistema de registro de votantes) puede impactar de manera negativa en todos los demás, incluyendo aspectos como recursos humanos y financieros, costos, la disponibilidad de materiales, transportación, capacitación y seguridad, y otros relativos a la credibilidad de la elección misma. De igual manera, si un proceso electoral sufre de baja credibilidad, se daña de manera directa el proceso de democratización del país que recibe el apoyo, bloqueando sus objetivos de desarrollo en general.

El diseño del enfoque cíclico a los procesos electorales y a la asistencia electoral estuvo a cargo de especialistas electorales de la Comisión Europea y de IDEA Internacional que trabajaron en el módulo piloto para capacitar a funcionarios involucrados con proyectos de asistencia electoral de las agencias de cooperación para el desarrollo. Rápidamente, este concepto fue ganado consensos entre expertos y las propias agencias. La conceptualización de esta herramienta se completó con la publicación de la Guía Metodológica sobre Asistencia Electoral de la Comisión Europea[*], el Manual de IDEA Internacional para el Diseño de Administraciones Electorales[*] y la Guía del PNUD para la Instrumentación de Asistencia Electoral[*]. Esta propuesta ha sido respaldada oficialmente por la Comisión Europea y el  PNUD para cualquier proyecto regular de asistencia electoral, a través de la firma, en abril de 2006, de los “Lineamientos Operacionales para la Instrumentación de Asistencia Electoral”[*]. Este documento reconoce que “la asistencia electoral debe incluir todas las fases del ciclo electoral, ya que los periodos entre elecciones son tan cruciales en la construcción de elecciones, como la realización de las mismas. Así, es importante mantener comunicación interinstitucional de forma regular y apoyar las actividades realizadas antes, durante y después de los periodos electorales; para aprovechar las lecciones aprendidas y la memoria interinstitucional, a fin de mejorar los procesos electorales de los países beneficiarios”. Estos lineamientos están actuando como catalizador, pues  otras agencias de cooperación para el desarrollo están siendo animadas a utilizar las estrategias y disposiciones de los proyectos de asistencia electoral coordinados por el PNUD.

El objetivo de este ensayo no es describir las razones que fundamentaron el enfoque del ciclo electoral, sino resaltar la rapidez con que se convirtió en piedra angular de los esfuerzos para hacer más efectiva a la asistencia electoral. Desde su primera conceptualización en 2005, ha habido diversos proyectos de asistencia técnica que se han instrumentado o diseñado con base en los principios establecidos en los Lineamientos Operacionales, y que contaron con información del enfoque del ciclo electoral (República Democrática del Congo, Timor Oriental y Sierra Leona). También ha llegado a ser un modelo para la planeación de proyectos de asistencia electoral, tanto para el desarrollo de capacidades al interior de los organismos electorales nacionales como para crear conciencia entre los grupos de interés.

La comprensión adecuada de los componentes, fases y puntos de entrada del ciclo electoral ideal, debe ser usado para elaborar un mejor plan y para dar respuesta a cualquier llamado repentino para asistencia electoral urgente, y desde un principio tener claro qué puede alcanzarse y qué se requiere en un corto plazo, así como identificar cuáles deben ser los objetivos para otras asistencias de largo plazo. Es esencial reconocer las diferentes necesidades y características de cada una de las etapas, así como la coordinación entre los grupos de interés y las agencias que brindan la asistencia, para la apropiada identificación, formulación e implementación del programa. Para la instrumentación de operaciones en campo, la Comisión Europea y el PNUD han establecido mecanismos conjuntos de alto nivel para el monitoreo y el apoyo a la calidad de los mecanismos (la Fuerza de Tarea Conjunta para la Asistencia Electoral de la Comisión Europea y el PNUD -JTF-). Esto es un paso más hacia la consolidación de los principios para hacer más efectiva a la asistencia electoral. La JTF se aboca a la identificación, formulación, instrumentación, apoyo y monitoreo de todos los proyectos de asistencia electoral conjunta entre la Comisión Europea y el PNUD, en cada ocasión que las delegaciones de la Comisión Europea y/o las oficinas del PNUD en un determinado país lo solicitan. Las lecciones aprendidas son recabadas y codificadas, de manera que pueden aplicarse de manera efectiva en la instrumentación de nuevos proyectos de asistencia electoral, actividades de capacitación realizadas de manera conjunta entre la Comisión Europea y el PNUD, y el proyecto de la Red de Profesionales de ACE.

El enfoque del ciclo electoral también ha probado ser una herramienta de enseñanza formidable para los funcionarios electorales. La asistencia electoral efectiva requiere de una transferencia adecuada del saber cómo hacer las cosas, a través del desarrollo de capacidades a largo plazo, lo que permite que los administradores electorales lleguen a ser más profesionales y conozcan mejor los planes e instrumentación de las tareas que les han sido asignadas (consulte el apartado sobre “Fortalecimiento institucional y desarrollo de capacidades”). El enfoque del ciclo electoral es un instrumento clave para facilitar el entendimiento de la interdependencia que existe entre las diferentes actividades relacionadas con el proceso electoral, ayudando a los funcionarios de los organismos electorales a planear y asignar recursos para actividades específicas, en periodos de tiempo más adecuados, en comparación con experiencias anteriores. En particular, este instrumento establece enfáticamente la importancia del periodo posterior a las elecciones como un momento significativo para el crecimiento institucional, y no solamente un mero espacio vacío entre elecciones.

Finalmente, las elecciones otorgan un punto de acceso importante y seguro para las mediaciones dirigidas a apoyar el desarrollo de la gobernabilidad democrática, como el fortalecimiento de la sociedad civil, la promoción de los derechos humanos (incluyendo aspectos de género, minorías y población indígena), apoyo a los órganos parlamentarios, al desarrollo de los partidos políticos y medios de comunicación, al fortalecimiento de la aplicación de las leyes y de la impartición de justicia, y más oportunidades para el diálogo político y la disminución del conflictos. Los programas de asistencia electoral deben ser diseñados para ser mucho más amplio que el concepto tradicional de apoyo electoral. El enfoque del ciclo electoral es de gran valor, pues incorpora a más actores en el proceso y los dota de herramientas para la mejor identificación de los momentos y roles para el desempeño de sus propias acciones. En consecuencia, el apoyo financiero debería estar vinculado a estrategias integrales y de largo plazo, que incluyeran al periodo electoral como una fase del proceso de democratización a más largo plazo.

 

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[*] en inglés

 

Estableciendo un proyecto de Asistencia Electoral Efectiva: de la identificación a la evaluación

De las diferentes etapas de la vida de los proyectos de asistencia electoral, tal vez las de importancia crítica para su efectividad son las de planeación, identificación y formulación. A pesar de la amplia aceptación de este axioma, no se ha dado la coordinación automática entre las diferentes agencias de cooperación para el desarrollo para las etapas de identificación y formulación. El enfoque del ciclo electoral proporciona a estas agencias elementos básicos para entender cuáles son los puntos de acceso dentro de un proceso electoral. Por tanto, las instancias dedicadas a la cooperación para el desarrollo deberían reunirse al principio de cada nuevo ciclo y enviar misiones conjuntas de evaluación de necesidades electorales: lo ideal sería que esto también ocurriera al final del ciclo previo. Las agencias de cooperación para el desarrollo a menudo necesitan que se les recuerde, tanto por las instancias que brindan asistencia como por las partes que la reciben, que los objetivos de la asistencia deben determinarse y estar a la vista al principio de la etapa: aquí es cuando se vuelve crucial la aclaración de los plazos correspondientes a las diferentes actividades incluidas en el ciclo electoral.

La División de Asistencia Electoral de las Naciones Unidas (UNEAD) y el PNUD han venido realizando mayor número de misiones conjuntas de evaluación de necesidades técnicas electorales, a fin de aportar información sobre las generalidades de cada proyecto y las fases de su formulación, así como para asegurarse de que los retos políticos y electorales están puntualmente incluidos en el diseño de los mismos. En diversas ocasiones la UNEAD, el PNUD y la Comisión Europea han organizado misiones conjuntas de evaluación de necesidades y formulación de asistencia electoral, dando como resultado acercamientos más coherentes y coordinados. La ampliación y estandarización de esta clase de prácticas serán cruciales para asegurar una coordinación adecuada desde el inicio.

Las visitas para la evaluación de necesidades deberían incluir conversaciones con todos los grupos de interés relevantes, y proveerlos con información respecto del porqué los requerimientos identificados por estos grupos han sido o no incluidos en los programas de asistencia. El trabajo del equipo que realiza la visita de evaluación se vuelve fundamental para la buena planeación de los proyectos de asistencia electoral, y no simplemente para la identificación de las características de las necesidades de la propia asistencia técnica, sino que también para brindar elementos adecuados para la consideración de las restricciones en materia administrativa y del propio ambiente político y social que presenta el país que recibiría el apoyo (por ejemplo, prevención de conflictos). Al respecto, para identificar las necesidades a incluir en el proyecto de asistencia deberían tomarse en cuenta las lecciones aprendidas y las conclusiones incluidas en los informes elaborados por los grupos que observaron las elecciones previas. Además de realizar una planeación anticipada, un programa desarrollado de manera proactiva, más que un programa de reacción, así como la formulación de planes de contingencia dirigidos a atender solicitudes de asistencia hechas de manera tardía o de emergencia, tendrá mayor impacto y rentabilidad. Finalmente, la importancia de que se compartieran las conclusiones respecto de las necesidades arrojadas por las misiones de evaluación y que se adoptara una terminología común entre las agencias de cooperación para el desarrollo y otras instancias que brindan asistencia electoral, tendría como resultado un amplio incremento en la cooperación para la formulación de los programas de asistencia respectivos.

La identificación y planeación de actividades se beneficiaría ampliamente del desarrollo de un conjunto estandarizado de herramientas para ciertas situaciones que cubriera las necesidades de las misiones de evaluación, que tomara en cuenta todos los elementos antes mencionados, y que fuera utilizado en colaboración con los grupos de interés, tales como autoridades electorales, organizaciones de la sociedad civil y de observadores. Dichas herramientas incluirían un menú de opciones para la asistencia en cada etapa del ciclo electoral, vinculadas a la evaluación de riesgos e identificación de costos y beneficios de implementar o no las ya citadas opciones del menú.

Con respecto a las actividades de desarrollo de contenidos de los proyectos de asistencia electoral, se debería impulsar que fueran los grupos de interés nacionales quienes tomaran el liderazgo en determinar las prioridades y las vincularan a objetivos de desarrollo nacional, haciendo uso de la asesoría internacional cuando fuera conveniente y dentro de los parámetros de los mecanismos de cooperación para el desarrollo. Se debe tomar en consideración lo práctico que puede resultar un programa multifacético dependiendo de la capacidad administrativa local, y de si se podrían obtener mejores resultados mediante múltiples programas enfocados a objetivos reducidos, en un marco de asistencia a la democratización amplio y coordinado.

Es importante que los apoyos de la asistencia electoral, y sus diversos componentes, sean otorgados de manera balanceada entre distintas instituciones, tanto a las encargadas de administrar los procesos electorales como a los medios de comunicación y otras organizaciones de la sociedad civil. Los programas de asistencia exitosos generalmente promueven la creación de grupos de ONGs a nivel nacional dedicados a actividades de educación cívica y electoral y a otorgar asistencia técnica para la observación electoral doméstica, como contrapeso al apoyo dado a los organismos electorales. A menudo se omite la incorporación del apoyo a los mecanismos de resolución de controversias electorales y la capacitación de los medios de comunicación sobre el ciclo electoral en los programas de asistencia electoral, aunque es vital para que haya confianza en el proceso electoral y para promover la comprensión hacia las necesidades de publicidad continua de los organismos electorales y de otros actores de las elecciones. La especificación de los objetivos de los proyectos de asistencia electoral debe estar alineada con la ampliación de la democracia y los programas de buena gobernabilidad que hayan convenido de común acuerdo las agencias de cooperación para el desarrollo con los países que reciben el apoyo, considerando también los programas nacionales para la reducción y erradicación de la pobreza, y deben estar también insertados en el dialogo político con el gobierno receptor.

La instrumentación de los programas es obviamente toral para su efectividad, pero es importante establecer objetivos claros desde el principio. Al respecto, y si se busca asegurar calidad y efectividad, la contratación de expertos en materia electoral requiere de una mejor coordinación entre los diferentes actores relacionados con la elección, así como una amplia atención para identificar los perfiles profesionales más adecuados. En general, el mecanismo que ha demostrado tener los mejores resultados es aquel cuya coordinación en los diferentes niveles de asistencia cubre aspectos políticos, técnicos y de organización. Adicionalmente, es esencial la participación de las instituciones del país que recibe el apoyo en los mecanismos de coordinación técnica, pero debe ser planeada antes de que tenga lugar. La típica crisis de liquidez a la mitad del periodo de instrumentación puede evitarse al enlazar los desembolsos de dinero con plazos y puntos de referencia específicos del ciclo electoral. Se debe estimular la participación de los grupos de interés mediante la solicitud para que sus miembros participen en un ejercicio común e incluyente de compartir información, por ejemplo a través de un mecanismo donde estén involucrados el organismo encargado de la organización de la elección, los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad civil.

El componente de los programas de asistencia electoral más descuidado sigue siendo el monitoreo y evaluación. Esto se debe en parte a la dificultad para evaluar objetivamente el progreso en el corto plazo del proceso de democratización en el país que es objeto de un proyecto de asistencia. Aún así, el enfoque del ciclo electoral, comentado anteriormente, ofrece una plataforma para que las agencias de cooperación para el desarrollo sigan involucradas de forma continua a lo largo de este delicado proceso, donde se pueden dar avances importantes para mejorar la calidad de la siguiente etapa de la asistencia. Cada auditoría operativa, reporte de desempeño (tanto externos como por parte de los receptores de la asistencia), herramienta de evaluación y monitoreo de los resultados obtenidos, y reporte post-electoral por uno o más grupos de interés ayuda a que los programas de asistencia electoral sean más efectivos, al tiempo que promueven y ayudan la propia evaluación de los mismos.  Los programas de asistencia deberían adoptar un enfoque administrativo basado en resultados, cuyos indicadores sean acordados por las agencias de cooperación para el desarrollo, las instancias que brindan asistencia técnica y quienes la reciben. IDEA Internacional, el PNUD y la Comisión Europea se encuentran a la vanguardia de esta actividad y están comprometidos con la elaboración de una nueva metodología para la evaluación de la asistencia electoral, tomando como base los 12 principios señalados en la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda para el Desarrollo firmada en marzo de 2005.

 

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Fortalecimiento y desarrollo de capacidades institucionales

Actualmente, es ampliamente conocido por todos los involucrados que la asistencia electoral debe de considerar todas las fases del ciclo electoral: sin embargo, este acercamiento presenta una serie de retos por sí mismo que son valorados ampliamente. Entre los más relevantes hallamos el agotamiento post electoral entre funcionarios electorales y tomadores de decisión de instituciones y agencias de cooperación, así como la indiferencia política hacia cualquier tipo de reforma electoral, política y administrativa que impacte en la administración de elecciones. Uno de los problemas recurrentes es que a nivel político se subestiman las consecuencias administrativas y financieras que acompañan a una decisión etiquetada como puramente técnica (por ejemplo, la decisión de seguir adelante con una reforma electoral de tipo administrativa crucial, como la transición de levantar un registro de votantes para cada proceso electoral a un registro civil integrado de carácter permanente). El análisis de varios de los retos enfrentados en el intento de mejorar la efectividad de la asistencia electoral señala que el desarrollo profesional de los funcionarios electorales debe ser incluido como una actividad permanente por parte de los organismos que brindan asistencia, así como de las instancias que la reciben. Ello ofrece la mejor oportunidad de asegurar la sustentabilidad institucional de las autoridades electorales de los países que reciben asistencia y una estrategia exitosa para que las agencias de cooperación para el desarrollo y los organismos de países que brindan asistencia puedan desligarse gradualmente.

Los cambios en los procedimientos electorales y el incremento en la sofisticación de ciertos procesos son de tal magnitud que el equipo de trabajo más experimentado no puede depender únicamente de sus conocimientos para llevar a cabo sus tareas de la manera más adecuada. Además, las autoridades responsables de la administración de la elección deben combatir con la típica “fuga de cerebros”, que generalmente se da entre el personal más calificado, quienes buscan oportunidades de trabajo mejor remuneradas en el sector privado o en organismos internacionales, dándose por consecuencia la pérdida de memoria institucional. Sin embargo, los beneficios de las actividades de capacitación y para el desarrollo profesional no son tangibles de manera inmediata y ofrecen poca vistosidad a las agencias de cooperación para el desarrollo, a diferencia de lo que ocurre con las urnas o la educación al votante y los materiales informativos. Los organismos electorales de los países que reciben asistencia generalmente pasan tiempos difíciles al persuadir a las instancias de gobierno para que se apruebe un presupuesto que cuente con fondos suficientes para realizar actividades de capacitación dirigidas a su personal. Esta es una de las áreas donde típicamente es requerida la asistencia internacional, en ocasiones en una etapa muy tardía del ciclo electoral, en la que los oficiales electorales están inmersos en tareas de operación relacionadas con el proceso electoral en puerta. Además, la escasez de personal calificado en otros sectores de la estructura del país que recibe la ayuda, puede ser un factor adicional para prevenir la colaboración de recursos provenientes de otros países socios en el proceso electoral.

La asistencia electoral efectiva en este sector debería significar tener mayor conciencia sobre las necesidades que la autoridad electoral tiene en materia de desarrollo profesional de su personal y de su capacidad institucional de la autoridad electoral, en lugar de centrarse, únicamente, en las necesidades de capacitación en materia de procedimientos relacionados con un proceso electoral determinado. El desarrollo organizacional y del personal (OSD —organisational and staff development) significa capacitar y dotar de habilidades al personal permanente de las autoridades electorales, tomando en cuenta el desarrollo del personal de carrera. El propósito de OSD es unificar los objetivos estratégicos de la autoridad electoral y las habilidades necesarias para conseguirlos mediante las metas de desarrollo profesional de su personal. El desarrollo del personal puede darse, básicamente, como una capacitación informal de corto plazo, una personalizada donde funjan como instructores funcionarios de jerarquía dentro de la propia autoridad electoral o bien funcionarios de otras organizaciones, y capacitación de largo plazo a manera de cursos o programas para el desarrollo académico.

La tendencia de las instancias que brindan asistencia electoral y de las agencias de cooperación para el desarrollo respecto de enfocarse demasiado en elecciones nacionales, bajo la premisa de un proceso de democratización de arriba hacia abajo, debería ser seriamente reconsiderada. Las elecciones locales pueden ser igual de importantes que las nacionales para el desarrollo democrático del país que recibe la asistencia, y precisa igualmente de programas con objetivos dirigidos a generar y/o desarrollar capacidades.

Uno de los aspectos claves para alcanzar una asistencia efectiva es la promoción de reformas legislativas que provean a los altos funcionarios de las autoridades electorales con los medios necesarios para proteger la memoria y la continuidad institucional. Esto se puede lograr al establecer periodos escalonados a los miembros de la autoridad electoral o mediante una clara delimitación de las responsabilidades entre el órgano máximo de dirección y el secretariado de la autoridad electoral. Se vuelve crucial ayudar a la autoridad electoral a desarrollar una visión coherente de su actuación en periodos entre elecciones, misma que puede formar parte de una serie de propuestas de reforma electoral sobre aspectos de largo plazo. Incluso la posibilidad de fortalecer el desarrollo y profesionalización del personal de la autoridad electoral debe estar identificada y apoyada, incluyendo, de ser posible, la consideración de contar con el auxilio internacional.

 

 

 

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Conocimiento y servicios de desarrollo de capacidades existentes

Las actividades de la autoridad electoral dirigidas al desarrollo de sus capacidades y al fortalecimiento institucional (así como los proyectos de asistencia electoral que usan asesores y consultores con experiencia en otros países), necesitan estar estructuradas de tal manera que aseguren la efectiva transferencia de conocimientos y la capacitación, de modo que los logros del proyecto respectivo no se pierdan con la salida de los asesores y consultores. En este contexto, en cada plan de desarrollo de capacidades de las autoridades electorales se deberían aprovechar los instrumentos y mecanismos que se encuentran disponibles a costos muy accesibles para compartir y diseminar el conocimiento y los servicios de desarrollo de capacidades, y las agencias de cooperación para el desarrollo deberían estar atentas al constante desarrollo de esta clase de instrumentos. La asistencia electoral efectiva pasa por el contacto interinstitucional regular y redes de conocimiento electoral construidas por expertos, funcionarios e instancias que brindan asistencia técnica.

Para hacer frente a todos los retos generados por las necesidades tan cambiantes y la creciente sofisticación de la administración de elecciones, y con el propósito de realizar una asistencia electoral más efectiva, la Red de conocimientos electorales ACE ha expandido su rango de actividades en los últimos dos años de manera considerable. De su original concepto de un sitio en línea donde se almacenaba conocimiento electoral, ha evolucionado a un esfuerzo mucho más dinámico que contiene una sección informativa llamada "Elecciones Hoy", en la cual se incluyen artículos donde se abordan los más recientes eventos electorales o temas sobre administración de elecciones, así como una Enciclopedia ACE más amplia y actualizada, que contiene en sus más de 10,000 páginas casi todos los aspectos relevantes del proceso electoral, con un énfasis continuo en la sustentabilidad, el profesionalismo y la confianza en el proceso electoral.

Otras de las características relevantes de la Red de conocimientos electorales ACE son las secciones de "Datos comparados"[*]  y "Materiales muestra", en las que los usuarios pueden encontrar información y ejemplos comparados de cómo las actividades y los procesos electorales son organizados en otros países. Las funciones más dinámicas de ACE están concentradas en la sección "Consejos electorales"[*] donde aproximadamente 200 expertos electorales brindan consejos, previa solicitud, a los miembros de la red de practicantes, académicos y oficiales electorales de todo el mundo; así como "Regiones y Países", que contiene información electoral de casi todos los países del mundo, misma que es actualizada por los centros regionales de ACE. Estas dos últimas secciones son administradas por IDEA Internacional, con base en el financiamiento otorgado por la Comisión Europea y el Fondo de las Naciones Unidas para la Democracia (UNDEF).

Aunque sigue en su fase piloto, la asesoría brindada por la Red de conocimientos electorales ACE a través de su red de expertos a los encargados de la planeación electoral ha tenido impacto en la manera en que un número de proyectos de asistencia electoral recientes han sido formulados y están siendo instrumentados. El compartir los éxitos y fracasos de las iniciativas de apoyo en materia electoral en diferentes estructuras legales e institucionales, ha evitado la repetición de errores realizados en otras partes, así como la típica "reinvención de la rueda electoral" que ha estado presente en diversos proyectos de asistencia realizados en el pasado. El establecimiento de centros regionales ACE en ubicaciones geográficas estratégicas alrededor del mundo, ha incrementado la dimensión global de este mecanismo, al añadir actividades con un enfoque regional específico y una serie de perspectivas respecto de varias facetas del proceso electoral; más allá de la mera recolección de información a nivel nacional y regional. Los centros regionales ACE se han creado para servir como un centro neurálgico de conocimientos para la generación, colaboración y aplicación de nociones electorales en proyectos futuros de asistencia en esta materia, caracterizados por una instancia solicitante y un organismo que encabece el acercamiento correspondiente, el cual estará altamente contextualizado a las regiones y países donde se brindará el apoyo. Adicionalmente, deberán acoger esquemas de cooperación regional entre organismos encargados de la administración electoral, práctica que ha probado ser una herramienta útil para fortalecer la credibilidad y sustentabilidad de los procesos electorales.

La Red de conocimientos electorales ACE tiene, además, entre sus líneas de trabajo, una orientada al desarrollo de capacidades mediante el fortalecimiento de la cooperación entre organismos electorales a través del intercambio de experiencias y lecciones aprendidas. Esta línea de acción está siendo desarrollada como programa piloto en el sur de África por EISA con el apoyo de UNDEF. Inicialmente, se enfocará a la creación de herramientas y metodologías para el desarrollo de capacidades, basándose en los servicios de conocimientos ofrecidos por ACE, como la enciclopedia y los datos comparados; también proporcionará asistencia técnica a las autoridades electorales y coadyuvará en la participación del personal de las propias autoridades electorales en programas de capacitación, así como en el intercambio de experiencias para apoyar mejoras a la administración electoral.

Además, nuevos productos de servicios de conocimiento complementarios como "I Know Politics", un espacio de trabajo en línea dedicado a la promoción de la participación de la mujer en la política y la equidad de género en los cargos de elección popular, y la Red de Recursos para la Reconciliación (Reconciliation Resource Network, RRN), ejemplifican la creciente importancia y la aplicación potencial de estos instrumentos en el desarrollo de capacidades entre los grupos de interés de los países receptores de asistencia.

Otro instrumento significativo que se encuentra actualmente en uso para el desarrollo de capacidades al interior de las autoridades electorales es el proyecto BRIDGE.  Las siglas de BRIDGE, en inglés, significan: Generando Recursos para la Democracia, la Gobernabilidad y las Elecciones, y se trata del curso más exhaustivo en materia de desarrollo profesional en el campo de administración de elecciones disponible. Ha sido utilizado para la capacitación de más de 3,000 funcionarios electorales de 25 países alrededor del mundo. Ofrece una plataforma excelente para la presentación oportuna de programas de desarrollo de capacidades. Recientemente, 50 expertos de todas las regiones del mundo, actualizaron e incrementaron la currícula de BRIDGE, bajo la premisa de que es una herramienta que no dicta normas y es de carácter participativa; se incluyó una variedad de experiencias prácticas y está sustentada en publicaciones actualizadas sobre temas específicos (incluyendo la serie de Manuales de IDEA Internacional, la serie de Manuales de ONU/PNUD y el contenido temático generado por la Red de conocimientos electorales ACE). La estructura curricular de BRIDGE se compone de dos módulos fundacionales y otros 21 módulos divididos en tres áreas temáticas: Arquitectura Electoral, Grupos de Interés y Operación Electoral. Si bien los destinatarios principales de BRIDGE siguen siendo el personal de los órganos electorales, sus módulos y metodología pueden ajustarse y adaptarse fácilmente a las necesidades de otros grupos de interés que interactúan en los procesos electorales, como parlamentarios, medios de comunicación, grupos de la sociedad civil, universitarios y cuerpos de seguridad. También puede ser adaptado para la orientación específica y los cursos de desarrollo profesional de las instancias que brindan asistencia electoral y agencias de cooperación para el desarrollo. Particularmente tras la elaboración de la evaluación postelectoral, BRIDGE puede jugar un papel destacado en la elaboración de programas de asistencia efectiva al institucionalizar las mejores prácticas e incluir recomendaciones de los observadores y grupos de interés en la planeación estratégica y la reforma institucional.

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[*] el contenido está siendo traducido del inglés

Haciendo uso de la tecnología

Cualquier esfuerzo para hacer que la asistencia electoral sea más efectiva debe abordar aspectos referentes al creciente uso de la tecnología en los procesos electorales. El desarrollo acelerado de aplicaciones útiles para propósitos de índole electoral en el campo de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (ICT), y el interés que las mismas despiertan en los organismos electorales de los países receptores de asistencia, son factores que deben ser considerados por todas las instancias que brindan asistencia electoral, así como por los expertos electorales en general.

Las ICT ya han cambiado dramáticamente la forma en que son conducidas las elecciones en muchos países desarrollados, y debe de aceptarse que este proceso seguirá su curso y tendrá un impacto paulatino en las democracias emergentes, incluso en los países que emergen de un conflicto, sin importar qué tan preparados estén para utilizar este tipo de aplicaciones. En términos generales, las aplicaciones de las ITC en los procesos electorales se pueden clasificar en tres grandes grupos: a) comunicaciones, telecomunicaciones, radio, televisión e Internet; b) equipos de cómputo y programas (hardware y software, respectivamente), procesadores de texto/hojas de cálculo, sistemas para administrar bases de datos; c) aparatos electrónicos/mecánicos especializados, materiales e innovaciones no electrónicas. 

En este contexto, la pregunta básica para todos aquellos que están involucrados en la administración de elecciones y en la asistencia en materia electoral ya no es si los avances tecnológicos son admisibles en los procesos electorales, sino qué clase de tecnología es la apropiada para un país determinado, de acuerdo a su nivel de infraestructura y a su sistema electoral. El mayor reto es cómo asegurar una sustentabilidad apropiada, la relación costo-beneficio y la transparencia, al utilizar tecnología en elecciones que siguen a un conflicto y en democracias frágiles o emergentes. Obviamente, no existe una misma solución que pueda aplicarse en cualquier parte del mundo, sino que cada situación requiere de diferentes soluciones. Como regla general, el grado de actualización de la tecnología en el país receptor de la asistencia debe estar directamente relacionado no sólo con sus capacidades, sino con la confianza e independencia de las que goza su autoridad electoral, siendo estos parámetros los que determinarán si el público acepta los cambios y, en consecuencia, tiene mayor confianza en el proceso electoral.

Sin embargo, en el proceso de toma de decisiones existen otros factores que influyen en la selección de nuevas soluciones de ITC a instrumentar, y no siempre son sensatas. En ocasiones existe una influencia excesiva a favor de una determinada solución tecnológica respecto de otra, ello debido a los intereses de los vendedores o incluso de las propias agencias de cooperación para el desarrollo que desean introducir tecnologías similares a las que usan en sus propios países. Otras veces, podrían ser los propios grupos políticos en el poder quienes visualizan al uso de la tecnología como el mejor y más efectivo método para controlar los procesos electorales. Los avances en la tecnología no deben ser temidos como factor principal de cambio, aunque han creado nuevas oportunidades para grupos de interés, tanto políticos como económicos. En este  marco, las agencias de cooperación para el desarrollo, los profesionales en el tema, los académicos y las instancias que prestan asistencia electoral juegan un papel importante e influyente en la selección de las tecnologías que se utilizarán en cada proceso electoral.

La tecnología puede dar credibilidad al proceso electoral al mejorar su rapidez y eficiencia. La forma en que su aplicación se relaciona con las obligaciones fundamentales de los órganos administradores de elecciones, tales como legalidad, neutralidad, transparencia, precisión y vocación de servicio, es menos claro. Al poner demasiada atención a las aplicaciones tecnológicas, los órganos administradores de elecciones pueden dejar de atender otros aspectos importantes, e incluso pueden llegar a agotar sus propios presupuestos, o los recursos que otorgan las agencias de cooperación para el desarrollo. Las agencias de cooperación para el desarrollo se pueden ver condenadas a correr con los gastos de los defectos de los sistemas tecnológicos, los diseños de baja calidad y de probar las tecnologías, a fin de salvar lo que ya han invertido.

Se vuelve necesario capacitar al personal para instrumentar sistemas tecnológicos sustentables, lo cual puede no ser sencillo dependiendo de si se tienen plazos cortos. Adicionalmente, la tecnología impactará en los votantes y posiblemente en la comunidad, en términos de la percepción de la integridad del proceso electoral. Por ejemplo, cuando las cajas para depositar los votos, elaboradas localmente con materiales primarios, sean reemplazadas por máquinas de votación electrónica enviadas desde otras ciudades.

En el área temática Elecciones y Tecnología de la Enciclopedia ACE, así como en el Capítulo 3.7 de la Guía Metodológica sobre Asistencia Electoral de la Comisión Europea[*]  y en los capítulos 3 y 6 de la Guía del PNUD para la Instrumentación de Asistencia Electoral[*] se pueden encontrar referencias para la implementación de las actualizaciones tecnológicas, incluyendo las mejores prácticas respecto a cuándo y cómo introducirlas en un proceso electoral dado, así como la manera de evitar caer en posibles engaños de los vendedores de estos insumos. Incluso el documento del PNUD, antes referido, ofrece a las agencias de cooperación para el desarrollo una amplia perspectiva respecto de cuáles cambios tecnológicos son susceptibles de recibir apoyo en los países receptores de asistencia electoral. Entender bien el ciclo electoral ayuda a identificar las circunstancias más propicias para que la autoridad electoral de un país determinado emprenda la actualización de su tecnología. Una consideración importante debe ser que estas circunstancias pueden no corresponderse con los típicos compromisos financieros planeados por las agencias para el desarrollo poco antes de una elección.

Las actualizaciones tecnológicas efectivas no pueden ser instauradas si no hay una evaluación honesta del grado de conocimientos en materia de tecnología de la información y de la infraestructura existente en el país que recibe el apoyo. Ahora bien, temas ampliamente debatidos, como la viabilidad y la sustentabilidad técnica y financiera a largo plazo, pueden ser abordados mediante procedimientos de licitación abiertos y transparentes (en que se incluyan pruebas piloto y de validación), y con la solicitud, como parte del servicio, de métodos serios de capacitación y de fortalecimiento institucional.

No obstante, continua abierto un fascinante debate respecto de si es apropiado introducir un nivel tecnológico similar a las capacidades que presenta el país receptor del apoyo, o si bien estas capacidades deben ser incrementadas con el propósito de introducir actualizaciones tecnológicas que puedan ayudar a la nación en cuestión más allá de las necesidades inmediatas del evento electoral en curso. Este debate es particularmente acalorado en cuanto a los aspectos cruciales del proceso electoral, como el registro de votantes, la organización de la elección y la tabulación y suma de los votos. Aunque también hay áreas menos controversiales como las comunicaciones y logística, la educación cívica y al votante, e incluso la capacitación, donde la tecnología puede ser introducida de manera más flexible como una herramienta que coadyuva a la efectividad y a la entrega de resultados, sin que haya injerencia del Poder Legislativo.

Todas las consideraciones arriba señaladas, respecto del uso correcto y adecuado de las aplicaciones tecnológicas, se aplican de manera específica a un área de interés que crece rápidamente y con implicaciones financieras significativas: la introducción de características biométricas en segmentos específicos del proceso electoral: el registro de votantes y la organización de elecciones. De manera más específica, la noción de Sistema Automático de Identificación por Huella Digital (AFIS, por sus siglas en inglés), es utilizado para hacer referencia a programas de computación capaces de establecer la identidad de una persona a través de sus huellas dactilares, mediante el uso de funciones biométricas. Recientemente, se han incluido requerimientos de AFIS en varios procesos de registro de votantes, y en algunos casos estos requerimientos se han incluido en las disposiciones legales relativas al propio registro. De hecho, se ha incrementado considerablemente el uso de los sistemas AFIS, como una solución para prácticas como la suplantación de votantes y que personas voten en más de una ocasión. Estos sistemas son especialmente populares en países que emergen de conflictos y en democracias emergentes, cuyos mecanismos de identificación o registro civil son muy limitados o existentes, como en la República Democrática del Congo, Togo, República de Guinea, Angola, Nigeria, Mozambique y Pakistán. Estando también a consideración en un considerable número de países en desarrollo.

La dimensión socio-cultural es uno de los aspectos que ha sido fuertemente ignorado hasta la fecha al introducir aplicaciones tecnológicas. Frecuentemente, las grandes inversiones en tecnología no están apoyadas por una atención adecuada a las actividades dirigidas a la construcción de confianza, cuyo propósito es explicar a los grupos de interés y a los votantes el propósito de utilizar recursos informáticos, así como los mecanismos de control y seguridad asociados con toda actualización tecnológica. En ocasiones, la generación de esta nueva falta de confianza puede ser el problema más difícil de superar durante la transición hacia un nuevo sistema, y podría provocar una peligrosa pérdida de credibilidad hacia la autoridad electoral. Las grandes expectativas generadas alrededor de las actualizaciones tecnológicas (mejoras en la seguridad, transparencia y eficiencia), y lo que el público espera podría ser poco realista.

La Guía del PNUD para la Instrumentación de Asistencia Electoral expondrá con mayor amplitud los aspectos arriba resaltados y ofrecerá recomendaciones prácticas acerca de cómo las instancias que prestan asistencia electoral y los oficiales electorales pueden propiciar que vendedores y grupos de interés participen en discusiones para seleccionar los productos más apropiados, así como el establecimiento eventual de sinergias entre las actividades relativas al registro civil y las de tipo censal a mejores precios; lo anterior a través de procedimientos transparentes de compra de insumos, que resistan una venta agresiva y que no vean forzados, por cuestiones de tiempo, a obtener las opciones “menos malas”.

 

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[*] en inglés

El camino hacia delante

El enfoque del ciclo electoral, como instrumento de identificación y planeación, ha ganado apoyo casi incondicional alrededor del mundo entre las instancias que brindan asistencia electoral y los funcionarios de las autoridades encargadas de la administración de elecciones. No obstante, conlleva diversos retos y requiere de un esfuerzo constante de sensibilización y promoción entre la comunidad de agencias de cooperación para el desarrollo. Esta labor está dirigida a hacer un cambio firme en las políticas de asistencia a largo plazo, del respaldo genérico a compromisos concretos, especialmente en materia de desarrollo de las capacidades y programas de fortalecimiento institucionales que hacen más sustentables los resultados y que pudieran estar en concordancia con la totalidad de los objetivos para el desarrollo del país que recibe el apoyo. 

Para responder a los retos actuales habrá que refinar las herramientas usadas para la asesoría, identificación, formulación, instrumentación, monitoreo y evaluación de los proyectos de asistencia. Los objetivos son identificar la realidad electoral con respecto a cualquier iniciativa propuesta o solicitud de apoyo, donde se considere el tiempo necesario para alcanzar los resultados deseados, los recursos a utilizar, las restricciones logísticas y de seguridad y las implicaciones financieras. Cuando se planea una estrategia de asistencia multianual, las principales agencias de cooperación para el desarrollo, en coordinación con las instituciones del país que recibe el apoyo, deben tomar en cuenta el impacto que la asistencia electoral constante tiene en el fortalecimiento del desarrollo democrático. En este contexto, es crucial brindar las consideraciones adecuadas en cuanto a los mejores momentos para iniciar la asistencia a mediano y largo plazo.

La programación de intervenciones dirigidas a brindar asistencia electoral debe estar basada en un reconocimiento claro respecto de la fase del ciclo electoral en que se encuentra el país que recibe el apoyo, así como en lo que se requiere, en específico, para promover el desarrollo democrático y el buen gobierno. Actualmente se presta mayor atención a los aspectos complementarios de la asistencia electoral y la observación electoral, como dos pilares separados pero interdependientes para el apoyo electoral y democrático, así como a la promoción del establecimiento de las sinergias necesarias entre ambas actividades. Estas sinergias podrían asegurar que las misiones de observación se beneficiaran de las experiencias acumuladas de los proyectos de asistencia electoral, y que las recomendaciones de dichas misiones fueran tomadas en cuenta debidamente para futuras asistencias electorales. Mucha de la atención por parte de los actores que encabezan los esfuerzos de asistencia electoral en el mundo, como el PNUD, la División de Asistencia Electoral de las Naciones Unidas (UNEAD), la Comisión Europea e IDEA Internacional se centra en el desarrollo de nuevas estimaciones metodológicas que tomen en cuenta estos aspectos complementarios, a fin de identificar, planear e instrumentar de mejor manera los programas y misiones de asistencia electoral, con mayores beneficios para los asistidos.

La Conferencia de Ottawa, si bien estuvo basada en las experiencias y conclusiones obtenidas en eventos previos (como la Reunión Global del PNUD sobre Prácticas en Proceso y Sistemas Electorales de noviembre de 2004[*] y la Conferencia de la Unión Europea sobre apoyo electoral de septiembre de 2005), fue el instrumento que identificó las herramientas necesarias para hacer el cambio de la retórica sobre asistencia electoral de largo plazo a compromisos concretos. La clave para que lo anterior sea una realidad radica en mejorar las capacidades de las agencias de cooperación para el desarrollo para identificar, planear y recomendar a sus propios gobiernos un apoyo más diversificado y con objetivos claros a las autoridades electorales. En consecuencia, la mayor recomendación fue abogar por la producción, globalización, adaptación y diseminación de recursos materiales dirigidos a desarrollar las conciencias y el entendimiento de los principios e implicaciones prácticas de la asistencia electoral efectiva, incluyendo la producción de recursos materiales y guías respecto de los diferentes temas.</p><p style=">En los últimos dos años, la Comisión Europea, el PNUD e IDEA Internacional han diseñado e instrumentado varias actividades dirigidas a contar con proyectos de asistencia electoral más efectivos y oportunos en su formulación, instrumentación y evaluación, alineados con los conceptos señalados en la Declaración de París sobre la Eficacia de la Ayuda para el Desarrollo. En la segunda mitad de 2006, expertos internacionales de IDEA Internacional, el PNUD y la Comisión Europea desarrollaron un curso de capacitación y el respectivo manual[*] que fueron elaborados con el propósito de incrementar la conciencia de los oficiales de la Comisión Europea y el PNUD respecto de las complejidades de los procesos electorales y de aspectos específicos que fundamentan la asistencia electoral. En este contexto, los oficiales de la Comisión Europea y el PNUD, en cooperación con IDEA Internacional han participado hasta el momento en tres eventos principales en materia de capacitación (Bruselas en septiembre de 2006, Dar es Salaam en noviembre de 2006 y Bruselas en octubre de 2007). Los contenidos utilizados para desarrollar los módulos de capacitación se basaron en la Enciclopedia ACE, así como tres publicaciones recientes en esta materia: Manual de IDEA Internacional sobre Diseño de Administraciones Electorales, la Guía Metodológica sobre Asistencia Electoral de la Comisión Europea [*] y la Guía del PNUD para la Instrumentación de Asistencia Electoral. La metodología utilizada es una versión personalizada de la metodología BRIDGE [*] adaptada por oficiales de la Comisión Europea y el PNUD que colaboran en áreas de política e instrumentación de asistencia electoral.

El éxito de estos programas de capacitación, que continuarán en 2008 con más acciones conjuntas (el siguiente evento está planeado para la primavera de 2008 en Johannesburgo, en el cual se espera el lanzamiento de la versión piloto de aprendizaje en línea del curso)  han sido la plataforma para la consolidación de la sociedad entre la Comisión Europea, el PNUD e IDEA Internacional dirigida al desarrollo de herramientas y políticas para hacer más efectiva la asistencia electoral. Esta sociedad programática inspiró la propuesta de “Plataforma Global de Capacitación sobre Asistencia Electoral”, presentada en el Foro Anual de la Junta de Donantes para la Competencia (“Capacitando para el Desarrollo” [*]), mecanismo a través del cual, anualmente, las agencias de cooperación para el desarrollo de todo el mundo deciden sus prioridades comunes respecto del desarrollo de las capacidades de sus propios oficiales. La “Plataforma Global de Capacitación sobre Asistencia Electoral Efectiva” está basada en la experiencia única adquirida a través de cursos de capacitación conjuntos. Con esto se busca que la elaboración de módulos de capacitación sea flexible y que se ajusten a las necesidades específicas de cada agencia de cooperación para el desarrollo, buscando mejorar las habilidades de sus oficiales respecto de la planeación e identificación de propuestas más sostenibles de asistencia electoral. También puede ser utilizada para el desarrollo de las capacidades de asociaciones regionales de autoridades electorales, de los propios organismos responsables de la administración de elecciones, universitarios y practicantes.

La metodología empleada para los cursos de capacitación conjuntos sobre asistencia electoral efectiva ha sido modificada para satisfacer a mayores audiencias y puede ser aplicada a un mayor número de iniciativas incluidas en el ámbito de la gobernabilidad democrática y la reforma de la administración pública. La Plataforma Global de Capacitación se sirve del material codificado y producido al interior de la Red de profesionales de la Red de conocimientos electorales ACE para el desarrollo del índice de materias y la generación de conocimiento. La metodología de capacitación se dibujará sobre la experiencia única que han ganado el PNUD e IDEA Internacional mediante BRIDGE y el Centro de Recursos del Conocimiento del PNUD. El programa de capacitación está comprendido por un curso presencial de cinco días, junto con versiones mezcladas de capacitación en línea más amplias y flexibles. Los cursos también proveerán mecanismos de evaluación y retroalimentación inmediata para futuras ampliaciones, y también alentarán a los participantes a contribuir con sus propias experiencias en etapas posteriores.

Las iniciativas antes descritas se inscriben ahora en una red formal interinstitucional de la Fuerza de Tarea Conjunta de la Comisión Europea y el PNUD [*] y la Conferencia sobre Asistencia Efectiva para la Democracia, que será organizada en 2008 bajo los auspicios de IDEA Internacional. A la conferencia se convocará a representantes de las agencias de cooperación para el desarrollo, practicantes y expertos de todo el mundo, quienes discutirán y construirán consensos respecto de una extensa serie de recomendaciones políticas y de la mejor forma para instrumentarlas. El evento deberá culminar con la elaboración de un proyecto de declaración universal de “Principios y Parámetros Globales sobre Asistencia Electoral Efectiva”, que sería adoptada y ratificada en ese encuentro o en un evento subsecuente.

 

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[*] en inglés

Conclusiones

Aún existe un amplio camino que transitar antes de que la asistencia electoral pueda ser declarada como completamente efectiva. Se seguirán cometiendo errores, especialmente ante la presencia de gran presión política para realizar elecciones en tiempos reducidos. La asistencia electoral está, relativamente, en una etapa temprana, y el camino hacia delante será una experiencia de conocimiento constante. No obstante, es alentador que entidades clave que brindan asistencia electoral y las agencias de cooperación para el desarrollo se han comprometido en iniciativas recientes diseñadas para facilitar el logro de los objetivos de desarrollo democrático a través de proyectos de asistencia electoral. En particular, se está reduciendo la distancia entre “aprender lecciones” y “aplicar las lecciones aprendidas”.

La asistencia electoral efectiva se traduce fundamentalmente en fortalecimiento institucional y capacidad de desarrollo a largo plazo. En veinte años de asistencia electoral se ha demostrado que no hay métodos de corto plazo para apoyar una transición democrática. La comunidad internacional debe estar atenta a la trayectoria hacia el desarrollo democrático del país que recibe la asistencia en caso que no siga el curso previsto originalmente. No parece factible que los proyectos de asistencia electoral de corto plazo desaparezcan de la agenda de las relaciones exteriores de las democracias establecidas, y de hecho, no debieran ser del todo desanimados. La solución es ubicarlos en un contexto amplio de asistencia, con un entendimiento claro desde el principio respecto de los objetivos que pueden ser alcanzados y el impacto limitado sobre el desarrollo democrático del país que recibe el apoyo.

Las capacidades de las agencias de cooperación para el desarrollo pueden construirse a través de acercamientos de largo plazo, manifestando apertura hacia los sistemas y procesos electorales con aspectos diferentes a los que presentan las democracias occidentales, y facilitando iniciativas que estén a cargo de las instituciones del país que recibe el apoyo, enfocadas específicamente a intercambios sur-sur.

Los instrumentos sobre conocimientos y desarrollo de capacidades como ACE y BRIDGE son herramientas rentables y están disponibles para el desarrollo profesional y la diseminación del conocimiento. Cada proyecto de asistencia electoral y misión de observación nuevos, desde su diseño hasta su operación, deberían utilizar los servicios de esos instrumentos. Los organismos administradores de elecciones deberían saber que esos servicios están disponibles a costos relativamente bajos y que no requieren de una gran capacidad de instrumentación. Ambos instrumentos deberían ser incluidos como componentes clave en cualquier proyecto de asistencia electoral, y ser utilizados independientemente de los componentes de operación de los proyectos de asistencia, y además deben estar disponibles en diversos idiomas, además del inglés.

El desarrollo de las capacidades es un tema que, en algunos casos, preocupa más a las agencias de cooperación para el desarrollo que a los países que reciben el apoyo. Tomando como base los eventos de capacitación realizados de manera conjunta por la Comisión Europea, el PNUD e IDEA, la Plataforma Global de Capacitación está desarrollando cursos de formación que pueden ser fácilmente adaptados a las necesidades de las agencias o instituciones que requieran servicios de capacitación. Planear proyectos de asistencia electoral efectiva es una tarea extremadamente compleja, que puede lograrse de mejor manea si se hace de forma multilateral. Al respecto, coordinar las iniciativas y el apoyo que brindan las agencias de cooperación, requiere de mucho más que simplemente identificar las necesidades técnicas. Falta todavía capacidad suficiente para identificar y planear un programa de asistencia electoral bien coordinado y con objetivos claros. El nudo Gordiano a desatar es anticiparse a atender solicitudes de asistencia electoral de largo plazo para procesos sustentables en vez de reaccionar a peticiones periódicas.

Vínculos relevantes sobre asistencia electoral efectiva

I. ASISTENCIA ELECTORAL

 

IDEA

• Effective Electoral Assistance: Beyond Election Day
• Ottawa Conference, May 2-4, 2006
• Effective Electoral Assistance 4 Day Training Course for Donors

 

ONU/PNUD

• UNDP Electoral Assistance Implementation Guide
• EC-UNDP Partnership on Electoral Assistance
• UNDP and Electoral Assistance - 10 years of experience
• UNDP Essentials: Electoral Assistance
• UNDP Electoral Systems and Processes Practice Note (2004-01)
• UNDP Practice Meeting on Electoral Assistance, Manila 2004
• UN Department of Political Affairs/Electoral Assistance Division: Types of Assistance
• UN Volunteers and Electoral Assistance

 

CE

• EC-UNDP Partnership on Electoral Assistance

• European Commission Electoral Assistance and Observation
• European Commission Methodological Guidelines on Electoral Assistance
• Governance and Democracy on External Cooperation Programmes
• Development Policies and relations with African, Caribbean and Pacific States
  

 

AusAID

• Good Governance

 

CIDA

• IDRC – International Assistance to Democratic Development : Some Considerations for Canadian Policy Makers

 

DFID

• Elections and The Electoral Process: A Guide to Assistance
• Guide to Political Systems and Elections
  

 

Sida

•  Democratisation and Armed Conflicts, 2003

USAID

• Managing Assistance in Support of Political and Electoral Processes

 

NED

•  Backlash Against Democracy Assistance

 

Banco Mundial

• Assessing Governance: Diagnostic Tools 

 

Artículos de investigación

• Elklit, Jorgen and Reynolds, Andrew, A Framework for the Systematic Study of Election Quality (2005-04), in: Democratization, Vol. 12, April 2005
• De Zeeuw, Jeroen, How to make democracy assistance more effective? Recommendations for doing it differently, Conflict Research Unit, Clingendael Institute, The Hague
• Diamond, Larry, Advancing Democratic Governance; A Global Perspective on the Status of Democracy and Directions for International Assistance,  
• Perlin, George. International Assistance to Democratic Development, Institute for Research on Public Policy  
• Reilly, B., 2003, 'International Electoral Assistance: A Review of Donor Activities and Lessons Learned', Working Paper 17, Democratic Transition in Post-Conflict Societies Project, Netherlands Institute of International Relations, The Hague
• Santiso, Carlos, Democracy Assistance : Untying the Gordian Knot, IIG

 

 

II. APOYO A LA DEMOCRACIA Y LOS PROCESOS ELECTORALES

 

Educación cívica

• IDEA: Initiatives for Encouraging Higher Voter Turnout (2006)
• UNDP: Civic Education – A Practical Guidance Note
• USAID: Approaches to Civic Education

 

Costos de los procesos electorales

• CORE: A Global Survey on the Cost of Registration and Elections, es una guía paso a paso de los procesos electorales alrededor del mundo. Explica qué medidas se necesitan adoptar, desde el registro de electores hasta la seguridad de las urnas, y a qué precio, antes que el primer voto sea emitido.

 

Desarrollo de la democracia y manejo de conflictos

• IDEA Constitution Building Processes
• IDEA : Democracy, Conflict and Human Security : A Policy Summary (Fall 2006)
• IFES : Election Violence Education and Resolution (EVER) Project
• EISA : Conflict Management, Democracy and Electoral Education

 

Elecciones y Discapacidades

• ACE Focus on Disability
• IFES: Global Initiative to Enfranchise People with Disabilities

 

Observación por nacionales

• OSCE/ODIHR: Handbook for Domestic Election Observers

 

Administración electoral y desarrollo institucional

• Electoral Management Bodies as Institutions of Governance, UNDP
• Electoral Management Design Handbook, International IDEA

 

Estándares electorales

• Inter-Parliamentary Union: Free and Fair Elections

 

Sistemas electorales

• Electoral System Design Handbook, International IDEA

 

Votación desde el extranjero

• Voting from Abroad, Handbook on External Voting, International IDEA

 

Elecciones y género

• ACE: Women and Elections: Guide to Promoting the Participation of Women in Elections (2005)
• IDEA: Designing for Equality: Best Fit, Medium Fit and non favourable combinations of electoral systems and gender quotas, 2006
• ISA: Gender Checklist 
• iKNOW: International Knowledge Network of Women in Politics
• Win With Women
• OSCE/ODIHR: Handbook on How to Monitor Women’s Participation in Elections
• UNDP: Gender and Electoral Assistance Factsheet
• UNDP: Enhancing Turnout of Women Voters - REVISED (2004-05)

 

Gobernabilidad y democratización

• IDEA Handbook on Democracy Assessment
• UNDP: Governance Indicators: A User’s Guide
• UNDP, Oslo Sources for Democratic Governance Indicators:
• USAID: Promoting Democratic Governance

 

Marco jurídico

• IDEA: Guidelines for Reviewing a Legal Framework of Elections
• OSCE/ODIHR: Guidelines for Reviewing a Legal Framework for Elections

 

Desarrollo y monitoreo de medios

• NDI: Media Monitoring to Promote Democratic Elections

 

Desarrollo parlamentario

UNDP: Practice Note

 

Partidos políticos

• IDEA: Funding of Political Parties and Election Campaigns.
• IFES: Ensuring Equal Rights in the Elections Process.
• NDI: Political Parties and Democracy in Theoretical and Practical Perspectives
• UNDP: Handbook on Working With Political Parties

 

Adquisición

UNDP-IAPSO Procurement Guide

 

Desarrollo profesional

The BRIDGE Project

 

Enfoque regional: organizaciones internacionales

• African Union: Establishment of an Electoral Assistance Unit
• Asia Foundation: Elections
• EISA
• OAS: Supporting The Electoral Process
• OSCE/ODIHR: Elections

 

Tecnología

• Presentation, ICT and Elections, UNDP Global Practice Meeting on Electoral Systems and Processes, Manila 2004.
• ACE Focus On E-Voting

Elecciones y Seguridad

Introducción

 

Una elección es una competencia por el poder legítimo que puede ser descrita como no violenta y dirimida dentro de un foro político. En este contexto, es importante reconocer que las elecciones no evitan la confrontación, sino que implican su administración y contención dentro de límites aceptados.

En la práctica, la garantía de condiciones de seguridad durante el proceso electoral es esencial para preservar la confianza y el compromiso de los  contendientes con la elección. Consecuentemente, la seguridad es tanto parte integral del objetivo de una elección como una parte inseparable del proceso electoral mismo.

No hay modelo único de democracia o de elecciones que sea aplicable a todos los países. Cada elección es única y está determinada no sólo por las reglas electorales, sino además por los valores sociales, la política, la religión, la historia y la cultura. De la misma forma, la seguridad de una elección es única en lo que concierne a las circunstancias bajo las que se desarrolla. Lo que está en juego es diferente para cada elección –incluso si se celebra periódicamente en el mismo país- debido a las fuerzas cambiantes que definen el interés nacional y la correspondiente agenda política.

Al igual que en una competencia deportiva, la rivalidad entre los adversarios implica su competencia dentro de un conjunto de reglas convenidas, en las que no se permite el uso de la violencia para buscar el triunfo. Siguiendo con esta comparación, el brote de la violencia puede provocar la descalificación de los jugadores (candidatos), de los equipos (partidos políticos), la modificación de los resultados o el abandono de la competencia.

En tal virtud, el surgimiento de violencia electoral no es resultado del desarrollo del proceso, sino señal de una desviación grave de las reglas aceptadas que lo rigen.

 

 

Siguientes secciones:

• Principios de Elecciones y Seguridad
• Análisis de las amenazas a la seguridad de una elección
• Actores de la seguridad
• Medidas especiales de seguridad electoral
• Conclusión

• Sobre este Tema complementario

 

Principios de Elecciones y Seguridad

La organización y conducción de unas elecciones creíbles demandan el apego a ciertos principios y derechos, que en la práctica, imponen retos significativos para lograr una seguridad efectiva, estos incluyen:

• La transparencia exige que todos los pasos de un proceso electoral sean bien divulgados entre el público;
• Las elecciones deben llevarse a cabo de conformidad con las leyes nacionales, que por lo regular se basan en calendarios fijos;
• La libertad de opinión y asociación puede crear una atmósfera políticamente cargada que polarice a las comunidades;
• Las instituciones responsables de la administración y la seguridad de las elecciones deben cumplir con su mandato en forma imparcial, tienen la obligación de evitar la percepción de estar favoreciendo a algún competidor político en particular.
• La inclusión exige que la elección tenga una operación altamente descentralizada, porque hay que hacer frente a requerimientos logísticos a gran escala que involucran el reclutamiento de miles de personas para laborar temporalmente, así como la operación de varias mesas de votación y oficinas.

Para operar efectivamente dentro de estos requerimientos electorales, las fuerzas de seguridad necesitan guiarse por sus propios principios, como:

Basarse en los derechos y la equidad

Los participantes de las elecciones deben ser tratados en forma equitativa tanto por las fuerzas de seguridad como por los funcionarios electorales. La respuesta que se tenga ante cualquier acción debe ser consistentemente razonable y proporcionada, no puede estar influenciada por factores arbitrarios, tales como la afiliación política. Las elecciones son un mecanismo por medio del cual las personas tienen la posibilidad de ejercer sus derechos humanos, civiles y políticos. Los protocolos de seguridad deben reconocer y tomar en cuenta estos derechos, así como la gran sensibilidad y estricta vigilancia que se debe ejercer para el respeto de estos derechos durante un periodo electoral.

Soberanía nacional

Las elecciones son un proceso soberano. Sin embargo, en algunas circunstancias, como cuando se acaba de salir de un conflicto o en elecciones de transición, las fuerzas de seguridad nacionales pueden necesitar fortalecerse mediante el apoyo de fuerzas internacionales. Así, en la medida de lo posible la seguridad de las elecciones debe descansar en el manejo y control de una autoridad nacional, esto con el objetivo de reflejar el cuidado de la soberanía y evitar acusaciones de injerencia internacional. Además se cuenta con la ventaja de que las fuerzas de seguridad locales son más sensibles a los usos y costumbres y por consiguiente pueden estar mejor preparadas para interpretar y responder a las amenazas que surjan.

Estrategia

Las elecciones se planean normalmente con 18 ó 24 meses de anticipación al día de las votaciones, su planeación es un ejercicio muy amplio que requiere de varias actividades de organización y preparación. Las fuerzas de seguridad (policías y/o militares) rara vez poseen suficientes recursos fijos para garantizar la seguridad de una elección y realizar simultáneamente sus actividades regulares. Es esencial una planeación integral y estratégica entre las instituciones electorales y las de seguridad para dar prioridad a la asignación y coordinación de los recursos necesarios.

Actuación imparcial y no partidista

Para ser efectivas, las fuerzas de seguridad deben evitar cualquier situación que pueda provocar reclamos de actuación partidista. Si se detecta que las fuerzas de seguridad actúan a favor de alguna de las partes, en vez de evitar tensiones pueden aumentarlas y debilitar su función en el proceso. Durante el periodo electoral (especialmente durante el periodo de campaña) las acciones de seguridad normales pueden llegar a ser objeto de un análisis que adquiera dimensiones políticas. En la política en general, y en las elecciones en particular, la percepción es tan importante como la realidad. Por ello, los encargados de administrar la seguridad deben considerar activamente las dimensiones políticas y preservar la imparcialidad no sólo en términos reales sino también en la percepción pública.

Flexibilidad y eficiencia

Los procesos electorales pueden enfrentar cambios de última hora para afrontar condiciones políticas, operacionales o legales que se presenten en el camino. En primera instancia, la planeación de la seguridad debe incluir una variedad de planes de contingencia así como recursos que aseguren cierta flexibilidad. Un ejercicio eficiente de planeación puede permitir que se identifiquen con claridad las restricciones que se tiene en términos de recursos y capacidades para hacer frente a los desafíos de seguridad y así informar oportunamente a los tomadores de decisiones sobre las alternativas disponibles para responder ante las circunstancias que pueden presentarse. La eficiencia de estas operaciones, tanto la provisión oportuna de los servicios de seguridad requeridos como la capacidad de respuesta ante los cambios, es un importante indicador para crear confianza en los electores.

Transparencia y rendición de cuentas

En los operativos de seguridad siempre existe una tensión entre lo que “se necesita dar a conocer” de las políticas de seguridad y lo que es de interés público. En periodos electorales, la publicidad de esas políticas siempre favorece el interés público, permite reconocer la importancia y el valor de la transparencia. En casos en los que sea necesario proteger la información, se pueden adoptar medidas extraordinarias de rendición de cuentas que otorguen las pruebas y justificación necesarias después del evento. En este contexto, la transparencia también se refiere a la expansión de los mecanismos de consulta con los grupos políticos, la sociedad civil y otras organizaciones, para asegurar que el papel y las funciones de las fuerzas de seguridad son bien conocidos durante el proceso.

Una cita favorita de este autor es ‘La mejor solución operativa rara vez es políticamente viable’. En varios casos, las dimensiones políticas de una elección pueden crear obstáculos para tomar decisiones sencillas de seguridad. Esta característica de los procesos electorales subraya la potencial frustración que puede surgir en la relación entre los oficiales de las elecciones y los de seguridad.

Finalmente, una solución operativa no puede considerarse deseable si no responde a las condiciones políticas. Esta discordancia enfatiza la fuerte necesidad de tener buena comunicación entre las fuerzas de seguridad y las instituciones electorales.

Análisis de las amenazas a la seguridad de una elección

La naturaleza misma de las elecciones vulnera una serie de amenazas a la seguridad en contra de participantes, infraestructura, información y materiales.

Es importante realizar un análisis efectivo de la seguridad de una elección que aborde información y experiencia en varios campos. Lograr un alto nivel de comunicación y coordinación entre los organismos responsables de la administración y la seguridad en una elección es una ventaja significativa. Ni el análisis de la seguridad y la planeación pueden ser efectivas si la comunicación y coordinación se dan sólo en el periodo inmediato que antecede al inicio del proceso electoral, ni depende solamente de estrategias reactivas. Anticipar y prevenir los riesgos a la seguridad mitigando su impacto o probabilidad de incidir, es un esfuerzo estratégico tanto de las autoridades electorales como de las encargadas de la seguridad.

Los procesos electorales están constituidos por una serie compleja de subprocesos interdependientes, que por lo general incluyen: la delimitación de distritos, la educación cívica, la educación al votante, el registro de electores, el registro de partidos políticos, la designación de candidatos, el período de campaña, la conducción de las mesas de votación, el escrutinio de los votos, la resolución de disputas y el anuncio oficial de los resultados. Con excepción de la delimitación de distritos (que generalmente tiene lugar como parte del censo de población de cada diez años), estos subprocesos suceden de alguna forma dentro de cada ciclo electoral.

Cada subproceso puede tener diferentes tipos de amenazas, influenciadas por: la forma particular de llevarse a cabo, la influencia de la intersección entre el subproceso y las circunstancias específicas de cada elección.

Además, las condiciones circunstanciales de una elección pueden alterar rápidamente el proceso, esto puede requerir que en forma expedita se vuelvan a priorizar o se invaliden los supuestos de seguridad iniciales. En consecuencia, el análisis de las amenazas y los riesgos es una tarea continua a lo largo del proceso electoral y no una simple acción ya realizada.

Los tipos de amenazas a la seguridad probablemente se incrementan en una elección en particular debido a la influencia de aspectos, tanto circunstanciales como estructurales, del proceso electoral. El diseño estructural del proceso electoral, tal como el tipo de sistema electoral, puede fomentar o determinar ciertas amenazas. Por ejemplo, un sistema electoral que utiliza un solo distrito a nivel nacional (en el que las fronteras nacionales forman la única circunscripción electoral) y que permite a los electores emitir su voto en cualquier mesa de votación, no tiene incentivos directos para que los electores se vean obligados a moverse dentro del territorio –debido a que independientemente del lugar en el que se emite el voto, éste se cuenta en el resultado final.

Por otro lado, este tipo de sistemas puede promover que los electores elegibles en el extranjero se vean obligados a cruzar las fronteras nacionales, pues de otra forma no pueden participar. En términos de seguridad, este escenario refleja el incremento de un riesgo estructural, por las operaciones del control de las fronteras durante el registro electoral y las etapas de la participación en la elección.

Los aspectos circunstanciales de cada elección, y de cada etapa del proceso electoral, determinan el nivel y prioridad del riesgo relacionado con cada una de las diferentes amenazas. Por ejemplo, en la segunda ronda de votaciones para elegir a un presidente (la final entre dos candidatos en competencia), el peligro de asesinato político representa un riesgo significativamente mayor que en una elección de cientos de parlamentarios para una asamblea. De igual forma, si una elección se lleva a cabo como parte de un acuerdo de paz después de un conflicto, se tiene un perfil de riesgos distintos que el de una elección en un país con una historia intacta de elecciones democráticas.

Una metodología para investigar el perfil de riesgos de una elección radica en identificar los activos críticos de la misión (personal, infraestructura, información y materiales), sin los cuales ésta no podría llevarse a cabo en bueno términos. Además, la estructura específica y los aspectos circunstanciales de una elección determinan en qué fase del proceso un activo se vuelve crítico, y destacan, si éste puede cambiar entre los subprocesos. Algunos procesos electorales, por su naturaleza, pueden estar mejor capacitados para adaptarse a cierto tipo de ataques. Por ejemplo, la destrucción de las cajas que contienen las papeletas, en las mesas de votación después de llevarse a cabo la votación, puede o no inhabilitar a las autoridades electorales para producir los resultados de la elección.

El impacto de este tipo de ataques puede variar significativamente dependiendo de un rango de factores tanto estructurales como circunstanciales. Distinguir las ‘misiones críticas’ de las amenazas ‘recuperables’ es un paso clave en la construcción del perfil de riesgos de una elección y en la determinación de prioridades.

Como telón de fondo de los retos a la seguridad regulares, hay varias amenazas nuevas que han surgido en los últimos años. Entre éstas se incluyen el terrorismo internacional y el crimen organizado.

Terrorismo internacional

Es bien conocido en el ritual la democracia que las elecciones despiertan amenazas de parte de diferentes grupos, cuyas motivaciones pueden no tener conexión con los objetivos nacionales de una elección. Como lo han demostrado sucesos recientes, el terrorismo internacional tiene la capacidad y motivación para llevar a cabo “ataques espectaculares” con el objetivo de impulsar sus propias agendas. La intensificación de la cobertura en los medios durante una elección hace de este periodo algo altamente visible, por lo que se vuelve una oportunidad atractiva para que ocurran este tipo de ataques.

Crimen organizado

Las tensiones políticas que crecen durante una elección ofrecen a los grupos del crimen organizado una oportunidad atractiva – al mismo tiempo que se dificulta enormemente la habilidad de las autoridades para diferenciar entre la violencia motivada por razones políticas y la promovida criminalmente. Paradójicamente, un grupo que comete ofensas con motivos políticos puede intentar que sus acciones sean interpretadas como meramente criminales, mientras que los grupos con motivaciones criminales pueden tratar de esconder sus acciones detrás de una fachada política. O algo de mayor preocupación, los intereses políticos y criminales pueden llegar a convergir sobre lo que puede resultar de un conflicto, por ejemplo, en países donde los grupos criminales organizados secuestran individuos, pueden intercambian algún rehén a cambio de una cantidad de dinero con el objetivo predefinido de que algún grupo político consiga propaganda pública.

Es necesario que en cualquier parte del análisis de las amenazas a la seguridad se subrayen las precauciones en la forma de procurar la seguridad. Como se anotó anteriormente en los principios, tanto la imparcialidad y la acción no partidista como la transparencia y la rendición de cuentas son guías importantes de la seguridad electoral.

Elegir métodos y temas guía para la recopilación de información, durante un periodo electoral, puede ser sensible de interpretarse como algo con intención política y generar reacciones violentas. Tal como, poner mayor énfasis en los procedimientos de control y balance puede representar una importante salvaguardia del proceso analítico durante las elecciones.

Actores de la seguridad

Desde una perspectiva general, los servicios de seguridad se pueden dividir en tres tipos principales: estáticos (por ejemplo, la protección de los centros de almacenamiento, de los centros de recepción de votos o de las oficinas electorales) móviles (por ejemplo, la protección del equipo de trabajo encargado del registro electoral y los sitios de concentración pública de las campañas) y reservados (por ejemplo, las fuerzas de contingencia que apoyan a las fuerzas estáticas o móviles, en la medida en que se requiere).

Dentro de estas tres categorías generales, hay una gran variedad de tareas a realizar por las fuerzas de seguridad y dependen de capacidades significativamente diferentes (en términos de habilidades y cantidad de elementos necesarios) así como de varias autoridades legales. En varios casos, la designación de estas tareas se realiza pensando en el “mejor capacitado” para cada función (esto implica una división laborar entre varias instituciones de seguridad o empresas contratadas), aunque pueden estar limitados por condiciones legales, financieras y políticas.

Legalmente, la designación de las responsabilidades de seguridad de una elección a las instituciones varía significativamente en cada país del mundo. En varios casos, las fuerzas policíacas tienen la responsabilidad principal de la seguridad de la elección, debido a las limitaciones constitucionales impuestas para el despliegue de fuerzas a nivel interno y el uso de las fuerzas militares.

En algunos países, utilizar a las fuerzas militares está rotundamente prohibido y se requiere que el personal uniformado permanezca en su cuartel el día de las elecciones. En otros países, los militares están involucrados totalmente, pero deben hacerlo bajo circunstancias especiales, como en el caso de que el director del organismo electoral asuma temporalmente la responsabilidad del cargo de Comandante en Jefe de las fuerzas armadas. En otras partes, las fuerzas policíacas pueden tener la capacidad de utilizar personal y equipo militar a través de provisiones legales regulares (tales como la creación de comisiones).

Los acuerdos financieros para llevar a cabo los servicios de seguridad pueden llegar a ser objeto de controversia entre las autoridades encargadas de la seguridad y las electorales. Este tipo de controversias (que en algunos casos tienden a crecer) se originan principalmente por los altos costos asociados con la gran escala de operaciones necesarias, por los costos que incurren debido a correcciones tardías, y por el dilema de quién debe asumirlos, si los costos son parte del proceso electoral (y entonces deben ser asumidos por el organismo electoral) o si es una función de las fuerzas de seguridad (y entonces deben ser parte del presupuesto de las fuerzas de seguridad).

La solución a este problema depende de los acuerdos formales del gobierno en un país en particular, pero también influye la habilidad de parte de las instituciones de seguridad y las electorales de identificar en forma oportuna el problema, dentro de la etapa de planeación estratégica, y para encontrar una solución mutuamente satisfactoria.

Las limitaciones políticas pueden afectar la designación de las tareas particulares de las fuerzas de seguridad durante el periodo electoral. Si un actor determinado de las fuerzas de seguridad ha sigo objeto de controversias por su actuación sesgada y parcial, utilizarlo en algunos aspectos del proceso electoral puede ser contraproducente en el objetivo de ganar la confianza de los participantes. Por ejemplo, en circunstancias posteriores a conflictos, involucrar a las fuerzas de seguridad estatales que participaron en el conflicto puede crear un nivel de desconfianza tal que puede ser mejor obtener planes de seguridad alternativos.

Particularmente, en escenarios posteriores a conflictos, especialmente si los militares y las fuerzas policíacas están sufriendo reformas muy importantes, paralelamente a los procesos electorales, el despliegue de estas fuerzas puede actuar en detrimento no sólo de la elección, sino de las reformas institucionales.

Los actores que brindan seguridad en un proceso electoral no se limitan a las instituciones de seguridad formales. Los partidos políticos, los grupos de la sociedad civil, las Organizaciones No Gubernamentales (ONG), los medios de comunicación y los grupos de observadores electorales pueden tener influencia para crear un medio ambiente seguro a través de varios mecanismos.

Los partidos políticos pueden acordar entre ellos Códigos de Conducta que guíen el comportamiento de sus partidarios y candidatos. Los grupos de la sociedad civil y las Organizaciones No Gubernamentales (nacionales e internacionales) pueden llevar a cabo campañas de información, debates públicos o utilizar otro tipo de estrategias para contribuir a la disminución de las tensiones políticas.

El trabajo de los medios de comunicación también puede seguir un Código de Conducta que los disuada de realizar reportes especulativos innecesarios, que pueden incrementar las tensiones políticas. Finalmente, los observadores electorales también pueden ayudar mitigando la intimidación y otro tipo de amenazas al proceso, con la sola virtud de su presencia y el escrutinio del proceso.

Medidas especiales de seguridad electoral

Para incrementar la seguridad durante una elección han evolucionado varias medidas en diferentes países. La aplicación de estas medidas varía dependiendo de las circunstancias particulares de cada región. A continuación se muestra una lista no exhaustiva de las medidas o aspectos especiales que deben considerar los funcionarios encargados de la seguridad y las elecciones:

Centro coordinador de operaciones

El establecimiento de un centro coordinador de operaciones ha llegado a ser de las características comunes de los esfuerzos de organización de las operaciones electorales y las de seguridad. Normalmente, este centro se establece algunos meses antes de la elección, está compuesto por representantes de varias instituciones y actúa como un nexo para actividades tales como intercambio de información, planeación, dirección y monitoreo del proceso electoral.

Capacitación especializada en la seguridad

Se refiere al desarrollo y puesta en marcha de un programa de capacitación para los funcionarios encargados de la seguridad de una elección. Normalmente, este paso se refuerza con la distribución de ‘Manuales Electorales’ al personal de las fuerzas de seguridad – donde se esbozan los puntos centrales del proceso, las expectativas que se tienen sobre su comportamiento en él y las autoridades legales encargadas. De igual forma, se brinda capacitación al personal electoral, en ésta se recomienda hacer hincapié en el papel y la integración del personal de seguridad en sus actividades.

Zonas libres de armas

Durante el registro, las campañas, el día de las votaciones y el escrutinio, deben entrar en vigor provisiones legales especiales para crear “zonas libres de armas”, en y alrededor de los sitios en los que se llevan a cabo dichas actividades. Por lo general, las únicas personas que pueden portar armas dentro de estas zonas son parte del equipo de seguridad debidamente autorizado.

Coordinación de los mítines políticos

Bajo las provisiones relevantes de la Ley y el Orden Público, los encargados de la seguridad y de las elecciones pueden requerir que los partidos políticos registren la fecha, horario y lugar de sus mítines de campaña. Bajo estas condiciones los funcionarios pueden organizar los horarios y asegurar que no surjan conflictos derivados del empalme o proximidad de dos mítines opositores. Probablemente, esto en algunas circunstancias puede interpretarse como una restricción al derecho de libertad de asociación, sin embargo, estos límites pueden justificarse si la ley y el orden público se encuentran en riesgo.

“Periodo de reflexión” después de la campaña

Varios países establecen un “periodo de reflexión” entre el final del periodo de campaña y el día de las elecciones. Este periodo de reflexión tiene la intención de reducir la retórica política y las tensiones entre los partidos opositores, para que sus respectivos partidarios vayan a votar tranquilamente a los mismos centros de votación.

Componentes de seguridad en los medios de comunicación

Durante el transcurso de una elección, las fuerzas de seguridad pueden llegar a ser objeto de campañas de desinformación. Estas campañas tienen el objetivo de mal informar a los electores sobre el papel, comportamiento o credibilidad de las fuerzas de seguridad. En primera instancia, una campaña proactiva de información puede orientarse a dejar claro el papel de las fuerzas de seguridad en el proceso, esto disminuye los intentos de emprender campañas de desinformación. En circunstancias reactivas, se recomienda que las fuerzas de seguridad tengan la capacidad de responder con rapidez y efectividad ante los cuestionamientos de los periodistas y la desinformación en los medios de comunicación.

Expansión de las redes de comunicación

Los sistemas de comunicación efectiva se reconocen como una “fuerza multiplicadora” de la funcionalidad. Para una elección, esto asegura que tanto los funcionarios de seguridad como los electorales tengan equipo de comunicación apropiado e interoperabilidad en los puntos centrales –incrementa significativamente la responsabilidad y eficiencia, y evita los malos entendidos.

Coordinación y reuniones consultivas de seguridad

En ciertas circunstancias, puede ser necesario que los oficiales de seguridad se coordinen y consulten con las comunidades locales para explicar su papel en las elecciones. Las reuniones pueden ser muy productivas con respecto a aliviar las preocupaciones que pudieran surgir pues ofrecen la oportunidad de intercambio de expectativas. Si posteriormente es necesario, un punto central de seguridad fiable (o equipo) puede ser nombrado como el canal para atender los temas relacionados con la seguridad de la elección. Se recomienda enormemente que si este tipo de iniciativas se realizan, los representantes de las autoridades electorales estén directamente involucrados para evitar mensajes inconsistentes.

Reglas de responsabilidad o uso de las fuerzas policiales

Las fuerzas de seguridad por lo regular cuentan con una política marco que contiene las ‘Reglas de responsabilidad” o “Política del uso de las fuerzas” para guiar las acciones del personal en circunstancias específicas. Por lo regular, estas políticas guían a las fuerzas de seguridad sobre qué acciones son consideradas como respuestas confiables y proporcionales ante ciertos tipos de amenazas. Durante una elección, puede ser necesaria una revisión a estas políticas para enfatizar las situaciones en donde las fuerzas de seguridad pueden caer en la trampa de cometer acciones que posteriormente pueden ser politizadas. En caso de que la institución electoral contrate proveedores de seguridad, el modelo sobre el uso de la fuerza debe estar claramente esbozado en el contrato.

Código de conducta

Como se ha mencionado anteriormente, varios tipos de grupos, como los partidos políticos y los medios de comunicación pueden contar con un Código de Conducta que guíe su comportamiento durante las elecciones. Las fuerzas de seguridad también pueden contar con un Código de Conducta para administrar el comportamiento de su personal durante las elecciones.

Equipo de investigación

Independientemente del foro en el que una disputa electoral puede tener lugar, la habilidad para investigar rápida y efectivamente los hechos ocurridos es esencial para disminuir la incertidumbre. El nivel de conocimiento que se adquiera a través de investigar competitivamente para cualquier alegato, puede en sí mismo, detener el aumento de disputas maliciosas o frívolas. Reunir a un equipo de investigación competente, imparcial y creíble puede despejar y desactivar previamente disputas innecesarias.

Las medidas aquí esbozadas ofrecen un ejemplo del rango de soluciones a la seguridad que puede considerarse durante un proceso electoral. La conveniencia o pertinencia de ciertas medidas, o su combinación, debe evaluarse través del análisis de las amenazas y durante la etapa estratégica de planeación.

Conclusión

Las elecciones son una potente herramienta para disminuir los conflictos y crear los medios para encontrar soluciones negociadas. En tanto que una elección es un medio pacífico que busca resolver entre otras cosas las divisiones sociales, políticas, étnicas, religiosas y económicas, es un periodo en el que aumentan las tensiones.

La seguridad es dominante en este proceso y pueden afectar tanto la legitimidad real como la percepción de los resultados de las elecciones. Un ambiente seguro con bases equitativas para los participantes en las elecciones es fundamental para asegurar su compromiso en el proceso, y por extensión, es el objetivo de una elección en sí misma.

Si una elección motiva o no que un conflicto salga de la violencia, o genera conflicto, está fuertemente influenciado por la integración de prácticas y políticas de seguridad efectivas, dentro del proceso electoral.

Colaboradores

Este Tema complementario fue escrito por Sean Dunne en diciembre de 2006. Sean Dunne realizó la licenciatura en Tecnologías de la información en la Universidad Central de Queensland, Australia, y la Maestría en Política en la Universidad de Nueva York, Estados Unidos. Dunne tienen experiencia en responsabilidades legales y militares, y desde 1999 ha sido Oficial de Asuntos Políticos de la División de Asistencia Electoral de las Naciones Unidas. Ha estado involucrado en los procesos electorales de más de 20 países alrededor del mundo, varios de ellos en contextos posteriores a conflictos o en circunstancias de transición.

Los puntos de vista expresados en este artículo pertenecen únicamente al autor. Estos no necesariamente reflejan la posición de las Naciones Unidas, ni implican la aprobación de la organización.

Costos del Registro y las Elecciones

El Proyecto CORE evalúa los métodos a través de los cuales se elaboran, asignan y monitorean los presupuestos electorales; identifica las prácticas administrativas para el manejo de costos que pueden adoptar los organismos electorales; establece una metodología para el análisis comparado de los costos electorales con el propósito de ayudar a los administradores de elecciones y tomadores de decisiones a identificar modelos para el manejo de recursos financieros, medir sus costos operativos con otros organismos electorales y reducir los costos de los procesos electorales.

En esta serie se cubren los siguientes asuntos:

• Definiciones operativas sobre costos electorales
• Presupuestos electorales y fuentes de ingresos para financiar la administradción electoral
• Costos del registro de electores
  
• Prácticas para la administración de costos electorales

 

El Proyecto CORE utiliza dos herramientas analíticas para examinar los costos electorales: estudios de caso y cuestionarios de investigación. Los estudios de caso ofrecen un análisis dinámico de las finanzas electorales, mientras que los resultados de los cuestionarios reportan lineamientos base y cuantificaciones; ambos tipos de informes comparten algunas características. Por ejemplo, ambos examinan los presupuestos internos y los procedimientos de financiamiento; abordan cuestiones relacionadas con el uso de tecnología electoral; recomiendan el uso de nuevos parámetros de costos e indicadores analíticos y concluyen coincidiendo en que es posible reducir los costos de las elecciones.

Definiciones operativas de costos de la elección en un modelo de análisis de costos CORE

Conforme a los actuales estándares teóricos y prácticos de las elecciones, los principales gastos recaen en las siguientes actividades: registro de electores, delimitación de distritos electorales, la logística de la elección, conteo y transmisión de resultados, resolución de controversias electorales, educación e información al votante, las campañas electorales de partidos y candidatos, y la vigilancia y supervisión de los representantes de los partidos políticos y los observadores electorales tanto nacionales como internacionales (Goodwin-Gill 1994; López-Pintor 2000; OSCE 2001; EU 2002; IDEA 2002). En consecuencia, los costos electorales incluyen todos aquellos aspectos en que se incurren al instrumentar estas actividades, sin importar la organización involucrada, si es nacional o local o si es pública o privada.

Tipos de costos electorales

Todas las actividades mencionadas son conducidas casi invariablemente por un OE en sus distintas modalidades (por ejemplo, una rama ejecutiva del gobierno, oficiales bajo la supervisión de una comisión electoral o una comisión electoral independiente). Los trabajos relacionados con los programas de educación e información al votante, pueden ser responsabilidad compartida entre las autoridades electorales, los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad civil, mientras que la séptima en la lista (actividades de campaña), es conducida exclusivamente por los partidos políticos y candidatos. La variable principal en un análisis de costos puede estar, por tanto, relacionada con la organización o entidad específica a cuyo cargo está una determinada actividad electoral –una o varias organizaciones dentro de un gobierno nacional, gobiernos locales, entidades judiciales, empresas privadas (por ejemplo, el servicio postal y las telecomunicaciones quasi públicos), ONGs y los partidos políticos.

El presupuesto electoral durante un año electoral puede cubrir una o varias elecciones, y en el último caso se debería considerar si  se celebran elecciones de forma simultánea o en fechas distintas. Estos factores impactan fuertemente en la conformación de un presupuesto global, y por lo tanto, en su distribución en cada una de sus líneas de asignación.

El número y secuencia de las elecciones son también variables que hacen aún más difícil la comparación de costos entre países distintos. No siempre resulta fácil dividir presupuestos y asignar costos a elecciones diferentes.

Generalmente se utiliza la distinción entre costos de personal y costos operativos como el principal criterio para estructurar un presupuesto electoral.

En un plazo determinado, hay costos fijos para el funcionamiento ordinario de una administración electoral; se incurre en estos costos independientemente de la celebración de elecciones en un determinado año. Los costos variables, por su parte, son aquellos relacionados con la  conducción de las elecciones en sí. El presupuesto para una elección específica, casi en su totalidad, se compone de costos variables.

Con relación al término fuentes de financiamiento, se pueden hacer tres principales distinciones: la primera, si contamos con a) un presupuesto electoral específico que forma parte del presupuesto consolidado de la nación y b) recursos que forman parte del presupuesto de agencias públicas cuyas actividades principales guardan poca o nula relación con las elecciones (registros civiles, policía y servicios postales). Otra distinción, entre el financiamiento nacional e internacional de las elecciones, es de máxima relevancia en el caso de elecciones post-conflicto y aún en elecciones de segunda generación en las democracias emergentes. Una tercera distinción, entre el financiamiento público y el privado, es aplicable sobre todo a la luz del financiamiento de los partidos políticos y de las campañas electorales.

Los costos electorales que pueden ser identificados en un presupuesto electoral son costos directos. Existen algunos otros costos conocidos como costos diferidos (indirectos), —aquellos que incluso pueden probar lo difícil y a veces imposible que resulta valorar y definir con precisión si han sido adecuadamente identificados. Esta categoría puede dividirse por su grado de dispersión: por ejemplo, algunos costos derivados de algunas actividades se pueden identificar, aún cuando no se puedan deslindar claramente del presupuesto de la agencia o institución involucrada (por ejemplo, la contribución de los registros civiles al proporcionar la información a los OEs para la elaboración de las listas de electores; o la elaboración de la lista de electores por la agencia nacional que tiene a su cargo el censo y la estadística de la población. La obtención de información específica acerca de estos costos con frecuencia resulta imposible debido a que las acciones de auditoría enfocadas a estas actividades no siempre son practicadas por los organismos responsables de instrumentar una multiplicidad de programas, como las mencionadas anteriormente. Como se indicó líneas arriba dentro del apartado de fuentes de financiamiento, entre los costos derivados se pueden incluir los verdaderos costos  que permanecen ocultos detrás de las operaciones ordinarias de las agencias que prestan distintos apoyos al proceso electoral (por ejemplo las fuerzas policiacas, el servicio postal, sistemas escolares, gobiernos locales y televisión pública). Aún cuando estos son costos reales, no son incluidos dentro del presupuesto electoral ni son fáciles de determinar en muchos de los casos.

Una distinción adicional y muy importante se encuentra entre los costos de integridad y los costos principales. La distinción entre ambos puede ser esencial para el adecuado entendimiento del financiamiento de las elecciones, sobre todo en las democracias emergentes y en post-conflicto. Tiene gran relación con las condiciones que permitan generar un ambiente neutral y seguro, además de un campo de juego equilibrado.

La integridad de la logística de la operación es principalmente una función de seguridad al votante y de la papeleta. Por seguridad  al votante entendemos garantizar la seguridad de los electores y de las instalaciones, que permitan el adecuado desarrollo de la votación y del conteo de votos; eliminar factores que impliquen amenazas e intimidación; y garantizar la accesibilidad a los sitios de votación.

La seguridad en las papeletas implica efectuar los ajustes necesarios para la votación y el conteo de votos de tal manera que la lista de electores, las papeletas, el conteo de votos y los resultados sean inalterables. Los objetivos fundamentales son preservar el voto secreto (disposición de la cabina de votación), evitar la doble emisión de voto (una urna segura, uso de tinta indeleble), y eliminar la indebida manipulación de los materiales de la votación (control de impresión, almacenamiento y transporte). Se puede requerir de la presencia de representantes de partidos políticos y observadores electorales (nacionales e internacionales) en los sitios de votación.

En resumen, los costos de integridad generalmente se relacionan con la instrumentación de medidas de seguridad para el registro y la puesta en marcha de los sitios de votación y en ellos se puede incluir una financiamiento para personal internacional como parte de la administración electoral; materiales que resistan intentos de manipulación, necesarios por el bajo nivel de confianza entre los contendientes electorales; misiones de observación electoral de larga duración (que cubran las distintas etapas del proceso electoral); intensas campañas de educación electoral y campañas publicitarias de la elección; y apoyo a los partidos políticos a nivel nacional y local como parte de un enfoque de amplio espectro para el desarrollo de sus capacidades.

A aquellos costos asociados con el desarrollo rutinario de las elecciones se les denomina costos principales. Se incurre en ellos independientemente del grado de certeza y seguridad en el ambiente político, y se refieren a las listas de electores, los materiales para la elección, la capacitación de los oficiales electorales, la información al votante y los arreglos logísticos. Se asume que esos costos son fijos, y que se incurre en mayores costos para la seguridad  especiales y no programados, cuando es necesario garantizar que todo el proceso funcione eficientemente.

La proporción que corresponde a los costos principales y a los costos de integridad depende, generalmente, de qué tan alejada está la política del conflicto y de la falta de seguridad en el país en cuestión. En una evaluación reciente de las elecciones post-conflicto, el siguiente ejercicio piloto proporcionó indicadores útiles acerca de cómo pueden estar estructurados los costos.

Desarrollo de una metodología para la valoración de costos de la elección

La clasificación de costos electorales antes hecha se utiliza como base para el desarrollo de metodologías para la valoración de costos. Se requiere de los siguientes pasos:

• Definir el contexto político —para ser tomado como un factor constante— es una consideración necesaria, sin importar si existe una democracia estable, en transición o post-conflicto.
• Considerar si el presupuesto electoral asignado en un año electoral está cubriendo una o varias elecciones; y en el último caso, si las elecciones se van a celebrar de manera simultánea o en fechas distintas.
• Separar los costos fijos relativos al funcionamiento ordinario del OE, de los costos variables específicos para una determinada elección —y posteriormente distinguir entre costos de personal y costos operativos, si es que es relevante para el presupuesto de un evento en particular.
• Identificar la lista de actividades relacionadas con la elección, entre las que se pueden incluir el registro de electores, la delimitación de distritos, la logística de la elección, el conteo y la transmisión de los resultados, la resolución de disputas electorales, las campañas de educación e información al votante, y los periodos de campañas electorales de los partidos y candidatos políticos.
• Diferenciar entre costos esenciales y costos de integridad con relación a cada una de las actividades listadas con anterioridad.
• Considerar separadamente los costos directos y los costos indirectos en que incurren las distintas organizaciones involucradas en las actividades electorales, como gastos esenciales y de integridad. Cuantificar los costos directos con precisión, y estimar los costos indirectos basados en opiniones informadas.
• Identificar las fuentes de financiamiento para cada una de las categorías de costos, ya sea nacional o externa, pública o privada.
  

• Finalmente, efectuar los ajustes necesarios para la comparación de la evolución de los costos en un plazo fijo (incremento/decremento en el costo global o en determinados rubros de un presupuesto específico) dentro de un determinado país o entre distintos países, a través de la inclusión de inversiones en capital y en equipo, así como de amortizaciones. En ambos casos, puede ser necesario indexar la moneda a precios constantes para un año determinado.

 

La tabla 1 (abajo) nos muestra la frecuencia e intensidad  con que se incurren en los diferentes costos, dependiendo del contexto democrático.

Tres tendencias se vislumbran cuando comparamos escenarios electorales en democracias estables, en transición y post-conflicto.

Primero, comparadas con las democracias estables, los costos de integridad en democracias en transición son relativamente elevados, y aún más altos en democracias en post-conflicto. Esto en principio, aunque no en exclusiva, se debe a los requerimientos con  personal policial y militar para manejar la seguridad en cada etapa del proceso electoral, que con frecuencia incluye la presencia de una fuerza internacional.

Segundo, los costos indirectos esenciales son particularmente extensos en las democracias establecidas, en donde una buena parte de los gastos electorales son cubiertos por presupuestos que provienen de diferentes instancias administrativas. En tales casos, no siempre resulta sencillo o razonable cuantificar qué parte de estos presupuestos están dedicados a cubrir las actividades electorales. Por otra parte, los costos indirectos de integridad son más elevados en las democracias en transición y en las de post-conflicto debido a la necesidad de obtener el financiamiento de un presupuesto asignado a un proceso para el mantenimiento de la paz, el cual es difícil de cuantificar. Los costos indirectos atribuibles al financiamiento de los partidos políticos son substanciales y difíciles de cuantificar tanto en democracias establecidas como en las de otro orden.

Tercero, la existencia y montos de los costos de vigilancia se pueden reducir a algunos costos esenciales para los representantes de partidos en democracias establecidas, aunque podrían abarcar los relacionados con la observación electoral local e internacional en otros contextos democráticos, especialmente en situaciones en post-conflicto.

 

Presupuestos electorales y fuentes de ingresos para el financiamiento de la administración electoral

El proyecto sobre Costos del Registro y las Elecciones evalúa los presupuestos de un Organismo Electoral (OE) a efecto de identificar las prácticas y técnicas presupuestales que ejercen su influencia en el control y transparencia de los costos e identifica las fuentes de recursos para el financiamiento de la administración del proceso electoral.

Para mayor información sobre los temas que cubre esta sección vea:

• Financiamiento de la elección: marco legal y prácticas, procesos y ciclos de presupuestación electoral
• Arreglos para compartir recursos  con otras agencias públicas
• ¿Cuánto cuestan las elecciones?
• Historias sobre presupuestaciones electorales en los 90’s
• Financiamiento público a los partidos políticos
• Asistencia electoral de la comunidad internacional

Financiamiento de las elecciones: marco y prácticas legales; procesos y ciclos de presupuestación

Como regla general, los presupuestos electorales tienden a formar parte de un presupuesto consolidado de una nación en un ciclo anual. En un año no electoral, el presupuesto de la autoridad electoral —cualquiera que sea su forma— generalmente es un rubro más del presupuesto nacional o está incluido dentro del presupuesto de una instancia gubernamental de mayor alcance o de la cual la administración electoral forma parte (por ejemplo, el Ministerio del Interior). En un año electoral, el presupuesto correspondiente se toma del presupuesto nacional siguiendo procedimientos ordinarios y extraordinarios, dependiendo de si las elecciones pueden ser anticipadas o se convoca a ellas inesperadamente. Es particularmente necesario ser muy flexible en los sistemas parlamentarios, en donde los gobiernos pueden colapsarse repentinamente o que se dé el caso en donde el Primer Ministro convoca a elecciones en cualquier momento, dentro del periodo establecido para la ocupación de un cargo público.¹

Casi invariablemente, los presupuestos electorales son elaborados por la autoridad electoral y procesados a través del Ministerio de Finanzas para su aprobación por parte de la legislatura. La mayoría de estas instancias no cuentan con la autoridad, al menos no formalmente, para manipular o modificar el presupuesto electoral preparado por la autoridad electoral. No obstante, se puede presentar cierto intercambio o periodo de negociación entre el Ministerio y los oficiales electorales. En Australia, por ejemplo, la Comisión Electoral Australiana (AEC) recibe la mayor parte de su financiamiento a través de asignaciones del gobierno, que son actos del Parlamento que autorizan gastos y asignación de dinero del Fondo Consolidado de Ingresos para otorgar los recursos presupuestales a las instituciones gubernamentales. Los montos de estos recursos son acordados para el año presupuestal y los tres años subsecuentes, conforme a las etapas del ciclo electoral. Los ajustes a este financiamiento orientados a cubrir cambios en los requerimientos operativos y legislativos se llevan a cabo a través de un proceso formal de Propuestas de Nuevas Políticas que involucran a algunos ministerios y al Comité Revisor de Gastos formado por ministros del Gabinete. Las asignaciones se realizan sobre la base de los resultados obtenidos, por lo que la institución tiene que presentar un reporte anual conforme a lo dispuesto en el marco de resultados, que incluye una serie de indicadores y objetivos de desempeño contra los cuales se puede contrastar el trabajo verificado por la institución. Las asignaciones presupuestales y toda la serie de reportes se dan sobre una base acumulada, por lo que los gastos que no representan efectivo (como la depreciación) forman parte del financiamiento anual.

En los últimos cinco años, las plataformas mejoradas de la tecnología de la información (IT) han apoyado a limitar el incremento en los costos del registro y las elecciones en Australia —el costo operativo en un año no electoral se ha incrementado aproximadamente en un 0.8%, y en un año electoral ha alcanzado el 1.3%. El gobierno y el Parlamento ponen mucha presión en la AEC (y en otras agencias que gozan de financiamiento público) para revisar continuamente su desempeño operativo y limitar los costos. La AEC actualizará sus capacidades tecnológicas en los siguientes tres años para beneficiarse de las tecnologías de escaneo y reconocimiento de características ópticas que pueden llevar aún más lejos sus sistemas de administración y su manejo y control de la elección.

Esta práctica presupuestal está mejor establecida en países donde la administración estatal ha alcanzado cierto grado de madurez organizativa y donde el sistema legal es estable. Es prácticamente generalizado que todos los niveles de gobierno (después de recibir la influencia de parte de agencias internacionales financieras y monetarias como requisito para la prestación de ayuda y firma de acuerdos comerciales) sigan con total formalidad los estándares para las prácticas de presupuestación. De otra forma, el presupuesto para una elección después de un conflicto civil, o para su celebración en medio de un contexto de inestabilidad, se realiza ajustándose a las condiciones en ese país, con la participación de agencias internacionales (como en Haití y Afganistán). Una suerte de situación transitoria puede ser la de Camboya, en donde las elecciones son financiadas a través de una cuenta especial en el Tesoro Nacional llamado Fondo Fiduciario para las Elecciones. Prácticamente todas las contribuciones para las elecciones —privadas y públicas, nacionales e internacionales— son depositadas en este Fondo. Guatemala ofrece un caso interesante, en donde un porcentaje fijo del presupuesto nacional (0.5%) es asignado por ley para el funcionamiento ordinario de la Comisión Electoral. En un año electoral, la Comisión se ajusta a un estándar de procedimientos presupuestales para la definición y solicitud de los fondos necesarios para la elección.

Afganistán representa un ejemplo reciente de cómo las elecciones son organizadas en un escenario de post-conflicto. La elección presidencial de octubre de 2004 tuvo muchas similitudes a otros procesos electorales en donde la comunidad internacional había estado fuertemente involucrada tanto con el proceso político como con los aspectos prácticos de organizar el proceso electoral. Esos procesos tienden a elegir soluciones de alta tecnología en lugar de alternativas de tecnología ordinaria, con una burocracia administrativa electoral centralizada, con un componente internacional inconfundible —los que en conjunto contribuyen a elevar sorprendentemente el costo del proceso electoral.  Una característica única de las elecciones en Afganistán fue la rapidez con la que el gobierno asumió la responsabilidad relativa a la planeación y la instrumentación de la elección, al menos en el papel. Esto significó la primera ocasión en que una autoridad electoral a nivel nacional sin experiencia previa en la organización electoral fue encargada de instrumentar su primera elección —aún cuando las Naciones Unidas tenían un personal de 100 empleados en campo encargados de trabajar en el proceso electoral y tenían el mandato explícito de conducir las tareas relacionadas con el registro de los electores previo al proceso electoral. La repentina y temprana transferencia de responsabilidad para organizar las elecciones de la Misión de Asistencia de las Naciones Unidas en Afganistán (UNAMA) al gobierno nacional llegó a conocerse como la “Afganización” del proceso electoral.

Notas:

¹ Una notable excepción es Suiza, en donde el presupuesto electoral se otorga sobre una base igualitaria en año electoral y en año no electoral. Esto debido al hecho de que casi siempre se celebran de tres a cuatro referendos a nivel nacional en un año no electoral y dos o tres en un año electoral.

Acuerdos para compartir recursos con otras oficinas públicas

Una situación particularmente común en las democracias establecidas, que cuentan con sofisticados aparatos estatales a nivel nacional y subnacional, es aquella en donde cierto número de costos electorales son compartidos entre la administración electoral y otras oficinas públicas. Este es el caso con la elaboración y actualización de la lista de electores y la delimitación de distritos electorales, información al votante, la conducción de los programas de voto en el exterior y el voto por poder, el programa de transmisión de resultados electorales preliminares, la resolución de disputas electorales, y la seguridad de la logística de la votación. En ciertos casos, estos costos son fácilmente identificables dentro del presupuesto del organismo electoral o de otra oficina pública.

Con frecuencia, sin embargo, existen costos indirectos dentro de las administraciones estatales o locales que no pueden ser considerados como costos electorales en virtud de que forman parte de los costos catalogados como ordinarios dentro del funcionamiento del aparato estatal (por ejemplo, gobiernos locales, policía) o de organizaciones privadas (por ejemplo, escuelas privadas que funcionan como centros de votación que no representa costo alguno). Estos costos no pueden valorarse adecuadamente a menos que la institución encargada de su instrumentación ponga en marcha programas orientados al análisis de costos, lo que no es el caso en la mayoría de las oficinas gubernamentales relacionadas con una gran variedad de actividades (por ejemplo, gobiernos locales, autoridades encargadas del registro civil o del censo y estadística poblacional).

Un presupuesto típico normalmente se estructura separando los servicios personales de los no personales (materiales y adquisiciones), sin embargo,  es generalmente difícil determinar el monto de ese presupuesto que está asignado a una determinada actividad relacionada con las elecciones (por ejemplo, seguridad, arreglos de los sitios de votación, suministro de información para la lista de electores) como parte de los costos de operación más representativos de la organización.

Por ejemplo, en España y en Suecia, las listas de electores se compilan en una oficina nacional de estadística. Aunque las autoridades electorales pagan una cuota por estas listas, ésta no cubre el costo total de la operación simplemente porque existen costos ocultos que únicamente pueden ser determinados por programas específicamente orientados al análisis de costos. También existen otros costos ocultos en ambos países, como en muchos otros, relacionados con la conducción de las operaciones de votación llevadas a cabo por administraciones locales, provinciales y municipales, el servicio postal, la policía y las embajadas en el exterior.

Es menos probable que este amplio rango de costos ocultos se presente en países con infraestructuras estatales reducidas, en donde casi cualquier costo electoral en que se incurre a cualquier nivel del gobierno puede ser fácilmente determinado y atribuido al presupuesto general de la elección para su disposición o reembolso por cualquier autoridad que tenga a su cargo la instrumentación de actividades en materia electoral. Por ejemplo, en Camboya y Guatemala, un empleado local a nivel municipal está a cargo exclusivamente de prestar su ayuda en el registro civil y en la conformación de la lista de electores. Aunque la municipalidad provee de cierto apoyo a la oficina, tanto los gastos derivados de la puesta en marcha de la oficina principal y los costos relativos al salario, están cubiertos en el presupuesto electoral a nivel nacional. Distintas plantillas de presupuestos electorales están incluidas como ejemplos ilustrativos de estructuras presupuestales en distintos contextos democráticos.

¿Cuánto cuestan las elecciones?

Uno de los principales hallazgos relacionados con los costos globales de la elección es la importancia que tiene el contexto democrático (es decir, estable, transitorio o post-conflicto) en la determinación tanto del tipo como del monto de los gastos electorales. Las conclusiones de investigaciones previas, han sido validadas en el estudio actual y son descritas conforme a las siguientes dos categorías:

Experiencia previa con elecciones multipartidistas

Un factor verdaderamente importante al explicar las variaciones de costos es la duración de la experiencia previa con elecciones multipartidistas. Existen diferencias significativas de costo entre las elecciones rutinarias en democracias establecidas, las celebradas en democracias en transición, y las llevadas a cabo durante operaciones especiales para el mantenimiento de la paz. En países con experiencia democrática multipartidista, las elecciones son consistentemente menos costosas que aquellas de países en donde estas elecciones constituyen una nueva empresa. Esta tendencia trasciende regiones, niveles de desarrollo económico, y  aún las interrupciones de las prácticas electorales causadas por razones militares. Bajos costos electorales, aproximadamente 1 a 3 dólares por elector, tienden a manifestarse en países con una larga experiencia electoral: los Estados Unidos y la mayoría de los países de Europa Occidental; Chile ($1.2), Costa Rica ($1.8) y Brasil ($2.3) en América Latina; Benin ($1.6), Botswana ($2.7), Ghana ($0.7), y Senegal ($1.2) en África; India ($1) y Pakistán ($0.5) en Asia; y Australia ($3.2).

En países con menos experiencia en este renglón, los costos tienden a ser más elevados, aún tomando en consideración las elecciones que han tenido lugar como parte de operaciones para el mantenimiento de la paz, en donde el costo por elector es el más elevado: México ($5.9), El Salvador ($4.1) y Paraguay ($3.7) se pueden mencionar en América Latina; Lesotho ($6.9), Liberia ($6.1) y Uganda ($3.7) en África; y Rusia ($7.5) en Europa del Este. En consecuencia, la duración de la práctica es en sí misma un mecanismo de reducción de costos, quizás el más importante durante la etapa de consolidación democrática. En virtud de que, por definición, resulta complicado valorar los costos electorales en las nuevas democracias desde una perspectiva de largo plazo, el informe anterior ofrece un fuerte soporte al reclamo de que los esfuerzos para construir capacidades en la administración electoral probablemente son beneficiosos a la larga. Estos datos también apoyan la idea de que el establecimiento y consolidación de una administración electoral permanente como depositaria del desarrollo de capacidades administrativas relacionadas con las elecciones —dentro de los sistemas políticos y administrativos— es una buena práctica.

Como era de esperarse, las elecciones que se celebran como parte de un largo y amplio proceso orientado al mantenimiento de la paz, son las más costosas de todas. Nicaragua en 1990 ($11.8 por elector), Angola en 1992 ($22 por elector), Camboya en 1993 ($45.5 por elector), Mozambique en 1994 ($10.2 por elector), Territorios Palestinos en 1996 ($9 por elector), y Bosnia y Herzegovina bajo los acuerdos Dayton ($8 por elector) son casos muy representativos de lo anterior.

Esto no significa que un enfoque de costo-beneficio no pueda o no deba ser utilizado para operaciones especiales, sin embargo, esto puede funcionar de manera mucho más limitada que en una simple transición político-electoral o, en efecto, en elecciones periódicas de rutina. Para el caso de Camboya, en donde los donantes subsidiaron ambas elecciones, es muy difícil demostrar que el alto costo de las elecciones en 1993 ($45 por elector) implicó que hubo mejor organización o que se produjeron resultados políticos más positivos que los tenidos en 1998, cuando la elección se celebró a costos más cercanos a los estándares de las políticas de democratización ($5). Algo menos dramático sucedió en Nicaragua y El Salvador, donde se demostró que las segundas elecciones después de operaciones de mantenimiento de paz pueden llevarse a cabo a costos significativamente inferiores: los costos pasaron de $11.8 en 1990 a $7.5 en 1996 en Nicaragua; y de $4.1 en 1994 a $3.1 en 1997 en El Salvador. Consecuentemente, sería recomendable que las elecciones sean consideradas en forma separada de los procesos especiales de paz o de procesos orientados a su mantenimiento, tanto para propósitos analíticos como de política estratégica (López-Pintor, 2000, 76-77).

Conforme a los resultados de la investigación conducida por el Proyecto CORE, las elecciones cuestan más de $20 por elector en Afganistán (2004), $5 en Guatemala (2004), $2 en Camboya (2003), $4 en España (2004), y $2 en Suecia (2004). El costo proyectado por elector para el año de 2005 en Haití es de $11 por elector. Los costos en Guatemala y Camboya son similares, respectivamente, a aquellos en España y Suecia, pero estas similitudes deben tomarse en consideración a la luz del hecho de que los dos primeros están entre los países más pobres del mundo en términos de ingreso per cápita, mientras que los dos últimos están entre los más ricos. Por lo tanto, queda muy claro que las elecciones en Camboya y Guatemala son mucho más costosas.

Como corolario a estas consideraciones se puede decir que los costos de integridad de la elección se reducen en función de los esfuerzos e inversiones para mejorar los márgenes de paz, la seguridad y la reconstrucción nacional, como es el caso del desarme, la desmovilización, la integración a la vida civil, la reconciliación inter-étnica y el desarrollo de la infraestructura. Hay otros costos electorales que permanecen constantes o que incluso pueden incrementarse (por ejemplo, en cuanto al personal, o al uso de alta tecnología), pero los costos de integridad ciertamente disminuirán con el progreso democrático. En el terreno de los costos principales, el progreso en la construcción del aparato estatal podría implicar que ciertos costos se puedan reducir o compartir dentro del presupuesto ordinario de otras agencias públicas distintas al organismo electoral (por ejemplo registros civiles, servicio postal y policía).

Así como la seguridad nacional, el transporte y la infraestructura para telecomunicaciones son de vital importancia para la determinación de los costos de integridad, también lo es que el estado se fortalezca para los costos electorales fundamentales.

Consolidación democrática

Los costos centrales en conjunto —especialmente en las áreas de personal y tecnología avanzada— tienden a incrementarse en lugar de disminuir, independientemente del grado de consolidación democrática. Una de las principales causas en democracias emergentes se debe a la mera institucionalización de una administración electoral profesional y permanente, la que en muchos países se materializa en una organización burocrática representada por una comisión electoral independiente de la rama ejecutiva.

Un segundo grupo de causas se derivan de la complejidad de los sistemas políticos y de los partidos políticos en países que tienen electorados a nivel federal, estatal y regionalizados, los cuales pueden organizar y celebrar diferentes modalidades de elecciones, bajo calendarios separados; cuando prevalece una alta demanda de información al votante (por ejemplo, el uso de distintos lenguajes); y cuando las elecciones requieren de la prestación de apoyos especiales a los electores (por ejemplo, voto en el exterior, voto por poder). Como una tercera causa, tenemos el incremento del uso de nuevas tecnologías, en donde se puede incluir la automatización del trabajo en la oficina, el establecimiento y actualización de listas de electores permanentes y computarizadas, la rápida transmisión electrónica de los resultados de la elección el mismo día de la jornada electoral, y la introducción del voto electrónico. Todas estas actividades se traducen en un elevado costo.

En el escenario específico de las democracias emergentes, una vez alcanzada la paz y una vez que los procesos de reconciliación avanzan por buen camino, se puede esperar un dramático descenso en los costos —aunque no en todos los casos y circunstancias (por ejemplo, Ecuador, Kosovo y Nicaragua). El caso de Camboya ilustra claramente la tendencia a la disminución de costos y el hecho de que a partir de cierto punto, no se puede esperar un decremento mayor. La reducción sustantiva de costos alcanzada por el Comité Nacional de Elecciones (NEC) de 1998 a 2003 puede explicarse por una serie de factores en donde no todos son de naturaleza técnica. A nivel político y más como un elemento de orgullo nacionalista, el gobierno de Camboya no quiere depender fuertemente de la ayuda internacional para futuras elecciones. Eventualmente, la mayor parte de los costos de la elección serán sufragados por las arcas gubernamentales. Esto, por sí mismo, representa un fuerte incentivo para reducir los costos. La asistencia electoral decayó sustancialmente de 19 millones en 1998 a 10 en 2002 y a 6 en 2003.

La reforma del marco legal de 2002 en Camboya se llevó a cabo con el doble propósito de mejorar y reducir los costos de la maquinaria electoral. Por ejemplo, se introdujo un registro electoral permanente, y el registro de los electores fue delegado a las administraciones locales. Adicionalmente, se dejaron de lado los procedimientos más costosos o en su defecto, fueron reemplazados por alternativas mucho más accesibles. Por citar otro ejemplo, el proceso para dotar a la población con credenciales de elector (con fotografía) para cada elección fue reemplazada por el uso de otros documentos de identificación, como la nueva credencial  de identificación nacional. La NEC fue forzada a racionalizar sus prácticas internas y reducir el número de departamentos. El director de la NEC ha comentado que cree que los costos electorales en Camboya no variarán significativamente en las elecciones futuras;  si hay algún cambio, dijo, el costo de ciertos factores apremiantes dentro de un amplio presupuesto electoral puede incluir la inversión de capital para reemplazar el parque vehicular obsoleto, así como el equipo de cómputo y otros insumos electorales, considerando cubrir las necesidades de una siempre creciente población de electores.

En Guatemala, una valoración del presupuesto otorgado a las elecciones, el financiamiento y la administración de costos llevada a cabo en los últimos años  encontró que los costos de la elección se han incrementado consistentemente en forma global y, en cada una de las áreas que la componen, en lo particular. En primer término, el presupuesto para la elección de 2003 representó más del doble que el recibido en la elección previa después de incluir el apoyo recibido del exterior, aunque aún estaba dentro del promedio para los países de América Latina. Un patrón de comportamiento parecido al experimentado en Guatemala fue observado anteriormente en las elecciones de Nicaragua en 2001 y en Ecuador en 2002. En los tres casos, sendas elecciones fueron de tercera generación, celebradas después de agudos conflictos sociales y cada elección resultó mucho más cara y mucho más pobremente organizada que la elección nacional previa. En virtud de que una parte sustantiva del presupuesto electoral de Guatemala se sustentó en la ayuda internacional, este resultado debe ser tomado como una advertencia a la comunidad internacional para monitorear exhaustivamente el gasto electoral.

Segundo, el elemento que mayor gasto representó en Guatemala fue el relativo a los salarios y viáticos dados al personal temporal contratado y a los oficiales electorales de los centros de votación, aunque este costo ha permanecido relativamente constante a través de los últimos cinco años, a razón de 125 quetzales (15 dólares) para los oficiales electorales —monto que muchos oficiales no consideraron equitativo. Este gasto fue seguido de cerca por el costo derivado de las actualizaciones al padrón electoral, aunque debe hacerse notar que la actualización de la lista de electores y los correspondientes ajustes en los sitios de votación fueron cubiertos básicamente por la ayuda internacional. El incremento de los costos en el presupuesto electoral a nivel nacional esencialmente involucró grandes gastos en materia de educación electoral y en el aumento en el número de sitios de votación, que llegó a 8,885. Al paso de cinco años, los programas de información y educación al votante tuvieron el más grande incremento en términos de costos, muchos de los cuales se derivaron de un esfuerzo por hacerlos llegar a localidades rurales y poblaciones indígenas en sus propios idiomas (la mitad de la población guatemalteca es de ascendencia Maya y no habla español). No hay un solo aspecto en el que se tenga registro de una disminución de costos.

Historias sobre presupuesto electoral en la década de los 90s

Una vez vencidos los conflictos y las severas agitaciones políticas, los costos electorales no tienden a disminuir en forma global, aunque algunos de sus rubros en particular pueden probar ser más sensibles que otros a las medidas de recorte. En otras palabras, la estabilidad es mucho menos costosa que un conflicto civil, pero esto no debe pensarse que habrá una disminución automática de costos una vez que la democracia se haya estabilizado y la administración estatal continúe su desarrollo. No existen argumentos que nos hagan esperar que procesos masivos como el del registro de electores y la votación en sí, no sean sujetos de los mismos retos y expectativas que otras empresas emprendidas por la administración estatal moderna (por ejemplo, la recolección de impuestos, servicios educativos, los servicios postales y las telecomunicaciones).

Hay muchos más países donde los costos de la elección se han incrementado durante el último lustro, que aquellos en donde los costos han disminuido. En cerca de la mitad de los países, el presupuesto estuvo sujeto a cambios provocados por la inflación misma y no cambiaron en esencia. El caso de Suiza, con un presupuesto electoral constante en los últimos cinco años, ilustra esta situación. En el lado opuesto están Canadá, España y Suecia, que experimentaron un elevado incremento de sus presupuestos, en gran medida debido a la expansión del voto por correo, y al desarrollo de intensas campañas de información a los electores.

Aunque las elecciones de segunda y tercera generación tienden a ser menos costosas que las primeras elecciones celebradas después de un conflicto civil, tenemos algunos casos que nos muestran una tendencia contraria. En tres países latinoamericanos (Nicaragua, 2001; Ecuador, 2002; Guatemala, 2003) las elecciones subsecuentes fueron más costosas que las anteriores.

Los gastos electorales que muestran un mayor crecimiento tienden a ser los relativos al personal y a los servicios profesionales. Algunas veces esto sucede siguiendo el establecimiento de una administración electoral cada vez más consolidada, como en Camboya y Guatemala; en otras, deviene de fuentes externas con experiencia profesional en los campos de la computación y las telecomunicaciones, como en Australia, España y Suecia. Los programas de información al votante y el voto postal son otros gastos que han experimentado un crecimiento, especialmente en las democracias establecidas en donde los sofisticados esfuerzos y programas de información al votante ofrecen notificaciones individualizadas sobre la fecha y lugar de la votación. Por ejemplo, en Suiza, el programa de información electoral representa tanto como el 50% del presupuesto electoral total. De acuerdo a los resultados de una encuesta respondida por la Comisión Electoral Australiana, las áreas de operación que experimentaron los incrementos más significativos en términos de costos, se relacionaron con la actualización del sitio en Internet de la AEC (desarrollo de una sala virtual), en las actividades relativas a la administración de un aumento del 40 por ciento en el volumen del voto postal, y también en el control del creciente volumen de votos provenientes del exterior junto con los problemas de seguridad inherentes al caso.

El voto postal dentro y fuera del país se está convirtiendo en una herramienta popular, aún cuando es un tanto costosa. En España, por ejemplo, el costo por votante registrado creció de $2.1 en 1996 a $4.1 en 2004. Mientras que factores como el de información y contabilidad pueden explicar en buena medida este crecimiento, aún hay suficiente espacio para el incremento real de los costos, que pueden ser explicados por cambios significativos en la administración del proceso electoral. En cualquier de los casos, el incremento en los costos ha sido mucho más grande que el 10% en el número de electores elegibles que pasó de 31.4 millones en 1996 a 34.5 millones en 2004. Algunas de las discrepancias están relacionadas con el cambio de moneda corriente en España, que pasó del uso de la peseta al euro, así como por la caída del valor del dólar contra el euro en los últimos años. Estos factores externos son responsables de una estimación en la que al menos el 25% del costo por votante registrado debe considerarse como “inflado” debido a factores meramente contables; tomando esto en consideración, el costo para el año de 2004 fue de $3 por votante registrado.

Existen otros factores que también son responsables de los elevados costos de 2004 comparados con 1996. Los cambios más significativos en la administración electoral de España en los últimos ocho años son los siguientes:

• Un dramático incremento en el número de electores registrados fuera del país, a quienes se les hizo llegar materiales electorales vía correo postal (1.1 millones de personas), más otros servicios de correo a electores ordinarios. Más aún, se mejoraron los medios de información a electores dentro y fuera del país (por ejemplo, brindándoles información en línea). Esto explica el porqué el rubro más grande en la más reciente elección fue el de los gastos por servicio postal y de telecomunicaciones, que representó el 21% del presupuesto total.
• El creciente volumen de servicios de impresión y correo de la Oficina del Registro de Electores, que representó aproximadamente el 13% del presupuesto electoral, el rubro de más grande crecimiento en el presupuesto. Este incremento se dio como resultado de los elevados niveles de voto en el exterior; y
• La transmisión rápida de los resultados preliminares la noche de la elección. Esta actividad ha sido mejorada tecnológicamente y ahora recibe casi el 10% del total del presupuesto.

En Suecia, el costo de la tecnología y las comunicaciones en la red es bastante elevado debido a la gran inversión que han hecho. Adicionalmente, la mayor parte de este trabajo lo han hecho consultores en lugar de un personal permanente —otra razón más para el alto costo. Los esfuerzos para informar a los electores están enfocados principalmente en la producción de una revista en 14 idiomas, además del Sueco; la colocación de información en la página web; la producción de folletos; y la publicidad en televisión y radio. También se elaboran folletos y películas en lenguaje de señas y en sistema Braille. El costo derivado de los programas de información al votante ronda los 18 millones de coronas (2.3 millones de dólares) para cada elección general; este número se incremento en un 60% entre 1998 y 2002.

Antes de la elección del Parlamento Europeo en junio de 2004, el organismo electoral central  participó en la Campaña Democrática instrumentada por el gobierno a través de la organización de seminarios informativos para los representantes de municipalidades, organizaciones, agencias gubernamentales y escuelas. La autoridad enfocada en las escuelas incluyó folletos informativos en su plan de difusión general. El organismo electoral central estaba preparado para desarrollar sus propias actividades informativas mucho mejor antes de la elección general de 2006; entre las sugerencias adicionales está la preparación de paquetes especiales de información para escuelas e inmigrantes.

En años recientes, en Suecia se han hecho inversiones especiales en nuevas tecnologías y comunicaciones basadas en la comunicación por Internet. Para financiarlas, cada año se autoriza un presupuesto anual relativamente alto al organismo electoral. El costo asociado al soporte de IT (acrónimo de Information Technology) y a la tecnología en 2002, de más de 20 millones de coronas, fue casi el doble de su costo normal. Las nuevas tecnologías son principalmente utilizadas para producir el registro de electores, apoyar en hacer más exacta la delimitación de los distritos electorales y en el manejo de los resultados de la elección. Adicionalmente, los resultados de la elección son publicados electrónicamente inmediatamente después del cierre de los sitios de votación el día de la elección.

Algunos países muestran una dramática reducción en sus presupuestos electorales. El caso de Camboya es espectacular debido a que su primera elección se llevó a cabo como parte de una operación de paz en 1993 y tuvo un costo excepcionalmente elevado —cercano a los $46 por elector registrado. Posteriormente, el costo se redujo a $5 en 1998 y a $2 en 2003. Algunas de las líneas presupuestales que han tenido grandes reducciones en años recientes incluyen ahorros en personal (Canadá), educación al votante (Australia) y el registro de electores después de establecer uno de carácter permanente (Camboya).

En otros países como España, sin embargo, no se ha notado una reducción significativa de una elección a otra —aunque a lo largo del tiempo, se han señalado un buen número de medidas para reducir los costos. Las autoridades electorales de España han adquirido experiencia en los últimos 20 años con un número de medidas rentables:

• Se han conseguido considerables ahorros con la descentralización de los trabajos de impresión de las papeletas desde finales de la década de los '80 (las listas de partidos son distintas en cada una de las 52 provincias), y la ampliación de la licitación a un mayor número de empresas. Se han reportado ahorros de más del 50%, pasando el costo de 1.6 pesetas a 0.60 por papeleta, ahorrando alrededor de 2 millones por elección;
• El costo de las campañas de información al votante se redujeron significativamente en la década de los 90 al limitar la verificación de campañas a los medios de comunicación estatales en donde el tiempo aire es libre. Los gastos se redujeron de aproximadamente 13 millones a 1 millón.
• Como se mencionó anteriormente, la descentralización de los procesos para la preparación y aplicación del presupuesto, junto con el hecho de hacer formalmente responsable a cada una de las agencias de su propio presupuesto y control, parecen haber sido rentables; y
• Las autoridades electorales elaboraron un estudio de factibilidad para sustituir las urnas desechables anteriores con las que actualmente se utilizan que son de plástico rígido. Se espera tener ahorros en costos por almacenamiento, así como en el área de producción; actualmente cerca del 30% del total de las urnas son irrecuperables después de una elección. Medidas de rentabilidad de este tipo han sido introducidas en otros países como en Australia.

Los gastos que permanecen constantes varían significativamente entre uno y otro país. Algunos ejemplos incluyen salarios para los oficiales electorales y de registro en Canadá y Guatemala; capacitación en Australia; campañas de información al votante por parte del OE (España); educación al votante (Camboya); y cada uno de los rubros que integran el presupuesto (Suiza).

Financiamiento público a los partidos políticos

Las fuentes de financiamiento para los partidos políticos varían en todo el mundo en función de los precedentes culturales y los estándares legales. En la mayoría de los países de la Europa Continental, los partidos políticos están, al menos, parcialmente financiados por el presupuesto nacional a través de distintas modalidades de prestaciones, incluyendo aquellas que están enfocadas a la operación ordinaria de los partidos, el funcionamiento de los grupos parlamentarios de los representantes partidistas, y para los gastos de campaña en un año electoral¹. En el Reino Unido y los Estados Unidos, el financiamiento privado de los partidos representa la parte más significativa de los gastos de campaña.

En las democracias emergentes, existen algunos ejemplos de los diferentes modelos legales, así como de su acatamiento en la práctica. Generalmente, se establece un modelo mixto con financiamiento público y privado, en donde los partidos tienen la obligación de revelar sus fuentes de financiamiento y con una autoridad electoral reguladora. Con más frecuencia que la imaginada, existe un vacío legal relacionado con el incumplimiento de las sanciones o con algún otro mecanismo de aplicación de que dispongan las autoridades ejecutoras.

En Australia, los partidos políticos y los candidatos independientes reciben financiamiento público para el desarrollo de sus campañas electorales, conforme a lo establecido en el Acta Electoral 1918 de la Mancomunidad (El Acta). Bajo ésta, los candidatos o grupos al senado son elegibles para el financiamiento electoral si reciben al menos un 4% de la primera preferencia de voto formal en la división (Cámara de Representantes) o del estado o territorio (Senado) en los que se postulan a la elección. El monto se calcula al multiplicar el número de votos elegibles por una tasa actualizada del financiamiento electoral, la cual se indexa para que coincida con el aumento en el índice de precios al consumidor cada seis meses y que se estableció en $1.97² por voto para la elección de 2004. El monto total de esa elección ascendió a $42 millones. Al término de la elección, se le solicita a los principales participantes en el proceso electoral informar a la Comisión Electoral Australiana (AEC) sobre ciertas transacciones efectuadas durante determinada campaña. Estas transacciones incluyen las donaciones recibidas y los gastos electorales realizados por los propios candidatos y grupos al senado: detalles sobre gastos electorales, donaciones recibidas, las donaciones de terceros hechas a candidatos y otros; propaganda electoral por radiodifusoras; y propaganda electoral en medios escritos.

Con relación al financiamiento de partidos políticos, las disposiciones contenidas en el Acta en materia de divulgación, están pensadas para mejorar la integridad del proceso electoral al permitir al electorado estar bien informado acerca de los donadores principales de los partidos políticos, los grupos y los candidatos, así como de algunos de los montos relativos a cierto tipo de gastos del proceso electoral. La AEC recibe y procesa las distintas declaraciones solicitadas por ley conforme a lo dispuesto en el Acta, las publica para su revisión (en la página web de la AEC) y conduce un programa de revisión del cumplimiento de presentación de informes de partidos políticos y entidades asociadas. Aún cuando la carga de trabajo administrativo de la AEC continúa creciendo, frecuentemente es objeto de críticas por parte de los partidos y miembros del Parlamento, quienes a menudo están interesados en exponer los ajustes financieros de sus oponentes políticos mientras buscan limitar la transparencia de sus propios ajustes.

Durante el periodo de 2003 y 2004, se procesaron 184 declaraciones anuales; se procesaron 1,190 declaraciones de donantes; y se condujeron 102 revisiones de acatamiento. De acuerdo a la Declaración del Presupuesto de la AEC, el costo asociado con el financiamiento y revelación de actividades durante 2004-2005 se estimó en $2.8 millones.

En España, se aplica un modelo mixto, con financiamiento público otorgado a los partidos políticos para sus operaciones cotidianas y electorales. El financiamiento público para campañas electorales no forma parte directamente del presupuesto electoral, y los partidos políticos pueden recibir financiamiento proveniente de fuentes privadas. Los subsidios para campañas son calculados en proporción al número de votos y escaños obtenidos. Los partidos políticos también reciben recursos de sus militantes, donadores privados, como resultado de sus inversiones y operaciones bancarias. El acceso a la radio y televisión estatal no tiene costo y es controlado por una Comisión especial supervisada por los comités electorales.

Suecia, tiene un modelo mixto un tanto peculiar basado en gran medida en acuerdos informales entre los partidos políticos. Por ejemplo, cualquier partido político, candidato u organización puede conducir una campaña electoral. Organizaciones distintas a los partidos políticos estuvieron involucrados en campañas antes del referéndum de 2003 sobre el reemplazo de la moneda sueca, la corona, por el euro. Cualquier negocio (firma, giro) podía financiar organizaciones de campaña antes de la votación, y muchos lo hicieron³. Con relación al financiamiento de los partidos políticos, no existe ningún sistema de regulación, aunque hay una ley que contiene reglas y lineamientos morales para los partidos políticos. No existen disposiciones que obliguen a los partidos políticos a revelar el origen de sus contribuciones; no obstante, los partidos políticos representados en el Parlamento alcanzaron un acuerdo común en la década de los 60s para compartir entre ellos información acerca de las fuentes de contribución, pero no con el público en general. Igualmente, se obligan a elaborar un informe anual, aunque tampoco es para su consulta pública.

Existen cuatro fuentes principales de financiamiento en Suecia para los partidos políticos: financiamiento público directo, financiamiento público indirecto, aportaciones de su militancia, y recursos obtenidos a través de la celebración de concursos (lotería) conducidos por los partidos y las asociaciones afiliadas.

De estas cuatro, la fuente principal es el financiamiento público directo dado a los partidos políticos durante periodos electorales y no electorales, con un monto basado en el desempeño del partido en la elección previa y su actual representación en la legislatura. El financiamiento indirecto generalmente es otorgado por la prensa afiliada a un partido, que está subsidiada. Aunque la militancia de los partidos políticos ha decaído, los ingresos por este rubro continúan siendo importantes, representando entre el 5 y 10% del total del presupuesto de los dos principales partidos a finales de los 90s. Algunos partidos políticos o sus organizaciones afiliadas reciben ingresos por concepto de sorteos o loterías; el ala Social-Demócrata ha tenido particular éxito en este sentido. Aunque ninguna ley prohíbe a los partidos políticos recibir recursos de negocios privados, los dirigentes de los partidos políticos acordaron en los 70s el rechazo a tales contribuciones.

En Guatemala el financiamiento a los partidos políticos se establece por ley. Los partidos están habilitados para recibir servicio gratuito postal y de telecomunicaciones desde la convocatoria a una elección hasta pasado un mes de su conclusión. Por otra parte, los partidos políticos reciben financiamiento público en proporción al número de votos obtenidos en la primera ronda de una elección presidencial, a razón de 2 quetzales por voto, aunque sólo en el caso que dicho partido reciba al menos 4 por ciento del total de los votos válidos. Los desembolsos solamente se hacen bajo el control del organismo electoral nacional, el Tribunal Supremo Electoral (TSE), en cuatro entregas anuales entre elecciones.

Los partidos políticos pueden utilizar estos fondos públicos para cualquier operación ordinaria o como gastos de campaña. El TSE tiene la responsabilidad de auditar y controlar los recursos y gastos de los partidos políticos. Antes de que se haga la entrega anual de recursos, los partidos deben remitir un informe detallado de sus gastos. En caso de que un partido político no acate lo dispuesto en términos de su contabilidad y del informe de sus obligaciones, el TSE puede llevar el caso a los tribunales en un esfuerzo por forzar su cumplimiento. El financiamiento privado no se contempla ni tampoco se prohíbe, y no se establecen en la ley límites a los gastos de campaña. Se considera que sería extremadamente difícil estimar los gastos de campaña a excepción del componente de subsidios públicos, aún si todos los partidos cumplen con la obligación de publicación después de las elecciones.

En Camboya, la Ley sobre Partidos Políticos establece que los partidos deben financiarse a través de las contribuciones de sus miembros, de ingresos generados por actividades empresariales legales, de donaciones de empresas o personas privadas, y de activos y bienes propiedad del partido político. Las contribuciones de firmas extranjeras, instituciones públicas y de gobierno, y de ONGs están prohibidas. Sin tomar en cuenta su participación en el proceso electoral, a todos los partidos políticos se les solicita la entrega de un informe anual al Ministerio del Interior sobre sus ingresos y gastos, hojas de balance, declaraciones sobre sus cuentas bancarias y sus bienes. Estos documentos no están a la disposición del público. Con relación a las campañas electorales, la misma ley establece que el Estado deberproveer de financiamiento para efectos de campañas a los partidos políticos sobre una base igualitaria; a la fecha, sin embargo, esta disposición nunca ha sido aplicada. Las leyes vigentes exigen a los partidos informar sobre sus gastos de campaña y mantener un registro contable especial que dé cuenta de sus fuentes de ingresos y los gastos incurridos. Este registro debe permanecer disponible ante la Comisión de Elecciones para su revisión, si éste se solicita. La única contribución del gobierno a las campañas de los partidos políticos viene bajo una disposición sobre tiempo aire gratis en la radio y la televisión estatales. Las autoridades electorales realizan ajustes para el libre e igualitario acceso al tiempo aire de los partidos políticos para mensajes de campaña durante los 30 días que dura este periodo. Esto, sin embargo, no aplica para las elecciones locales comunales.

En Haití, pocas regulaciones o políticas se habían determinado con relación a las actividades de campaña de los partidos políticos al momento en que el presupuesto electoral se había elaborado y la asistencia internacional se había entregado para las elecciones de 2005. Este descuido ilustra la incertidumbre y los retos que son típicos de contextos post-conflicto.

En Afganistán, la situación es también desalentadora aunque las leyes con respecto a las contribuciones de los partidos políticos hayan sido aprobadas. Las entidades políticas registradas para tomar parte en una elección deben tener una cuenta bancaria específicamente dedicada para recibir el depósito de todas las contribuciones hechas a su campaña, tal y como se especifica en la Regulación sobre las Finanzas de las Campañas Políticas del Organismo Electoral Conjunto (JEMB). Cada ciudadano u organización afgana puede contribuir con hasta 2 millones de afganis ($47,000 dólares) a un candidato por periodo de campaña.

Cualquier contribución mayor a los 1,000 afganis debe registrarse e informarse a la JEMB. El único género de contribución de campaña proveniente de una fuente pública que puede aceptarse son los servicios de seguridad. Por tanto, bajo las circunstancias actuales ningún dinero público está disponible para los partidos políticos, sus candidatos o candidatos independientes que contienden por un cargo público. Aún cuando a las entidades políticas no se les permite recibir financiamiento del exterior, las ONGs internacionales han estado ofreciendo cursos y consejos sobre cómo organizar un partido político, cómo desarrollar un programa político y sobre la mejor forma de instrumentar una campaña electoral en un contexto democrático.

 

Notas:

¹ El financiamiento privado en la mayoría de estos países está permitido, pero tiende a ser secundario.

² Todas las referencias a los costos electorales en Australia están dólares australianos.

³ La gran mayoría de las compañías de negocios apoyaron el reemplazo de la corona con el euro, inclinando la balanza a favor del “sí”. Algunos analistas atribuyen el rechazo de los electores hacia el euro, al menos en parte, a una reacción en contra del elevado monto de dinero gastado por quienes apoyaban al euro.

Asistencia electoral por parte de la comunidad internacional

En las democracias emergentes, el financiamiento total o parcial de un presupuesto electoral por parte de la comunidad internacional es un importante componente de la ayuda democrática. El monto varía de una situación a otra si, por ejemplo, se financia una elección en su totalidad en un escenario de post-conflicto, o si el apoyo se limita a financiar una fase específica de un proceso electoral, como el registro de electores, los programas de educación cívica, y la provisión de algunos materiales como papeletas y tinta indeleble. Los siguientes son casos muy ilustrativos.

En Afganistán, como en Kosovo desde 2000, las elecciones de 2004 fueron financiadas en su totalidad por donantes foráneos, con un costo global por voto registrado de más de $20. Un distintivo adicional fue la administración financiera de la elección. Aún cuando el JEMB fue responsable de la elección, no tuvo el control total sobre sus finanzas; esta responsabilidad descansó en el PNUD y en su Proyecto para el Registro de Electores y las Elecciones. Conforme a un estimado conservador efectuado por la unidad responsable del presupuesto electoral, más de $190 millones se gastaron para la recepción de 8’128,940 votos, dando un costo por voto de $23. Este cálculo excluye los costos relativos a las operaciones de seguridad conducidas por 18,000 efectivos del ejército de los Estados Unidos y 8,000 soldados más de las Fuerzas Internacionales de Apoyo a la Seguridad, ISAF. Otros costos que no están incluidos fueron los relacionados con las actividades de educación y logística electoral proporcionadas por ONGs internacionales, pero pagadas individualmente por otros países; el monto total de esta asistencia puede ser calculada en más de $30 millones. Más de 2,000 supervisores electorales locales fueron financiados separadamente por USAID. Los equipos especiales de apoyo a la elección de la Unión Europea ($2 millones) y la Organización para la Seguridad y la Cooperación Europea (OSCE) de igual forma fueron financiados por sus respectivas organizaciones.

El costo total estimado para la operación directa de la votación dentro del país fue de $55 millones. Adicionalmente, UNAMA gastó casi $21 millones, y el apoyo en materia de seguridad al Ministerio del Interior representó poco más de $10 millones. Estos últimos se invirtieron en primera instancia en salarios, nuevos vehículos dotados con el equipo de comunicación, y demás suministros (a excepción de armas y municiones) necesarios para el efectivo desarrollo de las tareas de la policía nacional. No se incluyen en estos montos totales los $23 millones por concepto de contratación de Estrategias Globales de Riesgos (Global Risk Strategies, GRS) para seleccionar 96 personas de otros países que se encargaran de conducir el programa de coordinación de seguridad y la planeación logística del OE en campo. De hecho, en muy buena medida, el GRS se convirtió en la estructura de campo del JEMB.

Hubo además el tema del financiamiento del proceso de votación en el exterior para los ciudadanos afganos que residen fuera del país, particularmente los refugiados en los países vecinos de Irán y Pakistán. Se hicieron necesarios recursos para planear y poner en marcha, en menos de 80 días, los programas de registro de electores y la votación en sí, para estos dos países en donde se calculaba en conjunto más de un millón de potenciales electores. En Pakistán se efectuó un ejercicio de registro en persona conducido los días previos al día de la votación (esto no fue posible en Irán). El día de la elección, tanto Pakistán como Irán ofrecieron la realización del voto personal en un limitado número de centros de votación, ubicados fundamentalmente cerca de los centros de refugiados afganos. El costo, sin contemplar los recursos invertidos por los países anfitriones de estos programas (en particular, por medidas de seguridad), sumaron cerca de los $30 millones. Este ejercicio dio como resultado la emisión de 818,189 votos en el exterior.

No es de sorprender que las elecciones de 2004 en Afganistán hayan sido complicadas y muy costosas. La autoridad electoral que cargó con la responsabilidad de organizar la elección presidencial de 2004 se enfrentó con un electorado sin experiencia alguna en la celebración de elecciones democráticas en cuatro décadas. En lugar de esto, más de 25 años de violencia habían dominado el escenario político dándole un matiz especial al clima político del país. Por lo tanto, se necesitó de un monto significativo de recursos para recrear la infraestructura de las autoridades electorales, así como para los programas de educación cívica y electoral que facilitaran a los electores el entendimiento de un proceso electoral democrático. La administración electoral contó con un considerable grupo de personas de otras nacionalidades que enseñaron a los afganos la forma de llevar a cabo unas elecciones con programas de capacitación “sobre la marcha”, lo que afectó el costo de la elección. Las preocupaciones sobre la seguridad jugaron un papel importante. La preparación y la organización de elecciones es mucho más costosa en sociedades post-conflicto, dado que la infraestructura física del país ha sido destruida y que grandes segmentos de la población se han movido internamente o forman parte de una diáspora. La tardía decisión para permitir a los ciudadanos afganos refugiados en Pakistán e Irán tomar parte en la votación aumentó considerablemente los costos.

En Haití, es muy probable que el evento electoral de tres etapas de noviembre de 2005 sea financiado en su totalidad por la comunidad internacional. Al igual que en Afganistán e Iraq, el presupuesto electoral en Haití es ilustrativo de la excepcional forma en que se llevan a cabo elecciones en sociedades post-conflicto. Primero, hay un costo global aproximado a los $10.5 por elector registrado, que no incluye el financiamiento a partidos políticos y las misiones locales de observación electoral. Las operaciones para el registro de los electores en sí costarán cerca de los $2.10 por elector registrado. Característico de las situaciones post-conflicto, los costos de infraestructura y equipo técnico (por ejemplo, transporte, renta de espacios de oficina, comunicaciones y equipo de cómputo) requerirán aproximadamente de $2.30 por elector registrado. Se deberá tomar nota que el costo electoral por voto registrado en 2005 será mucho más elevado de lo que se tuvo 10 años atrás en 1995, el cual alcanzó los $4 (López-Pintor 2000, p.74).

Los recursos totales requeridos para el periodo octubre de 2004 a diciembre de 2005 alcanzan la cifra de $48'893,180, cantidad estimada para cubrir los costos derivados de la contratación de personal y gasto operativo de las elecciones municipales, congresionales y presidenciales. El gobierno haitiano sufragará los costos de 82 oficinas centrales de oficiales electorales y también contribuirá con $2.9 millones al presupuesto electoral extraordinario, en el cual se cuenta con el apoyo de tres importantes donantes internacionales (Canadá, la Unión Europea y los Estados Unidos) quienes se comrometieron a cooperar con $41 millones. Los recursos financieros internacionales para aspectos operativos han sido vinculados a objetivos de resultados cuantitativos a través de un marco basado en resultados creado por la comisión electoral.

De los $41 millones entregados por estos donantes, administrados por el PNUD, $9 millones han sido adjudicados al programa de registro de electores que será conducido por la Organización de Estados Americanos (OEA). La comunidad internacional ha prometido financiamiento adicional para servicios de seguridad, programas de educación cívica y programas de observación electoral, incluidas las actividades de los partidos políticos. Los siguientes países y organizaciones regionales han comprometido o están considerando ofrecer oportunidades de asistencia técnica antes de las elecciones de 2005 en Haití: Brasil, Chile, Colombia, España, Francia, Japón, México, Venezuela, la comunidad de El Caribe (CARICOM), y la Organización de Países de Habla Francesa (OIF). La Misión de las Naciones Unidas para la Estabilización en Haití (MINUSTAH) también se está preparando para establecer un Fondo Fiduciario orientado a la movilización de recursos adicionales para las elecciones en caso de ser requerido. La contribución sustancial de la comunidad internacional es la única esperanza para sustentar toda la operación del proceso electoral, ya que la contribución nacional al presupuesto total de la elección representa menos del 10%

El apoyo financiero internacional en Camboya ha disminuido consistentemente en cada elección desde 1993. En 1998, el apoyo internacional consistió en casi el 80% del costo total de la elección, sin embargo este porcentaje disminuyó a alrededor del 60% para el año de 2002 en las elecciones comunitarias y menos del 50% para las elecciones nacionales de 2003. El costo estimado para cada voto registrado fue de $45.50 en 1993, disminuyendo drásticamente a $4.40 en 1998, y continuando su línea descendente a $2.30 en 2002 y $1.70 en 2003.

Para las elecciones nacionales de 2003, el presupuesto fue de 24,334'723,000 riels ($5.68 millones de dólares) del Fondo Fiduciario para las Elecciones en el Tesoro Nacional y 24,931'681,000 riels provenientes de la comunidad internacional. Siete mil millones de riels fueron aportados al Comité Nacional de Elecciones (NEC) por el PNUD; seis mil millones de riels fueron abonados por un país donante a la NEC a través del Ministerio de Finanzas; y únicamente 536 millones de riels provinieron de donantes directamente a la NEC. El dinero de los aportantes cubrió, en su mayor parte, los costos distintos a salarios (costos ordinarios costos diferentes a los originados por una contingencia). El PNUD firmó acuerdos financieros de financiamiento con 12 países donantes y coordinó la entrega de los montos de financiamiento especificamente destinados para cubrir las distintas fases del proceso según lo pactado con cada uno de los países.

El dinero del gobierno camboyano fue utilizado exclusivamente para salarios. El NEC acreditó cerca de 1,000 observadores internacionales, destacando dos grandes misiones que fueron conducidas por la Fundación Asia (305 observadores) y la Unión Europea (cerca de 120 observadores). El costo aproximado fue de $1.5 millones para la misión de observación de la Unión Europea y de $240,000 para los trabajos de observación de la Fundación Asia. Estos costos ofrecen una prueba de que el financiamiento de las actividades de la sociedad civil en el monitoreo y vigilancia de elecciones algunas veces viene en montos relativamente masivos. Por ejemplo, en el año de 2003, en la elección general camboyana, el financiamiento internacional representó tanto como el presupuesto total de la NEC.

En Guatemala, el presupuesto electoral fue generosamente financiado por la comunidad internacional hasta alcanzar los $9 millones (sin incluir las misiones de observación electoral), con apoyo brindado principalmente por Canadá, Japón, Noruega, Suecia, Suiza y los Estados Unidos. De estos $9 millones, $3.5 fluyeron a través de la Organización de Estados Americanos (OEA) con propósitos específicos de asistencia técnica en el rubro de la lista de electores, y los $5.5 millones restantes fueron brindados directamente a la agencia electoral nacional. La distribución de esta ayuda por renglón fue aproximadamente como sigue: registro de electores, $2.5 millones; educación al votante, $2.5 millones; adquisición de equipo, $2 millones; y capacitación a oficiales electorales, $2 millones. En menor medida, se proporcionó ayuda externa a organizaciones de la sociedad civil en tareas de monitoreo de la elección. En conjunto, el total de gastos de la elección ascendió a cerca de $23 millones, el equivalente a $4.6 por elector registrado. Hubo también otras misiones internacionales de observación electoral, en la que destacan las misiones particularmente numerosas de la Organización de Estados Americanos y la de la Unión Europea, con un costo promedio de cerca de $1 millón cada una.

Costos del registro de electores

Los aspectos principales relacionados con los costos del registro de electores tienen que ver con el tipo de sistema utilizado para el registro (permanente vs específico — ad-hoc —, automático vs presencial); la institución destinada para estas tareas (el propio OE o una agencia independiente); el grado de flexibilidad en la valoración de los costos (fácilmente identificables contra los costos diferidos). Las siguientes consideraciones conceptuales, que probablemente sean importantes para la adecuada valoración de los costos del registro de electores, provienen de la misión de valoración efectuada por el PNUD en Camboya en agosto de 2004.

Para obtener información sobre los temas cubiertos en esta sección, ver:

• Consideraciones generales sobre el propósito de la lista de electores en comparación con otros registros de población
• Los sistemas de registro de electores desde una perspectiva mundial
• Estándares de calidad de la lista de electores
  
• Administración del costo del registro civil/de electores: experiencias de algunos países

Consideraciones generales sobre el propósito de la lista de electores en comparación con otros registros de población

Las listas de electores son elaboradas con el exclusivo propósito de dejar constancia de la elegibilidad de los electores para votar y facilitar el proceso de votación (a una edad determinada y bajo ciertas condiciones legales), ejerciendo con ello su derecho al sufragio a espacios de tiempo regulares. Las listas de electores son una prueba tangible de certificación, y su calidad y validez se juzgan conforme a su capacidad para servir a ese propósito específico.

Existen otras modalidades registros de población con distintos propósitos: registros civiles, listas de residentes, y distintos documentos de identificación personal (credenciales, pasaportes y licencias de conducir). El número de registros y las ubicaciones institucionales de cada registro varían de país en país, dependiendo de sus tradiciones históricas y legales.

Los registros civiles, que generalmente tienen su base a niveles de gobierno local, tienen el propósito de registrar y certificar los nacimientos, muertes y el estado civil. La certificación por parte del registro civil es la prueba principal de ciudadanía, que en su momento se basa generalmente en la nacionalidad. Los registros civiles ofrecen pruebas de edad —y ambos, la ciudadanía y la edad, son los requerimientos fundamentales para gozar del derecho al voto. De igual manera se compilan otras listas. Las listas de electores no deben considerarse per se como un registro de ciudadanos o de residentes, y por otra parte no están enfocadas ni a ayudar con la identificación de ciudadanos, ni (menos aún) a servir como un recurso para la cuantificación de la población en un determinado país. Esencialmente estos listados son elaborados con el propósito de permitir a los electores, en forma individual, votar únicamente en un determinado distrito electoral y en un centro de votación específico.

En la producción y mantenimiento de la lista de electores, el tipo de vínculo que se espera entre la lista de electores y otros tipos de registros, depende básicamente de dos factores. El primero, la tradición administrativa en la rama legal de un determinado país. Y la segunda, se refiere a las circunstancias especiales bajo las cuales se organiza el registro de electores, la mayoría de las veces en el caso de las democracias emergentes y en situaciones de post-conflicto. En el último caso, los problemas que devienen de un déficit en la existencia de estadísticas poblacionales, registros civiles e identificación de ciudadanos, así como de numerosas poblaciones desplazadas, pueden influir significativamente en los procedimientos por medio de los cuales se lleva a cabo el registro.

En términos generales, el principal vínculo entre la lista de electores y los registros civiles es el requisito de un certificado de nacimiento como prueba de ciudadanía (misma que normalmente es definida por la nacionalidad) y, al menos en primera instancia, un comprobante de domicilio o residencia (el cual regularmente puede ser requerido para la ubicación de los electores en sus respectivos distritos, sitios y centros de votación). Las listas de electores y los documentos personales de identificación son vinculados debido a la necesidad del elector de ser identificado en la urna. Finalmente, el vínculo entre la lista de electores con el censo de población puede encontrarse en el papel facilitador que juega la información censal para la organización inicial del registro electoral, y la desagregación de la lista electoral dentro de cada distrito.

Asimismo, la estadística poblacional puede ser contrastada contra la lista de electores para valorar la magnitud o segmentos por edad de la población que serán elegibles para ejercer su derecho al voto en el presente o en el futuro. Así como para dotar a los ciudadanos o residentes en un país de ciertos documentos personales, tales como las credenciales de identidad nacional, pasaportes o licencias de conducir. Estas actividades con frecuencia son llevadas a cabo por alguna rama administrativa en materia de seguridad, generalmente la policía nacional, por lo que estos documentos se elaboran con propósitos de identificación personal individual.

Una tercera modalidad de registro es el listado de residentes, que puede ser compilado, mantenido y actualizado por autoridades locales en los distritos de las grandes ciudades, distritos, comunas o villas. Estas listas pueden servir para distintos propósitos regularmente relacionados con la prestación de servicios públicos a nivel local, y para proporcionar información a niveles más altos del gobierno para su respectiva acción (por ejemplo, la corrección o actualización de otras listas de ciudadanos sobre las que se requiere información sobre su residencia, como la lista de electores). Finalmente, otro tipo de registro de documentación es la población censal, la cual generalmente es compilada cada 10 años para la elaboración de estadísticas agregadas de la población a diferentes niveles de un país. La información agregada del censo (aunque no información sobre personas en lo particular) tiene muchas y distintas aplicaciones, incluida la definición de los distritos electorales —los cuales se pueden basar en la población—, y la adjudicación de escaños parlamentarios o de consejos locales a distritos, tomando como criterio la población.

Los sistemas de registro de electores desde una perspectiva mundial

El registro de los electores puede ser conducido sobre una base específica (ad-hoc) para una elección en particular u organizado sobre una base permanente con actualizaciones periódicas o como parte de un proceso de actualización continuo. El registro específico se presenta con menos frecuencia, a excepción de las elecciones en contextos post-conflicto. Sin embargo, existen casos excepcionales aún en las democracias establecidas en donde el registro permanente de electores fue instituido recientemente (por ejemplo, Canadá en 1997).

Además, el registro de electores puede ser obligatorio o voluntario para los ciudadanos. Una encuesta global en 124 países llevada a cabo por el Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEA) encontró que el registro de electores obligatorio es más común en Europa Occidental, al igual que en Europa Central y del Este. En las naciones de esas regiones, está organizado sobre una base continua, en donde el elector es registrado automáticamente al cumplir los 18 años de edad, sin que medie requisito o solicitud ante autoridad pública alguna. Este sistema está basado en la ciudadanía individual y en la información sobre la edad proporcionada por el registro civil o por los padrones de residentes compilados a niveles de gobiernos locales.

El registro obligatorio no es de amplia difusión en África o Norteamérica. En Sudamérica, las dos prácticas están uniformemente distribuidas. Una vez más, mucho depende de la forma en que están organizados los registros civiles y los registros de residencia.

Los registros de electores permanentes se actualizan constantemente o a intervalos de tiempo específicos, normalmente durante el periodo precedente inmediato a una elección. El registro continuo requiere de una infraestructura adecuada para mantenerlo, ya sea en la administración electoral o en el registro civil. Esto implica la adición de nombres y otra información relevante de las personas que satisfacen los requisitos de elegibilidad (tener la ciudadanía, satisfacer los requisitos de ciudadanía, y contar con la edad necesaria para votar) y la eliminación de los nombres de aquellas personas que por alguna razón no cumplen con tales requisitos (generalmente, originados por deceso o por cambio de residencia).

Los registros continuos son utilizados con mayor frecuencia que los registros periódicos en todas las regiones del mundo, a pesar de la compleja maquinaria y los altos costos en que se incurre. Es importante destacar, no obstante, que el registro de electores llevado a cabo en periodos de registro determinados es en última instancia una operación mucho más onerosa que mantener un registro sobre una base permanente (IDEA, 2002, p. 30).

Estándares de calidad de la lista de electores

Democracia significa gobernado por el pueblo, y el propósito de una lista de electores es registrar a la población elegible para ejercer su derecho al voto. Los siguientes estándares de calidad democrática son de particular importancia:

• Inclusión de los electores aptos. Se debe evitar cualquier acto de discriminación hacia personas que se presumen como oponentes políticos, y se debe ser muy sensible con ciertos sectores de la población que tienden a ser muy  vulnerables al despojo de su derecho a ejercer el voto (mujeres, residentes rurales, personas con bajo nivel de alfabetización, y minorías étnicas).
• Se debe considerar la elaboración de registros electorales exhaustivos y precisos como prerrequisito para el desarrollo de unas elecciones libres y justas (IDEA 2002, p. 33).
• Facilitación de las operaciones de votación. En la estructuración de los registros de electores, los principios rectores fundamentales son la simplicidad de los procedimientos y la comodidad de los ciudadanos. Debido a que el ejercicio de este derecho fundamental está en juego, las autoridades gubernamentales y administrativas no deben entorpecer el ejercicio de este derecho u obstruir el trabajo de las autoridades electorales. Se deben poner en marcha procedimientos administrativos simples y convertir el proceso de registro de los electores en una tarea lo más cómoda posible, por ejemplo al reducir la necesidad de viajar largas distancias y eliminar el pago de fuertes tarifas en estampillas o fotografías, o tener que presentarse en varias ocasiones en los centros de registro (IDEA, 2002, p.25). Estos estándares democráticos requieren que, independientemente de la forma en que se elabora la lista de electores (para una sola elección o como parte de un programa permanente de registro), la lista debe ser publicada por un periodo determinado a efecto de recibir adiciones, correcciones o eliminaciones que quedan a iniciativa de los ciudadanos.

Existen también estándares de eficiencia técnica, como los que se mencionan a continuación:

• Accesibilidad a los electores aptos (esto debe considerarse tanto como un aspecto técnico como un estándar de la democracia).
• Facilidad de uso el día de la jornada electoral. Esto se refiere a la forma en que el listado de electores es desagregado por centro de votación y la habilidad de los electores para encontrar sus nombres en la lista de electores adecuada.
• La actualización de la lista de electores a espacios regulares de tiempo o sobre una base permanente y continua; y
• Un registro limpio, que debería desalentar la doble votación y ayudar a producir estadísticas electorales más precisas. El principal aspecto en este punto son los procedimientos utilizados para la eliminación de registros por fallecimiento, la inclusión de modificaciones motivadas por un cambio de residencia a efecto de que los electores queden registrados en el distrito que les corresponde por el lugar en donde viven, y procesos de revisiones cruzadas para eliminar el registro múltiple de la misma persona.

En virtud de que el logro de la perfección absoluta en casi cualquiera de los registros de población es poco probable, el principio rector de los listados de electores, de acuerdo con IDEA, es que esos procedimientos de registro:

“necesitan encontrar el adecuado equilibrio entre la necesidad de ser riguroso para asegurar la integridad del registro, y la necesidad de ser flexible para proteger el derecho de la población a ser registrado y a emitir su voto” (IDEA, 2002, p. 34).

 

Administración del costo del registro civil/de electores: experiencias de algunos países

En Australia, las listas de electores son actualizadas automáticamente con la información obtenida del registro civil. Personal de la Comisión Electoral Australiana (AEC) permanentemente procesa información relativa al registro y la introduce dentro del Sistema de Administración del Registro (RMANS, por sus siglas en inglés) a efecto de asegurar la actualización del padrón electoral. En este sistema se incluye información acerca de las personas que recientemente alcanzan la elegibilidad, las que cambiaron su domicilio y las bajas o eliminaciones de electores que han abandonado su lugar de registro, o que han fallecido. El personal asimismo, procesa la información recibida como resultado de las actividades derivadas de la actualización continua del padrón (CRU, Continuous Roll Update).

Los programas de conciliación de datos instrumentados conjuntamente con otros países de la mancomunidad, y con autoridades estatales y territoriales, han apoyado los trabajos de la AEC para confirmar la información detallada sobre el registro de aproximadamente el 43% de las direcciones ocupadas que se pueden registrar sin necesidad de entrar en contacto directo con los residentes.

Asimismo, la AEC proporciona los productos derivados del padrón a los socios que participaron en su elaboración (organismos electorales estatales y territoriales), senadores y miembros del Parlamento, partidos políticos registrados, investigadores médicos, agencias y autoridades de gobierno, y el público. Los costos asociados con las actividades administrativas relativas al registro de electores en 2003-2004 fueron de 58 millones de dólares (en el periodo inmediato anterior a la elección nacional), y el estimado para el ejercicio financiero de 2004-2005 fue de 46 millones.

En Suecia, el registro de electores se compila sobre la base de un registro civil, el cual es actualizado de manera continua por la Agencia Nacional de Impuestos, el organismo que desde 1971 ha sido responsable de mantenerlo actualizado. Previo a cada elección, el OE central adquiere de esta agencia un registro electoral completo, que se genera de la base de datos contenida en el registro civil. El OE central paga a la agencia una cuota por esta información; el monto para el referendo sobre el Euro en 2003 fue de 500,000 coronas ($64,000 dólares). Este monto se calcula sobre la base del número de personas existentes en el registro, con aproximadamente 2-5 öre por persona (1 Corona=100 öre). El OE central recibe el registro de electores en formato electrónico y produce versiones impresas para cada centro de votación. Esto se lleva a cabo mediante el uso de estadísticas y mapas proporcionados por la oficina de Inspección de tierras. El costo derivado de la división e impresión del registro para los centros de votación es equivalente a las 300,000 coronas. Los costos adicionales (casi 13.5 millones de coronas) se deben a la impresión y difusión de las credenciales para votar de los electores aptos.

En España, las listas de electores tienen un carácter automático permanente. Son elaboradas y actualizadas, en lo sustancial, con información basada en los registros civiles y listas de residentes proporcionadas a nivel municipal. Las listas son manejadas en la oficina provincial de la Oficina para el Registro de Electores y posteriormente compiladas a nivel nacional. Las listas fueron actualizadas sobre una base anual hasta 1998, cuando se establecieron las actualizaciones de carácter mensual. Antes de cada elección, las listas de electores se distribuyen a las municipalidades para un periodo de revisión que dura cinco días. Seguido de esta revisión, la Oficina para el Registro de Electores distribuye los listados organizados para cada sitio de votación. Asimismo, las listas son distribuidas entre los partidos políticos, no así para el Ministerio del Interior, quien recibe sólo las cifras agregadas de electores a distintos niveles de gobierno.

Los costos relacionados con la producción y las actualizaciones mensuales de la lista de electores forman parte del presupuesto ordinario del Instituto Nacional de Estadística, el cual ascendió a 200 millones de euros en 2004. Los costos no son oficialmente cuantificados en forma separada dentro de la organización del presupuesto del Instituto, pero pueden ser mayores al 15%. En su momento, el Ministerio del Interior incluye todos los costos relacionados al uso de la lista de electores en periodos electorales (13 millones de euros en 2004).

Esta suma cubre los costos derivados de la reproducción de las listas que serán entregadas a los partidos políticos; los gastos por el envío postal con información a los electores sobre el periodo de revisión efectuado previo a cada elección y sobre sus sitios de votación específicos, y la administración del programa del voto en el exterior. Este exhaustivo esfuerzo explica el porqué los gastos relacionados con el registro de los electores han mostrado el crecimiento más significativo en los últimos cinco años. El Ministerio debe reembolsar estos costos a la Oficina para el Registro de Electores.

España permite el voto en el exterior vía correo postal, tanto dentro del territorio nacional como fuera de sus fronteras (la lista de electores en 2004 consistió de 34'557,370 personas, de los cuales 1.1 millones fueron electores residentes en el exterior). Los electores que residen en el exterior están incluidos en una lista separada de electores, elaborada por la Oficina para el Registro de Electores con información proporcionada por las oficinas consulares españolas. En periodos electorales, las oficinas consulares comparten las tareas administrativas relacionadas con el voto en el exterior con la Oficina para el Registro de Electores.

En primer término los electores solicitan su participación en el programa para el voto en el exterior en la oficina consular; a continuación, la mayoría de las papeletas son enviadas directamente a la comisión electoral local correspondiente, y un número menor es entregado directamente por la oficina consular para su envío en España. Todas las papeletas relativas al voto en el exterior —incluidas aquellas del interior del país— son entregadas a la Comisión Electoral dentro de los tres primeros días posteriores a la jornada electoral, en virtud de que el conteo de votos debe tener verificativo durante el tercer día. Las operaciones sobre el voto en el exterior recientemente han involucrado a más de 600 mil personas al interior del país y 295 mil del exterior, representando el 1.8 y el 0.8 por ciento, respectivamente, del electorado total. El voto en el exterior ha continuado creciendo conforme pasa el tiempo, mientras que el voto por correo dentro del país tiende a permanecer sin cambios (Ramos Vadillo, 2003, Brugarolas Massllorens, 2003).

En Guatemala, los costos del registro de electores representaron el 20 por ciento del total del presupuesto electoral en 2003. Los elevados costos se debieron al método particularmente complicado de actualización de la lista de electores, por el cual ésta y los sitios de votación fueron divididos en dos secciones: actualizados y no actualizados. El proceso de actualización del registro de electores que permitía a los electores votar en una ubicación más cercana a su lugar de residencia resultó en un registro dividido —electores no actualizados y electores actualizados. Esto hizo que la operación entera no sólo fuera más costosa, sino que también dio lugar a muchas confusiones entre el electorado.

Un problema técnico mientras se procesaba la información actualizada de los electores produjo un número desconocido de electores legalmente registrados a quienes no fue posible encontrar en el registro actualizado, y que permanecieron en la lista de no actualizados; el problema se derivó del hecho de que la ley electoral establece que los ciudadanos deben votar en la municipalidad en donde están registrados. La valoración que llevó a cabo la misión de observación electoral de la Unión Europea concluyó que uno de los principales problemas del proceso electoral fueron las deficiencias en la organización de la lista de electores al momento de asignarlos a su respectivo centro de votación conforme a los registros de identificación previamente dados a los casi 2 millones de electores que habían actualizado su registro o se habían registrado por primera vez.

Esta deficiencia fue reconocida como uno de los aspectos más importantes pocas semanas antes del día de la elección, sin embargo, el Tribunal Supremo Electoral no pudo enfrentar el problema adecuadamente. En consecuencia, muchos de los electores no pudieron ejercer su derecho al voto, aún cuando el Tribunal decidió permitir el voto sujeto a validación en la primera ronda para los electores registrados cuyos nombres no aparecían en la lista de electores del correspondiente centro de votación (EU Reporte de la EOM, Febrero de 2004).

A pesar de los recientes esfuerzos para mejorar la tasa de registro de electores, se continúan recibiendo reportes reales, e inlcuso legales, sobre la privación del derecho a la emisión del voto en ciertas poblaciones (principalmente residentes rurales y poblaciones indígenas). (López-Pintor y Gratschew, 2002, 37).

En Camboya, los costos relativos al registro de electores fueron parte del presupuesto de las elecciones comunales que rondaron la cifra de $1.0 por elector registrado. En 2003, la actualización de la lista de electores formó parte del presupuesto electoral y representó $0.50 por elector registrado; la actualización del registro permanente en 2004 se estimó en $0.14.

Este es un caso muy representativo en donde los costos del registro fueron bajos comparados con el costo global de las elecciones, en buena medida debido al establecimiento de un registro permanente actualizado automáticamente. El costo de las operaciones de registro de electores para las elecciones comunales incluyó la producción de credenciales de identificación con fotografía para cada elector. El total de las operaciones de registro ascendió a 20 millones de riels ($4.9 millones de dls.), monto que fue incluido en el presupuesto electoral de las elecciones comunales.

Para el año de 2003, Camboya creó un registro de electores permanente basado en la lista de electores utilizada en el 2002 para las elecciones comunales. Las operaciones relativas al registro fueron delegadas a las administraciones comunales, aunque supervisadas muy de cerca por el Comité Nacional de Elecciones (NEC). La operación consistió en la actualización de la lista anterior de electores: aquellos que ya figuraban en la lista no necesitaban ser registrados de nueva cuenta. Sólo a aquellos electores que para ese entonces habían alcanzado la edad para votar o que se habían cambiado de una comuna a otra, se les pidió registrarse. Bajo este nuevo sistema, ninguna credencial fue entregada. Como resultado, el costo total del registro de electores alcanzó los 12 millones de riels ($2.9 millones) y fue incorporado en el presupuesto electoral de 2003.

Para el año de 2004, según lo estipulado por la Ley para la elección de los miembros de la Asamblea Nacional (LEMNA), la actualización del registro permanente supuso un proceso de registro y revisión anual, aún sin tener elecciones en puerta. El proceso de registro de electores y la revisión de la lista son llevados a cabo entre el 1 de octubre y el 31 de diciembre de cada año. Para estas operaciones en el año de 2004, el NEC preparó un presupuesto de 3.7 millones de riels que fue aprobado y proporcionado íntegramente por el gobierno.

Este monto no formó parte del presupuesto electoral. En el futuro, este gasto recurrente puede prepararse bajo una base específica, como sucedió en 2004, o eventualmente se puede integrar como parte del presupuesto ordinario de la NEC. El costo del registro de electores probablemente continuará decreciendo en función de que el procedimiento se vuelva una parte normal de las operaciones administrativas de la comuna. En 2004, se realizaron ahorros en las áreas de capacitación y asistencia directa a los funcionarios de las comunas.

En virtud de que las operaciones relacionadas con el registro ya no son conducidas por el NEC, parte de los costos ahora son directamente absorbidos por los concejos comunales, quienes proporcionan el personal. Aunque la responsabilidad financiera del registro de electores pareció ser “trasladada” a los concejos comunales, el NEC está obligado a proporcionar “una capacitación apropiada, construir capacidades, dotar de instalaciones, suministros y materiales y un presupuesto a la comuna y a sus funcionarios que les permita la instrumentación de estas responsabilidades”. Bajo cualquier circunstancia, estos costos son de por sí más bajos que los que se presentan en un registro periódico. Asimismo, el NEC también otorga incentivos en salarios a los funcionarios comunales por sus responsabilidades administrativas adicionales durante el periodo de actualización anual.

En Haití, al igual que como sucedió recientemente en Guatemala, las operaciones de registro de electores para el año de 2005 serán realizadas con la asistencia técnica de la Organización de Estados Americanos (OEA). De un presupuesto electoral total cercano a los $49 millones, nueve millones se dedicarán a las tareas de registro de electores, entre las que en un contexto ideal se incluirá la posibilidad de crear las bases para un registro civil, hasta ahora inexistente en el país. El proceso global de registro de electores será automatizado, sin que exista ningún registro manual. Todos los electores recibirán una credencial digital que gradualmente reemplazará la credencial nacional de identificación. La OEA tiene planeado establecer 615 oficinas para las actividades de registro (400 centros de registro, 185 oficinas para el registro automatizado, y 30 unidades móviles de registro automatizado).

Los centros de registro serán ubicados en áreas rurales; las oficinas automatizadas en áreas urbanas, y las unidades móviles en las áreas semi-urbanas. El número de centros automatizados será ajustado tanto como sea necesario para llegar a grandes concentraciones de potenciales electores. Se estima que el proceso de registro les llevará cuatro meses (de marzo a junio de 2005). El concepto de operaciones también contempla el establecimiento de aproximadamente 3,200 centros de votación, para lo cual los electores serán informados y asesorados sobre el lugar que les corresponde durante el proceso de registro.

El Consejo Provisional Electoral de Haití y la comunidad internacional de donantes han aprobado este proyecto, y la OEA ya se encuentra en proceso de instrumentarlo.

El gobierno financiará directamente los costos operativos para las 82 personas en las oficinas centrales del consejo electoral. La provisión de $2'017,167 bajo este rubro reflejan la necesidad de contratar oficiales para el registro electoral. De acuerdo a la ley electoral de 1999, cada oficina de registro electoral debe contar con cinco oficiales: un presidente, un vicepresidente, un secretario, y dos oficiales de registro. El salario mensual de los directivos es de $111 aproximadamente, mientras que los oficiales reciben $97 por un periodo de dos meses.

El registro de electores en Afganistán, antes de la elección de 2004 fue particularmente complicado y peligroso. La magnitud del electorado en ese momento era desconocida, y la propiedad de la credencial de identificación estuvo muy limitada entre la población. Por tanto, se instrumentó un ejercicio de registro a nivel nacional, resultando en lo que se ha conocido como una de las más grandes y exitosas iniciativas de registro electoral. Debido a los problemas de seguridad, a todos los centros de registro se les pidió contar con medios adecuados de comunicaciones (teléfonos satelitales en la mayoría de los casos) estar bien protegidos y ser móviles. Se gastó mucho dinero en la adquisición de miles de vehículos, además de en la preparación y puesta en marcha de toda la organización del proceso de registro de una manera computarizada.

Con un presupuesto de $74 millones, el ejercicio del registro de electores fue la actividad más onerosa de todo el proceso electoral. Otros $7.4 millones adicionales se gastaron en el registro de ciudadanos refugiados en Pakistán la semana previa al día de la votación. Desafortunadamente, el registro de electores nunca fue utilizado en los centros de votación el día de la elección, debido a que a los electores se les permitió depositar su voto en cualquier centro de votación dentro del país. El OE tiene aún que decidir sobre la forma de convertir el registro de electores vigente en uno proceso de registro de electores permanente.

Prácticas para la administración de costos electorales

Hay algunas consideraciones pertinentes cuando se discute sobre la administración de costos. Primero, el procesamiento de gastos y la administración de costos son manejados de distintas maneras en elecciones que son manejadas por organizaciones internacionales (ejemplo: Camboya en 1993, Kosovo de 2000 a 2002 y Afganistán en 2004); en elecciones administradas por autoridades nacionales con el sustancial apoyo financiero de la comunidad internacional (por ejemplo: Angola en 1992, Guatemala en 2003, y Mozambique de 1994 a 2004); y en elecciones manejadas totalmente por autoridades electorales nacionales (por ejemplo en las democracias establecidas). En el primer escenario, el procesamiento de los gastos es manejado directamente por la agencia internacional a cargo de las finanzas de la elección —la OSCE en los Balcanes y el PNUD en otras regiones del mundo. Los procedimientos de presupuestación, adquisición y auditoría son hechos conforme a las reglas establecidas por una organización internacional. En las democracias establecidas, financieramente sustentables, la administración de gastos es realizada por un departamento dentro de la administración electoral conforme a las reglas de la administración pública local, algunas de las cuales pueden orientarse específicamente a la administración de gastos electorales. Finalmente, en situaciones en donde las autoridades electorales nacionales son parcialmente subsidiadas por la comunidad internacional, la administración de gastos cargados al financiamiento externo tiende a estar total o parcialmente  en manos de las agencias internacionales instrumentadoras, como el PNUD y la Organización Internacional para la Migración (IOM), o en las de una organización regional, como la OEA.

Otro aspecto se refiere a la administración de los partidos políticos y al financiamiento de campañas a través de agencias públicas —un importante y sensible tema tanto en las democracias establecidas como en las emergentes. Existen variaciones significativas entre países en lo que respecta al financiamiento público y al privado, los límites legales y los gastos de campaña, la obligación para los partidos políticos de revelar sus fuentes de financiamiento, y las responsabilidades de las autoridades electorales para hacer cumplir las reglas. El financiamiento público, total o parcial es igualmente de uso común en la mayoría de las democracias, y en algunos países representa el gasto público en elecciones de más rápido crecimiento en los últimos cinco años (por ejemplo, Canadá). Es de la mayor relevancia el efectuar una valoración acertada sobre los costos de campaña y el financiamiento para llegar a alguna conclusión acerca de si el campo de juego es el mismo para todos los partidos y participantes. El hecho de que los procesos de reporte y control sobre financiamiento político sean metodológicamente complejos y políticamente sensibles, no debe mantenerlo alejado del debate, tanto en el análisis de la administración electoral como en la valoración de la calidad democrática.

Con relación a prácticas administrativas específicas, merecen atención los siguientes aspectos: procedimientos para la adquisición de insumos, control de inventarios, transacciones en efectivo, costos adicionales, auditorías al presupuesto, inversiones en alta tecnología y medidas de rentabilidad. Cada una se describe con detalle en las siguientes secciones.

Procedimientos de adquisición

Los procedimientos de adquisición de equipo, servicios y suministros generalmente son prescritos por lineamientos y prácticas gubernamentales, a menudo complementadas por las regulaciones y prácticas del OE. Los lineamientos se han estandarizado cada vez más en todo el mundo desde los años 60s, en respuesta a regulaciones y presiones de las agencias internacionales que prestan apoyo financiero como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional y el PNUD.

Un caso interesante de adaptación de las disposiciones gubernamentales generales a las especificidades de los gastos electorales es España. Los procedimientos generales de la administración del Estado para el control de gastos son aplicados con algunas modificaciones: ciertos gastos requieren de la autorización financiera por parte del departamento general de control de gastos dentro de la rama ejecutiva del gobierno. Esto es para garantizar que los gastos sean manejados de acuerdo a las provisiones presupuestales y de contratación pública vigentes. Hasta mediados de los 80s, los gastos electorales siguieron procedimientos de autorización ordinarios, que hicieron la administración onerosa y disfuncional debido a lo limitado de los tiempos del proceso electoral. (De hecho, el procedimiento que se siguió para posibilitar la celebración de elecciones fue el de liberar los recursos con fecha posterior a la justificación de la erogación). Una posterior reforma legal introdujo la modalidad de control financiero permanente; en este sistema, la aprobación previa de cada gasto no es necesaria, pero la autoridad encargada del control conserva el derecho de revisar los gastos electorales en cualquier momento del proceso. Más aún, el Ministerio del Interior debe remitir un informe detallado sobre los gastos al Parlamento después de la elección. En cuanto a la administración de gastos por parte de los distintos departamentos involucrados en el proceso, cada departamento tiene la potestad de gastar la asignación anticipada en el presupuesto de sus propios fondos, en el entendido de que le será reembolsado por el Ministerio del Interior. Tales gastos pueden cubrir los relativos al registro de electores distintos a aquellos relativos al mantenimiento de la lista de electores del voto externo —y ciertamente, la logística de la votación a niveles inferiores, que son administrados por las autoridades locales.

La situación en Camboya, un contexto político administrativo completamente distinto, ilustra las dificultades para obtener fondos del presupuesto. En la práctica, las dificultades relacionadas con el financiamiento electoral proviene de las prácticas procedimentales y adminsitrativas del Ministerio de Finanzas, que no están dirigidas para una rápida respuesta en el contexto de los preparativos de la elección. Los procedimientos financieros normales aplicables a un departamento de gobierno ordinario no son capaces de responder ante las limitaciones excepcionales de tiempo del Comité Nacional de Elecciones en términos de la adquisición de materiales electorales y para garantizar el inevitable desembolso de efectivo durante la organización de las elecciones. Adicionalmente, el financiamiento directo de los donantes internacionales o a través del PNUD tiende a ser distribuido tardíamente en el proceso, en ocasiones incluso después de la elección, creando por tanto problemas adicionales de liquidez. En algunos casos, la especificidad excesiva al destinar la utilización de los recursos puede dificultar el que se haga de manera oportuna y se puede tornar necesario el hacer cambios de último momento para acordar financiamientos que cubran los gastos operativos con una mayor flexibilidad.

Control de inventarios de suministros electorales no utilizados

Al igual que en el caso de las adquisiciones, el inventario de suministros no utilizados es realizado de acuerdo a las regulaciones generales del gobierno y varía sustancialmente de un país a otro. Por ejemplo, en España un inventario tanto de los suministros utilizados como de los no utilizados se elabora después de una elección. Las autoridades municipales locales están a cargo de la elaboración de un inventario y del almacenamiento de los materiales electorales. Transfieren esta información a los delegados provinciales y regionales del gobierno nacional quienes, a su vez, consolidan los inventarios a nivel provincial y lo informan al Ministerio del Interior. No se incurre en ningún costo especial o imprevisto en esta actividad que sea distinto a los costos operativos de las distintas administraciones involucradas. Los suministros que puedan reutilizarse son almacenados en instalaciones municipales. Lo suministros que no fueron utilizados, en su gran mayoría productos impresos, son eliminados o reciclados a nivel local.

El control de inventarios en Australia requiere que los arreglos para el almacenamiento de suministros no utilizados sean incluidos en el contrato al momento de la adquisición del material para las papeletas. Es tratado como parte del inventario de la Comisión Electoral Austrailana y se ve reflejado en la hoja de balance de costos. Todo se procesa electrónicamente.

En Canadá, los suministros y materiales electorales son rastreados mediante el uso del Sistema de Administración de Suministros, una aplicación desarrollada localmente que utiliza un índice promedio de costo mensual para estimar el valor de los suministros sin utilizar. En Suecia, después de cada elección se lleva a cabo un inventario de los suministros no utilizados; materiales sin utilizar no impresos, como sobres, pueden ser utilizados en elecciones futuras. El organismo electoral central siempre mantiene en almacén cierta cantidad de sobres electorales y papel utilizado para la impresión de papeletas. Este tipo de almacenamiento es considerado como reserva. Los organismos electorales locales almacenan materiales utilizados en los centros de votación, como urnas y mamparas, normalmente elaboradas con materiales resistentes de larga duración, por lo que no necesitan ser reemplazadas con mucha frecuencia, razón por la cual constituyen un costo bajo y ocasional en el presupuesto del OE.

En Guatemala, las comisiones electorales subnacionales efectúan un inventario de los materiales utilizados y los no utilizados, enfocándose específicamente en materiales de larga duración como mamparas y urnas, las cuales son almacenadas para la siguiente elección. Las autoridades electorales nacionales mantienen un registro de los inventarios. En Camboya, los suministros no utilizados son inventariados y almacenados en instalaciones centrales. Cada año, se crea un Comité de Inventarios que lleva a cabo esta tarea para todos los departamentos del Comité Nacional Electoral. Adicionalmente, el departamento de operaciones recibe reportes mensuales sobre movimientos de mobiliario y equipo, dentro y fuera del almacén central.

Los acontecimientos en Afganistán en 2004 ilustran algunos de los imponderables y complicaciones que se pueden derivar del sistema electoral en sí. La fórmula electoral para la presidencia requiere de una segunda vuelta entre los dos candidatos que obtengan el mayor número de votos si ninguno de ellos recibe el 50 por ciento más uno de los votos en la primera ronda. En la etapa de planeación de esta posibilidad (que a final de cuentas no fue necesaria pues Hamid Karzai obtuvo más del 50% de los votos en la primera ronda), el secretariado electoral tuvo que adquirir cantidades importantes de artículos para el día de la elección como bolsas a prueba de fraude, sellos y tinta indeleble. Estos materiales no utilizados ahora están almacenados en un almacén prestado por la UNICEF en Kabul. En la actualidad el Organismo Electoral Conjunto (JEMB) y su secretariado están intentando decidir dónde y cómo almacenar las urnas y otros materiales electorales. El JEMB confía plenamente en el sistema de inventarios de Naciones Unidas, por lo que aún no ha desarrollado sus propias políticas y procedimientos.

Operaciones en efectivo para bienes y servicios electorales

Con relación a los procedimientos para el pago de nómina y transacciones en efectivo, la regla es que los salarios pocas veces son pagados en efectivo¹. En general, las transacciones en efectivo están limitadas a adquisiciones menores y poco efectivo. En Australia, por ejemplo, la Comisión de Elecciones maneja pocas transacciones en efectivo y éstas están restringidas al uso de cantidades mínimas (limitadas a $100 por transacción), para las cuales existen controles establecidos y procedimientos contables dentro de la organización. De la misma forma, los depósitos para la nominación de candidatos y cuotas para el registro de partidos pueden pagarse en efectivo.

En España, los pagos pequeños como los relativos a viáticos de los funcionarios electorales son pagados mediante cheques o transferencias bancarias, aunque ha habido casos en donde el pago en efectivo ha sido facilitado por las autoridades locales. Los gastos especiales para efectos de servicios de seguridad proporcionados por la policía nacional están incluidos dentro de los salarios en la nómina mensual correspondiente. (El monto de los viáticos por persona asignados a los funcionarios electorales y de seguridad recientemente fue establecido en un tasa de entre $60 y $98, respectivamente). En Suecia, el OE no realiza transacciones en efectivo a excepción de pequeñas compras para ciertos suministros de oficina.

Nota:

¹ Hay algunas excepciones, incluida Camboya. En este país, los salarios son pagados en efectivo aunque todas las demás transacciones son efectuadas a través de transferencias bancarias o mediante la emisión de cheques.

Costos electorales adicionales

En términos generales, la encuesta del Proyecto Cost of Registration and Elections (CORE) indica que la administración electoral tiende a mantener el rango de costos dentro de los límites anticipados bajo el presupuesto global. La cobertura de costos adicionales no parece significar mayor problema sin importar el tipo de democracia de que se trate: estable, en transición o post-conflicto. En los casos especiales de gastos no previstos, las autoridades electorales han solicitado y obtenido de parte del gobierno recursos adicionales cuya necesidad potencial fue prevista en la legislación electoral (por ejemplo, Canadá, Guatemala, España) o los gastos fueron subsumidos contra los excedentes dentro del presupuesto aprobado para una institución (con mayor frecuencia en Canadá).

Electoral budget audit

Accounting procedures and audit practices in the surveyed countries generally follow widely shared international standards, at least formally. Electoral expenses are normally subject to some internal audit at the EMB, plus an external audit by the national accounting control agency. An annual audit cycle is the norm. Accounting generally applies to income and expenses organized by broad chapters or budget lines (i.e., personnel, procurement services) encompassing the entire electoral operation. Program focused accounting is not usually applied (i.e., the overall cost of voter registration as part of activities by the different agencies involved). Some specific country examples and their variations are detailed below.

In Australia, the electoral budget requires approval by the Department of Finance on an annual audit cycle. In Canada, the Office of the Auditor General may decide to perform an audit or evaluation at any time. In Spain, all electoral expenses are audited by the national audit agency on an annual basis. This agency also audits the finances and expenses of political parties. An internal audit by the Finance Ministry’s auditor general can be made at any time during the process. In Switzerland, the budget is audited by the Finance Committee and the Finance Delegation of the national parliament. In Guatemala, there is an internal audit at the election commission and an external audit by the National Controller General on an annual cycle. In Cambodia, the budget is internally audited by the Ministry of Economics and Finance on a yearly basis; donor funds, however, are audited by external agencies. A national accounting audit agency remains to be established in Cambodia.

Investing in High-technology Electoral Solutions

New technology is not only considered a pressing necessity for electoral modernization, but it has also become a status symbol for many organizations and countries. The question is not whether to employ new technology, but how much to use and at what cost. Examples below from countries at different levels of socioeconomic development examine this feature of electoral systems.

In Australia, the Australian Electoral Commission (AEC) has proposed to upgrade its Roll Management System (RMANS) and the supporting IT capacity. This will be undertaken over a four-year period and will enable the MANS to integrate with other Web-based systems, exploit image and optical character-recognition technologies, meet e-government standards, and more easily adapt to new technologies as they emerge. Pilot programs have been undertaken to test the use of optical scanning and character recognition to process applications for enrollment and other forms. An automated postal voting system is also envisaged. The trials have successfully collected Continuous Roll Update (CRU) enrollment application data and transmitted the information to a RMANS test database. The results of these tests will be reported to government by June 2005. Over the next two to three years, the AEC will further enhance the security of its IT network with the rollout of additional network attached storage (NAS) servers to each division.

In Sweden, investments have been made in new technology and Web-based communication during the past few years. The cost of IT support and technology almost doubled in 2002, when it was a little more than 20 million kroner ($2.6 million). In 1994, the Swedish central EMB was first in the world to publish preliminary and later final election results in real time on the Internet. Results for the parliamentary elections of that year were reported through a reporting receiver to the central EMB (then located at the National Tax Agency) directly from the polling stations. In the parliamentary elections of 1998, the final election results were reported in this way also. The central EMB was established as an independent authority in 2001, and one reason for the structural change was to facilitate the installation of new technology.

In Canada, all aspects of the administration of federal elections, except voting, have been computerized since the 1990s, and the systems are upgraded constantly. The National Register of Elections was established in 1997 as a permanent voter list to replace a door-to-door enumeration system, and this has resulted in considerable savings. Elections Canada also developed REVISE, a system used for the revision of the preliminary lists of electors during an election and to oversee the integration of changes into the Register. In 2003, Elections Canada developed REVISE-2, which allows changes of address across all electoral districts. Also, a Web site has been developed on which a range of training materials, handbooks, forms, election returns, election results and maps are made available.

In Spain, permanent voter lists are computerized and updated on a monthly basis. Early transmission of results is facilitated by high-tech communication. The electoral unit at the Ministry of Interior has developed a Web site with electoral information and results. The use of electronic voting is being tried on a pilot scale. At the national level, a branch of the National Police—a civil guard composed of 70,000 individuals— voted by Internet for its Staff Advisory Committee in 2002 and 2004. On a much smaller scale, a rehearsal with Internet and cellular telephone voting took place in four small municipalities during general elections in May 2004. Prime Minister Zapatero announced in August 2004 that electronic voting might be used in the referendum on the European Constitution early in 2005. Apparently, electronic voting is seen more as a way to encourage voter turnout than to reduce costs.

In other countries like Guatemala, office management and the voter registries are computerized. Furthermore, quick vote counting and transmission of preliminary results are subcontracted with a private firm. Nevertheless, there are no plans to introduce other new technologies like electronic voting.

In Cambodia, the electoral list is compiled in a centralized database. For the past three elections, lists for each polling station have been generated by computer. (A new computer system costing $220,000 was offered to Cambodia in 2001.) Efforts are ongoing to improve technical aspects related to the sorting of voter names and the cleansing of double registrations; the budget for this is around $20,000. There are plans to change the software platform to one that is less expensive to maintain and to provide computer equipment to all provincial offices, including networking capacity; the prospective budget for these operations is $103,000. Such initiatives are bound to improve the technical quality of the list while reducing the costs of technical maintenance. The production of the list on CD-ROM will enhance its accessibility and considerably reduce the cost for political parties to buy the list for their own use.

Cost-effectiveness in elections

Some final considerations regarding cost effectiveness in elections include the following:

1. In the specific scenario of emerging democracies, dramatic cost decreases may be expected once peace is achieved and reconciliation fares well. All steps toward and investments in peace, security and national reconstruction—disarmament, demobilization, integration to civilian life, interethnic reconciliation and infrastructure development—lead to a reduction in the integrity costs of elections. Other electoral costs may remain constant or even increase (i.e., personnel and technology), but significant integrity costs will certainly be reduced with democratic progress. In addition, just as national security, transport and communication infrastructures are of paramount importance in determining integrity costs, state building is a key determination of core electoral costs. Few would doubt that democracy is much less expensive than civil conflict, but decreasing electoral costs should not be assumed once democracy is stabilized and a state administration continues to develop well. There are no grounds to expect that such massive processes as voter registration and voting are not subject to the same challenges and expectations experienced by other undertakings by modern state administrations (i.e., tax collection, educational services, postal services and communications).
2. Previous and current research indicates that duration of electoral practice is in itself a cost-reducing mechanism, perhaps the most important one during the stage of democratic consolidation. Since a longer-term perspective is by definition difficult when assessing election costs in new democracies, the research findings offer strong support for the claim that efforts at capacity building in electoral administrations are probably cost-effective in the longer term. These findings also support the idea that establishing and consolidating a permanent electoral administration as the repository for managerial capacity—within both the political and the administrative systems—is a cost-effective practice.  (Cambodia was among the countries showing a dramatic reduction in the electoral budget. The first election within a peacekeeping operation in 1993 cost approximately $46 per registered voter; subsequently, per-voter costs went down to $5 in 1998 and $2 in 2003.
3. In well-established democracies, electoral costs tend to increase due to personnel expenses, high-tech investment and maintenance, and special efforts to enfranchise certain populations (i.e., aging people and citizens abroad). For example, postal voting within country and abroad is growing and is rather expensive.
4. Concerning the cost of voter lists, a main lesson learned from previous research (and still relevant) is that permanent registries promote both transparency and cost-effectiveness,  particularly when they are periodically updated with corrections, additions and deletions without obliging voters to re-register. Recent reforms in this direction have been implemented in a number of new as well as older democracies including Botswana, Cambodia, Canada and Chile. The single most important cost-cutting measure is probably continuous voter registration. Given the huge costs involved in undertaking voter registration operations for the first time, permanent registers that can be updated periodically will prove cost-effective in the long run (UNDP, 2000, pp. 126, 128).
5. Regarding the use of voter cards, a lesson learned is that allowing citizens to vote with a variety of identification documents, such as a driver’s license or passport, rather than requiring a voter card, should be considered good practice. The use of a voter card does not in itself add anything to democratization; furthermore, the high cost of producing them, in addition to the tasks involved in distribution, can deter voter turnout and otherwise delay or disrupt the electoral process. Moreover, the use of voter cards does not prevent multiple voting, which can be restricted by other means ranging from indelible ink to computerized systems (UNDP, 2000, p. 126).
6. Expense line items undergoing the greatest reductions sometimes refer to staff savings (Canada), voter education (Australia), or voter registration after establishing a permanent registry (Cambodia, Canada). In contrast, in other countries like Spain, no significant cost reduction can be reported from one election to the next, while in the longer term a number of cost-reducing measures have been singled out. Spain’s electoral authorities have developed experience during the last 20 years with a number of cost-effective measures.
7. High-technology investment in itself should not be considered as a cost-effective measure unless it is related to products and processes leading to long-term cost reductions in the electoral operation. Such would be the case with permanent voter lists vis-à-vis ad hoc voter registration before every election. Indeed, electoral authorities may reasonably expect some cost savings by introducing new technologies.
8. Political party finance and campaign expenses fall largely in a grey area concerning electoral costs. Some cost effectiveness can be expected in these areas by filling the legal vacuums prevailing in so many countries (on issues like expense limits, disclosure obligation, sanctioning and enforcement powers of public authorities). Political parties may receive public subsidies and international public aid, which are relatively easy to track and take into account; however, they may also receive funds from their membership, private donors, investment revenues and bank loans, all of which may be hard to quantify or even estimate. Consequently, the issuance of legal provisions is a first step towards transparency and likely cost-reduction of campaign expenses. Recent research efforts in this domain have been undertaken by UNDP, International IDEA, the Federal Electoral Institute of Mexico and IFES.
9. In most well-established democracies and in an increasing number of the new ones, the electoral budget is prepared by the electoral authority and processed through the finance ministry for approval in parliament. The ministry does not have the authority, at least formally, to curtail or amend an electoral budget prepared by electoral authorities. Nevertheless, the government and the legislature may place constant pressure on electoral authorities—along with other publicly funded agencies—to continually review their operational performance and to contain costs. In fact, constant concern over the budget by governments and legislatures should be considered in itself as cost effective and as a tool for good management because it encourages strategic and operational planning by the electoral authority.

Country Case Studies on Electoral Costs

This section of the Cost of Registration and Elections (CORE) Project contains the main findings and conclusions drawn from case studies on electoral costs in 10 countries.  The countries were selected as illustrative of election management within different democracy environments—from stable to transitional to post-conflict, because they were also examined in a previous UNDP study published in 2000 and other countries, meanwhile, were added based on geographic location and size of the electorate. 

Stable Democracies: Large- and medium-sized electorates

Australia; India; Spain

Stable Democracies: Small-sized electorate

Sweden

Transitional Democracies: Large- and medium-sized electorates

Mexico

Transitional Democracies: Small-sized electorate

Guatemala

Conflict Environment: Large- and medium-sized electorates

Iraq; Afghanistan

Conflict Environment: Small-sized electorate

Cambodia; Haiti

A standard case study methodology was followed. A panel of authors and election specialists was selected on-site¹. Panel members were guided by a checklist template as well as documentary sources and individual informants for consultation. The case studies were researched in the field and written between September 2003 and January 2005. The case study reports generally include an outline of the current structure of each nation’s EMB, including appointment procedures, terms of office and scope of responsibility, followed by a description of the legal framework for elections—primarily concerning budgeting and funding provisions (i.e., reference to voter registration, polling operations, campaign expenses by political parties and candidates and financing of media access). The reports assess how the legal provisions regarding election funding are actually followed in practice. They also consider the main obstacles— political, financial, administrative or technical—to the application of the law in the proper management of the electoral budget.

The case studies describe the electoral budgets and procedures of EMBs in both non-election and election years. Voter registration costs, especially new registration operations in conflict environments, are considered separately. The cost of polling operations in the most recent general election is scrutinized by disaggregating budget figures by main items and comparing them to previous elections to discover the main reasons for change, if any. The cost of external voting operations is analyzed when it can be separated from the aggregate electoral budget. International funding of electoral budgets is categorized by area of application, i.e. whether awarded to the EMB or to other election-related actors, such as domestic and international observer missions. A number of cutting-edge issues are examined whenever information is available. Among the questions directly addressed are the following:

• Are costs related to political party finance for general operations and campaign funding part of the electoral budget, or considered separately?
• What are the costs of planning and introducing new technologies? And are they envisioned as cost-reducing strategies?
• Is civic education a cost in the budget of the EMB, a cost to political parties or cost to NGOs or other civil society entities? Does the EMB share civic education costs with other national or international actors?

Finally, the case studies offer an overall assessment of current and most recent practices in election budgeting, funding and cost handling, by describing election items that have proved either more susceptible or more resilient to cost-saving measures. Documentary resources most often consulted in the preparation of the case studies included constitutions, electoral laws, laws on political parties, organization charts of the electoral authorities, election bylaws and electoral budget documents. Professional literature and Web sites were also consulted. And finally, informal and semi-structured personal interviews were conducted with electoral authorities and specially qualified informants, academics and practitioners.

Note: 

¹The authors are academics and practitioners with long experience in the field, most of them related to electoral authorities as senior staff or international consultants.

Iraq: Cost of Registration and Elections

Introduction

This case study concerns the first post-war elections in Iraq, held on 30 January 2005. The figures in this paper are based on budget estimates and on partial expenditure reports collected during the implementation of the 30 January 2005 elections. As of the time of the final revisions to the study (March 2006), final expenditure figures are not yet available, both because the IECI has remained busy with a referendum and general election in 2005 and so has not completed its 2005 audits and because so many agencies contributed to the 2005 costs. The budget estimates are, however, reasonably accurate estimates of the incurred costs.

I. Background on the electoral process 

The Law of Administration for the State of Iraq for the Transitional Period (Transitional Administrative Law, TAL) called for five elections during the transitional period (defined as beginning with the formation of a fully sovereign Iraqi Interim Government on 28 June 2004 and ending with the formation of an elected government under the terms of a permanent constitution, as of the final revisions to this paper, the assembly elected on 15 December 2005 has not yet formed a government). All of the required elections were held according to the schedule set in the TAL, which was in itself a notable achievement: 

• Elections to a Transitional National Assembly, Kurdistan National Assembly were held on 30 January 2005;
• A referendum on a constitution drafted by the Transitional National Assembly was held on 15 October 2005; and
• A general election under the new constitution was held on 15 December 2005. 

Through a consultative process facilitated by the United Nations, Iraqi political leaders decided to empower an independent electoral management body to conduct the elections during the transitional period. The Independent Electoral Commission of Iraq (IECI) was created by Coalition Provisional Authority (CPA) Order no. 92, which describes the IECI as the “exclusive electoral authority throughout Iraq during the Transitional Period.

II. Structure of the EMB

The IECI is an “independent and autonomous, non-partisan, neutral and professional government office” empowered “to organize, oversee, conduct, and implement all elections set forth in the TAL.” (CPA 92) The IECI has two major components: the Board of Commissioners regulates the electoral process and has ultimate responsibility for the planning and implementation of the elections; the Electoral Administration, headed by the Chief Electoral Officer (also a non-voting member of the Board), is responsible for carrying out the electoral process. The members of the Board of Commissioners were selected in June 2004 after an extensive process of public nominations; a panel of respected international election officials appointed by the United Nations (UN) proposed a slate of commissioners to the then-Governing Council, which accepted the panel’s recommendations.

The Electoral Administration is divided into a National Electoral Office, 18 Governorate Electoral Offices, and 542 District Electoral Offices/Voter Registration Centres. In addition, there is a Kurdistan Regional Office and two sub-governorate offices in Baghdad, the largest governorate. Each District Electoral Office is responsible for, on average, 10 polling centres with up to 3,000 voters each.

The national office has divisions for Finance, Administration, Public Outreach (including services for electoral contestants and observers), Capacity Building, and Operations. In addition, a small planning and reporting cell assists the Chief Electoral Officer. After the first elections on 30 January 2005, legal and audit units were established in the national office reporting directly to the Board of Commissioners. 

The national office has a staff of approximately 220 persons, the governorates a staff of 22 each, and the districts a staff of 10 each; most of these positions have been filled. In the governorates of al-Anbar and Ninewah, the security situation has precluded the regular operation of the District Electoral Offices/Voter Registration Centres.

III. Legal framework

CPA Order no. 92 grants the IECI broad authority over its finances: 

The Iraqi government shall ensure that the Commission receives all of the resources necessary for administering elections throughout the Transitional Period.  Notwithstanding the foregoing, the Commission may seek to enlist the international community for appropriate assistance in this regard, including the direct provision of additional funds or resources.  All Commission resources shall be solely managed and obligated by the Commission.  The CEO shall be responsible for the accounting of these resources.  

The IECI presented a budget for the 30 January 2005 elections to the Interim Government’s Ministry of Finance in September 2004. While the budget did include some approximate costs for FY2005 to aid the government’s financial planning, these figures were of course very general given the uncertainty surrounding the election calendar for 2005. The 30 January 2005 budget also contained several important unknowns which, in the end, proved to be substantial cost. One of these was secure logistics – the delivery and retrieval of 3.3 million kilograms of election material to more than 5,000 polling centres in the midst of severe ongoing conflict. These costs were eventually borne by UNOPS. In addition, the original budget did not provide for out-of-country voting. The IECI decided to conduct out-of-country voting in October, and contracted the International Organization for Migration (IOM) as its implementing partner. The costs for this operation (US$92 million, of which some portion was unspent and returned) were provided by the Government of Iraq. 

The IECI operates under the procurement, human resources, and accounting rules of the Government of Iraq. 

IV. Electoral costs

a) Establishment of the IECI 

As a new institution, the IECI required facilities, office furniture and equipment, communications and information technology, and other capital investments. These costs amounted to approximately $28 million, of which approximately $12.5 million was provided by the United Nations for office furniture and equipment and communications and information technology and $3.5 million was provided from Iraqi budget funds by the CPA for the renovation of a headquarters facility. 

b) Voter registration 

The voter register for the 30 January 2005 elections was based on the existing Public Distribution System (PDS) database, used by the Ministry of Trade to manage a monthly rations program. To be used as a voter register, the database required a substantial period for corrections and additions. The costs of this period amount to approximately $83 million. These costs were mainly for staff, printing, data entry, and secure logistics. The bulk of these costs was borne by the IECI through Iraqi budget funds, but the UN funded the data entry project, and the United States Agency for International Development (USAID) funded printing of registration forms, procurement of other registration material, and public information. 

c) Polling 

Polling costs were approximately $180 million. The largest line items were for polling staff, material procurement (including polling kits, ballots, and voters lists), and secure logistics. Again, the majority of costs were funded by the Iraqi budget, but the UN funded a large section of the secure logistics costs (approximately $50 million) by contracting with a global logistics firm, which in turn, sub-contracted with security firms working in Iraq. USAID made several donations in kind, as did the Governments of Denmark and the Peoples’ Republic of China. Other support has been provided by the Italian and Japanese governments for training of the election staff. 

d) External voting 

The IECI concluded a Memorandum of Understanding with the International Organization for Migration (IOM) for the implementation of an external registration and voting program in 14 countries. This program was implemented on very rigorous timelines, and the Memorandum allowed for costs as high as $92 million. This total was reached by estimating up to $50 per potential voter, based on recent external voting projects. In addition, $3 million was budgeted for each country in security costs based on IECI experience with an external data entry centre. IOM returned $20 to the IECI, so the final cost of the external registration and voting operation was $72. 

e) International assistance

The IECI received international technical assistance under the leadership of the UN. In addition to the UN, IFES, the UK Department for International Development (DFID), and the European Commission provided staff to the international assistance team.

f) Security costs

The security environment in Iraq imposed a number of security costs. These included personal protection for the Board of Commissioners and international technical advisors, but also markedly higher than normal costs for the storage and transportation of election materials, which required a reliance on air movements and private security contractors. In addition, a number of projects, including data entry, took place abroad and at higher cost due to domestic security concerns. 

g) Support from the Iraqi government

In addition to direct budget support, the Iraqi government provided office and warehouse space, especially through the Ministry of Trade, and support from the security services. The Ministry of Education provided most of the polling locations.

About the author

 

Jarrett Blanc has been the Chief-of-Party for IFES’ Center for Transitional and Post-Conflict Governance in Iraq and in the Palestinian Authority.  He advised the CPA and the Iraqi Governing Council on the establishment of the Independent Electoral Commission of Iraq and on the establishment of the electoral calendar and legal framework. He was a senior advisor to the IECI in the planning and implementation of the 30 January 2005 elections. In the Palestinian Authority, he advised the Central Elections Commission, Palestinian Legislative Council, and diplomatic community and coordinated IFES’ technical assistance program. Blanc also has field experience in Afghanistan, Kosovo, Lebanon, and Nepal.

Haiti: Cost of Registration and Elections

Acknowledgement

This case study is based on information from various publications and reports of international bodies, including the Organization of American States (OAS), UNDP and the National Democratic Institute for International Affairs (NDI), on the May 2000 elections in Haiti. Additional information was obtained through personal interviews with members of the Provisional Electoral Council, (Conseil Electoral Provisoire). The author would like to extend special recognition to the Chief of the Electoral Mission of the United Nations Stabilization Mission in Haiti (MINUSTAH) and his staff, who provided the most accurate financial information for the elections to be held in 2005.

This study was revised in March 2006 by Pierre-André Guillaume, electoral consultant of UNDP for MINUSTAH /Electoral Assistance Section.

STRUCTURE OF THE EMB

The Conseil Electoral Permanent, Haiti’s permanent electoral authority, was established in the 1987 Constitution (articles 191 to 199). It was conceived as an independent council tasked with developing a voter register, organizing elections and serving as the tribunal for electoral disputes. However, although it was created by law, this permanent council has not been formed yet, because the Constitution calls for a full election cycle as prerequisite for establishing the council—a situation that has not occurred since the creation legal creation of the council. Therefore, since 1988 all elections have been organized by a provisional electoral authority (Conseil Electoral Provisoire, to be referred to henceforth in this section by the acronym ‘CEP’).

Since 30 April 2004, the CEP has been composed of a board of nine members: one appointed by the private sector; three by the Catholic, Episcopal and Lutheran churches; one by human rights organizations; one by the Supreme Court; and three by political parties.

The composition of the board was agreed following a political settlement in June 2002 and incorporated into the Resolution 822 of the Permanent Council of the Organization of American States (OAS) in September 2002. This board began to function after taking oath at the Supreme Court in May 2004,  and  it will continue functioning until the permanent electoral authority is set up under the constitutional procedures scheduled to begin after the newly elected president of Haiti takes office (article 134:1 Constitution).

After the resignation in December 2004 of the president of the CEP, the council continued working under the leadership of an interim president who will be confirmed as president of the council in August 2005. A Comité d’Appui to help the executive functions of the CEP was appointed as indicated in internal by-laws.

STRUCTURE OF THE CEP OF 2005

The Provisional Electoral Council (CEP) is a hierarchical structure, with the nine board members acting as the highest level. The CEP has an electoral structure composed of departmental electoral offices at the provincial level (the Bureaux Electoraux Departementaux - BED); communal electoral offices at the district level (the Bureaux Electoraux Communaux -BEC); and voting centres (CV), formed of voting bureaus (BV) at the polling station level on Election Day.

The CEP has 11 department electoral offices (BEDs), which follow the geographical division of Haiti in departments: Ouest, Sud-Est, Nord, Nord-Est, Artibonite, Centre, Sud, Grande-Anse, Nord-Ouest and Nippes. Each department has one BED, with the only exception of the department of Ouest—the largest one— which has two: BED Ouest I and BED Ouest II.

In the departments, the BEDs are divided into Bureaux Electoraux Communaux (BECs). The number of BECs within each department varies by the number of the communes. Although Haiti has 140 communes, the CEP has 142 BECs, because Port-au-Prince, the capital, has three BECs.

Each BEC has several voting centres (CV). For the elections of 2006, the CEP will establish 803 voting centres around the country, which in turn will have several voting bureaus (BVs). For the 2006 elections, the CEP has planned to establish 9,214 BVs throughout the country.

THE BEDs and BECs

The role of the BEDs and the BECs, is to organize, manage and monitor the electoral process and to solve procedural challenges presented by political parties in a timely manner in the administrative territories under their jurisdiction. Each office is headed by a president, vice president and secretary appointed by the CEP. These three officials are assisted by two legal advisors charged with resolving electoral disputes at the local level. The departmental electoral offices are present in the following cities: North (Cap Haitien), Nord-West (Port-de-Paix), Nord-East (Fort Liberte), Artibonite (Gonaives), Grande-Anse (Jeremie), Nippes (Miragoane) and South-East (Jacmel), Plateau Central (Hinche), South (Les Cayes), West I and West II (Port-au-Prince).

The role of the voting bureaus is to manage election day operations at the polling stations during the 2006 elections.

THE VOTING CENTERS

Voting centres are accessible to the people living in the area and are designed to be easily accessed. They are situated by preference in schools, government buildings or other public facilities. Each voting centre has between 1 and 50 voting bureaus. Each voting bureau can receive a maximum 400 voters. The geographical identification of the voting centres and their physical description, the distance and travelling time from the BEC, accessibility, risk, etc., was conducted by MINUSTAH. All voting centres were approved by the CEP. A total of 9,214 voting centres have been established for 2006 elections.

THE NEW STRUCTURE OF CEP

In October 2005, the CEP will be transformed into a Conseil d’administration and will have a new mission, namely: to plan, organize and realize elections and take strategic decisions. In the meantime, a new Director General is in charge of all executive and operational aspects of the process. The general direction is divided into other components: electoral operations, administrative, legal, communication, security, etc.

THE REGISTRATION PROCESS

The voter registration operation for 2005 will be conducted with technical assistance from the Organization of American States (OAS). Of a total electoral budget of nearly $49 million, some $9 million will be allocated to the task of voter registration, which ideally will include the possibility of creating the basis for a civil register, still non-existent in the country. The overall voter registration process will be automated, instead of the current manual registration. Registration period, originally scheduled to take place from 9 August to 25 April, has been extended until 9 October 2005 in order to reach all the country. Presidential and legislative elections will take place on 7 February 2006 for the first round and on 21 April 2006 for the second round. Local elections are scheduled to take place on 18 June 2006.

All voters will receive a digital card that will gradually replace the national identification card. The OAS has established 615 offices for registration activities (400 registration centres, 185 automated registration offices, and 30 automated registration mobile units). The registration centres have been located in rural areas; the automated offices in urban areas; and the mobile units in the semi-urban areas. The number of automated centres will be adjusted as required to reach a larger number of potential voters. The registration process will take six months (April-October 2005).

As part of the operations, 3,200 polling centres will be established.. All automated registration offices will also be considered as polling centres. Voters will be advised about their voting locations during the registration process. The CEP and the international donors have approved this project to be implemented by the OAS.  Some 3,535,025 identification cards are expected to be distributed by OAS to voters around all the country.

ELECTIONS CONSTITUTIONAL FRAMEWORK

From 1801 to 1987, Haiti had a total of three Fundamental Acts, 22 Constitutions (two of which were imperial), 14 amendments, and one accord. Regarding electoral provisions, there have been 25 electoral acts.  The current electoral law, the 3 July 2005 Electoral Act, is regulated by the 29 March 1987 Constitution as well as by the Electoral Acts of August 1990 and February 1995. There is also the Political Party Functional Law, dated 31 July 1986.

The president is elected for a five-year term (consecutive terms are forbidden, although one can hold the office a second time after a five-year hiatus). Since the reintroduction of a bicameral Parliament in 1987, deputies are elected for a four-year term and senators for a six-year term. One third of Senate seats are up for election every two years.

Under regulations for the 2006 elections, which will fill every elected seat in the country, the Senate will be composed as follow: winners by majority in the first round of the election will be elected for a six-year term. The second round will oppose the candidates who have the same quantity of votes for a four-year or a two-year term (articles 76 to 78 of the electoral decree). The main elements of the electoral system are presidential elections (articles 86 to 90), elections to Senate (articles 80 to 85), elections for Deputies (articles 74 to 79) and local elections (articles 91 to 111).

Winners at local elections are elected for a four-year term (articles 98, 102,108). Local elections will take place after the second round. They are very important, because they will permit the establishment of the Conseil Electoral Permanent called for by the current Constitution of 1987.

PRESIDENTIAL ELECTIONS

After the introduction of the direct presidential election, a plurality system was established for the 1950 and 1957 elections. However, only one candidate campaigned in the 1950 election (Paul Eugene Magloire); in 1957 there were two candidates (Francois Duvalier and Louis Déjoie), so the system of decision was actually the majority system. No presidential elections were held during the two Duvalier governments (1957-1986). After the fall of the Duvaliers, there have been four presidential elections: 1988 (Leslie Manigat elected), 1990 (Jean-Bertrand Aristide elected), 1995 (Rene Preval elected), and 2000 (Aristide elected again). The president is elected via absolute majority. If no candidate achieves this majority in the first electoral round, a second round is held between the two candidates with the highest number of votes.

ELECTIONS TO THE SENATE

• The country is divided in 10 departments, 99 circumscriptions, 140 communes and 570 rural sections.
• Each of the 10 departments constitutes a three-member constituency. However, since one third of the Senate will be renewed at each election in the future, the country will be divided into single-member constituencies in each election.
• All 30 Senators are elected via a majority system.

ELECTIONS TO THE CHAMBER OF DEPUTIES

• The country has been divided according to population density into 99 single-member constituencies (electoral decree of 3 February 2005).
• The 99 deputies, one by circumscription, are elected through a majority system during the first round.
• If any candidate wins, a second round is necessary.
• Seats are allocated by a first-past-the-post system, in which the candidate who has secured the most votes (not necessarily an absolute majority of the votes) is the winner.

LOCAL ELECTIONS

• Local elections will take place in 140 cities and 570 rural sections on 18 June 2006. Seats are distributed on a basis of who has more votes.

AMENDEMENTS TO THE ELECTORAL SYSTEM

The new electoral decree of February 2005 was modified many times. Appeal was made at the Cour de Cassation of the contentious decisions: requirement for candidates to the Senate, rules of majority for president, requirement process for financing parties and candidates.

Various decrees are expected to be enacted by the government in the second half of 2005 about various aspects of the electoral process like the electoral lists, financing of political parties, nationality of candidates, and identification card.

ELECTORAL ASSISTANCE SECTION SUPPORT

The Chief Electoral Officer (CEO) joined MINUSTAH on 18 August 2004. This was the official starting point of Electoral Assistance Section (EAS) within MINUSTAH. The mission carried out many important tasks. It assisted the CEP in revising the electoral law by preparing working papers on the main issues involved in the drafting of the new legislation and internal by-laws. It also provided support to the CEP in formulating a chronogram of activities with sets of options. The main areas of support are: training sessions for members of CEP, political parties, civil society, voter registration plan proposal, assisting CEP staff, registration process, communication systems, budget management, establishing civic education programs, tabulation centre, electoral calendar, logistics plan, security system, procurement guidelines, procedures for the elections, establishing voting centres, legal aspects, and regional coordination.

One of the critical phases of electoral processes are the procedures around voting and counting, complaints and appeals processing, tabulation and announcement of the final results.

The greatest challenges were for the EAS to plan, work with a CEP, sometimes divided, execute complex electoral operations, solve budget problems, and participate in creating good environment to attain the objective of successful, peaceful, nationally and internationally accepted elections.

OAS ELECTORAL TECHNICAL ASSISTANCE

The Organization of American States (OAS) voters plan provides for the establishment of approximately 615 offices for registration activities (400 registration centres, 185 automated registration mobile units). The registration will be located in the rural areas, the fixed automated in the urban area and the mobile in the semi-urban areas.

The overall voters’ registration will be automated and voters will all receive a digital card (Carte d’identification nationale) that will gradually replace the “numéro d’identification fiscal” (NIF).

OAS provided support to the CEP in creating a reliable electoral registry for the elections, issuing a secure and adequate identification card to the voters, providing the operational framework for a plan of strengthening and modernizing the civil registry and contributing to the training of electoral technicians. A high-tech registration system has been conceived.  The electoral partial list (LEP) and electoral general list (LEG) have been prepared and are available at the time of the writing of this document. The registration system is fundamental for the success of the vote and the future of a strong civil register.  

STRUCTURE AND CONCEPT OF OPERATIONS

The concept of operations provides for establishment and operations of the BEDs and BECs, elaborate technical strategy for registration, staffing BEDs, logistical support, purchase and deployment of transport vehicles, communication facilities, security and coordination between the MINUSTAH Electoral Unit and other institutions.

MINUSTAH UNVs

Many UNVs participate in supervision of electoral process in assigned regions. They assist CEP technicians for registration of voters, identify sites for registration and voting centres, plan training sessions, and provide logistical support to BEDs and BECs. Each BED is headed by a District Coordinator who reports directly to the Chief Electoral Officer. The district coordinator supervises the electoral process down to the communal levels.

CIVIC EDUCATION

Only $1,263,167 has been provided for civic education, despite the importance of this component of the electoral process. Under this heading comes the cost of consultants that the CEP plans to hire to conduct civic education programs over 13 months. The consultants are expected to conduct civic education programs prior to the registration process and through election day. Additional funds have been requested from donors for this line item of the budget. An intensive campaign is expected during the registration process, followed by a massive campaign to promote voter participation after political parties and candidates are registered. So far, there is nothing planned to support political party activities by either civic education NGOs or domestic monitoring groups.

As the voter registration process, public information on the electoral decree and the national identification card began in April 2005. Approximately 200,000 radio spots and 1,500 television spots have been launched. Civic education materials have been produced and distributed nationwide (500,000 posters, 1,000,000 pamphlets and 1,000 banners).

In June 2005, two important national registration days were conducted: one for women and another for civil society. It should be noted that women represent 52% of the Haitian population and this national day has significantly boosted the registration process.

TRAINING SESSIONS

In August 2005, a training of trainers’ course will be conducted for 60 participants, who then in turn will have to train 550 civic education agents who are expected to then train up 3,500 civic education promoters from departmental level down to the communes.

According to the year 2003 census, 4.2 million Haitian citizens will have the right to vote in the 2006 elections. The municipal elections are expected to be held in June 2006, and the first round of the legislative and presidential elections scheduled to take place in February 2006. The second round for these elections will follow on 21 April 2006. In compliance with the Constitution, an elected legislative power will be installed in May after the second round, and the president will be sworn-in in May 2006.

The total resource requirement for the CEP, the provisional electoral council, for the period from 1 October 2004 to 31 December 2005 is planned to amount nearly $49 million, covering personnel and operational costs. The Haitian government will cover the regular costs of the CEP’s approximately 82 headquarters staff. It will also contribute $2.9 million for the extraordinary electoral budget.  Three main international donors (Canada, the European Union, and the United States) have committed to provide $41 million. The financial resources for operational items have been linked to quantitative outputs.

This budget covers all elections (at least two, but possibly three) in 2006. Since the CEP is not a permanent institution and there are no other activities between election years such as updating the voting list or issuing IDs as do most permanent EMBs, there is no ordinary budget.

The substantial financial contribution of the international community, as described below, underpins the entire electoral operation in Haiti. Because of financial constraints, the national contribution is less than 10 percent of the total budget. Table 1 shows the structure of the required funds.

Table 1. Budget projection from electoral division of MINUSTAH

Category	US$
Civilian personnel
National staff	4,027,939
Subtotal	4,027,939
Operational costs
Salaries for voter registration and polling officers	12,097,167
Civic education and public information	4,012,923
Official travel	96,660
Facilities and infrastructure	4,590,444
Ground transportation	2,078,571
Air transportation	169,444
Naval transportation	16,667
Communications	624,222
Information technology	6,200,000
Security Other supplies, services and equipment	4,000,000
Other supplies, services and equipment	10,979,144
Reserve for contingency (5% CEP requirements)	2,009,635
Subtotal	45,993,180
Gross requirements	48,893,180
Government contribution (cash)	2,900,000
Net requirements	45,993,180
Voluntary contributions in kind (budgeted)	—
Total requirements	48,893,180

Note:  This budget is a work-in-progress and may very well change as donor negotiations precede.

Some of the main issues and trends regarding election cost structures are detailed below.

a) Transportation

Given the precarious conditions for communications in Haiti, transport represents a major issue. Thus, the CEP will purchase approximately 200 vehicles and have three block coordinators based in Port-au-Prince to provide direct support to the electoral departmental offices in their area of responsibility. The three blocks coordinators are going to be divided in the following way: 1) South, comprising Jacmel, Les Cayes, Jeremie and Miragoane; 2) North, comprising Artibonite and Plateau Central; and 3) West, comprising Port-au-Prince. Each block coordinator will have one vehicle. The departments will be provided with three vehicles each while the communal office will receive one vehicle each. This will bring the total fleet to 191 vehicles; additional vehicles for transport of electoral equipment from seaports to storage facilities and communal sections can be rented locally. There are also ground fuel station companies that can be contracted locally. Air transport is also available in almost every commune for landing helicopters. Several seaports are available and provide facilities for unloading equipment, but storage facilities are rare. In most departments and communes, telephone facilities exist, both fixed lines and mobile services (except in Jeremie, which has no cellular phone service). There are community radio services and TV channels. Radio communication services will be placed in each department and commune to facilitate direct communication with Port-au-Prince and other departments.  

b) Staffing and logistics

Local staff and logistical facilities will be provided. Office space will be provided by the government where possible, otherwise offices will be rented when it is not possible to secure government-owned premises. There will be requirements for the refurbishment of all office spaces and small construction services to ensure that the electoral infrastructures are viable. For local and temporary personnel, Table 2 outlines what is planned for electoral staff costs.

Table 2. Planning for electoral staff costs

Category of personnel	Number of personnel	Duration
CEP	82*	5 months
Departmental electoral offices	165	15 months
Communal electoral offices	1,395	15 months
Polling officers	56,000	3 days training
Total	57,642

* To be funded by Haitian government

National staff salaries are estimated to cost $4,027,939. Cost estimates are based on the phased recruitment and deployment of 165 staff for the departmental electoral offices and 1,395 staff for the communal electoral offices to be hired for 15 months. The cost estimate for salaries is based on $3,526,250 for departmental electoral offices and $501,689 for communal electoral offices, rates that are derived from the national salary scale rates for public servants. CEP central headquarters operating costs for approximately 82 staff will be directly funded by the government. 

Voter registration officers’ salaries are estimated to cost $2,017,167. According to the electoral law of 1999, each voter registration office should comprise a staff of five: a president, vice president, secretary, and two voter registration officials. The monthly salary of voter registration officers is approximately $111, while voter registration officials receive $97 for a two-month period. A total of $10,080,000 is provided for salaries of 56,000 polling officers for each of the three types of elections: municipal, legislative and presidential (first and second round). The cost estimate for polling officers’ salaries is based on $60 per officer for 56,000 officers covering approximately 14,000 polling stations (300 voters per station on average). In accordance with Haiti’s electoral law, polling stations will be open from 6:00 a.m. to 4:00 p.m.

$501,689 for communal electoral offices, rates that are derived from the national salary scale rates for public servants. CEP central headquarters operating costs for approximately 82 staff will be directly funded by the government. 

Voter registration officers’ salaries are estimated to cost $2,017,167. According to the electoral law of 1999, each voter registration office should comprise a staff of five: a president, vice president, secretary, and two voter registration officials. The monthly salary of voter registration officers is approximately $111, while voter registration officials receive $97 for a two-month period. A total of $10,080,000 is provided for salaries of 56,000 polling officers for each of the three types of elections: municipal, legislative and presidential (first and second round). The cost estimate for polling officers’ salaries is based on $60 per officer for 56,000 officers covering approximately 14,000 polling stations (300 voters per station on average). In accordance with Haiti’s electoral law, polling stations will be open from 6:00 a.m. to 4:00 p.m.

c) International financial assistance

UN Security Council resolution 1542 (2004) gave MINUSTAH the mandate "To assist the Transitional Government of Haiti in its efforts to organize, monitor and carry out free and fair municipal, parliamentary and presidential elections…through the provision of technical, logistical and administrative assistance…"

OAS General Assembly resolution 2058 of June 8, 2004 calls on the OAS special Mission for Strengthening Democracy in Haiti "To assist the country’s Provisional Electoral Council in preparing, organizing and overseeing the elections and the proclamation of the results, in cooperation with MINUSTAH."

Pursuant to these provisions, the OAS and MINUSTAH approved a Memorandum of Understanding to foster cooperation and outline and assign tasks to coordinate their efforts to achieve their stated objectives. The OAS is to be responsible for the registration of voters in the electoral process, which will create a civil register system, while MINUSTAH electoral mission will provide technical assistance to the CEP over the entire electoral process in all areas.

Of the $41 million committed by donors, $9 million has been allocated to the OAS through UNDP. The following countries and regional organizations have pledged or are considering technical assistance: Brazil, Chile, Colombia, France, Japan, Mexico, Spain, Venezuela, the Caribbean Community (CARICOM), and the Organization of French Speaking Countries (OIF). The international community has pledged additional funding for civic education and election observation programs, including political party activities. MINUSTAH is also preparing to establish a Trust Fund aimed at mobilizing additional resources for the elections as may be required.

MINUSTAH is assisting CEP to build internal capacity and to make efficient use of international resources. At the same time, several key organizational issues that may affect CEP staffing, including inter alia, operational planning, technical assistance and logistical support, are currently being discussed at the CEP. This extraordinary budget provides for hiring and training of 57,642 nationals: 165 departmental electoral office staff, 1,395 communal electoral office staff and 56,000 polling station officers. The total resource requirements for 2004–2005 elections have been linked to CEP objectives through a result-based framework.

About the author

Dr. Félix Ulloa is NDI's senior resident director in Haiti, managing the Institute's programs there since 2000. Prior to joining NDI, Dr. Ulloa served as magistrate of the Supreme Electoral Tribunal in his native El Salvador from 1994 to 1999. He has taught at several universities of El Salvador, and has been invited to the Language School of Middlebury College in the United States. He also served as president of the Institute of Law of El Salvador, and has participated in elections programs for the United Nations, OAS, the International Foundation for Election Systems (IFES), the International Institute for Democracy and Electoral Assistance (IDEA), the Center for Elections Assistance (CAPEL), and NDI, providing oversight for electoral bodies, political parties, and civic organizations.

Dr. Ulloa has published books, essays and articles in several countries, on topics such as democracy, elections and political parties. He earned a law degree from la Universidad Complutense, Madrid, and from la Universidad de El Salvador. He has also completed other post-graduate studies at the Institut International d'Administration Publique in Paris and at the Hubert H. Humphrey Institute of Public Affairs at the University of Minnesota in the United States.

Cost of Registration and Elections Survey Research

From December 19, 2003 to October 1, 2004, the organizers of the Cost of Registration and Elections (CORE) Project distributed a survey research questionnaire to election management bodies (EMBs) in 178 countries. This Survey Results Report (PDF file) has been written based on these preliminary survey responses.

Colaboradores

 

 

El material que compone este documento proviene del Proyecto sobre los Costos del Registro y las Elecciones (CORE por sus siglas en inglés), iniciado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Center for Transitional and Post-Conflict Governance en la Fundación Internacional para Sistemas Electorales; fue escrito y desarrollado por Jeff Fishcer y el Dr. Dr. Raphael López-Pintor. El objetivo principar de CORE es ayudar a los gobiernos y a las organizaciones independientes en sus esfuerzos por identificar y examinar todo tipo de costos y fuentes de financiamiento relacionados con las elecciones.

El Centro agradece el apoyo brindado por Linda Maguire del PNUD, y desea reconocer la ayuda en la investigación y edición provista por el personal del Centro, entre ellos a Will Covey, Jamie Crowley, Joanne Faulkner, Maya Serban y Rakesh Sharma.

Para mayor información acerca de este proyecto, descargue una copia en PDF de esta publicación en inglés.

Democracia directa

Poniendo el poder en manos de los ciudadanos

Se utiliza el término democracia directa para describir formas particulares de manifestar una preferencia dentro de cualquier sistema democrático. Generalmente se le emplea para referirse a tres tipos distintos de votación:

• Referendos, votaciones sobre asuntos o temas específicos o sobre reformas legales (que no implican la preferencia por un partido o candidato).
• Iniciativas ciudadanas, en las que los ciudadanos pueden proponer reformas constitucionales o legales, para lo cual es necesario que reúnan un determinado número de firmas.
• Revocatoria de mandato, figura mediante la cual los ciudadanos pueden solicitar que se ponga a votación la permanencia o no en el cargo de un funcionario elegido popularmente, reuniendo también un determinado número de firmas.

 

Una característica común a estos mecanismos es que ponen el poder de decidir directamente en manos de los ciudadanos, y no en los representantes que han elegido. Por tanto, a menudo se intenta contraponer a la democracia directa con la democracia representativa, en la que los ciudadanos eligen a sus representantes para que ellos tomen las decisiones en su representación. En contraste, bajo la democracia directa, los electores toman sus propias decisiones sobre políticas o temas específicos.

Hay líneas de argumentación tanto a favor como en contra de la democracia directa. Sus defensores aducen que puede ayudar a reducir el “déficit democrático”, es decir, la pérdida de confianza e interés de los electores en los modelos tradicionales de democracia representativa. En este sentido, sostienen que al volver a poner el poder en manos de los electores, estos recobran el interés y juegan un papel más importante en los asuntos de gobierno, incrementando así la legitimidad de los sistemas democráticos.

En contraposición, sus críticos argumentan que socava y debilita la representatividad del gobierno, y que al colocar el poder en manos de los electores se pueden amenazar los derechos de las minorías. También afirman que muchos electores no tienen el  conocimiento suficiente como para tomar una decisión informada sobre los temas puestos a consideración en un referendo, especialmente cuando se trata de temas constitucionales complicados. Por consiguiente, las campañas de información y educación  al votante son cruciales en la democracia directa.

Este ensayo aborda tres modalidades de la democracia directa, examinando cómo se diseñan y cómo se aplican sus mecanismos, así como identificando las ventajas y desventajas de cada uno de ellos:

• Referendos
• Iniciativas ciudadanas
• Recall (Revocatorias de mandato)*

 

 

* Están siendo traducidos, entretanto ponemos a su disposición la información en inglés

Sitios web selectos sobre democracia directa (en inglés)

 

Initiative and Referendum Institute:

• http://www.iandrinstitute.org
• http://www.iri-europe.org

C2D - Research and Documentation Centre on Direct Democracy:

• http://c2d.unige.ch

Ballot Initiative Strategy Centre:

• http://www.ballot.org

Canadian referendum law and analysis:

• http://www.elections.ca/loi/com2002/Referendum/index_e.html
• http://www.elections.ca/eca/eim/insight0101_e.pdf (PDF file)

Democracy International, organización a favor de un referendo sobre la nueva Constitución de la Unión Europea:

• http://www.european-referendum.org

Enitiatives - una herramienta en internet que busca facilitar y promover iniciativas en Suiza y Canadá 

• http://www.enitiatives.ch
  
• http://www.enitiatives.ca
  

Referendos

"Referendo" es el término dado a un voto directo sobre un tema específico, en contraste con los votos emitidos en las elecciones en relación a los partidos o los candidatos, y que, generalmente, reflejan las preferencias de los votantes sobre una serie de cuestiones diferentes. Se pueden celebrar referendos en relación con determinadas circunstancias (por ejemplo, para modificar la Constitución de un país) o en relación con determinadas cuestiones políticas (por ejemplo, la afiliación o no a una organización internacional), pero se celebran, en general, con relación a asuntos políticos de gran importancia. Los términos utilizados para definir los referendos pueden ser diferentes en los distintos países; los siguientes son los tipos más comunes de referendos celebrados en los países de todo el mundo.

Tipos de referendo

Los referendos se ubican en dos categorías principales: el referendo obligatorio y el facultativo.

Referendo obligatorio

Un referendo obligatorio es aquel que debe celebrarse en determinadas circunstancias, o en relación con determinadas cuestiones. El resultado de un referendo obligatorio es usualmente vinculante.

Los referendos obligatorios pueden ser requeridos en relación con temas predeterminados. Típicamente, estos son asuntos de la mayor importancia nacional, por ejemplo unirse a una organización supranacional (como sucede en Suiza). Además, en muchos países los proyectos de enmienda a la Constitución deben ser ratificados a través de un referendo. Alternativamente, los referendos obligatorios pueden ser requeridos en situaciones predeterminadas. Un ejemplo de ello se da en el sistema presidencial, donde en el caso de un desacuerdo entre el Presidente y la Asamblea Legislativa, puede necesitarse de la celebración de un referendo para resolver el litigio.

Los requisitos para un referendo obligatorio por lo general están especificados o en la Constitución de un país o en otra ley.

Referendo facultativo

La segunda categoría es la del referendo facultativo. Estos son aquellos cuya realización forzosa no está establecida por ley, pero que pueden ser iniciados por el gobierno y, en algunos casos, por otras partes interesadas. Los referendos opcionales pueden o no ser vinculantes.

Un gobierno podría decidir dar inicio a un referendo sobre una cuestión política importante, quizás orillado por la presión pública para que lo organice y lo celebre, o bien porque existe una opinión divida sobre una cuestión política específica. Los referendos facultativos iniciados por el gobierno se han celebrado con frecuencia en Europa con relación a la integración de la Unión Europea (aunque en algunos casos los referendos han sido obligatorios, pues se trata de una enmienda a la Constitución del país). Es posible que estos referendos puedan no ser jurídicamente vinculantes, aunque, políticamente, para un gobierno puede resultar complicado hacer caso omiso de los resultados.

Además, en algunos países, el Parlamento o una minoría parlamentaria pueden a su vez estar facultados para convocar a un referendo.

Otro tipo de referendo es el referendo revocatorio. El referendo revocatorio se celebra cuando los ciudadanos fuerzan una votación sobre una parte de la nueva ley aprobada por la legislatura, por lo general mediante la recolección de un determinado número de firmas en apoyo de una votación, ver iniciativas ciudadanas. En algunos países, los referendos revocatorios también pueden utilizarse en relación con la legislación vigente. Si la ley es derrotada en una votación sobre el tema, se puede solicitar su derogación o modificación.

Características de diseño

Hay, por tanto, algunas características clave en materia de diseño que contribuyen a definir los distintos tipos de referendos. La primera y tal vez la más importante, es la forma en que el referendo se ajusta dentro de todo el sistema jurídico de un país; ¿Son obligatorios los referendos en virtud de la constitución del país o de otras leyes? ¿Es necesario que un referendo requiera de una solicitud para su realización, ya sea por el gobierno, el poder legislativo, o sus ciudadanos?

Una segunda característica clave está relacionada con las cuestiones en las que se pueden celebrar referendos. Si las circunstancias en que los referendos se pueden celebrar están claramente especificadas en el marco jurídico del país, los temas en los que se celebrarán referendos se conocerán. Normalmente, estos se refieren a cuestiones de gran importancia política o constitucional, como la constitución de un país, la soberanía, o las relaciones internacionales. Una gran proporción de los referendos celebrados en Europa, por ejemplo, se han conectado a la cuestión de la integración europea.

Sin embargo, donde los referendos son opcionales, la materia por la que se celebran puede variar. Sin restricciones, el referendo revocatorio podría referirse a cualquier asunto relacionado con el tema de la legislación. Algunos países imponen ciertas restricciones a los temas que pueden ser objeto de referendo para limitar su celebración. En Uruguay, por ejemplo, el referendo no puede ser considerado en relación con la política fiscal o las leyes relacionadas con el poder ejecutivo, mientras que en Colombia, el tema de la amnistía no puede ser considerado para estos propósitos.

Cuestiones

Una serie de cuestiones se plantean en cuanto a la política, la administración y la logística de la celebración o realización de un referendo.

Combinación de elecciones

Cuando se celebra un referendo, se debe decidir si debe o no combinarse con otra elección (por ejemplo, una simple elección general), o si el referendo se va a celebrar por separado. En ocasiones se sostiene que la combinación de varias elecciones puede aumentar el riesgo de que los votantes confundan cuestiones separadas (por ejemplo, el desempeño del titular del gobierno puede confundirse con el asunto sobre el que el referendo se celebra). Sin embargo, desde un punto de vista administrativo, puede ser más fructífero celebrar un referendo al mismo tiempo que una elección.

La pregunta del referendo

Una segunda cuestión importante se refiere a la redacción de la pregunta del referendo. Los estudios sugieren que la forma en que se redacta la pregunta puede tener un efecto importante sobre su resultado, por lo tanto, es importante definir quién determina exactamente la pregunta que aparece en la papeleta electoral. ¿Es el gobierno responsable de la elaboración de la pregunta, incluso en los casos en que él mismo pone en marcha el referendo y, por tanto, tiene un interés en el diseño de la pregunta para incrementar las posibilidades de lograr el resultado deseado? ¿El organismo electoral tiene bajo su cargo la supervisión de la pregunta? Quien sea que elabore la pregunta, es importante que la pregunta formulada a los votantes sea clara y sencilla.

Para información sobre el enfoque o acercamiento de la Comisión Electoral del Reino Unido a las preguntas de los referendos, haga clic aquí.

Regulaciones de campaña

En relación a la campaña del referendo, se pueden poner en marcha reglamentos de campaña para intentar garantizar que exista una situación de igualdad entre las organizaciones que se manifiestan a favor y aquellas que lo hacen en contra del referendo. Estos podrían incluir límites a los gastos de campaña, aunque en algunos países, ello podría considerarse inconstitucional (véase Estados Unidos); y/o controles sobre la aceptación de contribuciones para la campaña. Por otra parte, los fondos públicos pueden ser asignados a grupos de campaña para garantizar un nivel mínimo de los gastos de campaña en cada resultado.

El papel del gobierno y el suministro de información

El papel del gobierno en una campaña de referendo también puede ser importante. ¿El gobierno está autorizado para realizar una campaña a favor de los resultados que apoya? (en Irlanda, el gobierno no está autorizado a realizar campaña); ¿puede distribuir su propio material de promoción o realizar propaganda electoral esbozando sus opiniones? Del mismo modo, ¿existe una fuente de información neutral, independiente de la del gobierno y de los defensores del referendo, y/o existen requisitos que prevén la difusión de la información no partidista sobre el asunto a los votantes? ¿El organismo electoral tiene la función de brindar información sobre el tema a los votantes? Si la información es proporcionada a través de un canal neutral, ¿se puede poner la información en este canal? Los votantes pueden estar más inclinados a confiar en la información procedente de fuentes distintas de los defensores del referendo, y será importante para muchos votantes contar con una fuente de información neutral.

Para revisar un folleto de información de Irlanda, por favor, haga clic en el siguiente vínculo:

El referendo sobre la ciudadanía irlandesa

Requisitos de participación/mayoría

Por último, una cuestión fundamental es cuando se califica un referendo para ser aprobado. En algunos países, un referendo será aprobado si una mayoría simple de los votantes emite un "sí". En otros, la votación de un referendo sólo es inapelable si alcanza un determinado umbral de participación o asistencia: un reciente referendo en Taiwán fue rechazado porque la participación no alcanzó el umbral mínimo requerido. Por último, en algunos países se exige una doble mayoría o sobremayoría para ser aprobado (por ejemplo, cuando un referendo debe alcanzar una mayoría absoluta y una mayoría en una serie de localidades para ser aprobado, o cuando el voto afirmativo debe alcanzar un determinado porcentaje de la votación general), o una gran mayoría de los electores inscritos (en lugar de votantes que realmente participaron en la votación). Es evidente, que los requisitos para el éxito de un referendo tienen un impacto en la probabilidad de que sea o no aprobado.

Para obtener información sobre los requisitos para la aprobación de los referendos en el caso de Australia y los detalles de los referendos exitosos de Australia, haga clic en el siguiente vínculo:

1999 Referendo Informes y estadísticas

Argumentos a favor y en contra de los referendos

Varios son los argumentos en apoyo y en contra de los referendos.

Los partidarios de la utilización de los referendos sostienen que, en el contexto de la creciente apatía de los votantes y el desencanto con las formas tradicionales de la democracia, la democracia directa puede ayudar a que los electores vuelvan a comprometerse con la política y la democracia. Otro argumento a favor de los referendos es que pueden ser utilizados para resolver problemas políticos, en particular para gobiernos titulares; cuando un partido gobernante se encuentra dividido sobre una cuestión en particular, la celebración de un referendo puede ayudar a alcanzar una solución sobre dicha cuestión sin dividir al partido político (un ejemplo de esto es el referendo de 1975 en el Reino Unido sobre si este país debía seguir formando parte de la Comunidad Europea, sobre el que el gobierno del Partido del Trabajo estaba profundamente dividido).

También hay una serie de argumentos en contra del uso de los referendos. Una de ellos es el que indica que se debilita el gobierno representativo al socavar el papel y la importancia de los representantes elegidos. Otra es que los votantes no siempre tienen la capacidad o la información necesaria para tomar decisiones informadas sobre la cuestión en juego, y en su lugar puede tomar decisiones basadas en un conocimiento parcial o de acuerdo a factores no relacionados al tema, como la economía o el apoyo al gobierno. Esta tendencia puede agravarse en el caso de los referendos sobre cuestiones complejas, como reformas constitucionales o acerca de tratados internacionales, con las que los votantes puedan estar poco familiarizados.

Los adversarios de los referendos también sostienen que, si el ejecutivo tiene la facultad de determinar cuándo se celebran referendos, pueden ser utilizados como una herramienta política para satisfacer las necesidades del partido en el gobierno y no en aras de la democracia. También afirman que, dado que en muchos países la participación en el referendo es más baja que en las elecciones nacionales, el argumento de que ellos aumentan la legitimidad de las decisiones políticas no se sostiene. Sin embargo, expertos en Suiza (donde un número de referendos tienen lugar cada año) creen que, si bien la participación en un referendo es de alrededor de 45%, más del 45% de los electores participan en la democracia directa, ya que diferentes votantes participan en las diferentes votaciones de su interés.

Iniciativas ciudadanas

Las iniciativas ciudadanas determinan la inclusión de propuestas constitucionales o legales en la papeleta electoral cuando se reúne el número suficiente de firmas en apoyo a las mismas. El número de firmas necesario para presentar una iniciativa es variable, aunque generalmente está en proporción al número de electores que votaron en la última elección, o es un número fijo de votantes registrados. Dependiendo del diseño del proceso de iniciativa, si la medida incluida en la papeleta electoral es aprobada por los votantes, es susceptible de formar parte de la legislación del país o del estado. El proceso de iniciativa, por lo tanto, ofrece a los ciudadanos la oportunidad de estructurar directamente las leyes y/o la constitución en el contexto socio-político en el que viven.

El uso de este proceso de iniciativa varía sustancialmente entre los distintos países y susdiferentes regiones. Los siguientes representan los ejemplos más comunes de iniciativa ciudadana y de las características de diseño que las distinguen.

Tipos de iniciativa ciudadana

Constitucional

Las iniciativas constitucionales se pueden utilizar para proponer enmiendas a la constitución de un país o de un estado. El número de firmas necesarias para colocar una medida constitucional en la papeleta electoral usualmente es mayor que el requerido para colocar otros tipos de medidas de menor importancia.

Estatutaria

Mediante el uso de una iniciativa estatutaria, los ciudadanos pueden proponer medidas de carácter legal. Generalmente se establece un umbral más reducido de firmas necesarias para este tipo de iniciativas.

Directa

Si una iniciativa es directa, entonces la medida que se distribuye como petición, o que es colocada en la boleta electoral, se convierte automáticamente en ley en caso de ser aprobada por los votantes, sin ningún tipo de participación por parte de la legislatura.

Indirecta

En contraste, las iniciativas indirectas permiten la participación de la legislatura en la elaboración de las leyes que surgen del proceso de la iniciativa. Esta participación podría adoptar diferentes formas. En algunos países o estados, cuando una petición ha cumplido con el umbral de firmas requerido, el poder legislativo está facultado para formular su propia propuesta, que ofrecerá a los votantes la alternativa entre la iniciativa de los ciudadanos y la contrapropuesta de la legislatura. Otra posibilidad es que la legislatura tenga que actuar en consecuencia a la aprobación de una medida, por ejemplo, que al ser aprobada por los electores, el poder legislativo pueda tener cierto margen para modificarla.

Referendo revocatorio/revocatoria de mandato

Hay otros dos tipos de mecanismos de democracia directa que comúnmente son calificados como iniciativas, ya que se invocan cuando los ciudadanos recolectan el número suficiente de firmas en apoyo de una medida. Estos son las de referendo abrogativo y el de revocatoria de mandato. Los detalles acerca de estos mecanismos se pueden encontrar en las secciones sobre los referendos y revocatorias.

Consideraciones

Con el fin de poner en marcha una iniciativa, quienes hacen una propuesta tienen la obligación de recolectar las firmas de un número pequeño o determinado de personas y de presentarla en la correspondiente oficina del gobierno (en algunos países y estados, el requisito es mínimo y sólo se necesitan 25 firmas). Una vez que la iniciativa ha sido presentada, los proponentes deben iniciar con el proceso de recolección de firmas para que la medida sea incluida en la boleta electoral. Siempre que se haya reunido el número de firmas requerido, la iniciativa se incluirá en la boleta electoral de las próximas elecciones, en la jurisdicción correspondiente.

Con relación al proceso de elaboración, circulación y aprobación de una iniciativa ciudadana, se presentan una serie de consideraciones importantes. La importancia de cada una de éstas varía, sin embargo, en función de los contextos constitucionales y políticos correspondiente.

Título de la papeleta

Una vez que se presenta una propuesta, la primera cuestión fundamental es la redacción del título de la papeleta que se distribuirá como petición y que aparecerá en la boleta electoral. Normalmente, el título de la boleta electoral será un breve resumen de la medida propuesta. La propuesta es, por lo general, elaborada por la propia persona o grupo que la propone, o por un equipo jurídico contratado por ellos, mientras que el título de la papeleta normalmente será redactado por la oficina encargada de la supervisión de la administración del proceso de la iniciativa.

Ponerse de acuerdo en el título de la papeleta electoral puede ser un proceso largo, ya que mientras los administradores se trazan como objetivo garantizar que el título refleje con claridad y exactitud la medida propuesta, los proponentes buscan uno que maximice las posibilidades de que sea aprobado. En una campaña bien estructurada se pueden presentar diferentes versiones de una misma propuesta, y posteriormente, realizar encuestas de opinión para evaluar la popularidad relativa de cada una, a fin de garantizar que la propuesta que se va a impulsar tenga la más alta posibilidad de éxito.

Recolección y verificación de firmas

Después de que una iniciativa ha sido presentada y se ha llegado a un acuerdo en cuanto a su título, se solicita a los proponentes reunir un determinado número de firmas válidas, dentro de un determinado periodo de tiempo contado a partir de la fecha en que fue presentada. El número de firmas requerido varía; queda claro que entre menor sea el umbral de firmas solicitado o entre más largo sea el plazo de recolección de firmas, es más probable que la iniciativa cumpla con los requisitos para estar en la papeleta electoral. Normalmente, las firmas deben ser obtenidas de los votantes inscritos y, por lo general, una parte de ellas será considerada como no válida, por lo que los proponentes deben reunir un número de firmas superior al umbral real. La verificación de firmas está a cargo del departamento responsable de la administración de los mecanismos de democracia directa, y normalmente será realizado sobre la base de un muestreo aleatorio. La recolección de firmas y el proceso de verificación no siempre funcionan sin contratiempos (ver la sección de revocatoria de mandato).

Una muestra de los formularios de petición de los EE.UU. en el estado de Oregon se puede encontrar en los siguientes enlaces:

http://www.sos.state.or.us/elections/forms/sel301.pdf

http://www.sos.state.or.us/elections/forms/sel310.pdf

http://www.sos.state.or.us/elections/forms/sel312.pdf

 

Campañas y suministro de información

Durante la fase de petición de circulación y, en particular, una vez que una iniciativa ha sido aprobada para ser incluida en la papeleta electoral, los proponentes y los opositores de las iniciativas llevarán a cabo campañas a favor y en contra de la medida, respectivamente. Al igual que sucede con una campaña, con motivo de un referendo, en algunos lugares, la campaña está regulada y las contribuciones o los gastos pueden estar limitados. En otros, sin embargo, debido a disposiciones constitucionales, pueden existir dificultades en la aplicación de los controles de campaña; en muchos estados de EE.UU., por ejemplo, los tribunales han dictaminado que los límites de gasto son inconstitucionales, debido a que se les han equiparado con la libertad de expresión, la cual no puede ser restringida. Esta situación ha generado polémica debido a la preocupación que existe en los EE.UU. sobre el papel del dinero y la industria de la iniciativa (ver más abajo).

Además de las campañas desarrolladas a favor o en contra de las iniciativas, el órgano administrativo responsable de de la supervisión del proceso de iniciativa publicará con cierta frecuencia un folleto informativo ofreciendo información a los votantes acerca de la propuesta. Normalmente, esto puede incluir una declaración a favor o en contra de la campaña, así como un análisis imparcial de la medida elaborado por el gobierno. También podría incluir declaraciones de otras personas y organizaciones que apoyan o se oponen a la medida.

En los siguientes vínculos podrá consultar algunos detalles sobre la forma como algunos proponentes hicieron ciertos arreglos que permitían incluir una declaración en un folleto informativo en el estado de Oregon, así como un ejemplo de una guía de información a votantes de California:

http://www.sos.state.or.us/elections/forms/sel405.pdf

http://voterguide.ss.ca.gov/propositions/prop_summary.html

 

Número de iniciativas en la papeleta electoral

Debido a que no hay ningún límite en el número de propuestas que se pueden incluir en una votación, puede darse el caso de que existan múltiples iniciativas. Su número depende, simplemente, del número de ellas que hayan calificado en el periodo inmediato anterior a la elección (algunos proponentes solicitarán deliberadamente su circulación con el fin de garantizar que la iniciativa aparezca en una papeleta electoral específica). En los EE.UU, en el estado de Oregon, había 26 distintas iniciativas en la papeleta electoral para las elecciones presidenciales de 2000.

El siguiente vínculo contempla un registro actualizado de las iniciativas que han calificado para el estado de California en la votación para la elección Presidencial de 2004 en los Estados Unidos:

http://www.ss.ca.gov/elections/elections_j.htm # 2004General

 

La industria de la iniciativa

Es particular la preocupación expresada en varios de los estados que integran a los Estados Unidos respecto de la utilización de iniciativas ciudadanas de manera cada vez más profesionalizada, y que sea "la industria de la iniciativa" en lugar de los ciudadanos mismos, quien determine las medidas que se someten a votación.

Compañías profesionales pueden ayudar con casi todos los aspectos del proceso de la iniciativa, entre ellos: el diseño inicial de la iniciativa; las encuestas de opinión y los grupos de investigación; la negociación sobre el título que se dará a la papeleta electoral; la garantía de apoyos para ser utilizados en las campañas; la circulación de la petición; la presentación de contra-propuestas a las iniciativas; y campañas a favor de la iniciativa una vez que haya calificado.

Un motivo de preocupación para algunos observadores ha sido el pago a los recolectores de firmas para promover la iniciativa en el intento por que se le incluya en la papeleta electoral. Esto quizá se deba a que el uso de compañías que cobran por recolectar firmas parece ir en contra del concepto de iniciativas ciudadanas promovidas por voluntarios que creen en ellas. Es casi aceptado en algunos países que, sin el apoyo de recolectores profesionales de firmas, será prácticamente imposible someter al escrutinio público una iniciativa a través de una papeleta electoral, lo que significa que sólo las campañas bien financiadas son capaces de incorporar iniciativas en la papeleta electoral. En EE.UU., algunas legislaturas estatales han intentado legislar en contra de esto mediante la prohibición del uso de recolectores de firmas pagados, o solicitando a empresas profesionales que paguen a sus empleados por hora y no por firma. No obstante, esto ha sido declarado inconstitucional en algunos estados.

Contrapropuestas

En algunos lugares donde se proponen iniciativas ciudadanas con frecuencia, existe la tendencia de que los opositores hagan una contrapropuesta como una forma de contrarrestar la iniciativa original. Esta táctica puede tener éxito en el sentido de que la existencia de dos iniciativas relacionadas aunque opuestas, aumenta la incertidumbre y confusión de los electores sobre un tema, incrementando la probabilidad de que los votantes simplemente se opongan a ambas medidas. El uso de esta táctica puede resultar efectivo para los opositores de iniciativas concretas, aunque también aumenta el número de iniciativas en circulación y su potencial aparición en la papeleta electoral.

El papel de la legislatura, los funcionarios de gobierno y los tribunales

El papel que juegan el poder legislativo, los funcionarios del gobierno y los tribunales con relación a las iniciativas ciudadanas tiende a estar estrictamente definido y bastante acotado. Como se ha indicado anteriormente, el poder legislativo puede jugar cierto rol en relación con las iniciativas indirectas, en el que puede estar en posibilidad de modificar las medidas o incluso proponer las propias. Sin embargo, en los casos en que el diseño del proceso de iniciativa no prevé la participación de la legislatura, los únicos comentarios que son permitidos por el Estado en relación con la iniciativa propuesta es si cumplen, o no, con las exigencias administrativas impuestas, por ejemplo: si hay suficientes proponentes, o si se ha reunido el número suficiente de firmas válidas. Otra tarea administrativa se refiere al diseño y la búsqueda de un punto de acuerdo acerca del título oficial que se dará a la papeleta. En algunos lugares, donde hay un estricto control sobre el número de materias a que una iniciativa puede hacer referencia, los administradores también podrían ser responsables de verificar que la iniciativa propuesta sólo se refiera a una cuestión. En los sistemas en que las iniciativas deben traducirse en más de un idioma, los administradores también podrían ser responsables de confirmar si la traducción de la iniciativa propuesta refleja el mismo significado en todos los idiomas.

Sin embargo, además de estas tareas administrativas que están legalmente definidas, para los funcionarios de los tribunales a menudo no existe ninguna función en lo que respecta a la revisión de la constitucionalidad de las propuestas de iniciativa, por ejemplo, la compatibilidad de la propuesta con las medidas existentes en materia de derechos humanos. En algunos casos al interior de EE.UU., esto ha llevado a una situación en la que una parte importante de las iniciativas son rechazadas en los tribunales estatales después de que han sido aprobadas por los electores.

Ventajas y desventajas

Además de las ventajas y desventajas globales de los mecanismos de democracia directa, (por ejemplo, la reducción del déficit democrático contra la debilitación del gobierno representativo, ver referendos) hay una serie de ventajas y desventajas específicas a las iniciativas ciudadanas.

Ventajas

Se argumenta que la simple existencia del mecanismo de iniciativa ciudadana sirve como medio de supervisión de las actividades de la legislatura. Esto se debe a que los legisladores son más propensos a introducir algunas reformas y medidas cuando prevén que de no hacerlo, pudiera ponerse en marcha una iniciativa sobre dicha cuestión. Un caso concreto de lo anterior es el presentado por investigadores en EE.UU., en que demuestran que los estados que hacen uso de este mecanismo, a diferencia de los que no lo han hecho, tienen más probabilidades de introducir políticas de reformas gubernamentales (por ejemplo, los límites de tiempo de ocupación de un cargo público, el control del financiamiento de campañas). Otro indicativo de lo anterior es el número de iniciativas que son presentadas e inmediatamente retiradas en Suiza, ya que la propia introducción obliga a la legislatura a abordar la cuestión. Esta es la razón por la que se argumenta que el proceso de iniciativa hace más sensibles a las legislaturas.

Desventajas

Una de las desventajas a las que a menudo se hace mayor referencia en las iniciativas ciudadanas es que se traducen en una ley mal diseñada, ya que (salvo en el caso de las iniciativas indirectas) el contenido de la medida, tal y como se había propuesto inicialmente, termina siendo un estatuto, en el supuesto de ser aprobada. Se dice que al no beneficiarse de los conocimientos técnicos aportados por los legisladores y funcionarios de gobierno, que están familiarizados con el proceso de elaboración de anteproyectos, conduce a leyes sin sentido, poco eficaces, o que tienen que ser escritas nuevamente, porque las personas o abogados que las elaboraron no cuentan con la experiencia necesaria en la redacción de textos legislativos. Además, en algunos casos, el estatuto creado por el proceso de iniciativa termina por ser considerado inconstitucional.

Una desventaja adicional es el gran número y complejidad de las materias sobre las que se espera que los electores voten. Se arguye que es imposible para los electores tomar decisiones informadas cuando hay un número importante de iniciativas en la boleta electoral, y que cuanto mayor sea el número de iniciativas dispuestas en la papeleta electoral, aumenta la probabilidad de que haya mayor cantidad de electores que simplemente voten “no”. Otro argumento es que no se puede esperar que los ciudadanos tomen decisiones sobre cuestiones complejas sobre las que, a diferencia de los representantes elegidos, no tienen el tiempo para aprender.

Una crítica frecuente hecha a las iniciativas ciudadanas es que en realidad sólo son accesibles a organizaciones e intereses bien estructurados y que el proceso, por lo tanto, es monopolizado por grupos que promueven sus propios intereses especiales. La evidencia empírica sobre el éxito de los grupos de interés bien financiados es mixta: algunos estudios han sugerido que el dinero en realidad no tiene un efecto importante sobre el resultado de iniciativas ciudadanas mientras que otros estudios han puesto de relieve el papel del dinero, en particular en las iniciativas rechazadas. Sin embargo, no cabe duda que las empresas profesionales son importantes en la fase inicial del proceso de iniciativa, en particular en términos de la recolección de firmas.

Una crítica común de las iniciativas ciudadanas (y otras modalidades de mecanismos de democracia directa) es que dan lugar a lo que entendemos como la "tiranía de la mayoría". Este término se refiere al poder electoral que tienen los grupos mayoritarios en la sociedad, y que se utilizan para obstaculizar y restringir los derechos de los grupos minoritarios poco populares. Los críticos argumentan que sin la influencia moderadora de la legislatura, podrían aprobarse leyes que se ocupen activamente de los derechos de grupos dentro de una sociedad que son impopulares. Sin embargo, las investigaciones realizadas en los EE.UU. han dado lugar a diferentes conclusiones acerca de si las iniciativas restringen o no los derechos de las minorías.

Posibles reformas

En los lugares donde existe, la iniciativa ciudadana es en general una característica aceptada del sistema político. Sin embargo, muchas personas familiarizadas con el proceso de iniciativa han esbozado posibles reformas para perfeccionarlo. La mayoría de éstas se centran en la reducción de la importancia del dinero en el proceso y/o en garantizar que los votantes estén mejor preparados para tomar decisiones informadas.

Reducción de la importancia del dinero

Se podrían promulgar distintas reformas para limitar el papel del dinero en el proceso de iniciativa. En relación con la recolección de firmas, la prohibición del empleo de recolectores de firmas pagados, o que el pago no se haga de acuerdo al número de firmas recolectadas, o solicitar que se informe si los recolectores de firmas están siendo pagados o si son voluntarios, podría reducir la importancia de las empresas profesionales en el proceso. Otra alternativa es la de exigir una proporción fija de firmas para ser reunidas por los voluntarios, situación difícil de regular.

En cuanto a la campaña, la imposición de límites de gasto o de contribuciones reduce la importancia de su financiamiento aunque constitucionalmente hablando, en algunos lugares estos límites pueden ser difíciles de introducir. Las subvenciones para una menor financiación de campañas podrían ser una forma de garantizar que las campañas bien financiadas no excedan las campañas de la oposición.

Minimizar la complejidad de las iniciativas

Para asegurar que los votantes sean capaces de tomar decisiones mejor informadas acerca de las iniciativas, se ha propuesto que su número sea limitado, con el argumento de que es imposible para los votantes el tomar decisiones informadas sobre cuestiones complejas cuando tienen que hacer frente a varias iniciativas en la misma votación. Otras propuestas incluyen el establecimiento de un vocabulario comprensible al momento de elaborar el título de la papelera, así como limitar el número de palabras en la misma para garantizar que las iniciativas se presentan en los términos más claros y directos posibles.

Garantizar la participación de los poderes legislativo y judicial

Se ha dicho que las disposiciones legales derivadas de las iniciativas se podrían mejorar con la participación de los poderes legislativo y/o judicial en el proceso de las mismas. Por un lado, esto podría significar simplemente su apoyo en la elaboración de iniciativas, lo que podría resultar en una mejor redacción. Otra mejora en el proceso sería la de permitir a los tribunales proteger las iniciativas contra del juicio de si son o no constitucionales. Esto podría impedir que iniciativas fueran calificadas por los tribunales como inconstitucionales una vez que hayan sido aprobadas por los votantes. Alternativamente, también sería posible dar a la legislatura un papel más importante en el proceso de iniciativa, convirtiéndolo, efectivamente, en un proceso indirecto. Como se indicó anteriormente, tales reformas podrían incluir el permitir al poder legislativo el diseño de sus propias propuestas, en respuesta a las iniciativas ciudadanas, así como el efectuar pequeñas modificaciones a los estatutos de la misma.

Recall

Introduction

Recall is the name given to a mechanism by which voters can end an elected official's period of office before the next scheduled election for the office. Combining elements of the initiative process and a normal candidate election, a recall initiative is launched when a recall motion is filed with the relevant administration. Proponents are then required to gather a specified number of signatures in support of the recall measure. Typically, the number of signatures required will be a proportion of the votes cast for the officer who is the subject of the recall at the last ordinary election to that office. If and when the recall petition acquires enough valid signatures, the issue is put to voters at a ballot to determine firstly, whether or not the officer in question should be recalled and secondly, who should replace the officer if the recall measure is successful.

The recall mechanism is the least common of the three direct democracy mechanisms. Although many US states include provision for the recall in their constitutions, the mechanism is not used at national level. Provision for the recall mechanism outside the US and at national level is rare, even in countries where direct democracy is widely used (e.g., Switzerland).

Design issues

Restrictions on which officers the mechanism applies to

Where a country or state's constitution provides for use of the recall mechanism, relevant legal provisions will need to specify which elected officials the mechanism can be applied to. Only in Venezuela does the recall mechanism apply to a country's elected head of state. However, in most US states, the recall mechanism can be used to recall all elected state officials, from local and county officials up to the office of Governor. Judges may also be the subject of recall campaigns. In some states, some on-elected officials such as administrative officers can also be recalled.

Restrictions on applying the recall mechanism

In some places that have adopted the recall mechanism, officers can only be recalled if it can be demonstrated that they have acted improperly (e.g. the US state of Minnesota, where the grounds for recall of an elected official are serious malfeasance or nonfeasance during the term of office). In others, there are no requirements for officials to have acted improperly or incompetently, and the simple fact of enough signatures being collected is enough to force a recall vote.

Number of signatures required to force a ballot

The number of signatures required in order to hold a recall ballot clearly has a significant effect on the likelihood of being able to do so; the fewer the number of signatures required, the more likely it is that a vote on whether an officer should be recalled will take place. At the 2003 California recall, recall proponents were required to gather signatures of 12% of the vote for Governor at the last election in a period of 160 days. Many other US states require 25% of voters to support a recall; California's threshold of 12% is the lowest in the States.

Verification of signatures

As with the citizen initiative mechanism, the requirement to produce a specified number of signatures in order to hold a ballot creates the need to collect and verify signatures. Signatures are normally only valid if they are collected from individuals who are registered to vote in the jurisdiction of the officer who is the subject of the recall. Verification of signatures is undertaken by the office administering the recall initiative. The importance of the signature collection and the verification process is demonstrated by the high profile Chavez recall initiative in Venezuela, where the National Electoral Council initially ruled that a large number of signatures collected by recall proponents were ineligible.

For news stories in English about the Chavez case, please click on the links below:

Venezuela's recall referendum

http://www.eluniversal.com/2004/05/06/06A457503.shtml

Combining the votes on the recall and a successor

One feature of the recall mechanism which varies in different places is whether, once a recall petition has collected enough valid signatures, the recall ballot is combined with the vote for a replacement officer if the recall be successful. In some places, the votes are combined, meaning that voters have to vote on two issues: firstly, whether or not the officer in question, and secondly, who should replace the officer if the recall is successful. In such cases, if the recall vote is defeated, the vote on a successor is irrelevant and is ignored. However, if the recall vote passes, the candidate who achieves the most support on the second vote is elected as a successor to the recalled officer. Alternatively, an initial ballot on whether or not to recall the officer is held, and only if the recall vote is passed is a second vote on a successor held.

There are arguments for and against each of these alternatives. One argument against combining the votes is that the combination might confuse voters about the process, and that it prevents voters from focusing solely on the recall issue. Arguably, when voters make a decision about whether to support the recall, they should be able to focus on the issue at hand and the performance of the incumbent, without the distraction of possible successors. On the other hand, combining the two votes leads to cost savings and increases administrative efficiency.

A further issue is that combining the recall and successor vote could mean that the vote for (i.e. to retain) an incumbent who is successfully recalled is actually higher than the plurality vote in favour of the successor, which could give a legitimacy problem. This scenario might be avoided by using voting systems such as the Alternative Vote or Supplementary Vote. However, this would mean that a combined vote would become increasingly complicated for voters.

The recall in a party based electoral system

More generally, there is a question of compatibility of recall with the electoral system. If the electoral system is candidate-based, there is no problem. If however it is party based, should the voters have the right to recall a specific representative nominated by a party? Would there be a difference between representatives chosen by the voters under open list proportional representation? In general, in list systems, does the party or the voters fill the vacancy caused by a successful recall?

Advantages and disadvantages of the recall mechanism

Proponents of the recall mechanism argue that it acts as a discipline on elected officials, in that elected representatives will be less likely to make unpopular decisions if it may make them more likely to be the subject of a recall campaign. However, the same argument is also used against the recall: opponents argue that the recall mechanism completely undermines representative government by making elected officials afraid to make unpopular but necessary decisions.

A further argument in favour of direct democracy is that it provides voters with the continued opportunity to make a democratic decision about who governs them, since they do not have only one opportunity every three to five years to elect the people who will represent them, but retain a degree of control over the decision for the duration of the office.

However, it is claimed by opponents of the recall that the mechanism could be used irresponsibly, and that it could be used by political parties as a political weapon against rival incumbents. The claim that the recall mechanism was being used as a political tool was made by many Democrats against Republican party activists in relation to the 2003 California Recall.

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Total Recall - the election of Schwarzenegger in California

A recent high-profile recall case involving a prominent figure has increased public exposure to the recall mechanism. In California, the actor Arnold Schwarzenegger was elected Governor after a successful recall campaign to oust Governor Gray Davis.

Gray Davis was re-elected Governor of California in November 2002. However, within less than a year he had been ousted from his post and replaced by a man previously more famous for his acting and his muscles. So how did it come to be hasta la vista for Governor Davis in such a short space of time?

The recall mechanism in California

History

Like many other US states, Californian democracy provides for the use of the recall mechanism. Adopted into the Californian constitution in 1911, the recall mechanism is a process by which the electorate can seek the removal of elected public officials before the end of their terms of office. Prior to 2003, the recall mechanism had been used in California on numerous occasions. Several local government officials have been recalled, and four state legislators have been recalled, in 1913, 1914 and 1995 (twice). However, whilst previous state Governors have faced some level of recall attempt in the last 30 years, Governor Davis was the first Governor to face a recall election.

Launching a recall initiative

To launch a recall initiative, proponents are required to file a notice of intention with the California Secretary of State's Office. The notice must include a statement explaining in no more than 200 words why the proponents are seeking a recall, and must give the names, signatures and addresses of either a minimum of 10 people or the number of people required to have signed the nomination of the officer who is subject to the recall, whichever is the greatest. Proponents of the recall must be registered voters within the electoral jurisdiction of the officer they seek to recall. Within a week of the notice being filed, the officer in question is given the opportunity to make a 200 word statement in response to the initiative.

Circulating the petition

Once the notice has been certified by the Secretary of State, proponents are required to collect a number of signatures equivalent to 12% of the votes cast for the officer the last time the office was on the ballot. Signatures must be collected within 160 days, and the petition must be circulated in at least five Californian counties. In the 2003 recall, the recall petition was certified for circulation on 25 March 2003, giving proponents until 2 September 2003 to collect 897,158 signatures. Signatures are only deemed to be valid if they are from voters registered in the electoral jurisdiction of the officer who is the subject of the recall; similarly, only such registered voters are qualified to circulate the recall petition.

Reporting and verifying petition signatures

Proponents of the recall are required to file the petition with the election official in each county in which the petition is circulated. Whilst the petition is being circulated, county election officials are required to report to the Secretary of State on the progress of the petition; the first report must be submitted within 30 days of the recall being initiated, and every 30 days thereafter. The report must advise on the number of signatures collected in the most recent 30 day period, the total cumulative number of signatures collected, and the total number of valid signatures collected. County election officials are not required to begin verifying signatures for validity until 10% of the total number of signatures required have been collected. Once the verification process begins, a random sample of signatures must be checked. Where more than 500 signatures are reported at any one time, either 3% of signatures submitted or 500 signatures must be checked, whichever is the smallest.

The recall election

Once the Secretary of State certifies that the petition has qualified, the Lieutenant Governor is required by the California Constitution to set the date of the recall election. The election must be held in the period between 60-80 days after the date on which the Secretary of State certified that the petition qualified, unless there is a state-wide election within 180 days of that date (in which case the Lieutenant Governor has the option to hold the recall election on the same day).

In California, the recall and the vote for a successor to replace the officer should the recall succeed are included on the same ballot. The officer facing recall is not entitled to stand as a candidate for re-election. Therefore, if in the first vote the incumbent officer receives the support of more than 50% of the electorate, the recall is defeated and the second vote is irrelevant. However, if a majority vote to recall the officer, the candidate who receives most votes is elected. At the 2003 recall election, there were also two state wide initiatives on the ballot.

This differs from other US states and other countries, where once a petition has qualified, a separate yes/no vote on whether or not to recall the officer will be held before a vote on a successor is held. Critics of the Californian process argue that this causes confusion for voters. In addition, it also raises the possibility that if an officer is recalled, his successor could be elected with a less legitimate democratic mandate: for example, if an officer is narrowly recalled on a vote of 51% in favour, 49% against, but the winning candidate on the second vote receives the support of 37% of voters, the new Governor arguably has the support of 12% fewer voters.

The 2003 recall campaign

The case against Gray

The campaign against Gray Davis was initially launched by an organisation called the People's Advocate, an anti-tax organisation headed by Ted Costa, the official proponent of the recall effort. The main charge against Gray was that he had mismanaged the Californian economy, creating a budget deficit of over USD 30 billion and the need for large tax increases. The efforts of the People's Advocate were supported by a number of Republican Party activists and by other California political parties such as the Libertarian Party and the American Independent Party. In May, the recall campaign was boosted when Republican Congressman Darrel Issa launched his own recall effort, Rescue California, backed by significant funding and the expertise of political strategists. Rescue California was instrumental in collecting signatures for the recall petition, organising its efforts on a professional basis and claiming to have collected around 70% of the valid signatures submitted.

Opponents of the recall included labour leaders and public sector employees, and were led by an organisation called Taxpayers Against the Recall. They argued that using the initiative would set an expensive precedent, and that recall should only be used in the case of abuse of office or corruption.

The announcement of the election

The recall petition was certified for petition on 25 March 2003. By the middle of July, recall proponents claimed to have gathered 1.6 million signatures, well in excess of the 897,158 needed to secure the recall ballot. On July 23, Secretary of State Kevin Shelley verified that 1,356,408 of the signatures were valid. The following day, Lieutenant Governor Cruz Bustamante announced that the recall ballot would be held on October 7.

Candidates for the election

One notable feature of the 2003 recall election was the large number of candidates who stood for election. Nomination procedures for a recall election are required by the constitution to be virtually the same as for a normal election to the office of Governor (except that papers have to be filed no less than 59 days before the date of the recall election). Candidates at the 2003 recall were therefore required to collect 65 nomination signatures and pay a USD 3,500 fee (or submit USD 10,000 in lieu of the fee). The low threshold for nominations meant that 135 individuals stood as replacement candidates, thus ensuring an extremely long ballot for voters to consider.

The Republican and Democrat parties

The most prominent of the candidates was undoubtedly Arnold Schwarzenegger, film actor and husband of a member of America's most famous political dynasty, Maria Shriver, niece of assassinated President John F Kennedy and Bobby Kennedy. Following considerable speculation about whether he would join the race to succeed Gray Davis, Schwarzenegger, a Republican, used an appearance on the Tonight Show on 6 August to announce his candidacy. His entry into the race prompted other high-profile Republican candidates to drop out of the race to be Gray's successor.

The Democrats faced a more difficult position in choosing whether or not to stand a replacement candidate. On the one hand, their main aim was to win the recall ballot and defeat the recall proposition. It was argued that achieving this result would be helped by the presentation of a united front, with no Democratic candidates for successor. However, an alternative argument was formulated along the lines that, should the recall succeed, it was necessary to have a Democratic candidate on the ballot as a potential successor. The debate was settled when, on August 7, Cruz Bustamante entered the race to offer a prominent Democratic candidacy.

The campaign controls

Different controls applied to the recall element of the campaign, and the campaign to promote replacement candidates. The issue of recall is treated by campaign finance law in California as equivalent to a ballot measure, whilst the question of a successor is treated in accordance with controls on normal candidate elections. In practice, this meant that whilst Governor Davis was not subject to any contribution limits on the amount of money he could accept in trying to defeat the recall measure, replacement candidates were subject to contribution limits of USD 21,200 and an expenditure limit of USD 10,624,000.

The outcome of the recall process

At the election on October 7, the measure to recall the Governor was passed by a vote of 55.4% against a no vote of 44.6%. Of the replacement candidates, Arnold Schwarzenegger achieved 48.6% of the vote (more than had supported Davis), his nearest rival Crus Bustamante achieving 31.5%. Governor Gray Davis was duly recalled, and Governor-elect Schwarzenegger sworn in on 17 November. The total cost of running the recall election, including providing voters with a state voter information guide, was estimated to be just under USD 70 million.

Useful links

State information and voter guide

• http://www.ss.ca.gov/elections/elections.htm
• http://www.ss.ca.gov/elections/recall.htm
• http://www.voterguide.ss.ca.gov/english.pdf

Campaign sites

• http://www.rescuecalifornia.com/index.php
• http://www.stoptherecall.com

Independent websites

• http://www.igs.berkeley.edu/library/htRecall2003.html
• http://www.calvoter.org/voter/elections/archive/recall/index.htm

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Swiss Direct Democracy

When it comes to direct democracy, Switzerland is usually cited as the country that is the closest to having a directly democratic system of government. Although Switzerland retains features of a representative democracy (e.g. it has an elected Parliament), various forms of direct democracy are used frequently at national, cantonal and local (commune) level. This case study focuses on the mechanisms and use of Switzerland's direct democracy.

History and background

Direct democracy has a long standing tradition in some of the Swiss cantons, going back as far as the fourteenth century. When Switzerland became a federal state in 1848, direct democracy instruments were introduced at the national level as well. The federal constitution introduced the principle of holding a mandatory referendum in order to change the constitution, as well as the popular initiative for a total revision of the constitution. Further rights of referendums were introduced in 1874, and the popular initiative for a partial revision of the constitution in 1891. Between 1848 and February 2004, 517 referendums were held, whilst between 1892 and May 2004, 244 initiatives were proposed.

Forms of direct democracy - federal level

Numerous different direct democracy mechanisms can be used at federal level in Switzerland. The mechanisms fall into two broad categories: referendums and initiatives - there is no provision for use of the recall in Switzerland. Each mechanism can be used to achieve different results, and has different design features.

Referendums

Unlike in other countries, in Switzerland it is not the government that decides if a referendum is held on an issue; the circumstances under which referendums are used are clearly prescribed within the country's constitution.

The first type of direct democracy mechanism is the mandatory referendum, i.e., a referendum that the government must call in relation to certain important political issues. These are:

• A partial or total revision of the federal constitution;
• Joining an organisation for collective security or a supranational organisation;
• Introducing urgent federal legislation whose validity exceeds one year, without the required constitutional basis (such legislation has to be submitted to the vote within one year after its adoption by Parliament);
• popular initiatives for a total revision of the constitution;
• popular initiatives for a partial revision of the constitution in the form of a general proposition which were rejected by the Parliament;
• The question of whether a total revision of the constitution should be carried out if both chambers of Parliament disagree.

The first three kinds of mandatory referendums require a double majority to pass; that is, they must achieve a popular majority (a majority of the votes cast at the referendum) whilst at the same time achieving a majority vote in a majority of the cantons. The latter three, which take place as part of the initiative process, only need a popular majority.

Optional referendums can be held in relation to new or amended federal acts and/or international treaties. The optional legislative referendum is held in relation to all federal laws and urgent federal laws which are due to be valid for more than a year. The optional referendum on international treaties is held in relation to international treaties that are of unlimited duration and may not be terminated, and international treaties that provide for membership of international organisations or contain legislative provisions that have to be implemented by enacting federal laws Optional referendums are called if 50,000 signatures are collected in support of a referendum within 100 days, or if eight cantons request a referendum, and pass with a popular majority. Until 2004, an optional referendum has never been successfully requested by a group of cantons; the first referendum initiated by the cantons was held on 16 May 2004.

Initiatives

Initiatives can be used to propose changes to the federal constitution. In addition, in 2003 Switzerland adopted a new form of initiative, to be used in relation to more general statutory provisions. Once an initiative is filed, a specified number of valid signatures (i.e. signatures of registered voters) are required in order to force the Federal Council and Parliament to consider the initiative and to hold a referendum on the initiative proposal.

Amendments to the constitution can be proposed using two different initiative mechanisms. The popular initiative for a partial revision of the constitution provides voters with the opportunity to propose a draft revision to part of the federal constitution. 100,000 voters must sign an initiative in order for a referendum to be held on the proposal. The popular initiative for a total revision of the constitution also requires the support of 100,000 voters in an initiative. In both cases, the signatures must be collected within 18 months of the initiative being filed.

From late 2006, the general popular initiative will be available to Swiss voters. This mechanism can be used to force a referendum on the adoption of a general proposal that will be incorporated on a constitutional and/or legislative level, providing that 100,000 signatures are collected in support of the initiative.

Until 2006, initiatives in Switzerland can be submitted as a general proposition or in the text that would be adopted if the initiative measure is successful. However, after the implementation of the general popular initiative, the popular initiative for a partial revision of the constitution will only be accepted in the form of a written text proposition (general propositions in relation to the constitution should be made using the general popular initiative). In response to initiatives which meet the required signature threshold, the Swiss Parliament advises the people on whether to adopt or reject the proposal. In addition, the government is also able to formulate a counter-proposal that is included on the ballot. The "double-yes" vote allows voters to approve both the original initiative and the government's response to it, and indicate which of the two measures they prefer. The measure which receives the most support is passed.

Forms of direct democracy - cantonal level

Use of direct democracy is even more extensive in Switzerland's 26 cantons (i.e., state authorities). However, use of direct democracy varies between the cantons; between 1970-2003 Zurich held 457, whilst Ticino held just 53 (the canton of Jura held just 45 referendums, but was only formally established (by referendum) in 1979).

In addition to the referendum and initiative mechanisms used at federal level, the following mechanisms are also used in some or all of the Swiss cantons.

Unlike at federal level, the legislative initiative has for some time provided voters in all cantons with the opportunity to propose additions to laws. In some cantons, the administrative initiative can be used to demand that certain work is undertaken in public administration (e.g., building a new school or a new road). In addition, some cantons provide for the initiative to launch a canton initiative, an initiative to force the canton to table a motion to the Federal Assembly.

All the Swiss cantons provide for legislative referendums on legislation passed by the cantonal parliament; however, in different cantons, these may be mandatory or optional. Administrative referendums may be held on major public projects that will incur high levels of public expenditure (and may lead to increases in taxes); these are sometime called fiscal referendums. Lastly, administrative referendums may be held on the non-fiscal issues of public administration listed above.

Characteristics of the use of direct democracy in Switzerland

Turnout

Swiss voters are given the opportunity to vote in federal referendums on average four times a year. Typically, voters will also vote on a number of cantonal and local issues on the day of a federal ballot. Over the second part of the twentieth century, turnout at federal referendums fell from around 50-70% to an average of around 40%; this mirrored a similar decline in turnout at federal elections from 80% to around 45%. One suggestion is that this comparatively low turnout is due to the sheer number of votes that the Swiss are able to vote in; however, it is argued by many that a far higher proportion of the population is politically active than appears so from the figure of 40%, since it is not always the same 40-45% of voters who vote at each opportunity.

Issues

Given the numerous opportunities for using direct democracy in Switzerland, it is perhaps not surprising that the variety of issues on which referendums are held is extremely wide. Since 1990, referendums have been held on such diverse issues as:

• Banning the building of nuclear power stations;
• Building new Alpine railways;
• A new federal constitution;
• Controlling immigration;
• Abolishing the army;
• Joining the United Nations;
• Shortening working hours;
• Opening up electricity markets.

Impact of direct democracy

Undoubtedly, direct democracy has played a key role in shaping the modern Swiss political system. Yet it is important to question the actual impact of direct democracy on the legislative issues that, in other countries, are the responsibility of elected representatives.

On one reading, it could be argued that the impact has been limited: in the first century of using the initiative (1891-2004), just 14 initiatives were passed in Switzerland. Yet to consider this statistic alone ignores the considerable, indirect impact of direct democracy. Although the majority of initiatives fail, the fact that there has been an initiative, and therefore a campaign, increases publicity surrounding the issue in question and public knowledge of it. This may well increase pressure on the government to introduce measures dealing with the issue, even if it is not required to by virtue of a successful referendum. An initiative might therefore be successful in achieving some of its proponents' aims, even if it is not successful in the sense of having passed. This trend explains why many initiatives are filed but subsequently withdrawn; because sometimes a government chooses to act before an initiative reaches the referendum stage.

A further impact of the direct democracy mechanisms within Switzerland is that the government is forced to seek a wider consensus about the statutory (and constitutional) measures that it seeks to introduce than is the case in a purely representative system. In a representative system, the party of government may, in the absence of a large majority, have to develop cross-party consensus on an issue in order to ensure that the measure is approved. In the Swiss system, the possibility of an optional referendum forces the government to ensure consensus with groups outside of Parliament so as to prevent the possibility of such groups seeking to overturn the new legislation.

Conversely, the significance of direct democracy in the Swiss system is often cited as the reason for the weakness of Swiss political parties and the relatively low significance attached to normal elections. This is because, given the prominence of direct democracy, political parties are not solely responsible for controlling the federal agenda. In addition, direct democracy often raises cross-cutting issues on which members of political parties might not be in agreement.

Useful links and sources

Swiss federal chancellery and information DVD

• http://www.admin.ch/ch/e/pore
• http://www.swissworld.org/dvd_rom/eng/direct_democracy_2004/

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Contributors to Focus on Direct Democracy

Focus on direct democracy was produced by Ellie Greenwood, whilst on secondment to International IDEA from the UK Electoral Commission. The work was undertaken as part of IDEA's project on the global use of direct democracy. The project is considering how the use of direct democracy can enhance democratic systems, and aims to produce a series of tools outlining options for the design of direct democracy institutions.

Elecciones y Discapacidades

Brindándoles la Oportunidad de Votar a los Ciudadanos con Discapacidad

Todos los votos cuentan. El voto secreto es el pilar de la democracia. El derecho al voto es universal.

Estos son los fundamentos de los derechos electorales y algunas de las frases que motivan, inspiran incluso, a los oficiales electorales, que en muchos países tienen que hacer frente a desafíos monumentales en su empeño por conducir elecciones libres y justas.

Sin embargo, no es inusual que  en muchas elecciones  los mejores esfuerzos rara vez lleguen al punto de facilitar el voto de los ciudadanos con discapacidades.

A lo largo de los últimos cinco años, como parte de su Iniciativa Global para el Voto de los Ciudadanos con Discapacidades, IFES ha aprendido que los derechos electorales de los ciudadanos con discapacidades pueden ser reconocidos y asegurados, incluso en los ambientes electorales más complicados.

Con financiamiento procedente sobre todo de Finlandia y Suecia, IFES ha trabajado con organizaciones comunitarias de discapacitados, organismos electorales nacionales y con organizaciones internacionales especializadas en la promoción de la democracia en la promoción de los derechos electorales de los ciudadanos con discapacidades físicas, sensoriales, mentales y psiquiátricas.

Con este trabajo se estrenó la serie “Temas complementarios" y contiene las siguientes secciones:

• Análisis sobre la forma en que las leyes discriminan a los electores con discapacidades
• Revisión de algunos casos de practicas electorales que crean barreras para los electores con discapacidades
• Concientizar a las autoridades electorales con los estándares internacionales que se están adoptando respecto a los derechos electorales de ciudadanos con discapacidades
• Apoyo a las autoridades electorales para identificar estrategias específicas para registrar a los electores con distintos tipos de discapacidades
• Ejemplos específicos de programas modelo en material de monitoreo electoral
• Vínculos con expertos en acceso electoral para discapacitados y con organizaciones de discapacitados.

Discriminación Legal por Discapacidad Mental

La legislación electoral de muchos países contiene disposiciones que limitan el derecho al voto de personas con desórdenes psiquiátricos. El criterio difiere significativamente de un caso a otro. En algunos países, las personas que han sido calificadas como mentalmente insanas por resolución judicial u orden de un juez no pueden votar. En otros, el derecho al voto se pierde cuando juez designa a un tutor legal. Incluso en otros países el derecho se pierde cuando alguien es recluido en alguna institución psiquiátrica o cuando “se sabe que alguien tiene problemas mentales”. No hay normas generales que rijan estas disposiciones, que parecen subordinadas a percepciones estereotipadas o caducas de desórdenes mentales.
En consulta con expertos mundiales en los campos de la discapacidad, de la legislación y de la práctica electoral y conforme a normas internacionales de derechos humanos, IFES e IDEA Internacional han desarrollado una “carta sobre los derechos electorales para las personas con discapacidades”, en la que se sostiene que la ley electoral no puede discriminar a los individuos con discapacidades intelectuales o psiquiátricas. Más aún, en la carta se establece que no se puede emplear ningún examen de habilidades para privar a un individuo o grupo del derecho al voto, a menos que esa prueba sea aplicada a todos y cada uno de los ciudadanos.

Para mayor información consulte: www.electionaccess.org/rs/Discussion_Paper.htm

Discriminación Legal por el Principio de Secrecía del Voto

El derecho a votar en secreto es un fundamento de la democracia y como tale s reconocido casi por todas las naciones mediante su adhesión al Convenio Internacional sobre Derechos Políticos y Civiles (CIDPS). La secrecía del voto es un principio que posiblemente garantizan todas las leyes electorales del mundo.

Sin embargo, en la práctica electoral de casi todos los países ocurre que el ciudadano con ceguera depende de otra persona para emitir su voto. La lógica dice que un secreto entre dos no es un secreto.

Si todos los ciudadanos tuvieran el mismo acceso al proceso electoral, entonces todos los procesos deberían incluir procedimientos que le permitieran a los ciudadanos con ceguera votar en secreto. Resulta increíblemente sencillo lograr que así ocurra.

En algunos países que utilizan papeletas para votar se han creado guías para ayudar a los electores con ceguera a marcar su papeleta de manera autónoma. En muchos casos, esta guía es un fólder en el que se inserta la papeleta ordinaria, con hoyos que corresponden a los recuadros o círculos de las distintas opciones que se pueden marcar. El fólder contiene marcas -en algunos casos Braille, en otros una línea o sección resaltada- que le ayudan al elector a recorrer el fólder. Algunos organismos electorales utilizan cassettes como apoyo complementario para el uso del fólder.

En  www.electionaccess.org/Bp/Ballot_Templates.htm puede usted encontrar ejemplos de guía para el marcado de papeletas de Canadá, Ghana, Sierra Leona y el Estado de Rhode Island de los Estados Unidos. En los países que utilizan sistemas de votación electrónica, se pueden utilizar marcadores en Braille de  manera exclusiva como en Brasil o en combinación con sintetizadores de voz. Estos dispositivos se están generalizando en los Estados Unidos, donde la ley federal exige que todos los sistemas de votación sean accesibles a los electores con ceguera o discapacidad a  más tardar en 2006.

Eliminando Barreras para los Electores con Limitaciones de Movilidad

Las autoridades electorales no imaginarían instalar una mesa de votación en la cima de una montaña escarpada, alejada del poblado más cercano. Sin embargo, para un elector de edad avanzada o en silla de ruedas, la instalación de una mesa de votación en un segundo piso es tan inaccesible como esa montaña. A medida que un mayor número de ciudadanos busca ocupar su lugar en la sociedad, las instituciones públicas necesitan poner en práctica estrategias que sean incluyentes y promuevan una participación plena e igualitaria.

Al seleccionar los sitios donde se van a instalar las mesas de votación, las autoridades deben prever que existan facilidades de acceso de la calle al recinto y a lo largo de su interior hasta las mesas de votación. Las mesas y urnas deben estar ubicadas a una altura que esté al alcance de personas que usen sillas de ruedas. Como mínimo indispensable, las mesas de votación deben estar en la planta baja de cualquier edificio y las autoridades electorales deben convenir con las organizaciones locales de discapacitados la adopción de reglas para seleccionar los recintos de votación.

Muchos países industrializados han desarrollado guías para el diseño de recintos de votación y es común que cuenten con rampas permanentes o temporales para facilitar el acceso. También se está volviendo más común instalar mesas de votación en asilos para adultos mayores, en hospitales y en otras instalaciones donde suele reunirse gente de edad o con discapacidades. Algunos países en desarrollo ya han empezado a tratar el tema de la accesibilidad a los recintos de votación. El mejor de estos esfuerzos puede iniciar con un compromiso para que la votación siempre tenga lugar en la planta baja de las instalaciones seleccionadas y para que existan rampas de fácil acceso.

Para información sobre guías para seleccionar sitios de votación en los Estados Unidos, puede consultar www.gao.gov/new.items/d02107.txt

 

Monitoreo de las Elecciones por Ciudadanos con Discapacidades

Desde 2000, IFES ha trabajado con organizaciones con discapacitados en once países para capacitar a más de 1,300 ciudadanos con discapacidades para que se desempeñen como observadores electorales. Estos esfuerzos han contribuido a procesos de reforma electoral en la medida en que los ciudadanos con discapacidades se familiarizan con el proceso electoral y se convierten en colaboradores informados de las autoridades electorales. En países tan diversos como Albania, El Salvador y Ghana, los grupos de discapacitados han desarrollado esfuerzos de colaboración y adoptado acuerdos formales con las autoridades electorales, que se han traducido en reformas. Por ejemplo, como resultado directo de ejercicios de observación electoral, las autoridades electorales de Albania y El Salvador determinaron que solo se instalaran mesas de votación en plantas bajas. En Ghana, las autoridades electorales aceptaron desarrollar y realizar pruebas piloto con guías de votación para electores con ceguera.

El monitoreo electoral por ciudadanos con discapacidades puede también provocar un cambio en la actitud de la opinión pública sobre los derechos y habilidades de personas con discapacidad y en relación a su capacidad para cumplir un papel positivo en el diseño de una sociedad democrática.

En www.electionaccess.org/Bp/Zambia.htm y en www.electionaccess.org/Bp/Albania_local_election.htm puede usted encontrar reportes sobre actividades de monitoreo electoral en Zambia y en Albania respectivamente.

 

Normas Internacionales Emergentes

El Convenio Internacional sobre Derechos Civiles y Políticos establece parámetros claros para las leyes y prácticas electorales en el mundo. En los últimos años, IFES e IDEA Internacional han emprendido un esfuerzo para desarrollar normas internacionales de acceso electoral para ciudadanos con discapacidades.

La participación de representantes de organizaciones de discapacitados a nivel global y nacional, de organismos electorales regionales y nacionales y de agencias multilaterales que promueven la democracia y los derechos humanos han sido claves para emprender este esfuerzo. Una buena parte de este trabajo ha sido financiado por la Agencia Sueca de Cooperación para el Desarrollo Internacional.

En septiembre de 2002, IFES e IDEA Internacional organizaron una reunión de cuatro días en Sigtuna, Suecia, en la que participaron aproximadamente 45 representantes de organizaciones de discapacitados, organismos electorales, parlamentos y agencias internacionales para elaborar y aprobar una “carta de derechos electorales para personas con discapacidades” y una serie de directrices consecuentes para los organismos electorales.

La “carta de derechos electorales” está disponible en varios idiomas, incluyendo inglés, francés, español, bosnio, macedonio, serbio, albano y bahasa indonesio en www.electionaccess.org/subpages/Rights_Standards.htm

Las directrices para los organismos electorales desarrollados en esta misma reunión están disponibles en  www.electionaccess.org/rs/Discussion_Paper.htm

Estas directrices abordan varios temas clave como los derechos electorales y la competencia; las normas electorales para ayudar a la votación y los estándares electorales para la votación móvil.

La Unión Interparlamentaria y expertos en discapacidades y elecciones están actualmente colaborando, junto con IFES e IDEA, en la fase II de este esfuerzo para desarrollar un modelo de disposiciones legales que aseguren la plena participación electoral de los electores con discapacidades. Se puede obtener un borrador de estas disposiciones contactando al asesor de IFES en derechos humanos, Jerry Mindes, en
jmindes@ifes.org.

 

Vínculos relevantes para Elecciones y Discapacidades

Ligas con Organizaciones de Discapacitados

Muchas leyes electorales han sido escritas por personas que suponen que saben que es lo mejor para electores con discapacidades. Con mucha frecuencia, esto se traduce en disposiciones legales que perpetúan los estereotipos sobre las discapacidades y tratan a las personas con discapacidades como ciudadanos de segunda clase.

Para poner fin a estas insuficiencias, se invita a los organismos electorales a realizar consultas periódicas y abiertas con organizaciones y personas con discapacidades y a buscar sus opiniones para el diseño de programas públicos en esta materia, para el diseño de papeletas y para el establecimiento de criterios de selección de los sitios de votación.

Las siguientes organizaciones globales sobre discapacidades tienen afiliados en muchos países.

• Disabled Peoples' International
• Inclusion International
• Rehabilitation International
• World Blind Union
• World Federation of the Deaf (su portal no está funcionando)
• World Federation of the Deafblind
• World Network of Users and Survivors of Psychiatry

 

 

Portales en Internet con Información en Elecciones y Discapacidades

• Secretary's Select Task Force on Voting Accessibility (Florida, Estados Unidos; Septiembre, 2001). 

• Guide to Voting Equipment Usability and Accessibility for People With Disabilities (California, Estados Unidos; 2003). 

• Know your Voting Rights (California, Estados Unidos; 2003). 

• Polling Place Accessibility Checklist for Primary and General Elections (California, Estados Unidos; 2003).

• Disability World (International)
• Disability World - Citizens with Disabilities Observe Ghana's National Elections (Ghana). 

• DAWN Voting and Election Reform (Wisconsin, Estados Unidos). 

• Voting Accessibility Act (Estados Unidos). 

• National Task Force on Elections Accessibility: Goals and Principles (Nueva York, Estados Unidos; 1999).

• Voting: A Constitutional Right for all Citizens (Vermont, Estados Unidos; 1999).  

• Councils of Canadians with Disabilities (Canada; 2000)

• Promoting the Inclusion of People with Disabilities in Civil Registration and Municipal Elections in Kosovo (Kosovo; Septiembre, 2000). 

• Voter Information - Voters with Disabilities (California, Estados Unidos; 2002) –

• Accessibility for all Voters - Polling Place Accessibility (Vermont, Estados Unidos; Octubre, 2001

 

La revista bilingüe (inglés y francés) “Electoral Insight”, publicada por  Elections Canada, tiene un número especial sobre Persons with Disabilities and Elections (Personas con discapacidades y elecciones) (Vol. 6 No.1 Abril 2004)  (PDF)

Colaboradores

Jerry Mindes encabezó la iniciativa mundial de IFES de conceder el derecho del voto a las personas con discapacidades y guió el trabajo de IFES en el plano más amplio de los derechos humanos y las elecciones. El señor Mindes es un reconocido experto en asuntos que afectan el avance político, social y económico de las personas con discapacidades en los países en vías de desarrollo, habiendo trabajado directamente en más de 15 países.

Voto electrónico (E-voting)

En muchos países está abierto a debate el tema del voto electrónico, en particular lo referente al voto por Internet o voto electrónico a distancia. Si bien algunas modalidades de voto electrónico ya son ampliamente conocidas y utilizadas por la sociedad, e incluso aplicadas en procesos eleccionarios internos o no oficiales de algunas organizaciones, la situación es muy distinta cuando se trata de elecciones nacionales y referendos. Diversos países están evaluando la adopción de dispositivos de voto electrónico y desarrollando proyectos piloto. Empero, debido a preocupaciones sobre los niveles de seguridad que ofrece, en algunos países prevalece una fuerte oposición a cualquier tipo de votación electrónica, especialmente cuando tiene que ver con el uso de Internet para votar en elecciones nacionales o referendos.

En el entendido de que el Proyecto ACE no respalda el uso de ningún tipo de votación electrónica o por Internet en elecciones nacionales o referendos, debido al interés en el tema, en las siguientes secciones se plantean algunos requerimientos básicos que conviene considerar cuando se pretende adoptar algún dispositivo de votación electrónica, así como las oportunidades, riesgos y desafíos que entraña el voto electrónico hoy en día. Este “Tema complementario” concluye con una breve panorámica de los países que están considerando la adopción de algún dispositivo de voto electrónico.

 

Siguiente: ¿Qué es el voto electrónico?

• Requisitos para el voto electrónico
  
• Auditoría de los sistemas de voto electrónico
  
• Oportunidades, riesgos y desafíos del voto electrónico
  
• Países con proyecto de voto electrónico

¿Qué es "e-voting"?

El término e-voting se refiere a la "votación electrónica" y hace alusión a la opción de utilizar medios electrónicos para votar en los referendos y las elecciones. Hay sistemas como las máquinas de registro electrónico directo de la votación, en que la información no es transmitida a través de Internet u otra red. La interfaz de una máquina  de ese tipo puede ser mediante una pantalla táctil, o un escáner que explora la  papeleta de votación donde el elector marcó su voto. La información es entonces registrada y almacenada en la máquina. También está la votación a través del Internet, que utiliza una computadora personal con una conexión a Internet para emitir el voto y enviarlo para ser almacenado en otra computadora remota. Las agendas electrónicas y los teléfonos fijos o móviles también pueden ser utilizados para emitir un voto electrónicamente.

La votación electrónica podría también hacer referencia a la utilización de medios electrónicos para el proceso de escrutinio de la votación, pero esto no será abordado aquí.

En este "Tema complementario", cuando se  haga mención del “voto electrónico en el sitio de votación" será utilizado en referencia a los sistemas en cuales un elector vota al interior de un sitio de votación, o locales similares, controlados por personal electoral. Se utilizará "voto electrónico remoto" para hacer referencia al sistema en el que un elector vota en cualquier lugar fuera de los sitios de votación.

Los dos sistemas se enfrentan a desafíos similares. Sin embargo, el voto electrónico remoto es, en algunos aspectos, un desafío mayor que el voto electrónico en el sitio de votación. El hecho de que la votación no se realice dentro del área controlable de un sitio de votación y que los resultados tengan que ser transmitidos de alguna manera al sitio de la votación o del esecrutinio de los votos, plantea desafíos adicionales.

Siguiente: Requisitos para el voto electrónico

Requisitos para el voto electrónico

Los sistemas de votación tradicionales se han desarrollado para garantizar que los principios necesarios para la celebración de elecciones y referendos democráticos se cumplan, como la garantía de la libertad de voto, la secrecía del voto, la no modificación de la intención expresada en el voto y la no intimidación durante la realización de la votación.  Es esencial que estos principios no resulten perjudicados por la introducción de nuevos métodos de votación y, en consecuencia, que los sistemas de votación electrónica estén diseñados y operados de manera que se garantice la fiabilidad y la seguridad del proceso de votación.

En resumen:

El voto electrónico  tiene que ser tan libre, secreto, fiable y seguro como los sistemas de votación que no implican el uso de medios electrónicos.

Un sistema de voto electrónico, por lo tanto, debe considerar los siguientes requisitos mínimos:

1. Asegurar que sólo las personas con derecho a voto están en condiciones de votar.
2. Garantizar que cada voto sea contado y que sea contado sólo una vez.
3. Mantener el derecho del elector a formar y expresar su opinión de una manera libre, sin ningún tipo de coacción o influencia indebida.
4. Proteger la secrecía del voto en todas las fases del proceso de votación.
5. Garantizar la accesibilidad al mayor número posible de votantes, especialmente a las personas con discapacidad.
6. Aumentar la confianza de los electores al maximizar la transparencia de la información sobre el funcionamiento de cada sistema.

 

Siguiente: Auditoría de los sistemas de voto electrónico

Auditoría de los sistemas de voto electrónico

Así como en el caso de los sistemas de voto manual, los sistemas de voto electrónico deben poder ser objeto de auditoría, es decir, debe ser posible examinar los procesos utilizados para reunir y contar los votos y recontar los mismos, a fin de confirmar la exactitud de los resultados. El mayor peligro para los sistemas de voto electrónico es la posibilidad de injerencia externa en ellos y que la misma pueda pasar desapercibida, afectando los resultados de la votación. Esta es la razón por la que una  vigilancia independiente y amplia de la seguridad, la auditoría, la verificación y los informes deben ser una parte fundamental de los sistemas de voto electrónico.

Existen diferentes mecanismos para auditar a un sistema de voto electrónico. Algunos sistemas incluyen un «registro auditable verificado por el votante", también conocido como “papeleta verificada por el votante". Estos sistemas incluyen registros en papel de la votación, que han sido verificados por el elector en el momento de emitir el voto y que pueden ser utilizados para un recuento en una fecha posterior. Aunque, un registro de ese tipo sólo puede utilizarse en los sistemas de voto electrónico ubicados en los sitios de votación, ya que el votante tiene que estar físicamente presente en el lugar en que su voto ha sido registrado e impreso para el control.

Otros sistemas de voto electrónico incluyen un "registro auditable verificable por el votante”. La diferencia entre los sistemas explicados anteriormente y este último es que, en el primer caso es obligatorio que los votantes confirmen su voto antes de que lo emitan. En el segundo caso, los votantes pueden verificar su voto, pero no tienen que hacerlo. En algunos sistemas, las cédulas o papeletas de votación se imprimen sólo cuando los votos han sido emitidos y son guardados en un lugar cerrado. Estas cédulas también se pueden usar para un recuento. Pero hay que aclarar que los votantes no verifican las papeletas impresas.

Otros sistemas incluyen la divulgación del código o programa fuente y/o la documentación sobre el sistema de voto electrónico, de manera que los electores y/o representantes de los partidos políticos y organizaciones de la sociedad civil tengan la oportunidad de examinar su exactitud.

Con independencia del método de inspección que se elija, es fundamental que el sistema de voto electrónico tenga herramientas o medidas de auditoría para cada uno de las principales etapas del proceso electoral (la votación, el escrutinio). El sistema de auditoría también debe permitir a los observadores independientes el supervisar las elecciones o el referéndum (sin revelar el  posible resultado o conteo final). El sistema de auditoría tiene que ser capaz de detectar el fraude electoral y dar garantía de que todos los votos contados sean auténticos.

La naturaleza de los sistemas de auditoría es reunir una gran cantidad de información. Sin embargo, si se conserva demasiada información, puede ponerse en riesgo la secrecía del voto. Un sistema de auditoría del voto debe mantener el anonimato del votante en todo momento. En todos los casos, la información recogida por el sistema de auditoría tiene que ser protegida contra accesos no autorizados.

Siguiente: Opportunities, risks and challenges of e-voting

Oportunidades, riesgos y desafíos del voto electrónico

Oportunidades del voto electrónico

Existen argumentos a favor y en contra de la votación electrónica que justifican el uso de un método u otro como el idóneo para el proceso electoral. Por un lado, la tecnología para la votación electrónica:

• Puede poner en marcha un proceso que permita a las personas con discapacidades el votar por ellas mismas, de manera fácil y en secreto.
• Ejercer el voto de forma electrónica a través de Internet alienta a que más personas lo hagan de manera remota, e incrementa las posibilidades de una mayor participación por parte del electorado en constante movimiento.
• La votación electrónica por Internet permite que los electores voten en un distrito electoral distinto de aquel en que estén registrados, facilitando todo el proceso para quienes solían votar por correo.
• Al paso del tiempo se reduce el costo total de realizar y administrar el proceso electoral.
• Contribuye a que el escrutinio de los votos y la publicación de los resultados finales de la elección se hagan de manera expedita.

Riesgos del voto electrónico a distancia

• La intervención no autorizada de terceros en el proceso de votación. En la etapa actual de la tecnología de la información, no existe garantía de que un programa no puede ser manipulado para permitir el almacenamiento e impresión de un documento diferente del que aparece en la pantalla.
• En comparación con los procedimientos convencionales, es más difícil detectar e identificar el origen de los errores y de las fallas técnicas.
• Existe la posibilidad de que un sistema completamente digitalizado no reporte los resultados, y al carecer de un respaldo físico sea sumanente difícil, si no imposible, hacer un recuento público.

Desafíos del voto electrónico remoto

En el contexto del voto electrónico a distancia, se debe prestar especial atención al proceso que garantice el voto libre y secreto. Sólo los electores debidatemente acreditados deben ser capaces de ejercer el voto, para lo que su identidad debe ser corroborada (por ejemplo, usando un NIP -Número de Identificación Personal- o una firma digital), al tiempo que se verifica que tenga derecho al voto. Para evitar que se vote en repetidas ocasiones, o cualquier otro tipo de fraude, se debe llevar un registro y revisado para establecer si una persona ya ha votado. En un sistema de voto electrónico a distancia debe existir una distinción electrónica entre el voto y la identificación del votante.

 

 

Siguiente: Countries with e-voting projects

Los países con proyectos de voto electrónico

Australia (urna electrónica en el sitio de votación)

 

La Comisión Electoral del Territorio de la Capital Australiana (ACT, por sus siglas en inglés) recomendó permitir el voto electrónico para las elecciones a la Asamblea Legislativa del ACT. La Ley Electoral de 1992 del Territorio de la Capital Australiana fue modificada, en consecuencia, en diciembre de 2000 y se permitió el voto electrónico por primera vez en la elección parlamentaria de octubre del 2001. En esa elección emitieron su voto de manera electrónica 16,559 electores (8.3% del total de los votos contados) en las mesas de votación ubicadas en cuatro diferentes lugares. El voto electrónico podía ejercerse desde 2 semanas antes del día de la elección por aquellos imposibilitados para votar el mismo día. El día de la elección, 8 sitios de votación fueron equipados con máquinas de votación electrónica.

No es probable que el voto electrónico remoto se introduzca en Australia para las próximas elecciones parlamentarias. La Comisión Electoral del ACT recomienda en su informe a la Asamblea Legislativa del ACT (archivo PDF) sobre el voto electrónico en las elecciones de 2001, que el mismo debe seguir siendo brindado en  los sitios de votación que utilizan redes locales seguras. En este momento el Internet no se considera como una vía suficientemente segura para la realización de una elección parlamentaria.

Estaba previsto que para la elección del 2004, que se celebraría el 16 de octubre de 2004, se utilizarían las máquinas de votación electrónica del mismo tipo que en las elecciones anteriores en el mismo número de lugares que en el año 2001.

Austria (voto electrónico a distancia)

En Austria, el voto electrónico no es una prioridad del gobierno. No obstante, el Consejo Federal de Ministros de Austria aprobó, en mayo de 2003, una estrategia de gobierno electrónico (archivo PDF) en la que se hace mención de un proyecto de voto electrónico en el Anexo. En la primavera de 2004, el Ministerio Federal del Interior estableció un grupo de trabajo, a fin de estudiar y establecer un informe sobre diversos aspectos del voto electrónico.

Una primera prueba del voto electrónico remoto (jurídicamente no vinculante) se llevó a cabo en mayo de 2003, en paralelo a la elección de la Unión de Estudiantes en la WU Viena (la Universidad de Economía y Administración de Empresas de Viena). Se utilizó un prototipo desarrollado en la WU Viena por el Prof. Prosser y su grupo de investigación e-voting.at (www.e-voting.at). El sistema lleva a cabo un procedimiento de votación remoto que se basa en la Tarjeta de Identificación Nacional Austriaca (Bürgerkarte): antes de la jornada electoral, el votante solicita que se le expida una ficha de votación electrónica, que se guarda en la tarjeta de identificación electrónica nacional. El día de la elección el votante, para demostrar su derecho a emitir su voto, sólo debe proporcionar esta ficha de votación electrónica.

Como un seguimiento a esta primera prueba, el mismo equipo llevó a cabo una segunda prueba (jurídicamente no vinculante) de dicho sistema en paralelo a la elección presidencial austriaca el 25 de abril de 2004. Esta vez, de un posible electorado de 20,000 estudiantes de la WU Viena, votaron electrónicamente 1,786 estudiantes que también lo hicieron con su cédula de votación tradicional. El resultado político fue muy similar al de todos los electores austriacos (véase www.e-voting.at).

Bélgica (urna electrónica en el sitio de votación)

Los primeros ensayos para el uso de máquinas de voto electrónico en los sitios de votación se hicieron en 1991. En 1994, el marco legal para el voto electrónico entró en vigor, y desde entonces se ha utilizado ampliamente en las elecciones tanto generales como municipales en 1999, 2000 y 2003. Durante las elecciones regionales y europeas del 13 de junio de 2004, 3.2 millones de electores (20% de los electores en Valonia, el 49% en Flandes, y todos los electores en Bruselas) votaron de manera electrónica. Al igual que en las elecciones anteriores, de mayo de 2003, el voto electrónico se llevó a cabo exclusivamente en los sitios de votación a través de una máquina, que tiene una pantalla, un lector de tarjetas magnéticas y un lápiz óptico.

• Go and Vote
• Voter par moyen électronique
• L' @-vote peut faillir
• Organization of elections

Colaboradores al tema complementario sobre el voto electrónico

El tema complementario sobre voto electrónico fue producido por Nadja Braun, adscrita a IDEA Internacional por la Cancillería Federal de Suiza, en colaboración con Maria Helena Alves (consultora independiente del Proyecto ACE), Jeff Brady (IFES), Kristina Lemon (oficial administrativo en jefe de la Autoridad Electoral Sueca), Anna Kessling (Analista en el Ministerio sueco de Justicia) y Robert Krimmer (Grupo de Investigación E-Voting.at de la Universidad de Viena de Economía y Administración de Empresas). Nadja Braun trabajó como experta para el grupo de trabajo sobre voto electrónico del Consejo de Europa y como asesor jurídico para los proyectos suizos de voto electrónico.

Guiding Principles

Administrative Considerations

Cost Considerations

Social and Political Context

Electronic/Mechanical Voting Systems

Optical Scanning Systems

Elecciones y VIH/SIDA

Introducción

Después de más de dos décadas de que se descubriera el Síndrome de Inmunodeficiencia Adquirida (VIH/SIDA), éste se ha convertido en una de las enfermedades más devastadoras que ha padecido la humanidad. Desde su surgimiento, más de 39.4 millones de todo el mundo lo han padecido, y sólo en África ha provocado 2.3 millones de muertes (unfpa.org;www.avert.org/worldstats.htm).

El VIH/SIDA representa un serio desafío para muchos países en desarrollo. Además de constituir una tremenda emergencia médica, países que ya lidian con la pobreza se ven atrapados en un círculo vicioso de menores capacidades, pérdida de recursos humanos y bajo crecimiento. Sin embargo, además de ser una seria amenaza para el desarrollo socio-económico y las condiciones de vida, el VIH/SIDA también representa retos para la democracia y el buen gobierno.

Sudáfrica es el país más afectado por la pandemia del VIH/SIDA, con el mayor número de infectados. Hay 4.7 millones de sudafricanos afectados por esta pandemia, lo que representa un 20% de la población adulta (HIV/AIDS, Democracy and Citizenship p. 2). En noviembre de 2004, IDASA (el Instituto para la Democracia en Sudáfrica, por sus siglas en inglés) publicó el informe VIH/SIDA y Gobernabilidad Democrática en Sudáfrica– Ilustrando su Impacto en los Procesos Electorales (IDASA 2004), que analiza cómo es que el VIH/SIDA puede y de hecho impacta la democracia electoral en Sudáfrica.

“Este proyecto de investigación tuvo como objetivo indagar el potencial efecto del VIH/SIDA en los procesos electorales como una vertiente clave de los procesos de democratización en África. El fundamento es que la democracia requiere instituciones fuertes y la plena participación de los ciudadanos en la vida política, social y económica para resultar sustentable. Empero, como lo corrobora la investigación, el VIH/SIDA está devastando las capacidades básicas en todos los sectores de desarrollo y reduciendo la capacidad de las sociedades para ser productivas y asegurar el bienestar de sus ciudadanos. Las instituciones se debilitarían debido a la pérdida de capacidades y su efecto acumulado podría dañar la calidad de la gobernabilidad. El buen gobierno, que ha sido equiparado a la gobernabilidad democrática por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), está orientado, entre otras cosas, a brindar oportunidades de empleo, educación y una vida sana a todos sus ciudadanos.” (ibid.: 13).

Los principales resultados del informe del programa de IDASA sobre Gobernabilidad y SIDA se detallan en las siguientes secciones:

• Administración electoral
• Sistema electoral y cambios de poder
• Partidos politicos
• Opinión pública
• Voto especial
• Estigma y discriminación
• Mortalidad de los electores

 

 

Artículos sobre el tema

• HIV/AIDS and Democratic Governance in South Africa - Illustrating the Impact on Electoral Processes. IDASA November 2004. (PDF file)

• HIV/AIDS, Democracy and Governance in South Africa by Samantha Willan (PDF file)
• The Links between HIV/AIDS And Democratic Governance in Africa by Alex de Waal (PDF file)
• South Africa: Special report on a decade of democracy - HIV/AIDS
• Political Commitment, Governance, and HIV/AIDS by David Patterson
• HIV: Getting Action from Our Political Leadership by Michael Kirby
• HIV/AIDS, Democracy & Citizenship (PDF file)

Administración electoral

Los organismos electorales (OE) son vitales para la acreditación de los resultados electorales con el sello de aprobación que el régimen elegido necesita para ganar legitimidad nacional e internacional. Con el fin de llevar a cabo con éxito su mandato, un OE necesita tanto de personal calificado y con experiencia como de estadísticas demográficas precisas para alimentar el padrón nacional de electores.

Cuando la epidemia de VIH/SIDA reduce la disponibilidad de dicho personal debidamente calificado y el aumento de la mortalidad no se refleja adecuadamente en el padrón de electores, el riesgo de fraude electoral se multiplica (Ibid., p. 29).

En general, los OE que dependen de los trabajadores del servicio público para que les brinden apoyo durante las elecciones, son vulnerables a los efectos de la pandemia, que pueden comprometer sus capacidades institucionales. Esta vulnerabilidad se ve agravada por el hecho de que la mayoría del personal temporal pertenece al servicio público, en particular docentes, cuya profesión es una de las más afectadas por la pandemia de VIH/SIDA. Como la conducción de las elecciones requiere de personal con experiencia, la vulnerabilidad del personal de apoyo ante la enfermedad puede reducir la confianza de los OE en que puedan brindar su acumulada experiencia y habilidades en elecciones futuras. "(Ibid., p. 14).

Mattes señala que, además de diezmar el número de servidores públicos, la pandemia podría perjudicar gravemente los procesos de institucionalidad política. Un cuerpo de servidores públicos, cada vez más reducido, habrá estado en su posición el tiempo suficiente para desarrollar las habilidades especializadas, la experiencia y el profesionalismo necesarios para hacer su trabajo.

Además, habrá un menor número de funcionarios con experiencia disponibles para capacitar al personal más joven en las habilidades formales claves, o para perpetuar procedimientos de operación o normas estándar más informales (Maanda David Nelufule, el SIDA y la democracia: ¿qué sabemos?, 2004:19).

 

 

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Sistema electoral y cambios de poder

El sistema electoral en una democracia es el dispositivo institucional  fundamental a través de los cuales las opiniones de los electores se traducen en escaños y poder en las legislaturas.

Si bien se ha destinado mucho análisis  en explorar cómo los sistemas electorales difieren en su construcción y en términos de  acuerdo a los principios democráticos que afirman, poca o ninguna atención se le ha dado a cuan sensibles a los efectos de una epidemia como la del VIH/SIDA ( Ibíd.: 28)

El informe sugiere que el modelo electoral de Westminster o sistema electoral mayoritario, es más vulnerable al VIH/SIDA que el de representación proporcional (RP). Los efectos se dejan sentir en el proceso de sustitución de los miembros del Parlamento que sucumben a la enfermedad (Ibíd.: 15). El sistema electoral mayoritario tiene graves consecuencias de costos para la sostenibilidad; este sistema es particularmente vulnerable dado que en la mayoría de casos las elecciones parciales deben celebrarse el fin de sustituir a todos los miembros que mueren.

Para subrayar este hecho son proveídas de tres países de Sudáfrica pruebas preliminares de las elecciones parciales generadas debido al aumento de muertes y el costo de la celebración las mismas. Si bien Sudáfrica utiliza el método de RP en el ámbito nacional, utiliza un sistema híbrido (Mayoritario y RP) en el ámbito local y aún podría sufrir los efectos de la enfermedad.

Por otro lado, un estudio piloto realizado por IDASA en Zambia en 2003 —que utiliza el sistema electoral mayoritario- indica que entre 1964 y 1984 (20 años antes de la aparición del VIH/SIDA), un total de 46 elecciones parciales se celebraron y 14 de ellas fueron a causa de la muerte por enfermedades y accidentes combinados.

Si bien durante un período de 18 años (desde 1985, año en el primer caso de SIDA fue documentado en Zambia, a febrero de 2003) 102 elecciones parciales se celebraron y el 59 de las mismas fue a causa de muerte por enfermedad. La mayoría de los 59 elecciones parciales, un total de 39, se celebraron entre 1992 y febrero de 2003, que coincidentemente son los años en que la pandemia de VIH/SIDA alcanzó su máximo en Zambia. Aunque puede no haber información concreta sobre la naturaleza de las enfermedades que condujeron a la muerte de los representantes, los análisis de tendencias pueden ser indicativos de la influencia de la pandemia. "(Ibid.: 15f).

El informe señala que las enfermedades en general, y especialmente el VIH/SIDA, contribuirán a los cambios de poder en los países donde se utiliza el sistema electoral mayoritario. El efecto de la enfermedad, combinado con las vacancias generadas por las expulsiones, renuncias o cambios de bancada (transfuguismo) de los miembros, ha obligado a celebrar en Zimbabwe 13 (+1) en las elecciones parciales desde las elecciones legislativas de 2000.

Ocho de las elecciones parciales surgieron debido a que  los representantes parlamentarios murieron prematuramente de la "enfermedad". El efecto mayor es que los partidos de la oposición han perdido la mayoría de las elecciones parciales, en parte tal vez debido a su inhabilidad para competir constantemente contra un partido de gobierno con gran dotación de recursos." (Ibíd.: 16)

 

 

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Partidos políticos

 

Dada la abrumadora naturaleza representativa de la democracia en el mundo hoy, los partidos políticos que compiten en las elecciones a fin de ganar escaños en las asambleas legislativas son, por supuesto, absolutamente esenciales para el proceso democrático.

Mientras que los miembros del parlamento ganan mandatos personales de circunscripciones electorales en países como Bostwana y Zambia estos, sin embargo, coordinan trabajo parlamentario bajo la dirección de sus respectivos partidos políticos.

Bajo el sistema electoral alternativo, en donde los electores sólo pueden votar por partidos y no por miembros del parlamento individuales, como en Sudáfrica y Namibia, los partidos políticos son lo más importante para el proceso electoral y para el trabajo legislativo en el parlamento.

Cuando la epidemia del VIH/SIDA socava la capacidad de los partidos de llevar a cabo la campaña electoral y de representar efectivamente a sus votantes durante las sesiones parlamentarias —a través de la pérdida de líderes, de miembros activos del parlamento relacionados con la enfermedad y muerte por SIDA- los partidos serán menos representativos del electorado y menos efectivos en la configuración de su legislación de acuerdo al mandato que han recibido de sus electores (VIH/SIDA y gobernabilidad democrática en Sudáfrica —Ilustrando el impacto en los procesos electorales, 2004:29).

Adicionalmente, el VIH/SIDA ha puesto a prueba la estructura de los partidos al crear una mayor necesidad de reemplazar cuadros que han sucumbido a la enfermedad o han muerto. A pesar de que no se han presentado severos defectos funcionales en la estructura de los partidos, la perdida de antigüedad o jerarquía y de experiencia no obstante es reportada para reducir las capacidades y la memoria intelectual de los partidos un tanto.

 

 

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Opinión pública

 

El informe sugiere que existe un incremento general en la conciencia pública acerca del VIH/SIDA como un problema político y social. No existen, sin embargo, bases para sostener que el VIH/SIDA está formando la opinión pública de manera consistente en la región sudafricana. Sudáfrica es una excepción, pues patrones estadísticos señalan que las personas que sufren pérdidas personales tienden a priorizar el VIH/SIDA en sus demandas de intervención del gobierno. No existe nada, sin embargo, que sugiera en este punto que personas afectas por VIH/SIDA cambiarían su opción de partido político como un resultado de este descontento.

Willan señala que la alta prevalencia del VIH/SIDA en Sudáfrica ha generado en la sociedad civil una gran movilización alrededor del tema, como en el caso de la Campaña de Acción de Tratamiento (Samantha Willan, “VIH/SIDA, Democracia y Gobernabilidad en Sudáfrica”, Iniciativa de la Sociedad Civil Africana sobre gobernabilidad y SIDA, Tema resumen N° 1 May 2004).

 

 

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Voto especial

César enfatiza la correlación entre el bajo número de votantes y los temas relacionados con el VIH/SIDA. Electores muy enfermos para votar o personas preocupadas por las demandas o necesidades relativas al VIH/SIDA son a menudo privadas del derecho al voto (Chirambo & Caesar ”Teorías y Perspectivas emergentes” Sida y gobernabilidad, v 1(1), marzo 2003).

En el reporte de IDASA se reconoce que el “voto especial” es una muy usada medida institucional para asegurar, lo mayor posible, que las personas no sean privadas de su derecho al voto por estar enfermas, minusválidas o embarazadas.

El simple hecho de que exista y que haya sido entregado a más de 650 000 electores en la última elección es una indicación importante del compromiso de las autoridades Sudafricanas de lograr que la participación democrática a través del voto sea lo más inclusiva posible.

Sin embargo, existe una necesidad de afirmar al público, ya sean personas sufriendo una enfermedad debilitante o crónica, que califican para esta medida. El informe encuentra por ejemplo que algunas personas que viven con el VIH/SIDA que quizás podrían desear tener acceso o hacer uso del voto especial, carecen de suficiente información acerca de si son aptos o no para votar.

Esto suele tener implicancias en la participación de personas que están infectadas por enfermedades como el VIH/SIDA que vienen acompañadas de estigma y discriminación (VIH/SIDA y gobernabilidad democrática en Sudáfrica-ilustrando el impacto en los procesos electorales, 2004:17)

 

 

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Estigma y discriminación

El estigma y la discriminación han resultado ser el factor determinante para la falta de participación en las elecciones por las PVVS (personas viviendo con SIDA) y por sus cuidadores.

Se organizaron grupos de discusión en las zonas urbanas y rurales de KwaZulu-Natal con PVVS y cuidadores, todos electores inscritos para las elecciones del 2004, mostraron temores bien fundados de que las comunidades pudieran marginar a las personas infectadas y ser afectadas aún más, si es que se ellas se exponían a los grandes actos públicos.

La opinión de los encuestados se correlaciona con los hallazgos de estudios sobre el estigma y la discriminación, especialmente el estudio del Departamento de Salud de Sudáfrica del 2002, en el sentido que el VIH/SIDA sigue siendo un tabú entre algunas comunidades africanas, en especial en los enclaves de las zonas rurales.

El sentimiento de estigma, al parecer, sería más fuerte entre las personas que son sintomáticas; los encuestados sostuvieron que la mayoría de los miembros de las comunidades no harían fila junto a alguien con signos visibles de enfermedad, por ejemplo, erupciones o llagas en el cuerpo.

Sobre la base de esos debates, el informe concluye que las personas que tienen signos visibles de la enfermedad del VIH/SIDA, y los que han declarado públicamente su condición, son más propensos a abstenerse de la votación pública, sobre todo si se encuentran en una zona rural.

No existe nada que sugiera que las PVVS hayan perdido la voluntad de participar en la vida política. Muy por el contrario. La mayoría de los encuestados manifestaron su deseo de participar, pero se vieron limitados por factores estructurales y de actitud.

Estos resultados no son representativos de las opiniones de todas las PVVS ya que sólo 68 personas participaron en los grupos de discusión, pero son indicativos de tales actitudes y pueden tener validez externa".

(VIH / SIDA y la Gobernabilidad Democrática en Sudáfrica - Ilustrando el impacto sobre Procesos Electorales, 2004: 18)

 

 

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Mortalidad de los electores

 

ONUSIDA, el órgano de las Naciones Unidas responsable de la coordinación de esfuerzos de la Naciones Unidas para luchar contra la pandemia del VIH/SIDA, calcula que 5.3 millones de sudafricanos de todas las edades se infectaron con el VIH a finales de 2003.

Los análisis de ONUSIDA acerca de las muertes entre 1999 y 2003 entre los electores registrados en el padrón electoral, reforzaron el argumento de que los sectores críticos de electores en Sudáfrica están muriendo de SIDA. En conjunto, entre 1999 y 2003 cerca de 1,5 millones de electores registrados en Sudáfrica murieron de diversas causas.

El informe sostiene que los inusuales perfiles de mortalidad en el electorado en gran medida se explican por el SIDA. Este argumento se basa en la fuerte correspondencia encontrada entre los perfiles que el análisis generó y los que han sido descritos por los expertos demógrafos en el campo del VIH/SIDA, así como sobre la base del informe de los análisis estadísticos (Ibíd.: 15).

Con un inicio de la epidemia en los comienzos de 1990, es sólo recientemente que Sudáfrica ha entrado a una fase donde los efectos devastadores se volverán cada vez evidentes y dolorosos en términos de un incremento agudo en los niveles de enfermedad y mortalidad relativos al SIDA. Esto es, a menos que una campaña de tratamiento extensiva y rápida pueda efectivamente detener este trágico desenvolvimiento.

Contributors to Focus on HIV/AIDS and Elections

The HIV/AIDS Focus On is based on a report developed by Kondwani Chirambo at IDASA (The Institute for Democracy in South Africa). It was compiled and further enriched with external sources by Johan Lindroth, whilst on secondment to International IDEA.

Since HIV/AIDS was first discovered in 1981 more than 20 million people have died from AIDS, and today one person is infected with HIV every five seconds. Africa is the continent worst stricken by HIV/AIDS, and Asia and Eastern Europe are experiencing a terrifying increase in the number of persons infected with the virus.

The IDASA research project had the objective of investigating the probable impact of HIV-AIDS on electoral processes as a key facet of the democratisation process in Africa. The rationale is that democracy requires strong institutions and the full participation of citizens in political, social and economic life to be sustainable. The main message from the research report is that the legitimacy and effectiveness of the South African democracy and its electoral processes risk being undermined by the HIV/AIDS epidemic.

On behalf of IDASA we would like to thank the following persons and institutions for their cooperation and support: the Rockefeller Brother Fund, the Ford Foundation, the Independent Electoral Commission of South Africa, Citizen Surveys, the Electoral Institute of South Africa, Derek Davids, Mary Caesar, Marietjtie Myburg, Vasanthie Naicker, Shaila Gupta, Paul Graham, and People Living with HIV/AIDS and care givers who supported the project.