Partidos y candidatos

 

Índice de Partidos y candidatos

Los partidos políticos y los candidatos son protagonistas estelares de las elecciones. Son quienes compiten por los cargos públicos, llevan a cabo campañas electorales y tratan de convencer a los electores para que voten por ellos. En última instancia, las oportunidades que tienen para realizar campañas, ocupar cargos públicos o constituir una oposición creíble dependen del marco legal, político y cultural de cada país, así como de la administración y el resultado de las elecciones. Desde otra perspectiva, la validación final del resultado de una elección está en sus manos. Si no aceptan los resultados debido a la percepción o al hecho mismo de que se haya cometido fraude o que existan irregularidades, la legitimidad del gobierno o de la legislatura elegidos estará en riesgo.

De la misma forma, los partidos y los candidatos son actores con potencial destructivo. Las prácticas de compra o coacción del voto, financiamiento ilegal, calumnia o difamación durante las campañas, corrupción en los procesos de toma de decisión o la exclusión sistemática de ciertos sectores de la sociedad son ejemplos de cómo los partidos políticos pueden amenazar al funcionamiento de los sistemas democráticos, en lugar de apoyarlo. Las leyes y regulaciones relacionadas con el funcionamiento de los partidos políticos, el financiamiento y las campañas electorales tienen como propósito disminuir el potencial disruptivo de los partidos políticos y garantizarles, al mismo tiempo, un marco adecuado de libertades para competir por el poder.

Algunos de los principios guía de esta área temática son los derechos y garantías para asociarse y expresarse libremente, así como para votar y postularse a un cargo de elección popular.

El área temática sobre partidos y candidatos examina los siguientes asuntos:

Las regulaciones externas relativas a los partidos y candidatos se agrupan en una sección que se enfoca a las leyes y regulaciones referidas, por ejemplo, al registro y al financiamiento de los partidos políticos, así como al establecimiento de cuotas para la postulación de candidatos.

La sección dedicada al funcionamiento interno de los partidos políticos aborda aspectos relacionados con su estructura organizativa, las responsabilidades y funciones de los grupos auxiliares, los procesos de toma de decisión internos y los procedimientos para la selección de candidatos.

La sección dedicada a los partidos y candidatos en el proceso electoral explora un abanico de temas estrechamente vinculados a las elecciones, como el registro de candidatos, los términos de su relación con los organismos electorales y los códigos de conducta.

La sección referida a los partidos y candidatos en la legislatura explora temas asociados con la formación de gobiernos, la construcción de coaliciones y la relación entre los partidos políticos y los representantes elegidos.

Panorama general

Los partidos y los candidatos son vitales para la democracia

Se puede afirmar que un país es democrático sólo cuando sus elecciones implican una competencia real entre diferentes partidos políticos o candidatos. Es necesario que los electores tengan la libertad de elegir entre varias opciones de políticas y de candidaturas para poder determinar quienes serán sus representantes. Sólo unos cuantos países son suficientemente pequeños como para practicar la democracia directa en todas sus decisiones de carácter público, por lo que es crucial para todas las demás democracias encontrar las fórmulas más apropiadas para estructurar un sistema de representación democrático y efectivo. Los partidos políticos y los candidatos son actores especializados en la tarea de ejecutar funciones de representación.

El fundamento de un sistema democrático reside en la aceptación de los derechos y las libertades básicas para expresarse, organizarse, asociarse y tomar parte en las elecciones. La comprensión y participación de los ciudadanos en asuntos políticos complejos depende, en buena medida, de la capacidad de los partidos políticos para movilizar y educar, formular opciones de política  y articular la opinión pública. Sólo cuando cuentan con un marco de libertades propicio para organizarse y funcionar pueden cumplir estas funciones.

Partidos políticos

Un partido político es un grupo organizado de personas que comparten objetivos y opiniones políticas semejantes y que buscan influir en las políticas públicas mediante la elección de sus candidatos para cargos públicos. Aunque la postulación de candidatos y el desarrollo de campañas electorales son las funciones más visibles para el electorado, los partidos políticos cumplen otras funciones vitales en una sociedad democrática. Constituyen también mediadores institucionalizados entre la sociedad civil y quienes toman decisiones y las ponen en práctica. De esta forma, los partidos políticos permiten que las demandas de sus miembros y simpatizantes estén representadas en el gobierno y en el Parlamento. Entre las funciones clave de los partidos políticos se pueden mencionar las siguientes:

1. Recoger y articular las necesidades y problemáticas identificadas por sus miembros y simpatizantes.
2. Socializar y educar a los electores y a los ciudadanos en lo que concierne al funcionamiento de los sistemas político y electoral y producir valores políticos generales.
3. Encontrar el punto de equilibrio entre distintas demandas y convertirlas en políticas generales.
4. Alentar y movilizar a los ciudadanos para que participen en las decisiones políticas y transformar sus opiniones en alternativas políticas viables.
5. Servir de medio para que los ciudadanos hagan llegar su voz al gobierno.
6. Reclutar y capacitar candidatos para que puedan ocupar cargos públicos.

Funcionamiento interno de los partidos políticos

El funcionamiento interno de los partidos políticos está determinado, en alguna medida, por fuerzas externas (como el sistema electoral, la cultura política, el marco legal, etc.), pero sobre todo por procesos internos. Los factores que influyen en los partidos políticos desde su interior incluyen la personalidad de sus dirigentes y funcionarios, sus fundamentos ideológicos, la historia partidista y la cultura política interna. Si un partido político quiere que los principios democráticos de la política electoral se apliquen en su interior, puede considerar prácticas como poner en marcha procesos de consulta e información interna, configurar estructuras y reglas (formales e informales) para su organización y procesos de toma de decisión y aplicar principios de transparencia en su funcionamiento a todos los niveles. Los miembros de los partidos políticos pueden también asumir funciones más formales en los procesos de toma de decisión, como participar en las elecciones internas para elegir a sus dirigentes o a sus candidatos a cargos de elección popular. Muchos partidos también trabajan activamente para fortalecer el papel de los grupos que tradicionalmente cuentan con baja representación en su interior.

Candidatos independientes

La legislación de muchos países permite que haya personas que se registren y compitan en una elección aunque no se hayan postulado por algún partido político. El papel de los candidatos independientes es más importante en los países que utilizan sistemas electorales de mayoría/pluralidad, que en aquellos que aplican sistemas proporcionales, pero también en estos cumplen determinadas funciones. Incluso si no está permitido que los candidatos independientes compitan en una elección, puede suceder que haya representantes en la legislatura que ya no estén afiliados a un partido político. Los países aplican distintas reglas para determina que ocurre con un escaño en el Parlamento cuando la persona que lo ocupa lo abandona o es expulsado de su partido político. En algunos países el representante puede conservar el escaño, mientras que en otros el escaño es cubierto por el partido político, queda vacante o se asigna a través de una nueva elección.

Protagonistas estelares de las elecciones

Los partidos políticos y los candidatos son protagonistas estelares de las elecciones. Son quienes compiten por los cargos públicos, llevan a cabo campañas electorales y tratan de convencer a los electores para que voten por ellos. En última instancia, las oportunidades que tienen para realizar campañas, ocupar cargos públicos o constituir una oposición creíble dependen del marco legal, político y cultural de cada país, así como de la administración y resultado de las elecciones. Desde otra perspectiva, la validación final del resultado de una elección está en sus manos. Si no aceptan los resultados debido a la percepción o al hecho mismo de que se haya cometido fraude o que existan irregularidades, la legitimidad del gobierno o de la legislatura elegidos estará en riesgo.

De la misma forma, los partidos y los candidatos son actores que tienen un potencial destructivo. Las prácticas de compra o coacción del voto,  financiamiento ilegal, calumnia o difamación durante las campañas, corrupción en los procesos de toma de decisión o la exclusión sistemática de ciertos sectores de la sociedad son ejemplos de cómo los partidos políticos pueden amenazar el funcionamiento de los sistemas democráticos, en lugar de apoyarlo. Las leyes y regulaciones relacionadas con el funcionamiento de los partidos políticos, el financiamiento y las campañas electorales tienen como propósito disminuir el potencial disruptivo de los partidos políticos y garantizarles al mismo tiempo, un adecuado marco de libertades para competir por el poder.

Partidos y candidatos en el poder

Dependiendo del desempeño en las elecciones, los partidos políticos y los candidatos llegan a formar parte del gobierno o de la oposición legislativa de un país. El sistema electoral es un elemento importante para determinar cómo los votos se traducen en escaños o cargos públicos, aunque las decisiones que tomen los partidos y candidatos durante las campañas, para la construcción de coaliciones o para formar alianzas preelectorales también tienen un impacto en el resultado final. Las ligas entre los representantes elegidos y sus partidos políticos, el funcionamiento interno de los propios partidos, así como la capacitación y recursos que tienen a su disposición contribuyen a moldear la legislación, el presupuesto y las políticas de gobierno.

Principios guía

A continuación se refieren una serie de principios que guían la legislación y las prácticas relacionadas con los partidos políticos y los candidatos. Los tres primeros derivan directamente de los derechos políticos y civiles básicos, en tanto que los siete restantes se refieren a los elementos que son necesarios en la práctica para que un sistema político funcione de manera democrática.

Libertad de organización

En este contexto, la libertad de organización se refiere a la libertad para crear o adherirse a partidos políticos u otras organizaciones políticas. También se refiere a los derechos legales de esos partidos y organizaciones para que, por ejemplo, su nombre o denominación y sus símbolos estén protegidos, cuenten con personalidad jurídica y sean tratados de manera igualitaria, independientemente de las ideas políticas, la adscripción étnica y la lengua o religión de sus miembros.

Libertad para postularse como candidato en una elección

Esta libertad se refiere a la posibilidad que tienen los individuos de postularse para un cargo de elección popular y resultar elegidos. Esto puede ocurrir como candidatos independientes o como candidatos de un partido u organización política. Los principios que hay que tomar en consideración cuando se busca limitar la libertad de los individuos para postularse como candidatos para una elección son el de no discriminación, relevancia, fundamento y objetividad. Es clave asegurar que cualquier limitación o restricción a los procesos de postulación esté claramente especificada en la ley.

Libertad de expresión y reunión

La libertad de expresión y reunión se refiere al derecho que tienen los ciudadanos para expresar sus opiniones libremente, de manera individual o colectiva. También se refiere a las posibilidades de los partidos políticos y candidatos para celebrar reuniones y mítines así como conducir campañas electorales. Cuando se imponen restricciones, suele ser para proteger estos derechos y libertades de actos de violencia o prédicas que fomenten el odio.

Para que la contienda electoral sea justa y pacífica, los partidos políticos, los candidatos y otros actores involucrados tienen que ponerse de acuerdo sobre las reglas del juego. Las reglas pueden comprender la prohibición de prácticas violentas o de discursos que inciten al odio, a la violencia o la calumnia. Estos acuerdos se pueden lograr de manera informal, por ejemplo a través de un código de conducta voluntario, o bien, estar sustentados en un instrumento legal que contemple la efectiva aplicación de sanciones en caso de incumplimiento.

Pluralidad

Para que los electores puedan realizar una selección real y significativa el día de las elecciones, es necesario que el sistema político y legal disponga los fundamentos y la sustentabilidad de un sistema multipartidista o brinde la oportunidad de que candidatos independientes se puedan postular a cargos públicos, de forma tal que los electores puedan elegir entre distintas opciones.

Inclusión en el proceso electoral

Al realizar ajustes a las leyes electorales, la administración de las elecciones o los códigos de conducta los países se tiene que decidir el nivel de participación deseada por parte de los partidos políticos, candidatos, electores y otros actores involucrados en todos los aspectos de una elección. La participación puede darse de distintas formas que pueden ir desde el simple hecho de ser informados hasta ser consultados, ser parte de procesos de toma de decisión o tener la libertad de observar la votación, llevar a cabo el escrutinio de votos y recopilar de los resultados.

Campo de juego equitativo

La realidad política, cultural, legal o financiera que impere puede provocar situaciones en las que algunos partidos políticos o candidatos tengan (o se crea que tengan) una ventaja indebida o injusta sobre los demás. Para afrontar estas situaciones, las leyes pueden disponer que todos los partidos políticos y candidatos reciban un trato igualitario por parte de las autoridades. También se pueden aplicar medidas como las cuotas para fortalecer la participación de grupos vulnerables o con baja representación.

Acceso y cobertura de los medios

Los medios de comunicación son un canal privilegiado para que los electores, los partidos políticos, los candidatos y otros grupos involucrados reciban información relacionada con las elecciones. Por ello, es conveniente que los  marcos legales protejan la libertad de los medios para reportar y vigilar el trabajo de los partidos políticos y los candidatos, al mismo tiempo que aseguren que éstos reciban un acceso y cobertura equitativa en los medios de carácter público o estatal.

Financiamiento transparente y sujeto a rendición de cuentas

El dinero es un elemento clave de las campañas políticas que se despliegan hoy en día, por lo que una gran cantidad de marcos legales y prácticas administrativas suelen regular el financiamiento de los partidos políticos y de las campañas electorales. Las regulaciones pueden cubrir la garantía de acceso a fondos públicos, restricciones para el uso de recursos públicos por los partidos en el poder o los candidatos que ocupan cargos públicos, la prohibición de ciertas fuentes de financiamiento y disposiciones para que el financiamiento de partidos y candidatos sea transparente.

Democracia interna de los partidos

Si un partido político quiere que los principios democráticos de la política electoral se apliquen en su interior, puede considerar prácticas como los procesos de consulta e información interna, estructuras y reglas (formales e informales) para su organización y procesos de toma de decisión y los principios de transparencia en su funcionamiento a todos los niveles. De igual forma, los miembros de los partidos políticos pueden asumir funciones más formales en los procesos de toma de decisión, como participar en las elecciones internas para elegir a los dirigentes o candidatos a cargos de elección popular. Una gran cantidad de partidos también trabajan activamente para fortalecer el papel de grupos que tradicionalmente cuentan con baja representación en su interior.

La interpretación de estos principios puede diferir. Por ejemplo, la garantía de “acceso equitativo” a los medios de comunicación de carácter público puede ser interpretado por algunos como una distribución igualitaria de tiempos de transmisión entre todos los partidos y candidatos, mientras que otros pueden sostener que es más justo y equitativo darles más tiempo y espacio a los partidos de nueva creación toda que vez que les implica un mayor esfuerzo hacer llegar su mensaje al electorado que a los partidos ya establecidos. Incluso habrá otros que sostendrán que los partidos que obtuvieron un mayor número de votos en la elección precedente tienen derecho a un porcentaje mayor de tiempo o espacios de transmisión ya que han mostrado que representan la opinión de un mayor segmento del electorado.

La aplicación de los distintos principios también puede provocar contradicciones. Por ejemplo, en los países con una historia de marcada violencia intercomunitaria, en las que algunas veces se aprueban leyes para desalentar e incluso prohibir la formación de partidos políticos basados en factores étnicos o religiosos. Puede ser muy difícil trazar una línea que separe claramente la frontera entre el principio de competencia justa y pacífica y la violación a los principios de libertad de organización o de libertad para contender en las elecciones.

Contexto

Acuerdos políticos y de gobierno

 

El sistema político de un país moldea el perfil de sus partidos políticos. El equilibrio de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo influye sobre el funcionamiento de los partidos en el gobierno y en la oposición; un gobierno con gran poder disminuye el papel de los partidos de oposición en los periodos que median entre una elección y otra.

 

Los sistemas presidenciales añaden otra dimensión a la política partidista, tanto al centrar más la atención en las personalidades que en las estructuras partidistas, como al promover alianzas entre los partidos para apoyar a sus candidatos presidenciales. Otro factor importante es el grado de centralización del país. Los sistemas federales tienden a producir partidos políticos con más vínculos regionales, en tanto que los partidos en los países unitarios privilegian la dimensión nacional.

 

Población

 

Las divisiones socio-económicas o de otro tipo en la sociedad tienden a reflejarse en los partidos políticos. Por lo regular, la existencia de minorías étnicas, religiosas o de otro tipo afecta a los sistemas y las estructuras partidistas, especialmente si esas minorías se encuentran dispersas geográficamente.

 

Conflictos violentos

 

Por lo general, las democracias emergentes y las restauradas cuentan con una historia de conflictos violentos que afecta a los partidos políticos. Algunos pueden derivar de la transformación de grupos militares, mientras que otros pueden provenir de novedosas formas de organización de la sociedad civil. Las amenazas de violencia en una sociedad influyen tanto en los partidos políticos como en los dirigentes en lo particular, quienes a menudo se involucran en la política a pesar de plantearles serios riesgos personales.

 

Sistemas electorales y de partidos

 

Los sistemas electorales influyen en gran medida en los partidos políticos y en los sistemas de partidos. Algunos sistemas electorales promueven, o incluso obligan la formación de partidos políticos, mientras que otros únicamente reconocen a los candidatos en lo individual. El sistema electoral influye fuertemente sobre el tipo de sistema de partidos que se desarrolla, en particular en el número y tamaño relativo de los partidos políticos representados en la legislatura. Lo mismo ocurre con la cohesión y disciplina interna de los partidos políticos: algunos sistemas electorales alientan el faccionalismo, en el que distintas corrientes de un partido están constantemente en desacuerdo entre sí, mientras que otros fomentan que los partidos tengan una sola voz y se supriman los disensos. Los sistemas electorales también pueden influir en la forma en que los partidos políticos realizan sus campañas electorales y en la forma en que se comportan sus élites, por consiguiente, contribuyen a modelar el ambiente político en lo general. Los sistemas electorales pueden alentar o inhibir la formación de alianzas entre partidos, o pueden ofrecer incentivos para que los partidos y los grupos que lo integran cuenten con una amplia base de soporte o para que se concentren en segmentos reducidos basados en ligas étnicas o de parentesco.

 

Cultura política y normas sociales

 

Las normas políticas y sociales de un país influyen en el funcionamiento de los partidos políticos. Las normas jerarquizadas y patriarcales permean a los partidos políticos, al igual que lo hacen las culturas orientadas a la construcción de consensos basadas en el diálogo y la consulta. Lo que se manifiesta durante las campañas electorales y los actos políticos está moldeado por el entorno social en el que operan los partidos políticos y no sólo por su cultura interna.

 

Cambios en el contexto y crisis de los partidos políticos

 

Desde mediados de la década de 1990, el panorama político se ha modificado rápidamente. La democracia se ha extendido a nuevas regiones y países, las sociedades han cambiado como resultado del crecimiento económico, la televisión y los medios electrónicos se han convertido en parte integrante de la sociedad y la globalización de la política afecta la vida cotidiana de las personas en todo el mundo. Los partidos políticos luchan –algunas veces con éxito y otras no- para adaptarse a las circunstancias cambiantes y seguir el ritmo de los cambios. Es necesario que los partidos políticos exploren nuevas fórmulas de organización y funcionamiento para sobrevivir en el nuevo milenio.

 

Confianza

 

Los especialistas coinciden en que los partidos políticos siguen siendo protagonistas clave de las democracias existentes. A pesar de esto en todas las regiones y países del mundo, los partidos políticos y los políticos aparecen entre las instituciones y personalidades como los actores en quien menos confía la opinión pública. Se percibe a los partidos políticos como instituciones corruptas apoyadas por el poder de una élite limitada y excluyente que no le rinde cuentas a sus miembros y simpatizantes. Los políticos han dejado de ser personalidades respetadas, actualmente se les percibe como manipuladores que no merecen confianza y que se involucran en la política para satisfacer sus propios intereses.

 

En algunos países, el título de “partido político” tiene una connotación tan mala que las nuevas fuerzas políticas prefieren denominarse movimientos u organizaciones en lugar de adoptar el nombre de partido político, incluso cuando cumplen las mismas funciones y se ubican en la misma esfera que los partidos políticos tradicionales.

 

Profesionalización y membresía

 

Los partidos han dejado de ser un espacio para ciudadanos interesados y comprometidos, para convertirse cada vez más en dominio de profesionales. Esto ha ocurrido por varias razones. La creciente complejidad de los sistemas políticos, con procesos de toma de decisión que hoy en día tienen implicaciones que trascienden las fronteras nacionales, plantea distintas demandas a los políticos que no pueden ser enfrentadas fácilmente por ciudadanos bien informados. Muchos especialistas también aducen que el creciente poder de los medios de comunicación en las campañas electorales ha acelerado la tendencia hacia una política cada vez más profesionalizada. Hoy en día las campañas son conducidas más por firmas consultoras de publicidad que por cuadros locales del partido y un minuto de publicidad en la televisión puede tener más impacto que 100 mítines o reuniones.

 

Estos factores también han cambiado el deseo de los ciudadanos de convertirse en militantes de un partido. La membresía de los partidos políticos está declinando tanto en las nuevas democracias como en los países de Europa Occidental en los que era usual que los partidos contaran con una fuerte membresía. En algunos países se culpa al financiamiento público de los partidos políticos de convertirlos más en una institución del Estado que en una organización privada que depende de sus miembros.

 

Globalización y contactos internacionales

 

No sólo las decisiones políticas tienen implicaciones internacionales. Los contactos entre los partidos políticos también son cada vez más globales y las ligas a partidos internacionales o a partidos hermanos en otros países ahora influyen en la definición de políticas y campañas a nivel nacional. Al mismo tiempo, están surgiendo nuevos partidos políticos transnacionales en organismos supranacionales e intergubernamentales como la Unión Europea.

 

Hay partidos políticos y candidatos que financian sus campañas no sólo con contribuciones locales, sino también mediante donaciones de las comunidades en el extranjero, organizaciones transnacionales o grupos de apoyo internacionales. Muchos países han adoptado leyes que prohíben el financiamiento del extranjero, pero algunos huecos en la ley y nuevas prácticas en el manejo de los recursos provocan que esas normas sean poco efectivas.

 

Costos cada vez más elevados

 

El acceso a fuentes de financiamiento y la regulación sobre su uso influyen en el comportamiento de los partidos políticos. Se incrementan los costos relacionados con la operación y funcionamiento de los partidos políticos, pero es sobre todo el incremento en los costos de las campañas lo que los orilla a buscar cada vez más fuentes y montos de financiamiento. Si bien no existe evidencia empírica que permita concluir que el partido que gasta más en una campaña es el que gana la elección. No hay duda de que al menos el dinero que se invierte en las campañas influye sobre el número de electores a quienes llega el mensaje de un partido.

 

El costo de las campañas se está incrementando, sobre todo en aquellos países en que la publicidad política pagada representa el principal medio de comunicación con el público. En un intento por contener o reducir los costos de campaña, muchos países han decidido suprimir la publicidad política pagada y ofrecer publicidad gratuita en los medios de propiedad pública. En algunos casos este mecanismo ha funcionado, pero el clima competitivo de las elecciones y las atribuciones que se les confieren a los gobiernos y las legislaturas todavía atraen grandes sumas de dinero de parte de los donantes.

 

Representatividad

 

Entre las cuestiones que más se critican de los partidos políticos, con frecuencia el tema de la representatividad aparece en primer lugar. Se ve a los partidos políticos como entes distantes de sus miembros y simpatizantes y se les reprocha por no incluir a todos los segmentos de la sociedad en la política. Las mujeres siguen estando en gran medida excluidas de la política; al inicio del nuevo siglo sólo representan cerca del 15% de los integrantes de los órganos legislativos en el mundo. Con frecuencia, las minorías étnicas, religiosas y sociales también están excluidas del poder político y a los partidos políticos se les reprocha favorecer sistemáticamente a los intereses de la élite dominante.

 

La habilidad e interés de los partidos políticos por extender sus bases y reclutar líderes y candidatos de los grupos no tradicionales se considera crucial para la articulación pacífica de sus intereses. El riesgo de que algunos grupos puedan recurrir a la violencia es mayor si sienten que sus demandas no se toman en cuenta seriamente por los partidos políticos establecidos.

 

Adaptación a un nuevo paisaje político

 

Los partidos políticos están cada vez más preocupados por sus bajos niveles de confianza y membresía, y en una gran cantidad de regiones y países del mundo se han emprendido proyectos de autoevaluación para identificar en qué se han equivocado y así saber cómo representar mejor los intereses públicos. Se han adoptado cuotas y otras medidas positivas para hacer frente a los problemas de representación, se han desarrollado encuestas de opinión como herramientas nuevas de consultoría y se utilizan códigos de conducta para convenir procedimientos justos y equitativos de campaña. Los partidos políticos tratan de involucrar más a sus miembros y de interactuar con grupos de la sociedad civil al mismo tiempo que tratan de adaptarse a las nuevas realidades del contexto internacional.

 

Asimismo, los marcos legales tratan de promover partidos políticos estables y confiables. En muchos países se imponen límites a los gastos de campaña para contener su espiral ascendente, se establecen exigencias de transparencia en el financiamiento de partidos y campañas, se introducen cuotas legales para fortalecer el papel de las mujeres y minorías y se brindan tiempos y espacios gratuitos para transmitir propaganda electoral.

 

Regulaciones externas para los partidos políticos

Las constituciones, las legislaciones sobre elecciones y partidos políticos y otro tipo de regulaciones y ordenamientos legales influyen sobre los partidos políticos y candidatos. Esta sección trata las leyes y regulaciones relacionadas con los partidos y candidatos, tales como los requisitos para el registro legal de los partidos políticos y las atribuciones y funciones que les confieren las constituciones y leyes. Esta sección examina en particular el financiamiento de los partidos políticos y las disposiciones legales que rigen los ingresos, gastos y rendición de cuentas por parte de partidos políticos y candidatos. También se abordan temas relacionados con las cuotas de representación establecidas en la Constitución o en las leyes electorales.

 

El funcionamiento interno de los partidos políticos y las regulaciones relativas al papel de partidos y candidatos en el proceso electoral y en la legislatura, se abordan en las secciones subsecuentes.

 

Leyes y regulaciones

Esta sección trata las leyes y regulaciones relacionadas con los partidos y candidatos, tales como los requisitos para el registro legal de los partidos políticos y las atribuciones y funciones que les confieren las constituciones y leyes.

 

Las leyes y regulaciones relativas al financiamiento de los partidos políticos, así como las cuotas de representación, son examinadas en otras secciones.

 

 

Definición y funciones

Un partido político es un grupo organizado de personas que comparten objetivos y opiniones políticas semejantes y que buscan influir en las políticas públicas mediante la elección de sus candidatos para cargos públicos.

 

En una democracia que opera de manera estable, los partidos tienden a ser instancias enraizadas de manera profunda y duradera en determinadas estructuras de la sociedad. En una sociedad libre y justa, los partidos vinculan a las instituciones de gobierno con la sociedad civil y se consideran como un componente indispensable de cualquier sistema democrático moderno.

 

Los partidos políticos llevan a cabo funciones clave en un sistema democrático, tales como:

1. Recoger y articular las necesidades y problemáticas identificadas por sus miembros y simpatizantes. 
2. Socializar y educar a los electores y a los ciudadanos en lo que concierne al funcionamiento de los sistemas político y electoral y producir valores políticos generales.
3. Encontrar el punto de equilibrio entre distintas demandas y convertirlas en políticas generales.
4. Alentar y movilizar a los ciudadanos para que participen en las decisiones políticas y transformar sus opiniones en alternativas políticas viables.
5. Servir de medio para que los ciudadanos hagan llegar su voz al gobierno.
6. Reclutar y capacitar candidatos para que puedan ocupar cargos públicos.

A los partidos políticos también se les describe en el mundo como mediadores institucionalizados entre la sociedad civil y quienes toman las decisiones que se ponen en práctica. De esta forma, los partidos políticos permiten que las demandas de sus miembros y simpatizantes estén representadas en el gobierno y en el Parlamento. Aunque cumplen varias funciones vitales en las sociedades democráticas, la postulación de candidatos para ocupar cargos públicos a través de la realización de campañas electorales es la función más visible a los ojos del electorado.

Para llevar a cabo las funciones y tareas referidas, los partidos políticos y los ciudadanos requieren que la Constitución o las leyes garanticen derechos y obligaciones como los siguientes:

• Libertad de organización
• Libertad para postularse como candidato en una elección
• Libertad de expresión y reunión
• Disposiciones para una competencia justa y pacífica
• Mecanismos de pluralidad
• Inclusión en el proceso electoral y contactos con el organismo electoral
• Campo de juego equitativo y sin discriminación
• Acceso y cobertura equitativa
• Financiamiento transparente y sujeto a rendición de cuentas

 

El funcionamiento interno de los partidos políticos está determinado, en alguna medida, por fuerzas externas (como el sistema electoral, la cultura política, el marco legal, etc.), pero sobre todo por procesos internos. Los factores que influyen en los partidos políticos desde su interior incluyen la personalidad de sus dirigentes y funcionarios, sus fundamentos ideológicos, la historia partidista y la cultura política interna. Si un partido político quiere que los principios democráticos de la política electoral se apliquen en su interior, puede considerar prácticas como procesos de consulta e información interna, estructuras y reglas (formales e informales) para su organización y procesos de toma de decisión y principios de transparencia en su funcionamiento a todos los niveles. Los miembros de los partidos políticos también pueden asumir funciones más formales en los procesos de toma de decisiones, como participar en las elecciones internas para elegir a sus dirigentes o a sus candidatos a cargos de elección popular. Muchos partidos también trabajan activamente para fortalecer el papel de grupos tradicionalmente subrepresentados en su interior.

 

Registro

El registro de los partidos políticos generalmente se refiere al reconocimiento legal como organizaciones, aunque también se puede utilizar para indicar el proceso de registro para que puedan postular candidatos a cargos públicos, que usualmente forma parte del proceso de nominación de candidatos. Aunque los requisitos para tener derecho de aparecer en la papeleta sean idénticos a los que se requieren para que el partido se registre como tal, el marco legal ofrece la posibilidad de diferenciarlos claramente.

Si bien el registro de los partidos políticos como organizaciones les ofrece un estatus legal, protege su denominación y símbolos y consagra su intención de funcionar como una asociación voluntaria, el registro para tener derecho de aparecer en la papeleta de votación confirma su intención de competir en una determinada elección. El marco legal se puede estructurar de tal forma que facilite el acceso de los partidos registrados a las papeletas, o incluso de que lo haga de manera automática.

El principio guía para el registro de los partidos políticos es el de “libertad de organización”, que se refiere a la libertad para formar o adherirse a un partido político o a otro tipo de organización política. Este principio tiene que ver con los derechos legales de los partidos u organizaciones que se refieren a la protección de su denominación o símbolos o contra cualquier discriminación basada en convicciones políticas o motivos étnicos, lingüísticos o religiosos de sus miembros.

Es una práctica recomendable garantizar que el marco legal especifique claramente cuándo, cómo y dónde llevar a cabo los procedimientos de registro, cuáles son los requisitos para obtenerlo y cómo se llevará a cabo su validación o verificación. Es clave que el marco legal asegure reglas uniformes para el proceso de registro aplicables a cualquier partido y en todos los niveles. Para garantizar el principio de igualdad, es necesario que las razones para rechazar una solicitud de registro estén basadas en criterios objetivos claramente especificados en la ley y que existan mecanismos para impugnar cualquier rechazo. Cuando se aplican correctamente, estos criterios protegen a los partidos políticos contra cualquier acto de discriminación o arbitrariedad.

En aquellos sistemas en que los partidos políticos registrados tienen garantía de acceso a fondos públicos, a tiempo gratuito para publicidad electoral en radio y televisión, a franquicias postales o a otras formas de financiamiento público indirecto o en especie, los requisitos de registro suelen ser más estrictos para desalentar aquellos grupos que en realidad no tienen intenciones de influir en la política o contender en las elecciones. En los países en que no se les extienden ese tipo de prerrogativas o beneficios a los partidos políticos, el registro puede ser un proceso relativamente simple que no vulnere la libertad de organización.

Requisitos comunes para registrar a un partido político

Los países pueden elegir entre un enfoque minimalista que imponga pocos requisitos para promover el registro de un gran número de partidos políticos, o una maximalista con requisitos más rigurosos para desalentar a los partidos que no tengan serios fundamentos. Los requisitos potenciales se pueden agrupar en cinco categorías:

• Identidad partidista

La denominación de un partido no tiene que ser semejante a la de otros partidos ya registrados, no debe resultar ofensiva o provocadora y ni incitar al odio o la violencia. Es posible postular mayores restricciones al nombre o denominación partidista, como prohibir el uso de nombres individuales, etc.

En cuanto a los símbolos o logotipos, se suele exigir que no se parezcan a los de otros países registrados o a los de una compañía privada. En algunos países se prohíbe el uso de símbolos religiosos o nacionales. También se pueden encontrar restricciones a propósito del uso de colores que se asemejen a los de la bandera o símbolos nacionales.

También se requiere un listado con el nombre y datos generales de los dirigentes del partido.

• Documentos de estructura

Se suele exigir la presentación de los estatutos partidistas y, con frecuencia, una declaración en la que se manifieste que han sido aprobados por el órgano ejecutivo del partido. En varios países se pide que los estatutos contengan la indicación expresa de que el partido se adhiere a las reglas y principios de la política democrática.

• Base de apoyo popular

Se exige la presentación de un listado que incluya a los miembros o simpatizantes del partido, usualmente acompañado de las firmas y direcciones correspondientes o de alguna otra información relacionada con su identidad, como el número de cédula de registro de elector. Entre más maximalista sea el enfoque, se pedirá un mayor número de afiliados o simpatizantes registrados.

• Cobertura geográfica

Se refiere a la presentación de pruebas de representación o implantación geográfica, que a menudo toma la forma de un determinado número de firmas de miembros de afiliados o simpatizantes en las distintas regiones o distritos del país.

• Viabilidad económica

Tiene que ver con el pago de cuotas de registro que pueden ir, desde cuotas módicas o simbólicas hasta sumas sustanciales. El pago de depósitos monetarios puede o no ser reembolsado a los partidos políticos dependiendo de su desempeño electoral. Este tipo de disposiciones existen en aquellas jurisdicciones en que los partidos políticos tienen que registrarse en ocasión de cada elección en la que quieren participar.

Cronograma y procedimientos claros

Si se decide que un partido político o candidato no puede competir en una elección puede provocar irritación y resentimiento, tanto de parte del partido o candidato afectado como de sus seguidores y potenciales electores. Para evitar este tipo de situaciones, es conveniente que las condiciones y plazos para el registro o la postulación sean comunicados con toda oportunidad y precisión antes de las elecciones y que el organismo electoral se mantenga en contacto estrecho con los partidos y candidatos que han presentado sus solicitudes de registro o postulación.

La programación y comunicación oportuna de un cronograma o calendario detallado es de gran ayuda. El organismo electoral o cualquier otra dependencia competente requieren de tiempo para vigilar el proceso de registro, verificar las firmas de los adherentes, quizá exhibir públicamente los documentos de registro para que puedan ser revisados por otros partidos o personas interesadas y ofrecerles a los partidos el recurso de apelación si consideran que su solicitud ha sido rechazada indebidamente. Por consiguiente, a los partidos políticos se les solicita con frecuencia que postulen y registren a sus candidatos con antelación a las elecciones, ya que una vez que se ha concluido el proceso de revisión, el organismo electoral necesita tiempo suficiente para imprimir las papeletas y distribuirlas a las mesas de votación.

En algunos países, el proceso de registro se inicia con la presentación de una solicitud formal por parte de un determinado número de miembros del partido. Una vez que la solicitud ha sido aprobada, el partido dispone de un plazo determinado para reunir el número de firmas o adhesiones requeridas, elaborar sus estatutos e integrar otros requisitos que se les exijan. Finalmente, el estatuto legal de un partido se resuelve y determina con una decisión formal de la autoridad.

Regulaciones financieras

Hay varias razones para regular el financiamiento político y para determinar el enfoque de las regulaciones. Se pueden identificar al menos cuatro motivos distintos: prevenir abusos; procurar una competencia política justa y equitativa; brindarle capacidad de decisión a los electores y; fortalecer a los partidos como actores democráticos efectivos.

La prevención de abusos es la motivación principal de regulaciones como los límites a los montos de las contribuciones o la prohibición de ciertas fuentes de financiamiento. Los riesgos de corrupción política o de distorsión que el dinero puede provocar en la política pueden tratar de limitarse a través de este tipo de medidas.

El fomento de una competencia política justa y las garantías de igualdad en la competencia se pueden promover a través de la provisión de financiamiento público a los partidos políticos, la práctica de acciones encaminadas a promover la participación de grupos subrepresentados o la imposición de límites a los gastos de campaña.

La legislación también puede fortalecer la capacidad de decisión de los electores. La exigencia de rebelar públicamente los ingresos y gastos de los partidos le brinda a los electores la oportunidad de saber quienes están apoyando a los partidos y candidatos y así decidir que fuentes de financiamiento consideran aceptables y de ser el caso, emitir su voto de manera consecuente.

Fortalecer a los partidos políticos es, con frecuencia, el objetivo más difícil de alcanzar. Los países pueden fomentar partidos políticos fuertes y democráticos con vínculos sólidos hacia sus miembros mediante el otorgamiento de fondos compensatorios a las donaciones privadas, brindándoles financiamiento adicional para tareas de capacitación y desarrollo y, en general, ofreciéndoles un marco regulatorio que resulte coherente y funcional.

Las regulaciones sobre el financiamiento de partidos políticos y candidatos son un tema en el que la previsión de medidas para asegurar su cumplimiento resultan críticas para la credibilidad de los esfuerzos emprendidos para controlar la corrupción política. Como regla general no se debe aprobar ninguna legislación que no se pueda hacer cumplir. Es una práctica recomendable formular leyes teniendo en mente su aplicación efectiva, así como considerar las capacidades y recursos disponibles por parte del organismo encargado de vigilar y hacer cumplir las leyes.

Financiamiento público directo e indirecto

El acceso de partidos y candidatos a fondos públicos debe darse sobre bases equitativas y las reglas para su asignación deben estar claramente establecidas en la ley. Es particularmente importante que no exista la posibilidad de que los partidos o candidatos que ocupan cargos públicos hagan mal uso de estos recursos. Es recomendable que el marco legal fomente la edificación y sustentabilidad de un sistema multipartidista.

El financiamiento público se puede dividir en directo e indirecto, dependiendo en la forma en que se pongan al alcance de los partidos y candidatos. El financiamiento público directo se refiere a una asignación monetaria, usualmente a través de transferencias bancarias. El financiamiento público indirecto se refiere a los recursos con valor monetario que el gobierno provee a los partidos y candidatos. Para mayores detalles vea la sección dedicada al financiamiento público indirecto de partidos y candidatos.

Uso del financiamiento público directo

Si se otorgan fondos públicos a los partidos o a los candidatos, el Estado podría tener cierto grado de dirección sobre el uso que se les dará. En algunos casos esto se puede traducir en recomendaciones, mientras que en otros se asignan a propósitos específicos o se prohíbe la aplicación para determinados fines.

Una diferencia importante reside en precisar si los fondos serán utilizados para efectos de gastos de campaña (en este caso lo más común es que los recursos se asignen a los candidatos), o bien para operaciones de rutina no vinculadas a las elecciones (lo usual es que se destinen a los partidos políticos). Se puede especificar el destino de los fondos a ciertos propósitos específicos, o bien enlistar un conjunto de actividades en las que se pueden emplear para que los partidos o candidatos seleccionen entre ellas.

Además de los fondos que se asignan para propósitos específicos de campaña o actividades ordinarias de los partidos, se pueden destinar a las siguientes actividades:

• Trabajo de grupos o comités parlamentarios, puede incluir el pago de personal administrativo, investigaciones legislativas, publicaciones u otra información requerida.
• Capacitación de candidatos o miembros de partido en actividades que pueden ir desde el reclutamiento de simpatizantes hasta la divulgación ideológica.
• Investigación, incluyendo el reclutamiento de personal especializado, la adquisición de materiales informativos y encuestas de opinión.
• Actividades partidistas solidarias en otros países, que a menudo toman la forma de contribuciones a fundaciones de partidos hermanos en países en desarrollo.
• Actividades orientadas a promover la participación de grupos subrepresentados, tales como campañas informativas que buscan incrementar la participación de minorías nacionales, comunidades de inmigrantes, jóvenes o electores en áreas donde suelen registrarse bajos índices de participación.
• Subvenciones para el pago de depósitos en países donde es un requisito a cubrir por los partidos y candidatos para participar en las elecciones.
• Apoyo para recabar firmas en países donde se les exigen como requisito de inscripción.
• Campañas de información y educación electoral que en ocasiones son responsabilidad de los partidos políticos o candidatos. Cuando es el caso, pueden recibir fondos para cubrir los costos. En países donde se han producido modificaciones importantes en los sistemas o procedimientos electorales, las campañas de información llegan a desempeñar un papel crucial.
• Publicación de manifiestos electorales o boletines partidistas.

Asignación del financiamiento público directo

El momento en que los partidos o candidatos reciben los fondos públicos varía de un país a otro. La definición de ese momento se relaciona con dos factores: el uso que se puede dar a los fondos y cómo se distribuyen entre los partidos y candidatos.

Los fondos públicos se pueden distribuir sobre la base de ciclos electorales, año calendario o fiscal o una mezcla de ambos.

Distribución por ciclo electoral

La distribución por ciclo electoral es común, aunque no privativo, de los países en donde el financiamiento público se destina a gastos de campaña. El financiamiento se puede otorgar antes o después de la elección, dependiendo de la fórmula de distribución.

Si la distribución se basa en el número de candidatos que ha postulado el partido para la próxima elección, en el número de escaños con que cuenta un partido en la legislatura nacional o bien si se quiere apoyar a los partidos de reciente creación que quizá no dispongan de los fondos para llevar a cabo su primera campaña, entonces suele optarse por distribuir los fondos antes de la elección.

Por el contrario, si reciben fondos dependiendo del volumen o porcentaje de votos que obtuvieron a través del reembolso de gastos comprobados, lo usual es que el financiamiento público se asigne después de las elecciones.

También es posible anticipar algunos fondos a los partidos antes de la elección y otorgar el resto después, de acuerdo con el resultado de la elección y en particular con el número de votos y escaños que obtuvo.

Distribución anual

En los países donde el financiamiento público se destina básicamente a los gastos de operación, lo usual es que se distribuyan sobre la base de un año calendario o fiscal. Esto normalmente implica que la distribución se efectúe entre elecciones y no precisamente al inicio o al final de una de ellas.

En virtud de que en un mismo país se puede asignar financiamiento público de dos formas, destinado a propósitos específicos y de acuerdo con una fórmula mixta, puede ocurrir que los partidos y candidatos reciban fondos en distintas etapas a lo largo del proceso electoral.

Distribución del financiamiento público directo

La distribución del financiamiento público directo se basa en una fórmula mediante la cual se determina qué porcentaje recibe cada partido o candidato. Hay tres principios que pueden determinar la distribución: igualitario, proporcional y necesario. La opción más común es emplear una fórmula que combine elementos de los tres principios. Por ejemplo, puede ocurrir que todos los partidos y candidatos con representación parlamentaria reciban una suma sobre bases igualitarias, que además reciban un porcentaje proporcional a los votos obtenidos y que por su parte los nuevos partidos reciban recursos por separado con la finalidad de participar en una elección por vez primera. Una forma de distribuir los fondos públicos es emplear distintas fórmulas dependiendo del destino o uso que se les puede dar.

La distribución de carácter igualitario puede tener las siguientes variantes o modalidades:

• Se da una cantidad igual a todos los partidos o candidatos que compiten en la elección. Esta fórmula puede ser muy costosa y plantear el riesgo de que participen partidos políticos que estén más interesados en obtener beneficios financieros que en ganar la elección o influir en la política.

• Se otorga una cantidad igual a todos los partidos políticos que obtuvieron un determinado número de cargos o escaños en la última elección.

Al restringir la asignación de fondos a los partidos que han alcanzado cierta representación se limita el riesgo de beneficiar a aquéllos que no constituyen una seria alternativa electoral, aunque también puede desalentar a los partidos y candidatos que contienden por primera vez. Este riesgo se puede agravar debido a que todos los sistemas electorales tienden a reducir el número de partidos que alcanzan escaños o cargos de elección y, por lo tanto, tienden a discriminar a los partidos pequeños. Esta discriminación permite que el partido elegido pueda tomar decisiones, pero puede tener un efecto no intencionado de mayor alcance si el número de escaños o cargos se utiliza en la fórmula para calcular o determinar el financiamiento público. Esta fórmula se basa en la distribución de fondos entre partidos políticos, por lo que es común en aquellos países cuyos sistemas electorales privilegian a los partidos y no a los candidatos.

• Se entrega una cantidad igual a todos los partidos políticos y candidatos representados en la legislatura nacional.

Si se dan fondos públicos a todos los partidos y candidatos que alcanzan representación, todavía se corre el riesgo de desalentar a los partidos pequeños y a los nuevos, pero al menos se permite la inclusión de un mayor número de fuerzas políticas.

• Se asigna una cantidad igual para todos los partidos y candidatos que obtuvieron un determinado número de votos en la última elección.

Se amplía más el espectro de beneficiarios si se asigna una cantidad igualitaria de fondos públicos a todos los partidos y candidatos que alcanzaron un determinado volumen de apoyo popular, aunque no hayan alcanzado el umbral de votación requerido para tener representación, es decir para ganar uno de los cargos o escaños en disputa. Para estos efectos suele pedirse entre uno y dos por ciento de la votación emitida.

La distribución proporcional se refiere al sistema en el que los partidos y candidatos reciben mayor financiamiento entre mayor sea el número de candidatos presentados, votos recibidos o cargos ganados. Entre los principales criterios para realizar una asignación proporcional se pueden mencionar las siguientes formas de distribución:

• En proporción al número de candidatos postulados.

La distribución de fondos dependiendo del número de candidatos postulados para una elección tiende a utilizarse más en países con sistemas electorales basados en partidos políticos y no en candidatos.

• En proporción a la “representatividad” de la lista de candidatos postulados.

En ocasiones, el financiamiento público se utiliza para incrementar la participación de grupos subrepresentados, alentando a los partidos políticos a postularlos.

• En proporción al financiamiento privado recaudado (fondos compensatorios).

Una crítica recurrente al financiamiento público de partidos y candidatos es que se tornan independientes del apoyo de sus miembros y simpatizantes. Esta independencia plantea el riesgo de no escuchar las opiniones o no representar los intereses de sus miembros y simpatizantes. Para contrarrestar este riesgo, se han establecido los denominados sistemas de fondos compensatorios, a través de los cuales los partidos y candidatos reciben fondos públicos en proporción del financiamiento que obtienen de sus miembros y simpatizantes. Esta fórmula puede operar en detrimento de los partidos pequeños o de reciente creación que pueden enfrentar dificultades para desarrollar campañas exitosas de recaudación de fondos.

• En proporción a los escaños o cargos obtenidos.

Como se ha mencionado, todos los sistemas electorales tienden a discriminar a los partidos pequeños con la finalidad de conformar órganos que puedan tomar decisiones. Esta discriminación puede tener más alcances y plantear mayores desventajas si los fondos se distribuyen dependiendo del número de escaños o cargos obtenidos.

• En proporción a los votos recibidos.

Un sistema que asigna fondos en proporción a los votos obtenidos en la última elección sigue representando desventajas para los partidos pequeños o de nueva creación, pero en menor medida que el sistema que asigna los fondos públicos en función de los cargos o escaños obtenidos.

• En proporción al número de afiliados del partido o a otra prueba de apoyo.

La distribución de fondos públicos basada en los escaños o votos obtenidos deriva de la idea de que los partidos deben probar su nivel de apoyo público antes de recibir los beneficios del financiamiento. Otras fórmulas para asegurar que el partido cuenta con respaldo popular o social se basan en número de afiliados registrados. Esto puede permitir a los nuevos partidos mayores oportunidades de acceso a los fondos públicos al comprobar el apoyo público con el que cuentan. Sin embargo, los niveles de membresía no son un indicador automático del apoyo que obtendrá un partido en una elección, además, es difícil que la autoridad electoral verifique la veracidad o precisión de estos registros.

Finalmente, hay sistemas en los que se favorece a los partidos políticos con necesidades especiales en el acceso a fondos públicos con miras a garantizar condiciones de equidad en la competencia. A continuación se citan algunos ejemplos de criterios de asignación basados en necesidades especiales:

• Se asignan fondos a los nuevos partidos políticos. Es conveniente que los sistemas estén abiertos a la presencia de nuevos partidos y con frecuencia se considera que el financiamiento es un mecanismo para preservar el status quo en aquellos sistemas en que los partidos políticos establecidos permanecen en el poder en buena medida porque se benefician de los fondos públicos. Esto se puede contrarrestar brindando a los nuevos partidos políticos financiamiento especial.

• Se asignan fondos a los pequeños partidos políticos. Los criterios de asignación que se basan en el número de escaños o votos obtenidos en la última elección operan en detrimento de los pequeños partidos políticos. Por ello en algunos casos se destina un porcentaje del financiamiento público para apoyar en específico a los pequeños partidos cuando se considera que es deseable contar con ellos. En otros casos, se puede aplicar una fórmula de distribución proporcional que funcione a favor de los pequeños partidos si se establece que, por ejemplo, un porcentaje inicial de los votos se convierta en un mayor monto de financiamiento en relación a los porcentajes adicionales.

• Se asignan fondos a los partidos o candidatos de minoría. El financiamiento público se puede utilizar para fomentar la participación de grupos subrepresentados. Los partidos que postulen candidatos de minorías pueden recibir fondos especiales o quedar exentos de cumplir con los umbrales de votación para beneficiarse del financiamiento público.

Financiamiento público indirecto

Dependiendo de la forma en que se materialice, el financiamiento público se puede dividir en directo e indirecto.

El financiamiento público directo se otorga a los partidos políticos o candidatos en forma de dinero, usualmente a través de transferencias bancarias, aunque también puede ser a través de efectivo o cheques.

El financiamiento público indirecto se refiere a aportaciones en especie con valor monetario. Su asignación es generalmente menos controversial que la del financiamiento público directo, y también suele tener un menor impacto, aunque en ocasiones puede representar un valor monetario significativo.

El financiamiento público indirecto puede tomar distintas formas, entre las más comunes están las siguientes:

• Acceso a los medios de comunicación, que en términos prácticos usualmente implica la asignación de tiempos o espacios gratuitos en medios de propiedad pública o privada. La transmisión de debates electorales en medios públicos no suele considerarse como una fórmula de financiamiento público indirecto.

• Préstamos sin intereses para cubrir cuotas de registro o realizar actividades básicas de campaña.

• Impresión y distribución gratuitas de papeletas, en sistemas donde los partidos son responsables de producir sus propias papeletas y, en algunos casos, también aplica para proveer información electoral básica.

• Uso gratuito o subsidiado de espacios para establecer las oficinas de los partidos.

• Transporte público gratuito o subsidiado para candidatos, organizadores e incluso, en algunos casos, para que los simpatizantes acudan a reuniones políticas.

• Uso de edificios públicos o gubernamentales, como escuelas o plazas deportivas para celebrar concentraciones políticas.

• Régimen fiscal o impositivo especial para los partidos, lo que implica que no paguen los impuestos normales por recepción de contribuciones o gastos, que queden exentos del pago de impuestos al valor agregado o incluso de todo tipo de impuestos.

• Donaciones libres de impuestos, esto incentiva a los donantes a realizar aportaciones a los partidos.

• Servicios postales gratuitos o subsidiados para la distribución de propaganda o materiales informativos.

• Líneas telefónicas gratuitas o subsidiadas.

Ventajas y desventajas del financiamiento público

El financiamiento público se refiere a los fondos o recursos que el Estado o el gobierno otorga a los partidos políticos y/o a los candidatos. Las disposiciones legales normalmente establecen que los partidos y candidatos tengan un acceso equitativo a los fondos públicos. En ocasiones, las reglas relativas a la asignación del financiamiento público no se precisan en la ley, e incluso aunque así sea pueden producirse usos indebidos (reales o percibidos) de los recursos públicos por parte de los partidos o candidatos en el poder. El marco legal se puede estructurar de tal forma que fomente la configuración y sustentabilidad de un sistema multipartidista.

El financiamiento público se puede dividir en directo e indirecto, dependiendo de la forma en que se ponga al alcance de los partidos y candidatos. El financiamiento público se refiere a una asignación monetaria, usualmente a través de transferencias bancarias. El financiamiento público indirecto se refiere a los recursos con un valor monetario que el gobierno le provee a los partidos y candidatos.

Argumentos en contra del financiamiento público

Quienes se oponen al financiamiento público de partidos o candidatos a menudo recurren a los siguientes argumentos:

• El financiamiento público incrementa la distancia entre las élites políticas (líderes y candidatos) y los ciudadanos ordinarios (miembros, simpatizantes y electores).

Cuando los partidos y candidatos no dependen de las contribuciones monetarias (cuotas o donaciones) o del trabajo voluntario de sus miembros o simpatizantes, es menos probable que los involucren en decisiones partidistas o que les pidan su opinión sobre temas políticos.

• El financiamiento público preserva el status quo que mantiene a los partidos y candidatos establecidos en el poder.

Con frecuencia los fondos públicos se distribuyen entre los partidos políticos y los candidatos representados en la legislatura nacional. Esto hace más difícil que tengan representación nuevas fuerzas políticas. El marco legal puede limitar esta influencia negativa disponiendo la asignación de fondos especiales a los nuevos partidos políticos o candidatos.

• A través del financiamiento público los contribuyentes son obligados a financiar a partidos y candidatos que no comparten sus opiniones.

Muchos críticos consideran que los contribuyentes comunes no deben ser forzados a apoyar por medio de “las arcas públicas” a partidos políticos y candidatos por los que nunca votarían. Por el contrario, deben tener la posibilidad de decidir si quieren y en qué momento aportar dinero a un partido político o candidato.

• El financiamiento público a partidos políticos y candidatos priva de recursos a las escuelas y hospitales para dárselo a políticos ricos.

La decisión de otorgar financiamiento público a partidos y candidatos suele ser impopular entre el público. Los recursos públicos son escasos y se requieren para escuelas, hospitales, infraestructura y salarios de empleados. Para mucha gente el uso de fondos públicos para financiar a partidos y candidatos dista de ser una prioridad.

• Los partidos políticos y los candidatos son al mismo tiempo quienes toman las decisiones y reciben los recursos.

La decisión de asignar fondos públicos a partidos y candidatos la toma generalmente la legislatura nacional, o en algunos casos el gobierno. Esto significa que los partidos políticos y candidatos que reciben los fondos, son quienes toman la decisión de que así sea.

• Se corre el riesgo de que los partidos políticos se conviertan más en órganos del Estado que en parte de la sociedad civil.

Si una parte sustancial de los ingresos de un partido proviene directamente del Estado y  no de contribuciones voluntarias, se corre el riesgo de que los partidos políticos pierdan su independencia y se conviertan en órganos del Estado, perdiendo así sus vínculos con la sociedad civil.

Argumentos a favor del financiamiento público

La mayoría de los países del mundo conceden algún tipo de financiamiento público a los partidos políticos y/o los candidatos. Tan convincentes como los argumentos en contra hay también una buena cantidad a favor de ello.

• El financiamiento público es un costo natural y necesario de la democracia.

Los partidos políticos y los candidatos necesitan dinero para sus campañas electorales, para mantener relaciones con el electorado, para preparar decisiones sobre políticas públicas y para pagarle a sus cuadros. Si un país tiene el objetivo de tener partidos políticos o candidatos independientes y estables, por lo regular se argumenta que también necesitan recibir apoyo para pagar por ellos.

• El financiamiento público puede limitar la influencia de fuentes de financiamiento con intereses particulares y, por consiguiente, ayudar a combatir la corrupción.

Si los partidos políticos reciben al menos un monto básico de recursos del erario público, puede limitarse potencialmente la probabilidad de que los partidos acepten financiamiento de contribuyentes con intereses particulares que quieren influir en sus políticas, en su discurso o en su comportamiento en la legislatura.

• Al proveer de financiamiento público el Estado puede fomentar o exigir cambios en asuntos como las cuotas de género.

De la misma forma en que las contribuciones privadas pueden implicar demandas relacionadas con el comportamiento de los partidos o candidatos, el Estado puede utilizar la asignación de fondos públicos para garantizar condiciones de equidad en la competencia y fomentar (o forzar) que los partidos políticos lleven a cabo reformas, celebren elecciones internas o establezcan cuotas de género o de minorías para la postulación de candidatos.

• El financiamiento público puede incrementar la transparencia en las finanzas de los partidos y candidatos y ayudar a combatir la corrupción.

Si los partidos políticos reciben una parte sustancial de los ingresos a través del financiamiento público, es más fácil exigirles que rindan cuentas sobre sus ingresos y gastos. Si sus informes financieros se hacen públicos, los electores tienen la posibilidad de elegir cuáles fuentes de financiamiento les parecen más aceptables y contar con mejores oportunidades de exigir que los políticos rindan cuentas.

• Si los partidos y candidatos sólo se financian con fondos privados, las desigualdades económicas presentes en la sociedad se pueden traducir en desigualdades políticas en el gobierno.

En muchos países, las bases de apoyo de partidos políticos y candidatos se dividen por estratos socioeconómicos. Las bases de apoyo de los partidos laboristas suelen ser, por ejemplo, menos adineradas que las de otros partidos. Si los partidos reciben todos sus ingresos de fuentes privadas existe el riesgo de que las diferencias socioeconómicas que existen en la sociedad (generalmente aceptadas), se traduzcan en diferencias de representación y acceso en el poder político (generalmente no aceptadas).

• Los partidos políticos y los candidatos necesitan ayuda para hacer frente a los costos crecientes de las campañas.

La política y las campañas políticas son negocios cada vez más costosos. Los partidos políticos y candidatos solían depender en gran medida del trabajo voluntario para realizar proselitismo casa por casa, ahora necesitan pagar publicidad costosa en medios impresos, o comprar tiempos en radio y televisión para hacer llegar sus mensajes al electorado. Los costos de mantenimiento de los partidos políticos también se han incrementado significativamente en los últimos años.

• En sociedades con altos niveles de pobreza, no se puede esperar que los ciudadanos comunes contribuyan mucho al sostenimiento del los partidos políticos.

En sociedades donde una gran cantidad de ciudadanos viven en condiciones de pobreza, no se puede esperar que hagan grandes contribuciones al financiamiento de partidos o candidatos. Si los partidos y candidatos reciben al menos un monto básico de recursos del Estado, el país puede tener un sistema multipartidista funcional sin que la población tenga que aportar sus escasos recursos.

Reportes y revelación pública de las finanzas partidistas

Por lo regular, se exige que los partidos políticos y/o candidatos informen sobre sus ingresos y gastos o bien que permitan que sus finanzas sean auditadas por el organismo electoral u otra autoridad competente. Si este es el caso, lo usual es que las cuentas se revelen públicamente después de ser auditadas.

En las regulaciones relacionadas con la presentación de informes y la publicidad, es necesario encontrar un punto de equilibrio entre el deseo de los donantes y receptores de las contribuciones a preservar la privacidad y el interés del público por saber (transparencia). Existe una mayor necesidad de preservar la privacidad en países donde hay algún riesgo de intimidación en contra de los donantes de partidos políticos o candidatos en específico. En sociedades donde existe un bajo nivel de confianza en los partidos políticos, normalmente hay una mayor demanda de transparencia y, consecuentemente, de una amplia exposición pública de las finanzas.

La presentación de informes y su revelación pública pueden servir para distintos propósitos, desde ayudar a la autoridad electoral a garantizar que el dinero no procede de cuentas ilegales, hasta brindarles a los electores la capacidad de decidir por qué partidos o candidatos desean votar. La principal línea divisoria entre la rendición de cuentas y la exposición pública reside en determinar si la información presentada debe o no ser del dominio público.

En aquellos casos en que la información se hace del dominio público, generalmente se argumenta que los electores tienen el derecho de saber de dónde procede el dinero del que disponen los partidos políticos y los candidatos, a fin de poder realizar una selección informada el día de las elecciones. Si la información financiera reportada se hace del dominio público, puede:

• Ayudar a exponer la corrupción.

Si un partido político o candidato ha recibido grandes sumas de dinero de una persona física o moral y después se observa que toma decisiones o vota en favor de iniciativas que benefician directamente al donante, la revelación pública de la información le brinda a los medios de comunicación y a los ciudadanos una mejor oportunidad para valorar los fundamentos del comportamiento de los partidos y candidatos.

• Ofrecer a los contribuyentes información sobre el uso que se le ha dado a los fondos públicos.

En los casos en que las campañas de partidos y candidatos han sido financiadas total o parcialmente con fondos públicos, la revelación pública de las finanzas brinda a los contribuyentes información sobre el uso que se le ha dado al dinero.

• Servir como una alternativa o complemento a las prohibiciones o los límites de gasto.

Las leyes y regulaciones que prohíben ciertas fuentes de financiamiento o gasto y las que limitan el monto de las contribuciones o gastos que puede efectuar un partido o candidato pueden ser muy difíciles, incluso imposibles, de aplicar. Los mandatos sobre revelación pública de los informes financieros pueden ser una alternativa o servir de complemento a estas leyes. Al hacer que las fuentes de financiamiento y los gastos sean de dominio público, los electores pueden indicar claramente qué consideran aceptable si dejan de votar por los partidos y candidatos que reciben fondos de fuentes de dudosa procedencia.

• Hay cuatro principios que pueden orientar una regulación apropiada sobre la revelación pública de los informes financieros. Es conveniente que la información que se ofrezca al público sea:

• Precisa, lo que significa que las autoridades encargadas de hacer cumplir estas leyes cuenten con medios para auditar los reportes y asegurar que ofrecen un panorama correcto de las finanzas de los partidos y las campañas.

• Oportuna, la información sobre gastos de campaña que se publica mucho tiempo después de las elecciones no puede influir en las preferencias del elector y tampoco servir como una buena base para imponer sanciones razonables.

• Manejable, que incluya un nivel razonable de detalle y no abrume al interesado con pormenores que no resulten útiles. Si los informes van a ser leídos por un público informado, tienen que ser presentados de una forma y con un nivel de detalle que los vuelva fáciles de comprender para alguien no especialista.

• Asequible para el público, esto implica que no sólo se exhiba en oficinas de gobierno durante horas de trabajo, sino que sea publicada de tal forma que se brinde al mayor número de ciudadanos la oportunidad de leerla. Dependiendo del país, esto puede significar su publicación en los principales diarios, en el portal de la autoridad competente o incluso la colocación de resúmenes en estrados públicos.

Fuentes prohibidas de financiamiento

Además de recibir fondos públicos, los partidos políticos pueden tener ingresos por concepto de cuotas de sus miembros, donaciones de individuos o corporaciones o ingresos por propiedades, rentas y negocios. Se cuestiona que una excesiva dependencia del financiamiento público reduce el vínculo de los partidos con sus miembros y los convierte más en órganos del Estado que en asociaciones voluntarias.

Por ello, la mayoría de los países en el mundo aceptan, e incluso algunas veces fomentan, que los partidos políticos busquen otras fuentes de financiamiento. Empero, todas las fuentes de financiamiento están asociadas con riesgos específicos que pueden vulnerar el funcionamiento regular de la democracia. Por ello, las contribuciones de dudosa procedencia con frecuencia se prohíben o limitan. El financiamiento por concepto de cuotas y de aportaciones de los militantes son probablemente las únicas dos fuentes de financiamiento que se permiten.

Entre las fuentes que frecuentemente se prohíben están las siguientes:

• Fondos procedentes de gobiernos, personas o corporaciones del extranjero y, en ocasiones, de comunidades en el exilio. Si un partido político depende significativamente del financiamiento de fuentes externas –sobre todo si son de carácter gubernamental-, existe el riesgo de amenazar la soberanía nacional y de que las decisiones políticas puedan tomarse con base en necesidades o intereses foráneos. Varios cuestionan que quienes no tienen derechos políticos en el país tengan la capacidad de influir en la política interna.

• Donaciones de empresas contratistas. Plantean el riesgo de que los representantes elegidos se sientan forzados a retribuir con contratos públicos a las personas o empresas que hicieron contribuciones para su campaña, o que exijan donaciones a cambio de contratos.

• Donaciones de corporaciones nacionales, extranjeras o multinacionales. Por lo general, se prohíben bajo el argumento de que pueden corromper la política al propiciar que los donantes esperen verse favorecidos por los políticos elegidos. El núcleo del problema reside en que las corporaciones tienen la capacidad de hacer donaciones por grandes sumas de dinero.

• Donaciones de entidades estatales (que no forman parte del esquema de financiamiento público que se aplica a todos los partidos o candidatos). Se prohíben con el argumento de que las donaciones de entidades estatales comprometen la neutralidad e imparcialidad de la administración estatal.

• Donaciones de sindicatos. Se prohíben donde se considera que este tipo de organizaciones deben operar al margen de los partidos políticos.

• Fondos de fuentes ilegales, como el crimen organizado, las casas de juego o el tráfico de drogas. Son consideradas inaceptables en todos los países y prohibidas expresamente en la mayoría de ellos, bajo el obvio argumento de que los donantes pueden esperar a cambios favores de los políticos elegidos.

• Grupos religiosos. En algunos casos se prohíbe que los grupos religiosos realicen donaciones, bajo el argumento de que la religión organizada es un sector que debe mantenerse separado de la política.

Las prohibiciones pueden ser difíciles de aplicar de manera efectiva, ya que demandan que las autoridades realicen una vigilancia minuciosa de todos los fondos –incluyendo el efectivo, que resulta evidentemente difícil de rastrear- que llegan a los registros y arcas de los partidos políticos. La aplicación de estas disposiciones es difícil y demanda mucho tiempo y recursos. Sin embargo, muchos argumentan que la protección que esto le brinda a la política democrática es lo suficientemente importante como para invertir los recursos necesarios, en tanto que otros prefieren buscar métodos alternativos de regular y monitorear el ingreso de los partidos.

Si las prohibiciones parecen una línea cuyos límites son difíciles de trazar, la adopción de límites al monto de las donaciones puede ayudar a disminuir potencialmente los efectos distorsionados, pero manteniendo un amplio abanico de fuentes de financiamiento para los partidos políticos.

Límites a los gastos electorales

En la mayoría de los países del mundo se ha experimentado un incremento en los costos de las campañas electorales. Esto plantea situaciones en las que un acceso inequitativo a los fondos limita la capacidad de algunos partidos para realizar campañas. Los límites a los gastos de campaña buscan poner un tope a los costos y, al mismo tiempo, establecer condiciones mínimas de equidad entre los diferentes partidos políticos.

Los límites suelen ser impuestos por el Congreso, el organismo electoral o alguna otra autoridad encargada de aplicar las regulaciones sobre el financiamiento de partidos y campañas. En los casos en que los límites están contemplados en la ley, no se determinan en cifras absolutas sino en función de los salarios mínimos, con presiones para ajustarlos de acuerdo con los índices de inflación.

Límites a las contribuciones

Además de recibir fondos públicos, los partidos políticos pueden tener ingresos por concepto de cuotas de sus miembros, donaciones de individuos o corporaciones, o ingresos por propiedades, rentas o negocios. Empero, todas las fuentes de financiamiento están asociadas con riesgos específicos que pueden vulnerar el funcionamiento regular de una democracia. Por ello, las contribuciones de fuentes de dudosa procedencia con frecuencia se prohíben o limitan. Para información sobre las prohibiciones legales, vea la sección dedicada a “Fuentes de financiamiento prohibidas”.

Los límites al monto de las contribuciones tratan de establecer un balance entre un “financiamiento aceptable” y la “compra de acceso o influencia”, imponiendo topes al monto que un donante puede aportar o al monto que un partido o candidato puede aceptar de un solo donante. Los límites pueden inhibir las aportaciones cuantiosas y alentar al mismo tiempo una base de financiamiento más diversa y balanceada para los partidos políticos. Estos mecanismos pueden ser especialmente efectivos cuando se combinan con requerimientos sólidos en materia de rendición de cuentas y revelación pública de la información financiera.

Cuotas legales

Una cuota es una regla de asignación a través de la cual se distribuyen cargos, bienes o funciones políticas de acuerdo con una determinada fórmula. Se suele establecer un sistema de cuota si una distribución no regulada provoca desequilibrios e inequidades no intencionales.

En la arena política, las cuotas se introducen para garantizar una representación justa de todos los miembros de la sociedad, promoviendo su acceso a cargos de elección popular. La idea central de un sistema de cuotas es producir un reflejo más preciso de la diversidad social en las legislaturas, que no se permita que ningún grupo social vulnerable o en desventaja se quede sin representación. Por lo tanto, las cuotas normalmente se establecen para las mujeres o para minorías de carácter regional, étnico, lingüístico o religioso. Casi todos los sistemas políticos aplican algún tipo de sistemas de cuotas para asegurar una representación mínima de las minorías y el mecanismo está adquiriendo una creciente popularidad en todo el mundo.

En comparación con otros dispositivos para promover o fortalecer la representación de grupos subrepresentados (como incentivos fiscales, acciones positivas o campañas de información), las cuotas son por mucho los más efectivos.

Las cuotas pueden ser de tres tipos: constitucionales (cuando las ordena la Constitución), legales (cuando las determina la legislación electoral), o voluntarias (cuando son libremente adoptadas e instrumentadas por los partidos políticos. Los dos primeros tipos corresponden a la categoría de cuotas legales, en tanto que la tercera no.

Tipos de cuotas legales

Las cuotas se pueden establecer en tres niveles:

• Para la selección de candidatos potenciales. Con este tipo de cuotas se busca ampliar las posibilidades de que los comités de selección partidista o los votantes en elecciones primarias elijan a candidatos de un espectro mucho más amplio y diverso del que normalmente se presenta. No es muy común que este tipo de cuotas se exijan a nivel legal.

• Para la integración de listas de candidatos. La mayoría de las cuotas legales se ubican dentro de esta categoría, en las que un determinado porcentaje o número de las posiciones en las listas de candidatos se reservan para grupos o sectores preestablecidos. Para que este tipo de cuota legal sea realmente efectiva, a menudo se combina con criterios de ubicación dentro de la lista, de tal forma que los grupos en desventaja no sólo aparezcan en las listas, sino además cuenten con posiciones que garanticen su elección. En algunos contextos, a este mecanismo se le denomina “doble cuota”. Las cuotas para listas de candidatos se aplican fundamentalmente en los sistemas de representación proporcional y con frecuencia se contemplan en la legislación electoral o de partidos políticos. Un ejemplo es el llamado sistema de “broche” en el que se exige que cada segundo o tercer candidato de la lista sea una mujer.

• Para la elección de representantes. Este tipo de cuotas se concentran en el resultado de la elección y, con frecuencia, se les denomina “escaños reservados” porque un determinado número o porcentaje de los escaños de una legislatura nacional o regional se adjudican exclusivamente a candidatos de los grupos subrepresentados. Este tipo de cuotas son más comunes en los sistemas electorales de mayoría y con frecuencia se consagran en la Constitución, enfatizando la importancia que el Estado le concede a la representación de las minorías.

Efectividad de los sistemas de cuota

Que una cuota cumpla con su objetivo de asegurar una representación justa depende en buena medida de la correcta instrumentación de un sistema de cuota legal, de los mecanismos para asegurar su cumplimiento y de la aplicación de sanciones por inobservancia. Para el cumplimiento efectivo también influye si cuotas cuentan o no con el apoyo de los principales partidos políticos y de la opinión pública en general.

Se dice que un sistema de cuotas es más fácil de aplicar en un sistema político nuevo que en uno establecido, en donde los escaños y cargos son ocupados por personas que aspiran a reelegirse y a menudo se resisten a apoyar la introducción de este tipo de mecanismos por temor a perder sus cargos.

La existencia de un sistema de sanciones es clave para el cumplimiento de las cuotas legales. Para que sean efectivas, las sanciones tienen que ser relevantes (respecto a la elección o al funcionamiento de un partido político), efectivas (que representen un serio revés para quienes no las cumplen) y razonables (más de corte administrativo que judicial). También es importante que un órgano específico tenga la responsabilidad de su aplicación y que tenga recursos humanos y financieros suficientes para hacerlo.

En general, se puede afirmar que cuando las cuotas legales se aplican de forma adecuada, pueden ser muy efectivas para promover una participación más equilibrada en la política

Cuotas legales para representación de la mujer

Una cuota es una regla de asignación a través de la cual se distribuyen cargos, bienes o funciones políticas de acuerdo con una determinada fórmula. Se suele establecer un sistema de cuota para la representación de las mujeres en situaciones en las que una distribución no regulada provoca desequilibrios e inequidades no intencionales. Tiene como propósito darle a la mujer un acceso al poder político igualitario o más equilibrado mediante la aplicación de medidas positivas. ¿por qué a las mujeres?

Suelen esgrimirse tres argumentos principales a favor del establecimiento de cuotas para fortalecer la representación de la mujer:

•  Las mujeres representan más de la mitad de la población y, por consiguiente, tienen derecho a la mitad de los escaños o cargos (argumento de la justicia).

• Las mujeres tienen experiencias distintas (biológicas o socialmente construidas) que deben ser representadas (argumento de la experiencia).

• Las mujeres y los hombres tienen algunos intereses en conflicto, por lo tanto, los hombres no pueden representar a las mujeres (argumento del grupo de interés).

Los tipos de cuotas legales se indican en la legislación correspondiente.

Ventajas y desventajas de las cuotas legales para representación de la mujer

Algunos de los principales argumentos a favor de las cuotas legales para la mujer son los siguientes:

• Son la forma más efectiva de lograr un mejor balance de género.

Los mayores avances hacia la representación igualitaria de hombres y mujeres han ocurrido en las elecciones en que se han adoptado cuotas legales o voluntarias.

• Permiten eludir un liderazgo partidista conservador.

En algunos casos, un liderazgo partidista masculino y conservador puede convertirse en el principal obstáculo para la postulación y elección de mujeres. Las cuotas legales evaden a este tipo de élites dominantes y obligan a buscar mujeres apropiadas como candidatos.

• Cuando resultan elegidas, sirven de modelo para otras mujeres.

Una de las razones por las que se argumenta que pocas mujeres se postulan para una elección es la falta de modelos de rol femenino en la política. Si las cuotas legales pueden lograr que se elijan algunas de ellas, serán más las que seguirán este camino.

• Comprometen a los partidos políticos a buscar mujeres candidatas adecuadas.

Por hábitos, tradiciones o redes de relaciones, los comités de selección de los partidos políticos dominados por hombres tienden a postular a un reducido número de mujeres. Las cuotas legales obligan a los partidos políticos a desplegar esfuerzos para buscar, encontrar y capacitar a mujeres candidatas, que de otra forma, no llevarían a cabo.

• Si se elige a mujeres, pueden ayudar a eliminar algunas de las barreras estructurales que impiden que las mujeres resulten elegidas.

Es probable que las legisladoras presionen más que los legisladores a favor de leyes que eliminen barreras para que más mujeres resulten elegidas.

• No son discriminatorias pues lo que hacen es compensar una discriminación ya existente.

Si se cree que en un país hay tantas potenciales candidatas competentes como candidatos potenciales competentes, la principal razón detrás de la baja representación de las mujeres debe ser la discriminación estructural. Por lo tanto, las cuotas no son discriminatorias en sí mismas, sino que simplemente compensan una discriminación existente.

• Más que limitar la libertad de elección, se brinda a los electores la oportunidad de elegir tanto mujeres como hombres.

Algunos defensores sostienen que las cuotas no limitan la libertad de elección de los votantes, sino que la fortalecen al brindarles la oportunidad de votar por mujeres y hombres, opción que no hubieran tenido bajo otro esquema.

Argumentos en contra de las cuotas legales para la representación de la mujer

Aunque son cada vez más comunes, las cuotas legales para promover la representación de la mujer siguen siendo foco de fuertes controversias. Independientemente de que una persona piense que la representación igualitaria de los hombres y las mujeres es deseable, hay argumentos en contra de la adopción de cuotas legales para la representación de la mujer. Sus críticos a menudo esgrimen argumentos como los siguientes:

• Son discriminatorias contra los hombres.

Algunos críticos sostienen que las cuotas son discriminatorias contra los hombres que podrían haber ganado un escaño si no hubieran sido adoptadas. El argumento que contesta a esta crítica es que las cuotas simplemente compensan una discriminación estructural (ver arriba).

• Propician una legislatura menos competente.

Sus críticos argumentan que las mujeres elegidas a través del sistema de cuotas son menos competentes que sus contrapartes masculinas y que la principal razón por la que hay un menor número de mujeres candidatas es que existen menos mujeres competentes. En estos casos se supone que las mujeres sólo han sido nominadas por razones de género.

• Las mujeres elegidas mediante cuotas legales son menos respetadas y no tienen poder real.

Las mujeres elegidas a través de cuotas pueden enfrentar mayores dificultades ya que no son percibidas como igualmente competentes que sus contrapartes masculinas. Las mujeres preferirían ser elegidas sin la mediación de un sistema de cuota.

• Las cuotas legales le restan libertad de elección a los votantes.

Algunos críticos argumentan que las cuotas ofrecen la falsa idea de que sólo las mujeres pueden representar los intereses de las mujeres mientras que los hombres pueden representarse tanto a sí mismo como a las mujeres. Este argumento opera en contra del argumento de que las mujeres obtengan representación sobre la base de las ideas políticas que sostienen en lugar de su género.

• Benefician a las mujeres equivocadas.

Las cuotas legales tienden a beneficiar a las esposas, hijas, hermanas o parientes de políticos tradicionales, y no a las mujeres que han construido y desarrollado sus propias bases de apoyo.

• Las cuotas legales (sobre todo de rango constitucional) son difíciles de aprobar.

Se esgrime que las cuotas legales son difíciles de aprobar y que su apoyo depende de una amplia mayoría en la legislatura. Desde esta perspectiva, las cuotas legales no operarían como una regla innovadora ya que la mayoría de los legisladores y de los líderes partidistas tendrían que estar previamente convencidos de alcanzar la equidad de género. Algunos argumentan que es más fácil e igualmente efectivo cabildear a favor de cuotas voluntarias de partido.

• Pueden operar más como un techo máximo que como un piso mínimo para la participación de la mujer.

Se critica que más que crear un piso mínimo, las cuotas legales imponen un tope a la participación de las mujeres y que esto impide lograr la verdadera equidad.

• Propician que las mujeres compitan entre sí en lugar de luchar juntas por una mayor influencia, sobre todo cuando operan sistemas de escaños reservados.

Se critica que los esquemas de escaños reservados fomentan un clima en el que las mujeres compiten entre sí, en lugar de trabajar juntas para lograr una mayor influencia en la política.

Cuotas legales para minorías nacionales

Una cuota es una regla de asignación a través de la cual se distribuyen cargos, bienes o funciones políticas de acuerdo con una determinada fórmula. Se suele establecer un sistema de cuota para la representación de las minorías en situaciones en las que una distribución no regulada provoca desequilibrios e inequidades no intencionales.

En el caso de las minorías nacionales esos desequilibrios e inequidades pueden tener efectos desestabilizadores si la minoría cuestiona la legitimidad del sistema político. En esas situaciones, el establecimiento de un sistema de cuotas busca alcanzar un acceso igualitario o más equilibrado al poder político mediante la aplicación de medidas positivas.

Las cuotas de carácter regional se encuentran entre las que se aplican con mayor frecuencia. Dichas cuotas distribuyen escaños parlamentarios entre representantes de todas las regiones del país, no sólo tomando en cuenta su porcentaje de población, sino concediéndole escaños no proporcionales a determinadas regiones por encima de otras. La sobrerepresentación de ciertas regiones opera en favor de los grupos minoritarios que se concentran en esas zonas del país.

Las ventajas y desventajas de las cuotas legales para la representación de las minorías se examinan en la siguiente sección.

La Constitución frecuentemente consagra el principio de representación de las minorías y se puede lograr a través de cualquiera de los tipos de cuota. El sistema de escaños reservados es muy utilizado para asegurar la representación de grupos de minoría en el Parlamento, mediante la asignación de un cierto número de escaños a candidatos que representen a esas minorías. En la mayoría de los casos, los representantes de las minorías se eligen de la misma forma que todos los demás representantes, pero en ocasiones sólo se permite que los miembros de los grupos minoritarios puedan votar por sus candidatos. Para consultar los diferentes tipos de cuotas, ver la sección “cuotas legales”.

Algunos países con grupos étnicos o religiosos claramente definidos han llevado la representación de minorías y los escaños reservados a su lógica extrema: todos o la mayoría de los escaños en la legislatura se reservan para grupos específicos, y sólo los miembros de esos grupos pueden votar por sus representantes. Cada grupo étnico o religioso tiene su propia lista de votación. En algunas ocasiones, este sistema se ha utilizado para tratar de hacer frente a situaciones de post-conflicto. Sin embargo, a largo plazo, los sistemas de representación comunitaria tienden a minar el modelo de negociación y consenso entre distintos grupos, toda vez que dejan de existir incentivos para la interacción política entre las distintas comunidades. Este sistema plantea también el riesgo de cristalizar una situación de diferencias entre comunidades que en grados extremos puede derivar en iniciativas de limpieza étnica.

Ventajas y desventajas de las cuotas legales para minorías

Las cuotas legales para promover la representación de las minorías suelen ser focos de fuertes controversias y debates.

Argumentos en contra de las cuotas legales para la representación de minorías.

Los que se oponen a este tipo de cuotas con frecuencia recurren a los siguientes argumentos:

• Son discriminatorias de la mayoría y alientan el resentimiento.

Algunos críticos sostienen que las cuotas son discriminatorias contra los integrantes de los grupos mayoritarios que podrían haber ganado escaños si no se hubieran establecido. El contraargumento es que estas cuotas simplemente compensan una discriminación estructural (ver arriba).

• Propician una legislatura menos competente.

Los críticos de estas cuotas argumentan que las personas de los grupos minoritarios elegidas a través del sistema de cuotas son menos competentes que sus contrapartes en los grupos mayoritarios. Algunas veces se argumenta que las personas que ocupan escaños reservados suelen ser percibidos como menos competentes que sus colegas elegidos en escaños no reservados, ya que han ganado sus cargos debido a sus referentes étnicos religiosos y no a sus capacidades personales. Los escaños reservados pueden alimentar resentimientos entre los grupos mayoritarios y, por consiguiente, minar la confianza entre los distintos grupos étnicos.

• Las personas elegidas mediante cuotas legales son menos respetadas y no tienen poder real.

Las personas elegidas a través de cuotas pueden enfrentar mayores dificultades ya que no son percibidas como igualmente competentes que sus contrapartes de los grupos mayoritarios.

• Las cuotas legales le restan libertad de elección a los votantes.

Algunos críticos sostienen que la libertad de elección de los votantes se ve suprimida si un cierto número de escaños en la legislatura se reservan para las minorías.

• Las cuotas legales (sobre todo de rango constitucional) son difíciles de aprobar.

Se esgrime que las cuotas legales son difíciles de aprobar y que su apoyo depende de una amplia mayoría en la legislatura. Desde esta perspectiva, las cuotas legales no operarían como una regla innovadora ya que la mayoría de los legisladores y de los líderes partidistas tendrían que estar previamente convencidos de alcanzar un balance étnico y religioso. Algunos argumentan que es más fácil e igualmente efectivo cabildear a favor de cuotas voluntarias de partido.

• Pueden operar más como un techo máximo que como un piso mínimo para la participación de las minorías.

Se critica que más allá de crear un piso mínimo, las cuotas legales imponen un tope a la participación de las minorías y esto impide que se logre una representación realmente equilibrada.

Algunos de los principales argumentos a favor de las cuotas legales para las minorías son los siguientes:

• Son la forma más efectiva de alcanzar una representación más equilibrada.

Los mayores avances hacia una representación más equilibrada han ocurrido en las elecciones en que se han adoptado cuotas legales o voluntarias.

• Una representación más equilibrada puede incrementar el apoyo de las minorías al sistema político en general y la estabilidad política.

• Permiten eludir un liderazgo partidista conservador.

En algunos casos, un liderazgo partidista conservador y dominado por las élites sociales puede constituir el principal obstáculo para la postulación y elección de candidatos de las minorías. Las cuotas legales evaden a este tipo de élites dominantes y obligan a buscar candidatos apropiados de los distintos grupos étnicos y religiosos.

• Los representantes elegidos sirven como modelos.

Si se eligen personas de grupos minoritarios, pueden servir como modelos para los jóvenes que tengan inclinaciones a postularse en elecciones futuras.

• Comprometen a los partidos políticos a buscar candidatos adecuados.

Por hábitos, tradiciones o redes de relaciones, los comités de selección de los partidos políticos tienden a ser más conservadores y a postular a un menor número de candidatos de los grupos vulnerables. Las cuotas legales obligan a los partidos políticos a desplegar esfuerzos para buscar, encontrar y capacitar a candidatos de diversos grupos, que de otra forma, no llevarían a cabo.

• No son discriminatorias pues lo que hacen es compensar una discriminación ya existente.

La principal razón por la que existe una débil representación de las minorías en algunos países reside en una discriminación estructural en su contra. Por lo tanto, las cuotas no son discriminatorias en sí mismas, sino que simplemente compensan una discriminación existente.

• Más que limitar la libertad de elección, brinda a los electores la oportunidad de elegir candidatos de un espectro más amplio

Algunos defensores sostienen que las cuotas no limitan la libertad de elección de los votantes, sino que la fortalecen al brindarles la oportunidad de votar por candidatos de un espectro social más amplio, opción que no hubieran tenido bajo otro esquema.

Funcionamiento interno de los partidos políticos

Los partidos políticos llevan a cabo varias tareas tanto durante los periodos de las campañas electorales como en los que median entre una elección y otra. Toda vez que gran parte de las actividades relacionadas con los procesos de toma de decisión, cambios ideológicos y selección de candidatos se llevan a cabo en el seno de los partidos políticos y no en campos de dominio público, es importante observar su funcionamiento interno. Es común que se exija un cierto grado de democracia interna en los partidos políticos y aunque el concepto no está bien definido, es posible identificar algunos de sus componentes básicos. Algunos de los elementos básicos de la democracia interna son la rendición de cuentas de sus dirigentes, los procedimientos de consulta con sus miembros (y el electorado en su conjunto), la presencia regional o local y los procedimientos transparentes para la selección de candidatos.

 

El funcionamiento interno de los partidos políticos puede depender en alguna medida de las regulaciones legales, como las contempladas en la Constitución o en la ley de partidos políticos, pero depende en mayor medida de sus regulaciones internas. El funcionamiento interno de los partidos políticos tiene que ver con la forma en que las distintas necesidades, intereses y demandas de la sociedad se reflejan en el Parlamento.

 

Las regulaciones legales relacionadas con el funcionamiento interno de los partidos pueden incluir normas de democracia interna, como las relativas a la selección de sus dirigentes o la representación de mujeres en sus cargos directivos.

Las regulaciones internas de carácter voluntario suelen contemplar los procedimientos para la selección de candidatos, como la celebración de elecciones internas, o la fijación de cuotas de carácter voluntario, como las de género o las relativas a las minorías étnicas. Los partidos políticos seleccionan u postulan candidatos para competir en las elecciones, les brindan apoyo para que desarrollen sus campañas y les tratan de brindar todo el apoyo necesario para postularse.

 

Más aún, la estructura partidista es esencial para analizar su funcionamiento externo. Permite determinar quiénes influyen en los procesos de toma de decisión y qué tanta influencia tienen.

El papel de los medios de información y divulgación partidista también es importante para comprender su funcionamiento interno.

 

En la sección dedicada al “papel de sus miembros” se examina cómo los miembros de un partido político pueden ejercer influencia sobre sus dirigentes y en los procesos de toma de decisión interna.

Regulaciones legales para el funcionamiento interno

Esta sección aborda en particular las disposiciones legales que se refieren al funcionamiento de los partidos políticos, tales como las legislaciones y reglamentaciones para la selección de sus dirigentes y la representación de las mujeres en sus órganos directivos; los requisitos de membresía, los derechos y obligaciones de sus miembros y las actividades que tienen prohibidas como partidos.

Elecciones internas para los cargos de dirección

La mayoría de los partidos políticos en las sociedades democráticas tratan de promover la participación de sus miembros confiriéndoles un papel en el proceso de selección de sus líderes a nivel local y nacional, así como de sus candidatos a cargos de elección popular. Esta sección se enfoca exclusivamente en la selección interna de los órganos directivos. Para mayor información sobre los procesos de selección de candidatos dentro de los partidos políticos, se puede consultar la sección correspondiente.

Hay tres conceptos que son claves para la selección de los órganos directivos o de los dirigentes partidistas. Uno es el de centralización, que se refiere al nivel –local, regional o nacional- en el que se controla la selección de candidatos. El segundo es el de participación, que se refiere a quienes –miembros ordinarios o líderes- controlan el proceso en el nivel en el que se toma la decisión. El tercero es el de mediación, que se refiere al mecanismo a través del cual los intereses organizados dentro del partido pueden tener influencia

Centralización

En un sistema altamente centralizado, la estructura partidista a nivel nacional decide lo relativo a la selección de sus dirigentes sin ninguna participación de las estructuras locales. En el extremo opuesto se ubican los sistemas en que las estructuras locales deciden lo concerniente a sus dirigentes y posiblemente también a sus representantes en los órganos de dirección nacional sin que se requiera la aprobación o medie participación de la estructura nacional. Como en muchos otros campos, las prácticas comunes se ubican usualmente entre ambos extremos.

En la mayoría de los partidos políticos, los procesos de selección a nivel local se relacionan con la selección de candidatos locales para las elecciones generales, en tanto los dirigentes nacionales son seleccionados a nivel nacional. En ambos casos, los partidos tienen que encontrar un punto de equilibrio entre las estrategias a nivel nacional y las sensibilidades de carácter local.

Participación

Un caso de participación extremadamente limitada sería en el que el líder del partido decide por sí mismo todo lo relativo a la integración de los órganos de dirección. El extremo opuesto sería en el que los miembros ordinarios del partido decidirían sin participación alguna de los líderes en funciones. Los partidos en el mundo optan por distintas modalidades de participación para sus miembros en los procesos de selección, pueden comprender desde elecciones primarias hasta elecciones indirectas en las que las distintas estructuras del partido envían delegados al congreso nacional.

Mediación

La mediación tiene que ver con los problemas de reconocer y mediar entre los distintos intereses de un partido político y sus organizaciones. La mayoría de los partidos políticos se integran por distintas vertientes, fracciones o grupos que constantemente buscan influir en la dirección del partido y, por tanto, en el proceso de selección de sus dirigentes. Una buena capacidad de mediación entre los distintos intereses puede propiciar una representación y participación equitativa de los distintos grupos en la selección de sus dirigentes.

Mecanismos de selección de los dirigentes de un partido

Los componentes de centralización, participación y mediación tienen que ser equilibrados en el proceso de selección de los dirigentes partidistas. Algunos partidos ponen más énfasis en uno de estos elementos, mientras que otros tratan de considerarlos en forma integral, aunque en última instancia el resultado dependerá también de cuestiones relacionadas con la cultura política, la ideología partidista y las prácticas organizativas. Asimismo, algunos partidos políticos aplican cuotas internas para diversificar la representación en sus órganos directivos a nivel nacional.

Estos son algunos de los mecanismos más comunes para la selección de los dirigentes partidistas:

• Sólo deciden los miembros del grupo parlamentario del partido. El grupo que toma la decisión sobre quién será el próximo dirigente comprende, por tanto, a un número reducido de personas. Esta fórmula implica un alto nivel de centralización y bajos niveles de participación y mediación.
• La elección de un colegio electoral es otro método de selección que consiste en un grupo limitado, por ejemplo, los miembros del grupo parlamentario o los representantes de agrupaciones partidistas o de corporaciones afiliadas al partido. Por lo regular, cada uno de los grupos dispone de un número análogo de los votos necesarios para elegir al dirigente partidista. Esta fórmula refleja un compromiso y la atención de mediar entre los distintos intereses.
• Algunos partidos permiten que la decisión se tome a través de convenciones abiertas (primarias abiertas), no se puede obviar el parecido de esta fórmula con las elecciones primarias que se realizan en los Estados Unidos para elegir a los candidatos. Esta fórmula privilegia la participación.
• Hay otro método de selección que combina una participación restringida con una amplia mediación de intereses (especialmente los derivados de una estructura descentralizada), al que también se le denomina voto partidista indirecto (Carti y Blake 1999). El derecho al voto puede  restringirse a miembros del partido o de su grupo parlamentario y puede requerir el pago de alguna cuota.
• La última fórmula puede denominarse selección estructurada, porque, por una parte, el voto es universal para cualquiera que quiera participar, en tanto que los resultados están fuertemente estructurados mediante un proceso de mediación en el que, por ejemplo, algunos intereses tienen mayor peso o reconocimiento que otros. Esto significa que el resultado de la elección de la dirigencia puede ser modificado ex post, de tal forma que los votos de algunas estructuras regionales, de las mujeres o de ciertas corrientes adquieran más influencia que otras.

Consecuencias de los distintos métodos de selección

El mecanismo de selección que se utilice tiene implicaciones en el tipo de dirigencia o liderazgo que se selecciona.

La selección exclusiva y a través de los miembros parlamentarios del partido suele propiciar que sea dentro de ese mismo círculo dentro del cual se elija al dirigente, lo que puede representar una gran experiencia en el campo parlamentario.

Cuando el concepto de mediación domina el proceso de selección, las estructuras organizadas del partido y/o, sus organizaciones auxiliares desempeñan un papel más importante, y la negociación entre ellas puede ser más clara que en una disputa interna entre los intereses de sus miembros. En un escenario óptimo, los dirigentes seleccionados a través de esta fórmula disfrutan de una mayor legitimidad dentro del partido, además, el proceso de mediación también puede provocar que los afiliados en general tengan mayor influencia en la decisión.

Las fórmulas que enfatizan la descentralización orientan claramente el balance hacia candidatos regionales o locales y abren oportunidades para que puedan ser seleccionadas personas que se ubican fuera de las oficinas tradicionales de influencia.

Los procesos de selección abierta con altos niveles de participación por parte de los militantes o afiliados partidistas individuales pueden desembocar en la elección de candidatos populares y más conocidos, algunas veces independientemente de contar con una gran trayectoria partidista o experiencia legislativa. Toda vez que la dirigencia del partido no tiene influencia en el proceso de selección, puede ocurrir que se elija a líderes sin gran trayectoria parlamentaria o sin experiencia en el ejercicio de cargos públicos.

Abrir los mecanismos de selección interna a una participación general más amplia puede provocar algunas consecuencias no intencionales como la generación de disputas entre corrientes o facciones internas o incluso la participación en las elecciones internas de candidatos no muy comprometidos con el partido, como con respecto a temas que en su opinión necesitan ser planteados públicamente.

En términos generales, los países de todo el mundo buscan propiciar una amplia participación en la selección de los dirigentes partidarios, pero las decisiones varían respecto a las fórmulas para equilibrar a las distintas regiones e intereses.

Otras regulaciones legales para el funcionamiento interno

Esta sección se ocupa en particular de las disposiciones legales relacionadas con el funcionamiento interno de los partidos políticos, que no tienen que ver con los procesos para la selección de sus dirigentes o la representación de las mujeres.

Algunos países han consagrado en sus leyes de partidos electorales una serie de principios generales relacionados con el funcionamiento interno de los partidos políticos. En algunos casos estas regulaciones son vagas y se limitan a exigir que los partidos políticos se adhieran a principios no especificados de democracia interna. En otros, la ley dispone expresamente procedimientos para lograrlo, tales como la celebración de elecciones internas para escoger a sus dirigentes o candidatos.

La membresía de los partidos políticos se puede regular especificando, por ejemplo, los derechos y obligaciones de sus afiliados.

Dependiendo de los requisitos que se fijan para registrar a un partido político o para postular candidatos a cargos públicos, se puede exigir a los partidos políticos que tengan un determinado número de afiliados, que presenten un programa electoral y que cuenten con estatutos internos o con estructuras en distintas partes del país.

Regulaciones internas voluntarias

A diferencia de las disposiciones legales que son de cumplimiento obligatorio, como aquellas contenidas en la constitución o en la legislación electoral, los partidos políticos también pueden adoptar regulaciones voluntarias relacionadas con su funcionamiento interno a fin de asegurar que sea democrático.

La mayoría de los partidos políticos cuentan con un documento rector (estatutos) adoptado por su máximo órgano de decisión. Algunos también cuentan con un conjunto de regulaciones internas que rigen sus decisiones y procedimientos. Las regulaciones voluntarias se pueden relacionar con aspectos como los siguientes:

• La estructura del partido, especialmente la autonomía relativa de sus estructuras locales.
• Procedimientos de toma de decisión.
• Membresía.
• Selección de dirigentes y candidatos.
• Mecanismos para resolver conflictos o disputas internas.
• Reglas éticas de comportamiento de los afiliados y funcionarios del partido.

Selección de candidatos dentro de los partidos políticos

La selección de candidatos es el procedimiento a través del cual los partidos políticos deciden quién los representará en las elecciones. La forma en que toma esta decisión se determina principalmente por sus reglas y procedimientos internos. La nominación o postulación es el procedimiento legal a través del cual las autoridades electorales registran a los candidatos propuestos por los partidos y aprueban sus candidaturas.

En cada elección, son miles las personas que pueden competir por un cargo, pero sería prácticamente imposible para los electores realizar una selección informada entre todos ellos. Por tanto, los partidos políticos actúan como filtros útiles y necesarios para reducir el número de potenciales aspirantes.

Los partidos pueden seleccionar a sus candidatos de distintas formas. En muchos casos, el marco legal establece que los partidos políticos deben elegir “democráticamente” a sus candidatos, pero este concepto suele ser muy vago o genérico y no suelen existir normas legales muy rigurosas o precisas para asegurar su cumplimiento. Sólo en pocos casos la legislación determina los procedimientos a través de los cuales se debe seleccionar a los candidatos.

Hay dos conceptos que son claves para el proceso de selección de candidatos. Uno es el de centralización, es decir, a qué nivel lleva a cabo el partido el proceso de selección - nacional, regional o localmente-. El segundo es el de Participación que se refiere a quiénes controlan el proceso de selección, puede ir desde los simples afiliados hasta los principales dirigentes.

Centralización

En un sistema altamente centralizado, la estructura partidista a nivel nacional decide lo relativo a la selección de sus candidatos sin ninguna participación de las estructuras locales. En el extremo opuesto se ubican los sistemas en que las estructuras locales deciden lo concerniente a la elección de sus candidatos. Como en muchos otros campos, las prácticas comunes se ubican usualmente entre ambos extremos.

En la mayoría de los partidos políticos, los candidatos se eligen a nivel local aunque la estructura partidista a nivel nacional suele tener algún grado de influencia. Esta influencia puede ser proactiva si se orienta a promover, recomendar o forzar a las estructuras locales a que elijan a determinados candidatos, o negativa cuando se reserva el derecho de vetar a los candidatos propuestos por las estructuras locales. En ambos casos, los partidos tienen que encontrar un punto de equilibrio entre las estrategias a nivel nacional y las sensibilidades de carácter local.

Participación

Un caso de participación extremadamente limitado es cuando el líder del partido decide por sí mismo todo lo relativo a la selección de candidatos. El extremo opuesto, cuando los miembros ordinarios del partido deciden sin participación alguna de los líderes en funciones. Esta última situación se puede ejemplificar con el caso de los Estados Unidos, en la que algunos miembros (o incluso en algunos Estados todos los electores registrados) pueden elegir a los candidatos de los partidos a través de un voto directo en elecciones primarias. La elección se celebra entre todos los candidatos que se postularon individualmente y es supervisada por el gobierno, sin que tenga mayor ingerencia o control en la estructura partidista. El gobierno también asegura que la persona que ganó la elección primaria será la que aparezca en la papeleta representando a su partido.

Los partidos en el mundo optan por distintas modalidades de participación para sus miembros en los procesos de selección, que pueden comprender desde elecciones primarias hasta elecciones indirectas en las que las distintas estructuras del partido envían delegados a un congreso nacional.

¿Qué determina el proceso de selección?

Se suele afirmar que factores como el sistema electoral, la ideología partidista, la cultura política y la organización gubernamental tienen influencia en el grado de centralización y participación del proceso de selección de candidatos de los partidos. Sin embargo, no hay evidencia de que estos factores sean determinantes.

Es lógico pensar que las estructuras nacionales tengan mayor influencia en los sistemas electorales basados en distritos pluripersonales, en tanto que los sistemas basados en distritos unipersonales favorecen la influencia de las estructuras locales.

En la misma lógica, los sistemas federales tienden a favorecer los esquemas de selección descentralizados, los partidos con una ideología política incluyente favorecen los procedimientos de selección más participativos y los partidos de países con una cultura política altamente jerarquizada pueden llegar a ser reticentes hacia procesos participativos.

Sin embargo, todos estos factores (y otros más) se combinan en el seno de los partidos políticos y resulta difícil extraer conclusiones o generalizar. Ni siquiera en los países en que la legislación dispone un procedimiento particular en la selección de candidatos es posible saber si la ley es la que ha determinado los procedimientos o se ha limitado a reflejar las prácticas existentes.

Elecciones primarias

Las elecciones primarias son procedimientos internos utilizados por los partidos políticos para seleccionar a los candidatos que los representarán en una elección general. La forma en que estas elecciones internas se celebran depende del marco legal, de las reglas internas de los partidos y de las prácticas informales vigentes.

Las elecciones primarias son un ejemplo de procesos de selección con un alto nivel de participación en donde los afiliados ordinarios (y en algunos casos incluso los electores en general) controlan el proceso.

Argumentos a favor de las elecciones primarias

Quienes simpatizan con este procedimiento suelen recurrir a los siguientes argumentos:

• Las elecciones primarias ayudan a los partidos políticos a seleccionar a los candidatos con mayores probabilidades de ganar una elección, mediante una consulta a un gran número de electores que probablemente votarán por ellos.
• Promueven un proceso democrático antes de que se lleven a cabo las elecciones generales.
  
• Confieren a los candidatos un claro mandato y legitimidad toda vez que la decisión ha sido tomada por los afiliados al partido y no sólo por sus dirigentes.
• Otorgan a los partidos, a sus candidatos e incluso a sus propuestas una gran visibilidad pública.
• Confieren una gran capacidad de decisión a los afiliados ordinarios y los involucran en la estrategia y decisiones clave del partido.
• Ayudan a los afiliados a sobreponerse a élites partidistas poco populares. 

Argumentos contra las elecciones primarias

Quienes no simpatizan con esta práctica suelen emplear argumentos como los siguientes.

• Las elecciones primarias no permiten seleccionar a los candidatos con más probabilidades de ganar una elección ya que sólo una pequeña fracción de los afiliados del partido suelen participar en ellas. Estratégicamente puede ser mejor elegir a aquellos candidatos que pueden convocar a simpatizantes de otros partidos y no sólo a los del partido propio. 
• Son costosas y (a menos que sean organizadas y pagadas con fondos públicos) restan recursos a las campañas generales. 
• Alientan las disputas internas en lugar de favorecer un clima de negociación, consulta y compromiso en momentos en que los esfuerzos deben concentrarse en enfrentar los desafíos externos, no los internos.
• Dejan sin decisión a los cuadros más experimentados. En su lugar, deciden afiliados ordinarios que no tienen mucha experiencia en contender u ocupar cargos públicos. 
• Debilitan la estructura partidista al destacar a los candidatos en lo individual y no a los programas o propuestas partidistas.
  

Elecciones primarias ordenadas y no ordenadas por la ley

Las primarias ordenas por la ley son aquellas en que su conducción es obligatoria conforme a disposiciones consagradas en el marco jurídico. En algunos casos, las disposiciones legales o constitucionales simplemente ordenan que los partidos elijan a sus candidatos de manera democrática, mientras que en otros se detalla la forma en que deben realizarse las elecciones primarias. De ser así, en ocasiones se confiere al organismo electoral la responsabilidad de organizar, vigilar y supervisar las elecciones primarias. En las primarias ordenadas suelen participar únicamente los miembros del partido involucrado, pero hay ocasiones en que pueden participar todos los electores registrados (ver los distintos tipos de elecciones primarias más adelante).

Las leyes difieren en cuanto a las sanciones que se pueden imponer cuando los partidos no cumplen con el requisito de celebrar elecciones primarias para seleccionar a sus candidatos. En algunos casos, las leyes no contemplan sanción expresa alguna, en otros, la celebración de primarias es prerrequisito para registrar al partido o los candidatos que vaya a postular para una elección.

Los partidos que celebran primarias sin que se los exija la ley suelen hacerlo en respuesta a demandas de sus militantes o por disposiciones internas. El sistema de partidos, el sistema electoral y la ideología partidista son factores que pueden influir en una decisión de este tipo, pero incluso en aquellos casos en que la ley ordena la realización de primarias, no siempre se puede saber si es la ley la que ha determinado el proceso o si se ha limitado a reflejar una práctica establecida.

Tipos de elecciones primarias

Existen tres modalidades básicas de elecciones primarias: por congreso o convención, de afiliados y abiertas.

La elección por convención es un mecanismo interno muy común en el que la elección se lleva a cabo en una reunión partidista, a menudo llamada congreso o convención (o caucus en el mundo sajón). Algunos partidos permiten que todos sus afiliados participen y voten en la reunión, mientras que otros limitan la presencia a delegados de ciertas estructuras o subunidades del partido. Las ventajas de este sistema es que le permite a los participantes debatir y pactar compromisos antes de que se realice la elección, a las distintas estructuras del partido se les reconoce un peso mayor que en otro sistema y, en general, este sistema fortalece el rol de la organización partidista vis a vis los candidatos en lo individual. Entre sus desventajas se encuentran la posibilidad de que haya participantes poco representativos, riesgos de manipulación y la falta de distribución del poder dentro del partido. En algunas ocasiones la votación en las convenciones partidistas se realiza por aclamación o por otros métodos que no garantizan la secrecía del voto, por lo que se puede vulnerar el proceso democrático.

A las elecciones en las que sólo participan los afiliados o militantes del partido suele llamárseles también primarias “cerradas”, toda vez que no permiten la participación de nadie que no pertenezca al partido. En ocasiones este tipo de elecciones son organizadas por el organismo electoral, pero también pueden ser organizadas internamente por el propio partido. Entre las ventajas de este sistema se puede mencionar que es más abierto y transparente que el de las primarias por convención, además de brindar capacidad de decisión a los afiliados ordinarios y los involucra más en los asuntos partidistas. Limita el predominio de las élites partidistas, pero al mismo tiempo puede restar capacidad de decisión a los cuadros más experimentados y que pueden estar en mejores condiciones para tomar la decisión más adecuada. Otra desventaja es que la decisión sólo la toman quienes están formalmente afiliados a un partido político y no sus simpatizantes reales o potenciales que podrían ayudar al partido a tomar una mejor decisión sobre los candidatos más apropiados para una elección. En climas políticos volátiles o polarizados con potenciales riesgos de violencia, es posible que los electores no quieran evidenciar públicamente su preferencia partidista acudiendo a una primaria cerrada.

Las primarias abiertas son aquellas en las que todos los electores registrados de una determinada jurisdicción electoral pueden tomar parte en la elección, independientemente de que sean o no afiliados o simpatizantes de un partido. No se trata de un método común. Los organismos electorales suelen conducir este tipo de elecciones ya que usualmente se requiere el registro de todos aquellos que pueden tomar parte en las elecciones generales. La ventaja de este sistema es que los partidos políticos no necesitan un registro de afiliados completo o actualizado y los electores no tienen que declarar su afiliación. De alguna manera, las primarias abiertas sustraen a los partidos políticos una de sus principales funciones: actuar como reclutadores de sus candidatos. Dado que en las primarias se registra menor participación que en las elecciones generales, también existe un riesgo claro de que el resultado no refleje la opinión de la mayoría de los electores que tomarán parte en las elecciones generales. Toda vez que los simpatizantes de otros partidos también pueden participar en las elecciones abiertas, pueden tratar de influir negativamente para que obtenga la candidatura alguien con menos posibilidades de ganar en la elección general y favorecer de esa forma al candidato del partido de su preferencia.

Factores que influyen en las elecciones primarias

La legislación y el sistema electoral influyen en la celebración de las elecciones primarias, no sólo porque su realización puede ser ordenada por la ley, sino además porque el sistema electoral en sí mismo influye en la política. En distritos unipersonales, las oficinas regionales o locales de los partidos políticos tienden a tener mayor influencia, en tanto que la organización partidista a nivel nacional puede tener más influencia en sistemas con distritos pluripersonales. Sin embargo, esta tendencia no es concluyente y hay muchos casos que la contradicen. Las leyes electorales también pueden contener cuotas que influyen en la selección de candidatos. Las normas relativas a las cuotas pueden reservar escaños en las legislaturas para garantizar la equidad de género o para fortalecer la participación de grupos subrepresentados como las minorías nacionales. También pueden disponer un determinado número de, por ejemplo, mujeres que deben ser incluidas en las listas de candidatos de un partido y en algunos casos incluso las posiciones que deben ocupar dentro de la lista.

En la configuración del sistema electoral de partidos influye significativamente el sistema electoral, pero también disposiciones legales como la relativa al logro de un umbral de votación para tener derecho a la asignación de escaños en la legislatura nacional, la geografía política del país y otros factores contextuales. El número de partidos políticos que compiten en una elección y el de aquellos con posibilidades de obtener escaños, así como otros asuntos, pueden crear la necesidad de que los partidos formen coaliciones o adopten otras estrategias que pueden influir en el proceso de selección de candidatos.

El contexto político y la cultura son factores importantes para tomar una decisión referente a las elecciones primarias. Como se ha mencionado, la polarización o la violencia política pueden afectar la disposición de los electores para mostrar públicamente su afiliación partidista. El nivel de confianza en la sociedad puede plantear diferentes necesidades en términos de transparencia y participación y las fracturas dentro de la sociedad se pueden reflejar en las prácticas internas de los partidos políticos.

Por último, la cultura del partido político es otro factor importante que influye en el proceso de selección de candidatos. El que un partido cuente con una importante base de afiliados o no, se sostenga sobre una fuerte ideología o un liderazgo individual y sus valores ideológicos y tradiciones, puede determinar en última instancia si el partido elige voluntariamente o no seleccionar a sus candidatos a través de primarias internas.

Cuotas voluntarias de candidatos

Las cuotas pueden guiar el proceso de selección de candidatos para cargos de dirección interna o para las elecciones generales. Las cuotas pueden estar consagradas en la constitución o en la legislación electoral, o bien ser adoptadas voluntariamente por los partidos políticos.

Las cuotas partidistas voluntarias pueden referirse tanto a las posiciones de dirección interna como a la selección de candidatos para cargos populares. Respecto al primer tipo de cuotas, por favor lea la sección elecciones internas para cargos de dirección partidista. Esta sección trata únicamente el tema de las cuotas voluntarias para la postulación de candidatos.

Las cuotas partidistas voluntarias suelen fijar que un determinado porcentaje de las candidaturas a los cargos de elección popular debe ser ocupado, por ejemplo, por mujeres o minorías nacionales. Las cuotas son voluntarias en el preciso sentido de que no son ordenadas por la ley. Los partidos pueden consagrar las cuotas en sus estatutos o en cualquier otro reglamento interno.

Con un sistema interno de cuotas, los partidos políticos pueden demostrar claramente su voluntad para fomentar la participación y representación de grupos desfavorecidos o vulnerables y para poner en práctica la idea de una representación justa y de igualdad de oportunidades, sobre todo en países que no cuentan con cuotas ordenadas por la ley. Cuando existen cuotas en la ley electoral, los partidos pueden ir aún más lejos en los porcentajes que fijan a nivel interno.

Toda vez que las cuotas voluntarias no son ordenadas por la ley, no son obligatorias y no existe ningún sistema para sancionar su incumplimiento. Sin embargo como suelen derivar de una decisión interna del propio partido, lo usual es que sean respetadas como si tuvieran carácter legal y, por consiguiente suelen ser igualmente efectivas.

Tipos de cuotas voluntarias de candidatos

Las cuotas partidistas voluntarias se pueden establecer en tres niveles:

• Cuotas para los candidatos potenciales.

Este tipo de cuotas se crea para ampliar las posibilidades de que en las elecciones primarias los militantes, delegados o electores elijan candidatos de un espectro más amplio del que normalmente se les presentaría. Las listas conformadas sólo por mujeres son una forma de ampliar el espectro de potenciales candidatos al incluir un mayor número de mujeres en la lista del partido que aquel que se hubiera presentado de alguna otra forma.

• Cuotas para las listas de candidatos

La mayoría de las cuotas partidistas voluntarias se ubican dentro de esta categoría en la que un determinado número o porcentaje de los lugares en la lista de candidatos o del total de las candidaturas se reserva para personas que pertenecen a uno o varios grupos claramente identificados. Para que este tipo de cuota voluntaria sea realmente efectiva, suele combinarse con criterios de ubicación donde a los representantes de los grupos vulnerables o desfavorecidos no sólo se les promete la postulación, sino que también se les incluye en posiciones donde tienen posibilidades reales de ganar. A este mecanismo también se le denomina “doble cuota”. Las cuotas para listas de candidatos existen en los sistemas de mayoría, pero suelen ser más efectivas en los sistemas de representación proporcional (ver Factores que influyen en la instrumentación de las cuotas de candidatos voluntarias).

• Cuotas para representantes elegidos

Este tipo de cuotas apuntan al resultado de la elección. Un partido político puede decidir que, del total de escaños que gane una elección, un cierto número o porcentaje corresponderá a mujeres o representantes de grupos minoritarios. Este mecanismo sólo es aplicable en los sistemas donde los partidos pueden determinar quiénes ocupan los cargos y escaños que hayan ganado (ver el ejemplo de Níger).

Cuotas voluntarias para mujeres

Una cuota es una regla de asignación a través de la cual cargos, bienes o funciones de orden político se distribuyen de acuerdo con una fórmula predeterminada. Las cuotas para la representación de mujeres se aplican sobre todo porque una distribución no regulada de los cargos o funciones provoca desequilibrios o inequidades no intencionales. Con las cuotas se busca lograr un acceso más igualitario o equilibrado de las mujeres al poder político mediante la aplicación de medidas positivas.

Las cuotas de género pueden ser de tres tipos: constitucionales, legales o voluntarias. En este último caso son adoptadas e instrumentadas unilateralmente por los partidos políticos en lo individual.

Toda vez que las cuotas voluntarias no son ordenadas por la ley, no son obligatorias y no existe ningún sistema para sancionar su incumplimiento. Sin embargo, como suelen derivar de una decisión interna del propio partido, lo usual es que sean respetadas como si tuvieran carácter legal y, por consiguiente suelen ser igualmente efectivas.

¿Por qué las mujeres?

• Las mujeres representan más de la mitad de la población y, por consiguiente, tienen derecho a la mitad de los escaños o cargos (argumento de la justicia).
• Las mujeres tienen experiencias distintas (biológicas o construidas socialmente) que deben ser representadas (argumento de la experiencia).
• Las mujeres y los hombres tienen algunos intereses en conflicto y, por tanto, los hombres no pueden representar a las mujeres (argumento del grupo de interés).

Tipos de cuotas

Las cuotas partidistas internas se pueden establecer en tres niveles:

• Cuotas para los candidatos potenciales.

Este tipo de cuotas se crea para ampliar las posibilidades de que en las elecciones primarias los militantes, delegados o electores elijan tanto candidatos hombres como mujeres. Las listas conformadas sólo por mujeres son una forma de ampliar el espectro de potenciales candidatos al incluir un mayor número de mujeres en la lista del partido que aquel que se hubiera presentado de alguna otra forma.

• Cuotas para las listas de candidatos

La mayoría de las cuotas partidistas voluntarias se ubican dentro de esta categoría en la que un determinado número o porcentaje de los lugares en la lista de candidatos o del total de las candidaturas se reserva para mujeres. Para que este tipo de cuota voluntaria sea realmente efectiva, suele combinarse con criterios de ubicación en los que a las mujeres no sólo se les promete la postulación, sino también incluirlas en posiciones donde tengan posibilidades reales de ganar. A este mecanismo también se le denomina “doble cuota”. La denominada “cuota de cremallera”, en que las mujeres son ubicadas en la segunda de cada tres posiciones de una lista, es un ejemplo de ello. Las cuotas para listas de candidatos existen en los sistemas de mayoría, pero suelen ser más efectivas en los sistemas de representación proporcional.

En algunos casos, las cuotas en las listas de candidaturas buscan más lograr un equilibrio de género que incrementar la participación de las mujeres (aunque en la mayoría, si no es que en todos los casos, las mujeres son el sexo subrepresentado). Con las cuotas se puede plantear, por ejemplo, que ningún sexo debe tener más del 60% de las candidaturas, o que debe haber una distribución igualitaria del 50%.

• Cuotas para representantes elegidos

Este tipo de cuotas apuntan al resultado de la elección. Un partido político puede decidir que, del total de escaños que gane en una elección, un cierto número o porcentaje corresponderá a las mujeres (ver el ejemplo de Níger).

Cuotas voluntarias para otros grupos desfavorecidos

Las cuotas voluntarias de los partidos pueden referirse tanto a las posiciones de dirección interna como a la selección de candidatos para cargos populares. Respecto al primer tipo de cuotas, por favor lea la sección elecciones internas para cargos de dirección partidista. Esta sección trata únicamente el tema de las cuotas voluntarias para la postulación de candidatos.

Las cuotas voluntarias de los partidos suelen fijar que un determinado porcentaje de las candidaturas a los cargos de elección popular debe ser ocupado, por ejemplo, por mujeres o minorías nacionales. Las cuotas son voluntarias en el preciso sentido de que no son ordenadas por la ley. Los partidos pueden consagrar las cuotas en sus estatutos o en cualquier otro reglamento interno.

Con un sistema interno de cuotas, los partidos políticos pueden demostrar claramente su voluntad para fomentar la participación y representación de los grupos desfavorecidos o vulnerables y para poner en práctica la idea de una representación justa y de igualdad de oportunidades, sobre todo en países que no cuentan con cuotas ordenadas por la ley. Cuando existen cuotas en la ley electoral, los partidos pueden ir aún más lejos en los porcentajes que fijan a nivel interno.

Toda vez que las cuotas voluntarias no son ordenadas por la ley, no son obligatorias y no existe ningún sistema para sancionar su incumplimiento. Sin embargo como suelen derivar de una decisión interna del propio partido, lo usual es que sean respetadas como si tuvieran carácter legal y, por consiguiente suelen ser igualmente efectivas.

Hay casos en los que se advierten esfuerzos de los partidos políticos para reclutar candidatos pertenecientes a minorías étnicas, especialmente para elecciones locales, pero también nacionales, sobre una base voluntaria. Una forma de incrementar la participación de las minorías es adoptar cuotas voluntarias, pero hay otras medidas que han tomado los partidos políticos, como la creación de unidades de enlace étnico a fin de promover los principios y programas partidistas entre las comunidades étnicas, o de operar como centros para el reclutamiento de representantes de las minorías étnicas como potenciales candidatos.

Tipos de cuotas de candidatos voluntarias

Las cuotas voluntarias de los partidos se pueden establecer en tres niveles:

• Cuotas para los candidatos potenciales.

Este tipo de cuotas se crea para ampliar las posibilidades de que en las elecciones primarias los militantes, delegados o electores elijan candidatos de un espectro más amplio del que normalmente se les presentaría. Una forma de ampliar el espectro de candidatos potenciales, es garantizar la representación de minorías étnicas en la conformación de los listados. En algunos casos, los grupos étnicos han creado sus propias listas, en las que sólo incluyen a representantes de su comunidad.

• Cuotas para las listas de candidatos

La mayoría de las cuotas voluntarias de los partidos se ubican dentro de esta categoría, en la que un determinado número o porcentaje de los lugares en la lista de candidatos o del total de las candidaturas se reserva para personas que pertenecen a uno o varios grupos claramente identificados. Para que este tipo de cuota voluntaria sea realmente efectiva, suele combinarse con criterios de ubicación donde a los representantes de los grupos vulnerables o desfavorecidos no sólo se les promete la postulación, sino también incluirlos en posiciones con posibilidades reales de ganar. A este mecanismo también se le denomina “doble cuota”. Las cuotas para listas de candidatos existen en los sistemas de mayoría, pero suelen ser más efectivas en los sistemas de representación proporcional.

• Cuotas para representantes elegidos

Este tipo de cuotas apuntan al resultado de la elección. Un partido político puede decidir que, del total de escaños que gane en una elección, un cierto número o porcentaje corresponderá a representantes de grupos minoritarios. Este mecanismo sólo es aplicable en los sistemas en que los partidos pueden determinar quiénes ocupan los cargos y escaños que hayan ganado.

Condiciones bajo las que es más probable que se apliquen cuotas voluntarias

Cultura política liberal

En relación a las posibilidades que tienen las mujeres de acceder al poder político, se ha dicho que los valores culturales tradicionales operan en su contra. Por ello se sostiene que los sistemas de cuota se aplican con mayor frecuencia en sistemas políticos modernos y liberales. Es más probable que los partidos políticos hayan hecho suyos los valores progresistas y traten de promover una mayor igualdad de género en todas las esferas de la sociedad.

Más aún, las cuotas voluntarias de los partidos a menudo derivan de un amplio movimiento feminista en la sociedad y, por consiguiente, entre los partidos políticos mismos. Como lo sugieren los ejemplos escandinavos, las cuotas voluntarias sólo se han adoptado después de que las mujeres han obtenido posiciones de poder dentro de las estructuras partidistas. Estos hallazgos sugieren que la presencia de grupos activos de mujeres dentro de los partidos es de particular importancia para la adopción de cuotas voluntarias.

Política partidista intervencionista y cultura tolerante

Se dice que la discriminación positiva de los grupos desfavorecidos a través de los sistemas de cuota es más coherente con unos partidos que con otros, por ejemplo, con los partidos laboristas o asistencialistas. La cultura partidista con políticas de intervención y redistribución para combatir injusticias sociales y económicas es muy similar a la intervención que se realiza a través de los sistemas de cuota.

De ahí que no sorprenda que las cuotas voluntarias de género hayan sido introducidas por vez primera por los partidos social demócrata y de izquierda de Escandinavia en la década de los 70.

Marco de relaciones de la organización partidista

Se afirma que la aplicación de procedimientos y reglas claras para la selección de candidatos representa una gran ventaja para las mujeres, especialmente cuando hay disposiciones especiales o cuotas que buscan garantizar su representación. En general, la ausencia de un sistema institucionalizado para la selección de candidatos preserva los esquemas jerárquicos y patriarcales.

Una correcta aplicación sólo puede asegurarse mediante el establecimiento de una política apropiada que la rija. Una política de este tipo requiere que el sistema de cuota sea concebido desde el inicio mismo del proceso de selección de candidaturas. Los sistemas de cuota se aplican con mayor éxito en aquellos casos en que son acompañadas por movimientos activos de apoyo y no cuando simplemente reflejan la integración de los grupos sociales desfavorecidos en la sociedad.

Ventajas y desventajas de las cuotas voluntarias para la representación de las mujeres

Los argumentos a favor y en contra de las cuotas voluntarias de candidaturas para las mujeres son casi idénticos a los relacionados con las cuotas legales. Esto se debe al hecho de que ambos tipos de cuotas generan el mismo tipo de inquietudes entre las personas que generalmente objetan las cuotas, ya sea de mujeres o de minorías.

Por consiguiente, en esta sección sólo se mencionan aquellos argumentos a favor y en contra de las cuotas voluntarias para la representación de las mujeres que son diferentes de los ya incluidos en la sección relativa a las cuotas legales. Para una comparación de las ventajas y desventajas, vea el cuadro “cuotas legales y voluntarias de candidaturas” en el menú del lado derecho de la pantalla.

Argumentos en contra de las cuotas voluntarias para la representación de las mujeres.

• Su cumplimiento no está garantizado por la ley y, por tanto, no se pueden aplicar de manera efectiva.

Dado que las cuotas voluntarias no están ordenadas por la ley, su cumplimiento no es obligatorio y no hay un sistema para sancionar su incumplimiento. Los partidos están en libertad de aplicarlas o no.

Argumentos a favor de las cuotas voluntarias para la representación de las mujeres.

• Son el medio más efectivo para lograr un mayor balance de género porque se adoptan de manera voluntaria.

Dado que las cuotas voluntarias derivan de una decisión interna del partido, se puede asumir que los partidos tratarán de aplicarlas debidamente. Las cuotas voluntarias son tan respetadas por los partidos como las legales y, por tanto, igualmente efectivas.

• Fortalecen los valores partidistas.

Dado que las cuotas voluntarias derivan de una decisión interna del partido, a menudo se les concibe como una expresión y demostración consciente de una cultura partidista liberal y progresista. A diferencia de las cuotas legales, las voluntarias le ofrecen a los partidos políticos la oportunidad de mostrar con hechos a los electores que están comprometidos con la equidad de género, a diferencia quizá de otros partidos.

• No interfieren con los asuntos partidistas internos

Se argumenta que las cuotas legales interfieren demasiado con la organización interna de los partidos políticos. Sin embargo, las cuotas voluntarias son discutidas y aprobadas por los propios partidos sin que medie obligación alguna, por lo que no constituyen una interferencia externa.

• Son más fáciles de aprobar que las cuotas legales

Las cuotas legales son muy difíciles de aprobar y requieren de una mayoría legislativa (incluso de una mayoría calificada si se trata de una norma constitucional), mientras que las cuotas voluntarias sólo requieren de una decisión interna del partido.

Factores que influyen en la aplicación de las cuotas voluntarias

Un factor que influye en la aplicación de las cuotas voluntarias es el sistema electoral. Se argumenta que los sistemas de representación proporcional en particular facilitan la elección de representantes de un espectro más amplio.

En los distritos unipersonales (que son comunes en los sistemas de mayoría), cada partido sólo puede postular un candidato. En la práctica, los partidos suelen seleccionar a los candidatos que consideran que tienen mayores posibilidades de ganar, esto por lo general significa que el candidato es un hombre y es miembro del grupo social mayoritario. Este factor dificulta la aplicación de cuotas voluntarias, por lo que las mujeres y los representantes de grupos minoritarios tienden a ser postulados sólo en aquellos distritos en los que el partido no tiene muchas posibilidades de triunfo. Por consiguiente, las cuotas en los sistemas de mayoría tienden a producir menos resultados en términos de los candidatos elegidos que en los sistemas de representación proporcional.

En un sistema de representación proporcional, los partidos políticos compiten por un mayor número de escaños en cada distrito y pueden, por tanto, “equilibrar” las listas o fórmulas partidistas entre sus distintas corrientes o sectores. Dado que en los sistemas de representación proporcional los escaños se asignan a los partidos de acuerdo con su porcentaje de votación, en algunos casos, los partidos pueden decidir sobre el orden de preferencia de sus candidatos. Algunos candidatos pueden ser colocados en mejores posiciones que otros. Esto permite que las cuotas voluntarias puedan funcionar mejor en sistemas proporcionales, en los que una parte de las candidaturas se pueden asignar a representantes de grupos desfavorecidos.

Para lograr que el sistema de cuotas sea aún más efectivo, algunos partidos incluso optan por un criterio o fórmula de ubicación (también llamado “doble cuota”) que asegura que las personas favorecidas por el sistema de cuota no sólo sean incluidas en las listas, sino que además estén ubicadas en posiciones que les permitirán ser elegidos. Por ejemplo, si un partido espera ganar cinco escaños en un distrito en el que están en disputa 15, los candidatos que ocupan las posiciones uno a cinco son los “ganadores”, en tanto que del seis al 15 no.

Otro factor importante para aplicación de las cuotas voluntarias radica en la cultura política del país. Si las élites políticas, los medios de comunicación y, en última instancia, los electores promueven una mayor representatividad, es más probable que los partidos políticos sean receptivos a las ventajas que representan las cuotas voluntarias. El grado de apertura de una cultura política determina las oportunidades que tienen los miembros de los grupos sociales desfavorecidos de obtener influencia en las decisiones políticas.

La cultura partidista también influye en la aplicación de las cuotas. Se dice que la discriminación positiva de los grupos desfavorecidos a través de los sistemas de cuota es más coherente con unos partidos que con otros, por ejemplo, con los partidos laboristas o asistencialistas. La cultura partidista con políticas de intervención y redistribución para combatir injusticias sociales y económicas es muy similar a la intervención que se realiza a través de los sistemas de cuota.

Estructura partidista

La estructura y funcionamiento de un partido político pueden estar orientados por regulaciones externas, como normas constitucionales o legales, por reglas internas, como sus estatutos, o por ambos elementos. Sin embargo, sus prácticas pueden diferir de las normas externas o internas que los regulan. Toda vez que los partidos políticos llevan a cabo actividades clave para las democracias hoy en día, su funcionamiento interno adquiere gran relevancia. Algunos de estos aspectos son la formulación de políticas y los procesos de toma de decisión, el nivel de participación de sus grupos y afiliados y la rendición de cuentas a que están sujetos sus dirigentes.

Entre las estructuras organizativas más comunes que conforman un partido político se encuentran las siguientes:

• Comité directivo o ejecutivo nacional

Se trata del órgano de gobierno partidista que adopta y lleva a cabo decisiones de manera cotidiana. La decisión sobre quién es miembro de este órgano determina en buena medida el funcionamiento del partido. La composición del comité ejecutivo nacional varía entre los partidos políticos: en algunos casos sólo un reducido número de sus líderes lo conforman, mientras que en otros, suele comprender a representantes de distintos sectores o corrientes, como mujeres, oficinas locales o grupos auxiliares.

También varía entre los partidos la forma en que se designa a los integrantes de este órgano: en algunos casos los partidos celebran elecciones para elegir a sus comités directivos, en las que pueden tomar parte delegados de distintas organizaciones, mientras que otros no lo hacen así. Cuando se llevan a cabo elecciones, es posible aplicar cuotas de género o para grupos étnicos minoritarios. También hay diferencias de un país y de un partido a otro en cuanto a la remuneración que perciben los miembros de sus comités directivos. En algunos casos reciben un pago y en otros no. Este elemento puede influir en el nivel de profesionalismo, responsabilidad y dedicación de los comités directivos.

• Congreso o convención nacional

Por lo general, el congreso nacional es el máximo órgano de decisión de los partidos y se reúne una o varias veces por año. La asistencia puede comprender a delegados de las oficinas regionales o locales, de grupos auxiliares o de sectores como el femenil o juvenil. Puede ocurrir que también asistan simples afiliados. En algunos casos las resoluciones del congreso son obligatorias para sus dirigentes, mientras que en otros se limitan a emitir directrices o recomendaciones.

• Oficinas regionales y locales

La mayoría de los partidos políticos suelen tener oficinas o sedes a nivel regional y local, las que en algunos casos pueden llegar hasta cinco niveles jerárquicos desagregados. Las reglas internas suelen delimitar los campos de decisión y competencia entre los distintos niveles. Las oficinas regionales y locales suelen ser más o menos independientes de la estructura nacional en términos de dirección, presupuesto y conducción de las actividades de campaña. Lo usual es que las oficinas locales jueguen un papel importante en relación al contacto partidista con el electorado, la selección de candidatos y la conducción de campañas a nivel local.

• Grupos auxiliares o sectoriales

Las mujeres y los jóvenes suelen conformar los grupos auxiliares o sectoriales más comunes de los partidos políticos en todo el mundo. Normalmente son parte de la organización partidista y cabildean ante la dirigencia a favor de temas que son de especial interés para sus miembros. La independencia de los grupos auxiliares varía en términos de los derechos que tienen sus afiliados, sus presupuestos y su capacidad de toma de decisiones. A menudo tienen derecho de enviar sus propios delegados a los congresos o convenciones nacionales y, en algunos casos, incluso cuentan con representación en el comité ejecutivo nacional. El grado de fraccionamiento interno de un partido político suele denotar el nivel de heterogeneidad de su estructura. En algunos partidos políticos, las corrientes o facciones se organizan de manera independiente y eligen a sus propios líderes.

• Grupos afiliados

Este tipo de grupos generalmente no forman parte de la organización partidista, pero suelen tener fuertes vínculos con ella. Los sindicatos son un ejemplo típico de este tipo de grupos. En algunos casos, la membresía al grupo afiliado implica automáticamente la pertenencia al partido político. También es común que existan intercambios financieros regulares entre los grupos afiliados y los partidos políticos, aunque sus presupuestos se manejan por separado.

Medios de comunicación

Una gran cantidad de partidos políticos cuenta con sus propios medios de comunicación para mantener contactos con sus afiliados, simpatizantes y público en general. Los medios con los que suelen contar los partidos políticos se ubican bajo tres categorías:

• Medios de propaganda partidista, suelen distribuirse principalmente entre sus afiliados pero también pueden servir para llegar al público en general. La propaganda de los partidos políticos suele quedar al margen de las regulaciones generales sobre los medios de comunicación y, por lo general, en estos medios se puede publicar o escribir lo que se quiera siempre y cuando no se transgredan las prohibiciones relacionadas con actos de difamación o calumnia. En algunos casos, la legislación electoral puede considerar a los medios de propaganda partidista como parte de los gastos de campaña y, por consiguiente, sujetar su funcionamiento a las regulaciones sobre el financiamiento de campañas.

• Medios privados convencionales, que simplemente son propiedad del partido o de alguno de sus dirigentes o miembros prominentes.

El funcionamiento de los medios privados es a menudo regulado tanto por las leyes generales de medios como por la legislación electoral. Independientemente de quién sea el propietario, tienen que ceñirse a las normas y regulaciones vigentes. Cuando se trata de la cobertura de campañas, el marco legal normalmente comprende los siguientes temas:

• Distribución de tiempos o espacios entre los distintos partidos y candidatos.
• Si se permite o no la publicidad política.
• Responsabilidades de los medios en el manejo de material de información electoral o educación al votante.
• Derecho de réplica.
• Periodos de veda o reflexión previos a la jornada electoral.
• Restricciones para el manejo de encuestas de opinión.
• Políticas relativas a la difamación y la calumnia.

• Medios gubernamentales, cuando el gobierno y el partido dominante están interrelacionados. En estos casos, la operación de los medios que utilizan fondos públicos debe ajustarse a las mismas reglas que cualquier otro medio público, lo que en la práctica muy probablemente signifique que no puedan realizar actos de campaña o proselitismo a favor del partido en lo absoluto. Generalmente se acepta que los medios públicos no deben tener filiación política en su cobertura editorial. Muchos argumentan que es una obligación de los medios estatales darle voz a todas las corrientes de opinión y no ser el instrumento de propaganda de ningún partido político. Además, tienen las obligaciones específicas de proveer información al electorado y permitir el acceso a los distintos partidos políticos.

El uso de recursos públicos para campañas partidistas comporta las mismas implicaciones legales y éticas independientemente de que se trate de fondos, vehículos, edificios o estaciones de radio. Por esa razón es frecuente que existan disposiciones legales que expresamente protegen a los medios públicos de cualquier interferencia gubernamental.

El papel de los afiliados

La definición de lo que se entiende por membresía o afiliación partidista varía considerablemente entre los países. En algunos, una persona que indica su preferencia por un partido cuando se registra como elector automáticamente se considera como un miembro de su partido, mientras que en otros, la membresía implica una decisión expresa de adherirse a un partido y de respaldarlo financieramente mediante el pago de una cuota de afiliación. Algunas formas de membresía indirecta, como las de afiliación a un sindicato, también se pueden interpretar como formas de membresía o pertenencia a un partido político.

Los partidos políticos que cuentan con un gran número de afiliados y una adecuada organización tienen ventajas significativas en la conducción de campañas electorales, particularmente en la realización de actividades como recopilación voluntaria de información, distribución de publicidad y tareas de proselitismo o afiliación puerta por puerta.

Se advierte una tendencia general hacia la disminución de la membresía de los partidos políticos. En las nuevas democracias, los partidos políticos no se construyen de la misma forma que lo hicieron en los países de Europa Occidental y se advierte en todo el mundo una creciente profesionalización de las campañas políticas y una dependencia del financiamiento público, al mismo tiempo que hay una preeminencia de los medios de comunicación tienden a disminuir las afiliaciones partidistas.

Se ha comprobado que es muy difícil calcular la membresía de los partidos políticos desde una perspectiva comparada. Una fuente importante para las comparaciones proviene de las figuras oficiales recopiladas por los partidos políticos. Sin embargo, estas cifras pueden ser dudosas, sobre todo cuando los partidos tienden a exagerar su afiliación o los registros son simplemente ineficientes o erráticos. Además, en muchos casos los partidos políticos no están obligados a llevar registros públicos de sus afiliados.

Una forma de evaluar el papel de los miembros de un partido político consiste en diferenciar a los distintos tipos de organizaciones que lo conforman y qué función atribuyen a sus integrantes, si es que les confieren alguna.

Clasificación de las organizaciones partidistas

La clasificación más reconocida y citada de las estructuras partidistas es la que formuló Maurice Duverger, quien identificó tres grandes tipos de organizaciones partidistas; otros especialistas han agregado recientemente un cuarto tipo.

Los partidos de cuadros son considerados la forma más antigua y tradicional de un partido político, constituyen una asociación muy flexible de legisladores, con una función marginal de otro tipo de miembros. Las organizaciones de cuadros se basan esencialmente en élites políticas y facciones dirigentes, creadas usualmente dentro del parlamento.

En los llamados partidos de corte militar, la membresía puede estar mucho más extendida, pero no tienen ninguna influencia significativa en las decisiones y políticas de la dirigencia. Los miembros no ejercen ningún poder real dentro del partido político, por ejemplo, supervisando o exigiendo cuentas sobre el comportamiento de sus líderes. Los partidos de corte militar son comandados por una estructura jerárquica y fuertes mecanismos de control. Los simpatizantes son afiliados bajo un enfoque militarizado y el partido mantiene su poder sobre la base del control que ejerce la burocracia militar y civil. Los líderes partidistas a menudo utilizan mecanismos de prebendas, corrupción e intimidación para fortalecer el apoyo de sus bases y como una forma de ejercer control sobre la población en general.

En contraste, los partidos de masas se sustentan en una amplia organización de afiliados a quienes involucran más en sus asuntos. La principal motivación para involucrarse en el trabajo partidista es compartir una ideología común y una gran esperanza en las metas del partido. Los denominados partidos de “integración social” han contemplado una gran participación de sus miembros en las actividades partidistas, por ejemplo, las de carácter cultural. Algunos partidos de masas han afiliado a organizaciones extraparlamentarias, como los sindicatos, a través de las cuales obtienen una gran membresía.

La creciente importancia del financiamiento público de los partidos políticos y, en consecuencia, la creciente dependencia del Estado como un proveedor de servicios para los partidos políticos ha provocado un debate acerca del surgimiento de un cuarto tipo de organizaciones partidistas: tipo “cartel” o partido electoral profesionalizado. Este tipo de partido tiene una débil membresía de base y tiende a perder contacto con sus miembros y el electorado. No se basa en sus miembros y activistas voluntarios para difundir sus mensajes políticos. Para ello, se apoyan esencialmente en los medios masivos de comunicación. Los políticos se han convertido en profesionales y enfocan sus actividades en la esfera gubernamental y partidaria y no en la de la sociedad civil.

Consecuencias de una decreciente o baja membresía partidista

En muchas de las democracias emergentes, la membresía partidista es especialmente débil, al mismo tiempo que en muchas de las democracias establecidas ésta ha disminuido sensiblemente en las últimas dos décadas. Dicha tendencia ha dado lugar a inquietudes por razones como las siguientes:

• Limita las oportunidades de participación política de los ciudadanos.
• Amplia la brecha que separa a los políticos profesionales del electorado.
• Desconecta a la gente de los partidos y de los servicios que ofrecen relacionados con actividades sociales, de educación electoral y de conciencia cívica.
• Disminuye la rendición de cuentas de los líderes.
• Merma la legitimidad de los líderes partidistas y de las decisiones políticas en general.
• Provoca incomprensión de procesos políticos difíciles.
• Fortalece la centralización partidista y la concentración de poder en sus líderes debido a la falta de control de los afiliados.

Por otra parte, no resulta claro que la disminución de la membresía partidista implique una tendencia paralela a la disminución del activismo partidista. Es posible que los miembros más activos se mantengan en el partido debido a su fuerte compromiso ideológico. Más aún, no está claro cuál será el impacto de la disminución de la membresía en la estructura del partido. No existe una correlación clara entre la disminución de la membresía y el incremento de la centralización del poder.

Partidos y candidatos en el proceso electoral

Tanto para los partidos políticos como para los candidatos, el periodo electoral es clave. Es cuando están más activos, son más visibles en los medios de comunicación y buscan un contacto más estrecho con los electores y sus simpatizantes. Parece que algunos partidos políticos existen sobre todo como maquinarias de campaña, pues son casi invisibles en los periodos que median entre elecciones. Otros partidos mantienen altos niveles de compromiso entre las elecciones, pero aún así incrementan sus actividades durante los periodos de campaña. Su desempeño en el proceso electoral no sólo determina si un partido o candidato llega al poder o alcanza un cargo, sino que también influye en los niveles de apoyo y financiamiento que recibe entre elecciones.

 

Esta sección trata los principios, reglas y mecanismos que guían a los partidos y candidatos y los efectos que tienen en el proceso electoral, por ejemplo:

 

 

Las reglas y regulaciones que rigen el registro de partidos y candidatos o su inclusión en las papeletas de votación, así como las que tienen que ver con la supresión o cancelación del registro.

 

Los diferentes efectos que tiene un sistema electoral sobre los partidos y candidatos.

 

¿Qué sucede si un candidato muere, se retira de la contienda o renuncia a su partido político una vez que las papeletas se han impreso pero antes de que se celebre la elección?

 

• Campañas

 

La forma en que los partidos y candidatos realizan sus actividades de campaña.

 

Los códigos de conducta que pueden orientar a los partidos políticos y a los candidatos que toman parte en las elecciones.

 

El papel de los medios de comunicación en las campañas electorales.

 

• Administración electoral

 

La relación de los partidos políticos y los candidatos con el organismo encargado de las elecciones ¿Cuándo actúa un partido como vigilante u observador de las elecciones y qué implicaciones tiene ello?

 

• Coaliciones y alianzas preelectorales

 

Conformación de alianzas y coaliciones preelectorales y su efecto en la formación de los gobiernos.

 

Códigos de conducta

Un código de conducta para los partidos políticos es generalmente un acuerdo voluntario sobre las reglas de comportamiento que ellos y sus simpatizantes deben observar durante un periodo de campaña electoral. Sobre todo en los países en transición donde el imperio de la ley no se ha arraigado ni ha ganado confianza, el propósito de establecer un código de conducta puede ayudar a que los partidos políticos convengan las reglas del juego e incrementen la confianza en el proceso electoral. Los códigos de conducta en los que se asume el compromiso de los partidos y candidatos para reunirse regularmente durante el periodo de campaña pueden coadyuvar a evitar conflictos violentos y a incrementar el apoyo de la opinión pública al proceso democrático.

 

Un código de conducta para los partidos políticos se puede desarrollar de distintas formas y puede tener un alcance distinto:

1. Puede ser parte de la legislación electoral, determinado por la autoridad soberana del país.
2.  Puede ser convenido por los partidos políticos como resultado de negociaciones entre ellos o, de manera más usual, de negociaciones moderadas o facilitadas por otra instancia.
3.  Puede ser convenido por los partidos y luego consagrado en la ley.
4.  Puede ser elaborado por una instancia distinta, como el organismo responsable de organizar las elecciones.

 

Códigos de conducta voluntarios

 

A menudo se enfatiza la importancia de suscribir códigos de conducta de manera voluntaria, por razones como las siguientes:

1. Es probable que los partidos políticos se sientan más comprometidos a cumplir con acuerdos que aceptaron libremente.
2. Los partidos que se adhieren voluntariamente a un código son capaces de obligarse a sí mismos y a sus contrapartes a desarrollar conductas que podrían, de no ser así, entrar en conflicto con mandatos constitucionales o internacionales, como los de libertad de expresión y asociación.
3. Al participar en el diseño, desarrollo y aplicación de un código voluntario, los partidos políticos contribuyen positivamente a la cultura y forma de realizar campañas electorales.

 

¿A quién se aplica el código de conducta?

 

Un código de conducta debe obligar expresamente al menos a:

1. Los partidos políticos y candidatos independientes y;
2. Mediante el control de cada partido, a sus dirigentes, oficiales, candidatos e idealmente a sus miembros.

 

En la medida en que resulte pertinente de acuerdo a las circunstancias propias de cada contexto, se debe esperar que un partido:

1. Ejerza control sobre las actividades de sus miembros y simpatizantes y;
2. Sea responsable por violaciones al código por parte de sus miembros y simpatizantes, o al menos haga un esfuerzo deliberado para lograr que sus miembros y simpatizantes conozcan el código y se motiven a cumplirlo.

 

Si un código de conducta suscrito de manera voluntaria es después incorporado en la ley, es indispensable que se precise quién está obligado a cumplirlo.

 

¿Durante qué periodo tiene vigencia el código?

 

El periodo puede diferir de un lugar a otro. En algunas circunstancias se limita al periodo electoral que dispone la ley, en otros el propio código puede determinar la duración de su vigencia.

 

Lo más recomendable es que el código se aplique desde el momento estipulado para el inicio de las campañas y hasta la certificación de los resultados. Más allá de esto un código debería aplicarse en cualquier periodo en el que se produzcan violaciones que puedan tener efectos significativos sobre la integridad del proceso electoral. Esto puede comprender los periodos de registro de los electores, de los partidos o los candidatos, todos los cuales ocurren antes de que inicie el periodo oficial de campaña.

 

Muchas de las disposiciones típicas de un código de conducta, por ejemplo, las que se refieren o reiteran a los derechos humanos en general o los derechos políticos en particular, son aplicables en todo momento.

 

Relación del código de conducta con la legislación electoral. La legislación electoral generalmente establece los procedimientos y mecanismos que se aplican para la atención y resolución de quejas e impugnaciones relacionadas con el proceso electoral. Esas disposiciones difieren de un país a otro, tanto en su contenido como en sus aspectos operativos y pueden influir en la forma en que se haya cumplido el código de conducta. Por ejemplo, la legislación electoral de un país puede contemplar distintos mecanismos para manejar y resolver las violaciones al código de conducta.

 

¿Qué sanciones se aplicarían por violaciones al código?

 

La sanción básica, que se puede aplicar, prácticamente en todos los casos es la de exposición pública de cualquier incumplimiento del código por parte de un partido político o por parte de aquellas personas sobre las que el partido tiene alguna responsabilidad. El tipo de sanción puede variar de un país a otro.

 

Si el código de conducta se integra a la ley, es previsible que se apliquen sanciones civiles o penales, así como sanciones electorales específicas de carácter administrativo, como la descalificación de un partido o candidato de una contienda.

 

Independientemente del tipo de sanciones que se establezcan, es importante que los partidos y sus miembros sean capaces de comprender claramente sus responsabilidades y obligaciones. Por consiguiente, es importante que tanto las obligaciones como las sanciones estén clara y expresamente indicadas en la ley.

 

Relación de un código de conducta con las leyes sobre los derechos humanos. Normalmente, un código de conducta incluye las disposiciones generalmente aceptadas referentes a los derechos humanos y a los derechos políticos. Aún así, algunas de sus disposiciones más relevantes pueden ser:

1. Aquellas que requieren la autolimitación de los partidos en el ejercicio de sus derechos y;
2. Los procedimientos que se pueden aplicar cuando los derechos de distintos partidos entran en conflicto.

 

Las fórmulas deseables de autolimitación y los procedimientos para manejar las situaciones de derechos en conflicto, pueden ser determinadas por factores como los siguientes.

1. Las tradiciones y la cultura política del país.
2. Las amenazas que pueda enfrentar el derecho electoral.
3. El marco institucional prevaleciente.

 

En el pasado, la importancia de las condiciones propias de cada país ha reflejado una variación considerable en los contenidos de los códigos nacionales.

 

Aplicación del código de conducta

 

Para que un código voluntario sea útil, los partidos políticos deben estar comprometidos con él, concibiéndolo no sólo como un conjunto mecánico de reglas, sino como un conjunto de principios que deben ser observados tanto en su espíritu como en su letra. Ningún código puede anticipar y formular disposiciones apropiadas para la gran diversidad de situaciones que se pueden generar en el curso de una elección. En todo caso, un código de conducta tiene que aplicarse con sentido común y buena fe.

 

Los partidos políticos que negocian un código de conducta deben esperar:

1. Reunirse regularmente después de suscribir el código para examinar su aplicación durante el periodo de campaña. El deber de participar en estas reuniones puede incorporarse como una obligación en el propio código.
2. Reunirse antes y durante las etapas iniciales del periodo de campaña para discutir el código. Estas reuniones pueden representar pasos valiosos para generar tolerancia durante el periodo de campaña.

Contenido de los códigos de conducta

A continuación se precisan algunas de las disposiciones generalmente aceptadas en cuanto al comportamiento de los partidos políticos durante una campaña electoral democrática.

Aplicación del código

El término partido o parte contratante del código puede incluir a:

1. Cualquier entidad que suscribe el código de conducta, incluyendo a partidos políticos, candidatos independientes, alianzas o coaliciones de partidos y movimientos políticos y;
2. Los dirigentes, oficiales, candidatos, miembros y representantes de cualquier entidad que suscriba el código de conducta. Sin embargo, el partido no es totalmente responsable de los actos de sus miembros si hace un esfuerzo de buena fe por informarles sobre su contenido y motivarlos a cumplirlo.

Principios del código

1. La legitimidad de un gobierno elegido mediante elecciones democráticas multipartidistas reside en estos principios:
1. Que los electores son capaces de tomar una decisión informada como resultado de haber sido informados a lo largo de la campaña electoral de las políticas y cualidades de todos los partidos políticos y candidatos y;
2. Que los electores pueden votar libremente, sin temor a ningún acto de coacción, interferencia o influencia indebidas.
2. Todos los partidos, al aceptar el código de conducta para la campaña electoral, se han adherido a él de manera voluntaria y de buena fe y se comprometen con estos principios para que:
1. Esos principios sean observados;
2. Las elecciones sean reconocidas como expresión de la libre voluntad de los votantes y;
3. El resultado de su decisión sea respetado por todos.
3. En cualquier asunto relativo a las elecciones, cualquier partido se conducirá de conformidad con las disposiciones establecidas en los siguientes apartados:

Cumplimiento con el código

1. Un partido que ha suscrito el código:
1. Estará obligado con él.
2. Tomará medidas decisivas para prohibir a sus dirigentes, oficiales, candidatos y miembros que lo infrinjan.
3. Tomará todas las medidas razonables para desalentar cualquier tipo de conducta por parte de sus simpatizantes que, de ser efectuada por algún oficial, candidato o miembro del partido, constituyera una violación al código y;
4. No abusará del derecho a denunciar presuntas violaciones al código, ni presentará denuncias falsas, frívolas o veniales.
2. El líder de un partido que ha suscrito el código emitirá directrices para que los oficiales, candidatos, miembros y simpatizantes del partido:
1. Se familiaricen con el código.
2. Lo observen.
3. Tomen todas las medidas necesarias para asegurar su cumplimiento.

Sujeción a la ley  

Un partido que ha suscrito el código se sujeta a las leyes, reglas y regulaciones vigentes, así como a cualquiera que se adopte con posterioridad a la entrada en vigor del código.

Manejo de las campañas

1. Un partido que ha suscrito el código:
1. Respetará los derechos y libertades de los demás partidos para realizar campañas y para difundir sus programas y propuestas políticas sin temor.
2. Se conducirá de tal forma que respete los derechos de otros partidos, de los electores y de otros miembros de la comunidad.
3. Respetará la libertad de prensa.
4. Utilizará sus buenos oficios para tratar de asegurar que todos los partidos tengan posibilidad de acceso a todos los electores potenciales.
5. Buscará asegurar que todos los electores potenciales que deseen participar en actividades políticas disfruten de la libertad para hacerlo.
2. Un partido que ha suscrito el código se abstendrá de:
1. Obstruir o interferir en las tareas profesionales de los periodistas, o interrumpir, frustrar o interferir en las actividades de campaña de otros partidos;
2. Impedir la distribución de carteles o materiales informativos de otros partidos y candidatos.
3. Destruir o maltratar los carteles de otros partidos y candidatos. 
4. Impedir que cualquier otro partido lleve a cabo reuniones, mítines o manifestaciones.
5. Tratar de impedir que una persona asista a los actos o concentraciones políticas de otro partido.
6. Alentar a sus simpatizantes a llevar a cabo cualquier actividad prohibida por el código o ignorar esos actos.

El proceso electoral

1. Un partido que ha suscrito el código:

1. Cooperará con las autoridades electorales a fin de asegurar: una votación pacífica y ordenada; la plena libertad de los electores para ejercer su derecho al voto sin estar sujetos a ningún acto de presión o intimidación; la integridad de los oficiales electorales antes, durante y después de la votación y la secrecía del voto.

2. Un partido que ha suscrito el código se abstendrá de:

1. Tratar de captar votos mediante la ocupación por la fuerza de los sitios de votación o a través de actividades ilícitas dentro de los recintos electorales,

2. Interferir injustificadamente o de mala fe en las funciones de los oficiales electorales o alterar el proceso de emisión o escrutinio de los votos.

3. Informar falsamente a los electores que sus votos no serán secretos.

Aceptación del resultado de una elección libre y justa

1. Un partido que ha suscrito el código: 
1. Aceptará el resultado de una elección que haya sido certificado.
2. Presentará cualquier impugnación sólo ante la autoridad competente para resolverla.
3. Aceptará y cumplirá la decisión final que adopte la instancia responsable de resolver cualquier impugnación y alentará a sus miembros y simpatizantes a hacer lo mismo.

Lenguaje

1. Un partido que ha suscrito el código: 
1. Organizará y conducirá su campaña electoral de una forma que contribuya a generar una atmósfera pacífica durante el periodo de campaña, la votación, el escrutinio y el periodo post-electoral
2. Actuará con un sentido de responsabilidad y dignidad.
2. Los oradores en un acto de campaña evitarán el uso de un lenguaje que:
1. Difame o incite al odio.
2. Amenace o incite a la violencia contra cualquier otra persona o grupo.
3. Un partido que ha suscrito el código no distribuirá, ni de manera oficial ni anónima, panfletos, carteles o boletines que contengan un lenguaje o cualquier otro tipo de material que amenace o incite a la violencia.

Símbolos
 

1. Un partido que ha suscrito el código se abstendrá de:
1. Imitar los símbolos de otro partido.
2. Robar, maltratar o destruir materiales políticos o de campaña de otro partido.
3. Alentar a sus simpatizantes a realizar cualquier acto prohibido por el código o ignorar cualquier acción de este tipo.

Intimidación y violencia

1. Un partido que ha suscrito el código acepta que cualquier acto de intimidación es inadmisible y se compromete a:
1. Emitir directrices que prohíban expresamente a sus oficiales, candidatos, miembros y simpatizantes realizar cualquier acto de intimidación;
2. Manifestarse expresamente contra cualquier amenaza o acto de violencia, contra cualquier acto de vandalismo o desorden público promovido o perpetrado por sus oficiales, candidatos, miembros o simpatizantes y denunciar públicamente cualquier acción de este tipo.
3. Respetar a otras personas y partidos, así como a sus bienes.

2. El dirigente de un partido que ha suscrito el código instruirá a sus oficiales, candidatos o miembros y simpatizantes para que ningún tipo de arma sea llevada a ningún acto político o de campaña.

3. Un partido que ha suscrito el código se abstendrá de:

1. Permitir o involucrarse en cualquier tipo de acción violenta para demostrar su fuerza o supremacía.

2. Causar daños a cualquier propiedad pública o privada.

3. Permitir que sus simpatizantes realicen cualquiera de estos actos.

Abusos

1. Un partido que ha suscrito el código se abstendrá de:
1. Abusar de cualquier posición de poder, privilegio o influencia para fines políticos, ofreciendo recompensas o amenazando con castigos o de cualquier otra forma.
2. Utilizar cualquier recurso público para fines de campaña.
2. Para efectos del código, el término “posición de poder, privilegio o influencia” puede comprender cualquier posición de carácter familiar, patriarcal, gubernamental, policial, militar o de autoridad tradicional.

Prácticas corruptas

1. Un partido que ha suscrito el código se abstendrá de:
1. Coaccionar u ofrecer cualquier tipo de recompensa, monetaria o en especie, de manera indirecta, para que una persona vote a favor o en contra de un partido o candidato en lo particular; haga entrega o destruya su documento electoral o se abstenga de votar.
2. Coaccionar u ofrecer cualquier tipo de recompensa, monetaria o en especie, de manera indirecta, para que una persona se postule como candidato o deje de hacerlo, o se retire de la contienda cuando ya ha sido registrado.
3. Promover el apoyo o asistencia de cualquier servidor público para favorecer o desalentar la elección de un candidato.

 

Comunicación permanente

1. Un partido que ha suscrito este código:
1. Realizará todos los esfuerzos a su alcance para mantener comunicación con todos los demás partidos que han suscrito el código.
2. Participará en foros para examinar temas de interés común durante el periodo de campaña electoral.

Registro para la elección y postulación de candidatos

El registro para una elección (para aparecer en la papeleta de votación, como se entiende en algunos contextos), confirma la intención de un partido político o de un candidato por contender en una determinada elección y a menudo se vincula con el procedimiento para la postulación de candidaturas. En algunos casos el registro de una organización como partido político es diferente del registro para contender en una elección.

Incluso si el registro de las organizaciones como partidos políticos es distinto del que se requiere para competir en una elección y aparecer en las papeletas de votación, el procedimiento legal se puede estructurar de tal forma que se facilite, o incluso resulte automático, el acceso a la contienda para los partidos previamente registrados.

Es recomendable que en el marco legal se especifique claramente cuándo, cómo y dónde llevar a cabo el procedimiento de registro, cuáles son los requisitos para lograrlo y cómo se llevará a cabo su verificación. Es indispensable que el marco legal disponga un procedimiento uniforme para que el registro resulte aplicable a todos los partidos o candidatos. Para asegurar que el procedimiento sea justo, los criterios para rechazar una solicitud de registro deben estar basados en elementos objetivos claramente precisados en la ley, junto con los mecanismos para impugnar o apelar una decisión de ese tipo. La correcta aplicación de estos mecanismos protegerá a los partidos políticos contra cualquier arbitrariedad o discriminación. A fin de asegurar que el procedimiento de registro, incluyendo cualquier apelación, concluya con tiempo suficiente para que la autoridad electoral pueda imprimir y distribuir las papeletas de votación, es recomendable que se cuente con plazos puntuales y oportunos para desahogar todo el procedimiento.

Criterios de registro

Con frecuencia, los criterios para registrar a un partido o candidato para contender en una elección determinada son iguales o muy parecidos a los que se exigen para registrar a una organización como partido político. Entre los requisitos más usuales figuran los de comprobar cierto nivel de apoyo popular a través de adhesiones o afiliaciones individuales, pruebas de la presencia y organización geográfica y, en ocasiones, pruebas de solvencia económica.

Postulación de candidatos

La postulación de candidatos es el procedimiento formal a través del cual los partidos políticos u otros grupos facultados solicitan el registro de sus candidatos para una elección (para que aparezcan en la papeleta) y sobre el cual resuelve el organismo electoral. En los sistemas de listas, los partidos presentan la lista de candidatos que han seleccionado. En los sistemas basados en distritos unipersonales, los candidatos son postulados de manera individual y no como parte de una lista. Dependiendo del país, los candidatos pueden ser nominados por un partido político o por otras formas de asociación, incluida la de un grupo de electores.

Lo usual es que en el marco legal se impongan requisitos relacionados con la composición de las listas de partido. En algunos casos se fijan requisitos orientados a incrementar la representatividad de la lista exigiendo, por ejemplo, que se incluya un determinado número de mujeres o de representantes de otros grupos desfavorecidos. Hay casos en los que además se exige que esos representantes ocupen determinadas posiciones dentro de las listas.

Criterios para presentarse como candidato

Para leer más sobre los requisitos que se imponen para que los candidatos aparezcan en las papeletas de votación, vea “Criterios para presentarse como candidato”.

Requisitos para el registro de candidatos para una elección

El registro de candidatos para una elección (para aparecer en la papeleta de votación, como se entiende en algunos contextos), confirma la intención de un candidato por contender en una elección determinada y a menudo se vincula con el procedimiento para la postulación de candidaturas.

Es recomendable que en el marco legal se especifique claramente cuándo, cómo y dónde llevar a cabo el procedimiento de registro, cuáles son los requisitos para lograrlo y cómo se llevará a cabo su verificación. Para asegurar que el procedimiento sea justo, los criterios para rechazar una solicitud de registro deben estar basados en elementos objetivos claramente precisados en la ley, junto con los mecanismos para impugnar o apelar una decisión de este tipo. La correcta aplicación de estos mecanismos protegerá a los candidatos contra cualquier arbitrariedad o discriminación. A fin de asegurar que el procedimiento de registro, incluyendo cualquier apelación, concluya con tiempo suficiente para que la autoridad electoral pueda imprimir y distribuir las papeletas de votación, es recomendable que se cuente con plazos puntuales y oportunos para desahogar todo el procedimiento.

Criterios de registro

Con frecuencia, los criterios para que se registre a un candidato para contender en una elección determinada son iguales o muy parecidos a los que se exigen para registrar a una organización como partido político.

Entre los requisitos más usuales figuran los siguientes:

• Un determinado número de firmas de electores que respalden la solicitud de registro de la candidatura. La exigencia de que los adherentes provean algún dato o información específica adicional, como su número de registro electoral, de seguro social, su profesión o dirección, puede facilitar que las autoridades verifiquen que las firmas sean reales.

• Prueba de la presencia o cobertura geográfica, que a menudo implica una determinada distribución geográfica de las firmas de apoyo.

• Solvencia económica, mediante el pago o depósito de una determinada suma que puede ser devuelta o reembolsada dependiendo de la votación obtenida.

Además, de estos requisitos legales, las personas interesadas deben satisfacer otros requisitos para postularse como candidatos.

Plazos y procedimientos precisos

La decisión de que un partido político o candidato no puede participar en una elección es muy sensible y puede generar descontento e inconformidad, tanto del partido como del candidato afectado, como de sus simpatizantes y potenciales electores. A fin de evitar al máximo este tipo de problemas los plazos y condiciones para el registro deben estar claramente especificados en la ley o ser comunicados con toda oportunidad a los interesados. Además, es importante que el organismo electoral mantenga líneas abiertas de comunicación con los partidos y candidatos que han presentado su solicitud de registro.

La fijación de plazos precisos y su debida comunicación es de mucha ayuda. El organismo electoral o cualquier otra autoridad competente necesita tiempo para revisar las solicitudes y verificar el cumplimiento de los requisitos, además, tiene que conceder a los partidos o candidatos la oportunidad de apelar si consideran que su registro ha sido rechazado de manera indebida. Por consiguiente, lo usual es que se exija que los partidos se registren y los candidatos se postulen con suficiente anticipación a la jornada electoral. Después de haber revisado y resuelto sobre las solicitudes de registro, el organismo electoral requiere contar con el tiempo suficiente para imprimir las papeletas y distribuirlas entre las mesas de votación.

Postulación de candidatos

La postulación de candidatos es el procedimiento formal a través del cual los partidos políticos u otros grupos facultados solicitan el registro de sus candidatos para una elección (para aparecer en la papeleta) y sobre el cual resuelve el organismo electoral. En los sistemas de listas, los partidos presentan la lista de candidatos que hayan seleccionado. En los sistemas basados en distritos unipersonales, los candidatos son postulados de manera individual y no como parte de una lista. Dependiendo del país, los candidatos pueden ser nominados por un partido político o por otras formas de asociación, incluida la de un grupo de electores.

Lo usual es que en el marco legal se impongan requisitos relacionados con la composición de las listas de partido. En algunos casos se fijan requisitos orientados a incrementar la representatividad de la lista exigiendo, por ejemplo, que se incluya un determinado número de mujeres o de representantes de otros grupos desfavorecidos. Hay casos en los que además se exige que esos representantes ocupen determinadas posiciones dentro de las listas.

Depósitos monetarios para contender en la elección

Es bueno que un sistema político democrático trate de alentar a los ciudadanos para que se postulen como candidatos para ocupar cargos de elección popular. Con el fin de asegurar que sólo ciudadanos con intenciones serias traten de ocupar un cargo público o acceder a un escaño en el Parlamento, las legislaciones de algunos países exigen que se hagan depósitos monetarios para poder aparecer en la papeleta, esto es, para contender formalmente en una elección.

En algunas jurisdicciones, esto no sólo se hace para impedir el acceso de candidatos poco serios, sino también para mantener dentro de un rango manejable el número de candidatos que compiten en una elección. Se considera que los electores deben tener un rango de opciones más o menos limitado en cuanto al número de candidatos por los que pueden optar.

En este sentido se puede distinguir entre el pago de una cuota de acceso o la realización de un depósito por una determinada cantidad que se puede rembolsar al candidato después de la elección si es que obtiene un determinado porcentaje de votos.

El sistema de depósitos se utiliza en distintos países pero bajo distintas variantes. Los depósitos suelen ser mayores en los sistemas de mayoría centrados en los candidatos en lo individual que en los sistemas de representación proporcional, más enfocados en los partidos políticos. Los sistemas de mayoría tienden a favorecer a los partidos mayores y a desalentar a los partidos pequeños o los candidatos independientes. De ahí que se llegue a aseverar que hay mayores probabilidades de que los candidatos con menor seriedad obtengan votos y alcancen un escaño u ocupen un cargo en los sistemas electorales de mayoría.

No hay ninguna evidencia concluyente entre la existencia de depósitos financieros y el número de candidatos que contienden en una elección. En principio se puede asumir que entre mayor sea el monto del depósito, menor podría ser el número de candidatos que se postulen. Además, no a todos los partidos les afecta de la misma forma el sistema de depósitos.

El ejemplo de Reino Unido, donde el monto del depósito se incrementó en 1985 y el porcentaje necesario para su reembolso se redujo, sugiere que el efecto de estas acciones es marginal para los grandes partidos, pero puede resultar significativo para los candidatos independientes. Si bien parece difícil separar el efecto entre ambos componentes, Richard Katz interpreta los datos disponibles de la siguiente forma: entre mayor sea el monto del depósito, menor será el número de candidatos presentados por partidos pequeños o de manera independiente, entre mayor sea el porcentaje de votación requeridos para el reembolso, mayores serán los costos de la competencia para los partidos con una fuerza electoral pequeña o mediana, sin importar que tan elevados sean los depósitos (Katz 1997:260).

Aún no se han explorado a detalle otros efectos que pueden comportar los depósitos, como sus implicaciones sociales (quien tiene más dinero tienen más posibilidades de postularse como candidato), o las de género. Sin embargo se puede asumir que entre más rico sea un candidato menor problema le representará un depósito elevado, los candidatos serios pero sin dinero pueden ser inhibidos de participar en la elección porque no pueden afrontar la potencial pérdida de sus depósitos (Maley 2000).

Los depósitos altos también pueden provocar una baja representación de las mujeres en el Parlamento porque normalmente enfrentan más limitaciones financieras que los hombres en los sistemas políticos de todo el mundo. Sin embargo, una vez más, no hay una clara evidencia de ese tipo de correlaciones.

Para evitar los efectos restrictivos entre los candidatos con menores recursos o entre las mujeres y desalentar a candidatos poco serios pero con gran fuerza financiera, se pueden adoptar requisitos alternativos, por ejemplo, la adhesión de un determinado número de simpatizantes. Sin embargo, este requisito también puede provocar efectos contraproducentes si el número de adherentes es excesivamente alto y sólo resulta accesible para partidos y candidatos bien equipados.

En la tabla sobre “Requisitos financieros para acceder a las elecciones parlamentarias” que se puede consultar a través de la liga que aparece a la derecha de la pantalla, la cual fue integrada por Katz (1997) y ha sido complementada con información adicional, usted podrá encontrar información sobre el monto de los depósitos que se exigen entre varios países. La tasa de inflación en un país influye de manera significativa en el monto del depósito.

Criterios para presentarse como candidato

Además de los requisitos que cada partido político puede imponer a las personas para postularlas como candidatos, el marco legal también suele imponer requisitos para las candidaturas en lo individual.

Los requisitos legales básicos para postularse como candidato suelen ser aquellos que se aplican para ejercer el voto: ciudadanía, edad mínima y estar en pleno goce de los derechos políticos y civiles. Si se impone algún requisito adicional, es conveniente que sea razonable y objetivo. Para evitar que el procedimiento de postulación sea utilizado de manera discrecional o discriminatoria, es conveniente que los legisladores se aseguren de que los requisitos queden reflejados en la ley de manera clara y precisa.

La fijación de ciertos requisitos legales para que una persona aspire a una candidatura puede buscar algunos de los siguientes propósitos:

• Que cuenten con el apoyo de una organización o red bien constituida para poder ser postulados por un partido político (este tipo de requisito tornaría imposible la presentación de candidaturas independientes).

• Que cuenten con un determinado nivel de madurez. Se exige un mínimo de edad superior al necesario para poder votar. Es usual que el mínimo de edad varíe de acuerdo con el nivel del cargo; entre mayor sea el cargo al que se aspire, mayor la edad requerida para presentarse como candidato.

• Lealtad o neutralidad con el país. Se exige que el candidato sea ciudadano por nacimiento o que haya residido en el país (o, de ser el caso en la demarcación electoral por la que desea postularse), por un lapso determinado previo a la elección. Los candidatos pueden ser descalificados si han sido sentenciados por traición. En algunos casos, la prueba de lealtad o compromiso puede incluir el haber completado el servicio militar, especialmente en el caso de los varones) o estar registrado como elector. En los países donde el voto es obligatorio, también se puede exigir que la persona haya votado en las últimas elecciones.

• Capacidad personal. Se exige un cierto nivel de educación, que domine el idioma oficial y que se encuentre en buenas condiciones físicas.

• Evitar conflictos de interés. Se dispone que los candidatos no ocupen un cargo en una compañía contratista del gobierno.

• Aptitud moral. Se descalifica a las personas que hayan sido sentenciadas por cierto tipo de delitos como los relacionados con las elecciones, actos de corrupción, o personas que estén en bancarrota.

• Capacidad para ejercer el cargo. Se descalifica a personas que estén purgando una condena (aunque no necesariamente aquellos que simplemente estén sujetos a un juicio penal).

• Compromiso con ciertas normas sociales como la democracia, el apoyo a la coexistencia pacífica étnica y la competencia no violenta, entre otras.

No se puede perder de vista que cualquier requisito, especialmente aquellos basados en los criterios de competencia, aptitud moral o adhesión a ciertas normas sociales, puede ser utilizado de manera discrecional. Si los políticos de oposición son sujetos a persecuciones extralegales, las demandas penales pueden utilizarse para impedir que contiendan en una elección. En otros casos, los requisitos pueden no alcanzar el efecto deseado. Cuando se exige un cierto nivel de educación, normalmente se discrimina en contra de las mujeres que no han tenido el mismo acceso a la educación formal que sus contrapartes masculinas.

En general, la imposición de demasiados requisitos siempre plantea el riesgo de conformar legislaturas o cargos públicos dominados por una élite poco representativa.

Cancelación o pérdida del registro de partidos y candidatos

Es conveniente que existan procedimientos para cancelar el registro de un partido o de un candidato cuando decide retirarse voluntariamente de una elección, o se ve forzado a hacerlo por circunstancias externas, así como para aquellos casos en que esa pérdida no es voluntaria, sino resultado de una determinación de la autoridad electoral. Para mayor información sobre las reglas relacionadas con el registro de partidos políticos y candidatos para una elección, vea la liga correspondiente.

Las prácticas de cancelación del registro se han empleado a menudo como un mecanismo para reprimir a los partidos y candidatos opositores. Por ello, el establecimiento de reglas y procedimientos claros para la cancelación o pérdida del registro es considerado un tema muy importante en los países en proceso de democratización.

Los países suelen hacer frente de distintas formas a la situación en la que un candidato decide retirarse de la competencia cuando ya se han impreso las papeletas con su nombre. Para ver algunos de estos ejemplos, vea “Renuncia, remoción y muerte de un candidato antes de una elección”.

Retiro voluntario

Un partido político o un candidato debidamente registrado para contender en una elección pueden renunciar voluntariamente a continuar en la contienda por varias razones. Es común que las legislaciones contemplen los casos en que los candidatos registrados decidan renunciar antes de la elección.

Es común que los partidos políticos puedan solicitar la cancelación de su registro en cualquier momento, sin embargo por lo general no se permite que lo hagan durante el periodo de campaña de una elección general. Para que proceda la solicitud de cancelación voluntaria es usual que se presente una solicitud formal. En ocasiones la legislación electoral dispone quién tiene que firmar la solicitud de cancelación. En varios países, el Director de Elecciones es quien tiene facultad para resolver sobre estas solicitudes, después de evaluar los argumentos planteados.

Cancelación involuntaria

En algunos casos se utiliza la cancelación involuntaria del registro como una sanción en contra de los partidos políticos o candidatos que infringen gravemente la ley. En las democracias liberales, esta sanción es la más drástica y sólo se aplica en casos excepcionales y debidamente justificados a fin de prevenir abusos en su aplicación.

Con frecuencia, el partido que está en riesgo de perder su registro dispone de un plazo para responder a las acusaciones y, de ser el caso, apelar una decisión en este sentido. El procedimiento de apelación es parte esencial de una elección libre y justa.

Son varias las razones que pueden provocar la cancelación o pérdida del registro de un partido político, pero la mayoría de ellas tienen que ver con situaciones en las que ya no está en posibilidad de cumplir con los requisitos exigidos por la ley, por ejemplo:

• No postular candidatos para una elección.
• No presentar sus informes financieros, como los de ingresos y gastos de campaña.
• No reunir el número de afiliados requerido.
• Tener un registro obtenido por medios ilegales.
• En el caso de los candidatos, la cancelación del registro puede ocurrir por situaciones como las siguientes:
• Iniciar actividades de campaña antes de contar con su registro oficial.
• Realizar actos de campaña durante el periodo de veda o silencio -previo a las elecciones-.
• Difamar o calumniar a otros candidatos durante el periodo de campaña.

Efectos del sistema electoral sobre los partidos y candidatos

Son varios los elementos del sistema electoral que pueden influir en la organización, magnitud y forma de hacer campaña de los partidos políticos y en las oportunidades de los candidatos independientes.

Uno de los elementos más importantes es la capacidad del sistema de convertir los votos en escaños o cargos de manera proporcional. Esta capacidad depende en buena medida de la magnitud del distrito, esto es, el número de representantes que se eligen en cada distrito o demarcación electoral.

En los sistemas electorales de pluralidad/mayoría, como los de mayoría relativa, voto alternativo o doble ronda, los distritos son unipersonales, esto es, la magnitud del distrito es de uno: los electores eligen un solo representante.

En contrapartida, todos los sistemas de representación proporcional, algunos de mayoría, como los de voto en bloque, y otros como el de voto limitado o voto único no transferible, utilizan distritos en los que se elige a más de un representante. Bajo cualquier sistema proporcional, el número de representantes que se elige en cada distrito determina en gran medida que tan proporcionales son los resultados de la elección.

Por lo general existe una fuerte correlación positiva entre la magnitud promedio de los distritos y la magnitud promedio de los partidos políticos. La magnitud de un partido es un factor importante para determinar quién será elegido. Si sólo se elige a un candidato de un partido en un distrito, es probable que ese candidato sea varón y miembro del grupo social o étnico mayoritario en la jurisdicción. Si se eligen dos o más, las fórmulas mixtas pueden tener un mayor efecto, haciendo posible que un mayor número de mujeres o de representantes de las minorías resulten elegidos.

Es probable que los distintos tipos de sistema electoral fomenten diferentes tipos de sistemas y organización de los partidos. Los sistemas políticos altamente centralizados que utilizan listas cerradas de representación proporcional son más proclives a fomentar organizaciones partidistas fuertes; por el contrario, los sistemas descentralizados, como el de mayoría simple, pueden tener el efecto opuesto. El tipo de sistema electoral puede influir en el tipo de sistema de partido que se desarrolla. El sistema de mayoría simple, por ejemplo, suele alentar sistemas bipartidistas, en los que a menudo se configuran un partido de izquierda y uno de derecha con posibilidades de alternarse en el poder. Por otra parte, los sistemas de representación proporcional alientan la formación de varios partidos políticos y, por tanto, tienden a reflejar de mejor forma las diferencias políticas e ideológicas de una sociedad.

El diseño del sistema electoral es crucial para comprender la posición de los candidatos individuales dentro del sistema político. Los distintos tipos de sistemas electorales propician relaciones diferentes entre los candidatos en lo individual y sus simpatizantes. En general, se considera que los sistemas que utilizan distritos unipersonales estimulan a los candidatos en lo individual a percibirse como representantes de determinada área geográfica y a defender los intereses de su electorado. En contrapartida, es más probable que los sistemas que utilizan grandes distritos pluripersonales generen la elección de representantes cuyas lealtades fundamentales estén con su partido o con intereses de alcance nacional.

El diseño del sistema electoral puede influir en la forma en que los partidos llevan a cabo sus campañas y en el comportamiento de las élites políticas. Se dice que los sistemas de listas proporcionales, en los que los electores eligen entre partidos y programas, fomentan la centralización de las campañas. Los sistemas de representación proporcional también alientan a los partidos políticos a realizar actividades de campaña en los distritos en que no son fuertes, porque buscan incrementar su caudal de votación, independientemente del lugar de donde provengan. Por otra parte, en los sistemas de pluralidad/mayoría los votantes suelen elegir entre candidatos, no entre partidos y programas. En un sistema de distritos unipersonales, las campañas se enfocan en los candidatos en lo individual.

Adicionalmente, bajo un sistema de pluralidad/mayoría, un partido puede abandonar prácticamente la campaña en los distritos donde considere que no tiene oportunidad de ganar.

Magnitud de los distritos y partidos políticos

La magnitud del distrito se refiere al número de escaños o cargos asignados a un distrito, que puede ir desde la aplicación de distritos unipersonales en todo el país hasta un sistema en que todo el país funcione como un solo distrito. La magnitud de un distrito es el principal determinante de la capacidad de un sistema electoral para convertir votos en escaños de manera proporcional.

La magnitud de los distritos también tiene efectos en los partidos políticos, los candidatos y la forma de hacer campaña. Los distritos de pequeña magnitud, por ejemplo, alientan fuertes vínculos entre los candidatos en lo individual y su electorado. Por otra parte, los distritos de gran magnitud ofrecen mayor proporcionalidad, pero cuando se elige a un mayor número de personas en un solo distrito, es más probable que representen distintos puntos de vista y por tanto, que los electores sientan que sus puntos de vista están representados en la legislatura. Por consiguiente, la magnitud del distrito influye en la forma en que los electores sienten que sus opiniones están representadas.

Los distritos de gran magnitud (junto con un número relativamente reducido de partidos políticos), incrementan la magnitud de los partidos, esto es, el número de representantes elegidos de un partido en un distrito. Esto influye en el proceso de selección de candidatos en los partidos políticos, ya que si la magnitud del partido es grande, es más probable que la legislatura se integre por miembros de diferentes grupos sociales y étnicos, y de ambos sexos, ya que los partidos considerarán que pueden ganar un mayor número de escaños o cargos si presentan una variedad más amplia de candidatos.

La magnitud del distrito también tiene implicaciones en las campañas. Si el distrito es pequeño y la magnitud del partido es menor a uno, los partidos políticos pueden decidir invertir sus recursos de campaña en aquellos distritos donde tienen oportunidades reales de ganar y no “desperdiciarlos” en aquellos en los que no tienen oportunidades.

Por lo antes expuesto, ha sido motivo de fuertes controversias cuál es la magnitud de distrito más apropiada. Los sistemas que quieren reportar el mayor grado de proporcionalidad utilizarán distritos de mayor magnitud, porque esos distritos pueden garantizar que aún los partidos más pequeños cuenten con representación en la legislatura. En los distritos más pequeños, el umbral efectivo de representación es mayor.

El problema es que cuando los distritos son grandes en términos del número de escaños y, en consecuencia, en términos de su magnitud geográfica, el vínculo entre los representantes elegidos y su electorado se debilitan.

Los distritos de gran magnitud pueden tener serias consecuencias en las sociedades donde los factores locales desempeñan un papel importante en la política o donde los electores esperan tener fuertes vínculos con sus representantes para que efectivamente actúen como sus “delegados” en la legislatura. Los mecanismos de rendición de cuentas pueden disminuir y la gente puede alejarse de la política si no tienen claro quién representa a su región o distrito en la legislatura.

Magnitud de los partidos y selección de candidatos

La magnitud de los partidos puede ser definida como el número de escaños que puede ganar un partido en determinado distrito electoral.

La magnitud de un partido es un factor importante para determinar quién será elegido. Si sólo se elige a un candidato de un partido en un distrito, los partidos políticos tratan de postular al candidato que ofrece mayores posibilidades de ganar. Por lo regular las probabilidades de ganar se perciben en candidatos varones y miembros del grupo social étnico mayoritario en la jurisdicción. Sin embargo si, por otra parte, el partido político cree que en el distrito se elegirá a más de uno de sus candidatos (es decir, que la magnitud del partido es mayor a uno), entonces tiene la oportunidad de postular una “fórmula ganadora” o una “fórmula equilibrada”. Las mujeres, los jóvenes y las personas de otros grupos sociales o étnicos distintos al mayoritario tendrán más oportunidad de aparecer en la lista o fórmula de candidatos. Entre mayor sea el número de candidatos que se elijan de la lista de un partido, más probable será que los distintos grupos sociales se representen.

Por lo general existe una fuerte correlación positiva entre la magnitud promedio de los distritos (el total de escaños que se distribuyen entre todos los partidos) y la magnitud promedio de los partidos políticos. A medida que se incrementa el número de escaños por distrito, los partidos tendrán más oportunidad de que se elijan representantes de sus listas. Cuando hay distritos de gran magnitud (en los que se eligen siete o más escaños) y un número relativamente pequeño de partidos políticos se incrementa la magnitud de los partidos.

Efectos del sistema electoral en los sistemas de partidos

Algunos sistemas electorales fomentan más el desarrollo de los partidos políticos que otros. Asimismo, el sistema electoral tiene influencia significativa sobre el tipo de sistema de partidos que se desarrolla.

El sistema de mayoría simple, que es el ejemplo prototípico de los sistemas de mayoría, sitúa generalmente a los electores de un distrito ante una clara alternativa entre dos partidos, uno orientado a la izquierda y otro a la derecha, que se pueden alternar en el poder. Esto se puede explicar por las desventajas inherentes que representa a los partidos pequeños este sistema. Típicamente el sistema de mayoría simple da luz a un partido en el gobierno y a un partido opositor bien estructurado. Este sistema concede ventaja a los partidos de una amplia base política que tratan de abarcar varios segmentos de la sociedad y, por tanto, desalienta a los partidos extremistas y aquellos que se enfocan en temas muy específicos. Por otra parte, el sistema de mayoría simple no ofrece garantía de representación a los partidos pequeños y a las minorías.

Por otra parte, los sistemas de representación proporcional alientan la formación de varios partidos políticos que generalmente reflejan las diferencias políticas e ideológicas presentes en la sociedad. Asimismo, los partidos pequeños pueden obtener representación con mayor facilidad. Bajo ciertas circunstancias, los sistemas de representación proporcional pueden generar continuidad y estabilidad en las funciones de gobierno y en la toma de decisiones sobre políticas públicas. No obstante, también se argumenta que el gran número de partidos políticos que puede originar un sistema de representación proporcional puede provocar, en el peor de los casos, un efecto desestabilizador del sistema político en su conjunto.

Por ejemplo, en un sistema extremadamente pluralista, la necesidad de formar gobiernos de coalición obliga en ocasiones a los partidos políticos a cooperar con pequeños partidos extremistas a fin de lograr la mayoría. Los sistemas de representación proporcional también pueden abrir paso a partidos extremistas, porque al igual que los partidos pequeños, pueden disfrutar de una cantidad desproporcionada de poder en el momento en que los grandes partidos requieren de su apoyo y sus escaños para formar gobierno.

Otros efectos de los distintos tipos de sistema electoral que pueden tener en los partidos y en los sistemas de partidos en las sociedades democráticas, se pueden resumir en los siguientes términos:

• Es probable que los sistemas políticos altamente centralizados que utilizan listas cerradas de representación proporcional fomenten organizaciones partidistas fuertes; por el contrario, los sistemas descentralizados como los de mayoría simple pueden provocar el efecto opuesto.

• El diseño de un sistema electoral no sólo puede afectar la estructura de un sistema de partidos, sino también su cohesión y disciplina internas. Algunos sistemas electorales son más proclives al faccionalismo que otros. Esto a menudo provoca disputas internas en las que una corriente está en constante pugna con otra. En cambio, otros sistemas, tienden a fomentar la unidad o cohesión partidista.

• Además del diseño del sistema electoral, existen otras variables electorales que pueden influir en el desarrollo de un sistema de partidos. Por ejemplo, algunas democracias emergentes como Rusia e Indonesia han tratado de configurar el desarrollo de sus nacientes sistemas de partidos ofreciendo incentivos institucionales para la formación de partidos nacionales y no de regionales. Otros partidos, como Ecuador y Papua Nueva Guinea han utilizado los requisitos para el registro y financiamiento de los partidos para lograr objetivos análogos.

• El acceso al financiamiento público y/o privado es un tema clave que incide transversalmente en el diseño del sistema electoral y se convierte a menudo en el mayor obstáculo para la emergencia de nuevos partidos con posibilidades de permanencia.

En la misma medida en que la selección del sistema electoral afecta la forma en que se desarrolla el sistema de partidos, la estructura del sistema de partidos influye en la evolución del sistema electoral. Es poco probable que los partidos existentes apoyen cambios que les puedan representar serias desventajas o que ofrezcan la posibilidad de que nuevos partidos entren en la contienda, a menos que exista un fuerte imperativo político. Por consiguiente, el rango de opciones para modificar el sistema electoral puede enfrentar restricciones prácticas.

Efectos del sistema electoral en los candidatos

Se debe tener en cuenta que los diferentes tipos de sistema electoral propician distintos tipos de relación entre los candidatos y sus simpatizantes.

En general, se considera que los sistemas que utilizan distritos unipersonales estimulan a los candidatos en lo individual a percibirse como representantes de determinada área geográfica y a defender los intereses de su electorado.

Los sistemas de mayoría simple tienden a alentar que los electores elijan entre candidatos en lo individual y no entre partidos políticos y programas. Un candidato popular independiente tiene, por tanto, mejores oportunidades de éxito que en un sistema de representación proporcional. Esto puede ser particularmente importante en el desarrollo de sistemas de partidos en aquellos casos en que la política gira alrededor de vínculos familiares o de clan y no está basada en organizaciones políticas fuertes. Además, se dice que los sistemas de pluralidad/mayoría maximizan la capacidad del electorado para deshacerse de representantes individuales que no cumplen con sus expectativas.

En contrapartida, es más probable que los sistemas que utilizan grandes distritos pluripersonales generen la elección de representantes cuyas lealtades fundamentales estén con su partido o con intereses de alcance nacional. Ambos enfoques tienen  ventajas, y esa es una de las razones por las que ha crecido la popularidad de los sistemas mixtos que combinan la elección de representantes a nivel nacional y a nivel local.

La cuestión de asegurar que los representantes rindan cuentas surge a menudo en las discusiones relacionadas con los partidos políticos y los sistemas electorales, especialmente en relación con los representantes elegidos de manera individual. La rendición de cuentas a nivel individual reside en la capacidad del electorado para verificar efectivamente que los representantes, una vez elegidos, cumplan con las promesas que hicieron durante la campaña o bien manifiesten incompetencia o desinterés para cumplir con ellas.

Las relaciones entre los electores, los representantes y los partidos políticos no sólo se ven afectadas por el sistema electoral, sino también por otras disposiciones del marco legal como la duración de los mandatos, los mecanismos que regulan las relaciones entre los partidos políticos y sus representantes en cargos públicos o aquellos que sólo permiten que los representantes se cambien de partido si renuncian a su escaño en la legislatura. La libertad de los votantes para elegir entre candidatos y no entre partidos es otro aspecto de la rendición de cuentas.

Elecciones extraordinarias

Debido a la muerte, renuncia o expulsión de un representante de las filas de su partido, algunas veces quedan vacantes escaños en el Parlamento o cargos públicos entre elecciones. En alguna medida, la frecuencia de las vacantes de los escaños o cargos depende de la duración del encargo: entre más corta sea su duración es menos frecuente que se produzcan vacantes.

Con este tema se relaciona la discusión sobre si los representantes elegidos deben conservar o no su escaño cuando abandonan a o son expulsados por su partido político. Las legislaciones suelen resolver este asunto de distintas maneras. Si se les permite conservar el escaño, no es necesaria una elección extraordinaria. Para más información sobre este tema, ver la sección “cambio de bancada o transfuguismo”.

¿Cómo reemplazar el escaño vacante?

Si un escaño queda vacante entre elecciones, en los sistemas de representación proporcional por lista simplemente se ocupa con el siguiente candidato de la lista, de esta forma se elimina la necesidad de celebrar una nueva elección.

Sin embargo, en los sistemas de pluralidad/mayoría normalmente ocurre que para ocupar el escaño vacante se tenga que realizar una elección extraordinaria. Una elección de este tipo abre la posibilidad de que el escaño lo ocupe un nuevo candidato y ofrece a los electores la oportunidad de expresar su voluntad una vez más. Los electores pueden votar en forma distinta a la anterior y así expresar su descontento con el gobierno. En los sistemas de mayoría simple, las elecciones extraordinarias se celebran en el distrito correspondiente bajo las mismas reglas que se aplicaron en las elecciones generales pero por lo regular con otros candidatos. Así, puede ocurrir que las personas que buscan mayor publicidad obtengan mayor atención en una elección extraordinaria que en una elección general.

Efectos de las elecciones extraordinarias

Las elecciones extraordinarias son más pequeñas y, por consiguiente, cuestan menos que las normales, pero aún así en algunos países pueden implicar una carga presupuestal significativa y los escaños pueden quedar vacantes durante un largo periodo debido a la falta de medios para organizar una nueva elección. Este es un problema especialmente relevante en algunos países de África, donde la epidemia de VIH/SIDA ha provocado un gran número de escaños vacantes entre elecciones.

Como suele tomar tiempo la preparación y organización de una nueva elección, el escaño o cargo puede quedar vacante por un tiempo. Esto puede provocar problemas a las fracciones parlamentarias si requieren cada uno de los votos de sus representantes para aprobar o rechazar una legislación.

En algunas circunstancias, las elecciones extraordinarias pueden tener un impacto político más amplio que el del simple reemplazo de representantes en lo individual y son consideradas como una prueba intermedia sobre el desempeño del gobierno. Si el número de escaños vacantes que se tienen que renovar durante un periodo parlamentario es grande, se puede propiciar un cambio en la conformación de la legislatura y una alteración en la base del poder del gobierno, incluso un cambio de gobierno.

La votación en las elecciones extraordinarias difiere generalmente de la de la elección general, puesto que los electores pueden manifestar su descontento con el gobierno en turno. Entre más se aproximen las elecciones extraordinarias a la mitad del periodo legislativo, mayor puede ser el número de pérdidas que el gobierno puede esperar. Más aún, como lo usual es que sólo se elija a un representante a la legislatura en una elección extraordinaria, a veces los electores se sienten inclinados a votar por partidos que no obtuvieron mucho apoyo en las elecciones generales. Otra diferencia entre las elecciones extraordinarias y las generales reside en que las primeras normalmente reciben menos publicidad y los niveles de participación son menores.

Siempre existe la posibilidad de evitar elecciones extraordinarias si se eligen sustitutos de los representantes titulares. Si un miembro del Parlamento necesita dejar su escaño, su sustituto simplemente lo releva. Además. el sustituto puede participar en los trabajos parlamentarios y votar si el titular padece alguna enfermedad o se encuentra de viaje.

Relación entre los partidos y candidatos y el organismo electoral

Esta sección aborda la relación entre los organismos electorales y los partidos políticos y candidatos como actores clave del proceso electoral. Toda vez que los partidos y los candidatos están involucrados en todas las etapas del proceso electoral, tanto el organismo electoral como los propios actores clave están interesados en mantener relaciones estrechas y celebrar reuniones periódicas a lo largo del proceso.

La sección “Partidos y candidatos como actores de interés” examina cómo los partidos pueden llevar a cabo sus funciones como actores clave del proceso electoral, dependiendo de lo intensa que sea su participación en la administración del proceso electoral. El tipo de relación entre los partidos y los candidatos con el organismo electoral difiere de un país a otro. En algunos, los partidos pueden formar parte del organismo electoral, mientras que en otros sólo se involucran a través de mecanismos de consulta. Para mayor información sobre los tipos de relación entre los partidos y candidatos con el organismo electoral, vea la sección “Tipos de participación”.

Las reuniones consultivas se pueden formalizar a través de comités de vinculación con los partidos o de organismos análogos.

Partidos y candidatos como partes interesadas

Cuando un organismo electoral diseña e instrumenta sus políticas y actividades, es conveniente que tome en cuenta las necesidades e inquietudes de los partidos políticos  y candidatos. Los partidos y candidatos son actores clave de las elecciones: son los que llevan a cabo las campañas, supervisan el proceso y, en última instancia, acceden a los cargos públicos. Es de especial interés tanto para el organismo electoral como para los partidos y candidatos mantener buena relación a lo largo del proceso electoral.

A menos que el organismo electoral cuente con una política de puertas abiertas y trate a todos los partidos y candidatos de manera igualitaria, sus políticas y programas van a ser fuente de críticas y a generar cuestionamientos que pueden dificultar que la autoridad electoral cuente con el respaldo necesario. La celebración de reuniones periódicas (al menos una por mes y quizá con mayor frecuencia durante el periodo electoral) pueden ser una base idónea de comunicación.

Es importante consultar a los partidos políticos sobre la definición de los objetivos estratégicos del organismo electoral e involucrarlo en las evaluaciones sobre su desempeño. Como clientes clave, las opiniones de los partidos políticos y los candidatos sobre las prioridades, estrategias y servicios que ofrece el organismo electoral son un ingrediente útil para mejorar la gestión de las elecciones. Durante los periodos electorales, las consultas regulares con los partidos y los candidatos pueden propiciar acuerdos sobre los cronogramas, procesos y resultados del organismo electoral, así como garantizar que cuenten con toda la información necesaria sobre el proceso electoral. Después de cada elección, puede ser útil que el organismo electoral realice consultas con los partidos políticos sobre cómo mejorar la gestión electoral.

El tipo de relación entre los partidos y candidatos con el organismo electoral difiere de un país a otro. En algunos, los partidos pueden formar parte del organismo electoral, mientras que en otros sólo se involucran a través de mecanismos de consulta.

Tipos de participación

Los organismos electorales se pueden integrar de manera no partidista, multipartidista o mediante la combinación de ambas variantes. Lo mismo puede ocurrir con las instancias encargadas de revisar y actualizar periódicamente los distritos electorales. El modelo seleccionado determina en qué medida se involucran los partidos políticos y candidatos.

• Organismos electorales no partidistas

En este tipo de organismos, los partidos políticos y los candidatos no tienen representación. Los integrantes del organismo electoral son seleccionados conforme a sus habilidades como administradores electorales, figuras capaces de generar confianza entre la opinión pública, expertos electorales o algún otro tipo de profesionales considerados imparciales e independientes de los poderes políticos.

• Organismos electorales multipartidistas

Una gran cantidad de países, especialmente aquellos que han experimentado transiciones difíciles de regímenes autoritarios a democracias multipartidistas, han optado por utilizar lo que se denomina organismos electorales de base partidista o multipartidistas. La lucha contra el autoritarismo puede haber polarizado a la sociedad de estos países a tal punto que resulte difícil encontrar figuras públicas aceptadas ampliamente como “independientes”, para que integren el organismo electoral durante las elecciones transicionales. Los organismos electorales multipartidistas comprenden una mezcla de representantes de los partidos políticos y algunos servidores públicos de carrera, jueces o académicos.

Entre algunos analistas electorales existe la creencia de que al contar con representantes de distintos partidos políticos en el organismo electoral se genera consenso entre los actores de la contienda y contribuye a fortalecer la transparencia, todo lo cual se traduce en mayor confianza en el proceso electoral. Por otra parte, un organismo electoral de base partidista puede poner en riesgo o sesgar los procesos de toma de decisión, especialmente en aquellos casos en que están en juego intereses partidistas vitales y sus integrantes no tienen voluntad de contraer compromisos.

La presencia de políticos en el organismo electoral puede minar la confianza en temas como la seguridad de los materiales de votación. Los organismos electorales de base multipartidista también pueden generar insatisfacción, especialmente entre los partidos políticos minoritarios que pueden quedar excluidos de su integración, porque no cuentan con representación en el Parlamento o porque no participaron en el proceso de negociación que derivó en la integración del organismo electoral.

•  Organismos electorales mixtos

Algunas leyes electorales especifican que, de los integrantes del organismo electoral, una parte debe componerse por expertos independientes y la otra, por representantes designados por los partidos políticos. Esta fórmula puede fusionar las ventajas de los dos modelos, produciendo organismos que cuenten con el respaldo de los partidos y sean transparentes en sus operaciones.

Los modelos mixtos se pueden construir de distintas formas. Por ejemplo, un organismo permanente integrado por cinco expertos puede ser complementado por seis representantes partidistas, tres del partido de mayoría y tres del principal partido o bloque de oposición en el Parlamento, todos ellos con igualdad de derecho al voto. Así, sólo si se ponen de acuerdo los representantes de las dos fuerzas políticas pueden superar en una votación a los cinco expertos. Otra opción, es que el organismo electoral se integre por un número determinado de expertos con derecho al voto, y que cada partido o grupo parlamentario cuente con un representante, pero sin derecho de voto.

Comités de vinculación con los partidos políticos

La organización de las elecciones requiere necesariamente que el organismo electoral esté en contacto con los partidos políticos a través de su estructura organizativa, sus candidatos y representantes. El organismo electoral juega un papel vital en asegurar la integridad del proceso electoral, pero es necesario tener en mente que los partidos políticos cumplen un papel similar para asegurar la equidad del proceso y generar confianza en el sistema aceptando las reglas del juego y, en especial, los resultados de las elecciones. Por ello es muy importante que el organismo electoral establezca un proceso que le permita mantener un contacto regular con los partidos políticos. Durante los periodos no electorales, la comunicación se puede mantener a través de comunicados, notas o informes complementados con reuniones trimestrales.

Es conveniente que una vez que se convoque a elecciones, los representantes de los partidos políticos sean invitados a participar en reuniones donde se discutan asuntos como los siguientes:

• Calendario electoral
• Distribución de tiempo para la publicidad en los medios de comunicación
• Ubicación de los recintos o las mesas de votación
• Proceso de registro de las candidaturas
• Organización y logística de las elecciones
• Escrutinio de los votos

La adhesión de los partidos políticos a un código de conducta o, en su ausencia, el compromiso de sujetarse a las reglas del juego, puede ser una herramienta útil que el organismo electoral puede utilizar para demostrar un compromiso público con la celebración de elecciones justas. Independientemente de que los partidos jueguen o no algún papel importante en cualquier aspecto de la organización electoral, resulta muy conveniente que se realicen reuniones semanales o periódicas entre los administradores electorales y los representantes de los partidos o candidatos, para asegurar que comprenden claramente todo el proceso y están conformes con él.

Esta dinámica es particularmente importante cuando se introducen cambios de último momento en la organización de las elecciones (por ejemplo, un incremento en el número de sitios de votación, modificaciones a las listas de electores o ajustes a la delimitación de los distritos). Las reuniones de esta naturaleza también pueden brindar a los partidos y candidatos la oportunidad de formular comentarios y sugerencias, ventilar sus quejas o inquietudes y “descargar presiones”. Esto puede servir tanto para resolver situaciones antes de que se conviertan en problemas mayores como para fomentar el diálogo y la comprensión entre los partidos y los oficiales electorales.

La legislación electoral puede contemplar la creación de un comité consultivo o de asesoría. En este sentido se puede contemplar el establecimiento de un grupo, conformado por uno o más representantes de cada partido político o candidatos independientes, que lleve a cabo reuniones regulares con la comisión, o al menos con algún comité ad hoc, y que cuente con ciertos derechos, como revisar la documentación.

Los medios de comunicación en las campañas electorales

Los partidos políticos y candidatos tienden a concederle cada vez más importancia a los medios de comunicación, en particular a la televisión, para realizar sus actividades de campaña, por ello buscan aparecer en ellos tanto como sea posible. La televisión es considerada ampliamente como el instrumento más importante para realizar campaña y comunicarse con los electores, sobre todo en aquellos países en que tiene amplia cobertura y audiencia.

Si ha de contemplarse en la ley alguna regulación relacionada con lo que pueden o no hacer los medios de comunicación durante una elección, es lógico que esta regulación se aplique durante el periodo de campaña, o algún segmento de él. Puede ocurrir que haya un periodo de la campaña durante el que se apliquen las regulaciones específicas y otro en el que prevalezcan las prácticas convencionales.

El periodo formal u oficial de campaña suele comprender un lapso previo a las elecciones. Sin embargo las actividades orientadas a acceder un cargo público usualmente se llevan a cabo durante un periodo mayor al oficial.

En algunos países también existen regulaciones que determinan la vigencia de un “periodo de silencio”, esto es un lapso previo a la jornada electoral durante el cual ya no se permite llevar a cabo actos de campaña y hay limitaciones estrictas respecto a lo que los medios pueden transmitir, a fin de que los electores puedan meditar su voto (para mayor información sobre la duración de los periodos de campaña y su cobertura por parte de los medios de comunicación ver la sección ¿Un periodo específico de campaña?).

Papel de los medios de comunicación en las campañas electorales

Un papel de los medios es informar a los ciudadanos sobre los partidos, sus programas y candidatos así como contribuir a la formación de opiniones informadas entre el electorado. Esta función puede incluir la difusión o transmisión de material informativo proporcionado por el organismo electoral; de manera complementaria o alternativa, los medios de comunicación pueden producir sus propios materiales informativos o educativos sobre las elecciones.

El cometido general de la cobertura de los medios durante las campañas electorales es  difundir información de manera justa y objetiva. Esto se puede lograr, por ejemplo, mediante medidas como una justa distribución de tiempos de transmisión entre todos los partidos y candidatos, acuerdos “voluntarios” para una cobertura noticiosa equitativa o debates entre los candidatos o líderes partidistas. En primer lugar, es crucial asegurar que cada partido o candidato independiente cuenta con acceso a los medios de comunicación, sobre todo a la radio y la televisión, ya que la mayoría de los electores se informan sobre la política a través de estos medios. Eso significa que un medio no debe influir en la opinión pública otorgando tratamiento diferenciado a los distintos partidos y candidatos. Sin embargo, también es frecuente que el propio medio decida quién tiene acceso a los debates o programas de análisis.

En algunos casos, los medios buscan la simpatía del partido en el gobierno, ayudándoles a manipular la información a su favor (sobre todo si los medios son de carácter público), esto para que les brinden cobertura o tratamiento favorables. Los intentos de manipulación pueden producirse mediante el diseño de los programas, los reportes o las noticias, los programas de análisis, e incluso en los programas no noticiosos, como los de entretenimiento. Se puede tratar de difundir propaganda bajo el disfraz de información pública objetiva por parte del gobierno. Los riesgos del mal uso por parte del gobierno para fines de campaña se pueden limitar si se adoptan leyes para regular el papel de los medios durante los periodos de campaña electoral.

Las leyes y reglamentos relacionados con el papel de los medios en las campañas electorales pueden determinar:

• Si los partidos y candidatos disponen de tiempos gratuitos para publicidad.
• La fórmula para distribuir los tiempos y espacios entre los distintos partidos y candidatos.
• Si se permite la publicidad comercial o pagada.
• Si se limitan los gastos de publicidad.
• Si se van a imponer restricciones a los tiempos o contenidos de las transmisiones electorales.
• Los deberes de los medios para difundir material informativo o de educación electoral.
• Si se garantiza el derecho de réplica.
• Si se pueden publicar los resultados de los sondeos y encuestas de opinión.
• Si se aplican algunas disposiciones relacionadas con la difamación o la calumnia.

Se piensa que los medios de comunicación de carácter público tienen un deber especial para publicar o transmitir las declaraciones de todos los partidos contendientes. Se acepta generalmente que los medios de comunicación públicos tienen cierta obligación de permitirle a los partidos y candidatos comunicarse directamente con el electorado sobre bases igualitarias, en tanto que los medios privados tienen el derecho de publicar o transmitir con mayor frecuencias las declaraciones de los partidos políticos o candidatos de su preferencia.

Campañas electorales

Las campañas electorales son el proceso a través del cual los contendientes (partidos, candidatos o grupos de interés especial) buscan apoyo electoral en una contienda para acceder a cargos públicos (ver Farell 1996, Kavanagh 2000:29 y Nelson 1999).

El periodo de campaña es el que precede a una elección. Muchos países han optado por definir un periodo fijo de campaña durante el que se aplican reglas especiales a los partidos políticos, los candidatos y los medios de comunicación. En la realidad, lo cierto es que las actividades de campaña para buscar un cargo público normalmente se realizan por un periodo mayor al oficialmente previsto por la ley. Otros países optan por no fijar legalmente ningún periodo determinado para realizar actividades de campaña electoral.

En algunos países también existen regulaciones que determinan la vigencia de un “periodo de silencio”, esto es un lapso de algunos días previos a la jornada electoral durante el cual ya no se permite llevar a cabo actos de campaña. Este tipo de regulaciones pueden limitarse únicamente a los medios audiovisuales como la televisión o el cine.

Hay varios temas relacionados con la campaña que pueden afectar la integridad y equidad de la elección. Entre ellos se pueden mencionar la oportunidad de las elecciones, la capacidad para realizar campañas de manera libre, la neutralidad de los oficiales electorales durante la campaña, la seguridad de los contendientes y la posibilidad de acceso a los medios de manera gratuita.

Factores que influyen en la campaña electoral

Las campañas electorales pueden variar significativamente de un país a otro y de una elección a otra. Muchos factores influyen en la dinámica de las campañas, por ejemplo, el tipo de cargo que está en disputa, las disposiciones legales relacionadas con las campañas, los patrones culturales, el alcance de los medios de comunicación, los sistemas electorales y de partidos, etc. Por un lado, las estrategias de campaña se ven influenciadas por el contexto político en el que se desarrollan y, por el otro, por los partidos políticos contendientes (Kavanagh 2000).

Las campañas electorales pueden variar significativamente dependiendo del sistema político. Un sistema presidencial propicia que las campañas se centren en los candidatos, en tanto que los sistemas parlamentarios favorecen a los partidos políticos (ver Farell 1996). En términos generales, en los Estados federales se promueven las campañas descentralizadas, en tanto que los sistemas políticos unitarios y centralizados propician campañas de alcance nacional.

El diseño del sistema electoral puede influir en la forma en que lleven a cabo sus campañas los partidos y en la que se comporten las élites políticas. El tipo de sistema electoral puede, por ejemplo, determinar el clima político general, promover una fuerte competencia entre los partidos o promover la construcción de alianzas. El diseño del sistema electoral también puede alentar a los partidos a buscar bases de apoyo amplias y acomodarse a un amplio abanico de intereses. Se dice que los sistemas de representación proporcional por listas, donde los electores eligen entre partidos y plataformas políticas, alientan la centralización de las campañas. Los sistemas de representación proporcional también alientan a los partidos políticos a realizar actividades de campaña en los distritos en que no son fuertes, porque buscan incrementar su caudal de votación, independientemente del lugar de donde provengan.

Por otra parte, en los sistemas de pluralidad/mayoría, los votantes suelen elegir entre candidatos, no entre partidos y programas. En un sistema de distritos unipersonales, las campañas se enfocan en los candidatos en lo individual y en los temas que son relevantes para ese distrito en particular.

El tipo de sistema de partidos también influye en las estrategias de campaña. En los sistemas bipartidistas, que a menudo se desarrollan sobre las bases de sistemas electorales de mayoría/pluralidad, las campañas suelen ser altamente competitivas y los partidos pelean incluso por los votos marginales para alcanzar la mayoría (ver Farell 1996). Por otra parte, en los sistemas multipartidistas, que a menudo emergen de sistemas de representación proporcional, los partidos no necesariamente compiten por los votos marginales, porque no son cruciales para los escaños que logra el partido en el Parlamento. Aún así, los principales partidos pueden competir intensamente entre sí en los sistemas de representación proporcional, especialmente si han conformado bloques opuestos y alianzas preelectorales.

En alguna medida, la disponibilidad de recursos financieros determina la naturaleza de las campañas, especialmente su nivel de profesionalización.

Coaliciones y alianzas electorales

Los partidos políticos forman una coalición preelectoral cuando anuncian pública o formalmente que pretenden formar un gobierno conjunto si reciben los votos necesarios. Sin embargo, en muchos casos los partidos políticos contienden en las elecciones de manera totalmente independiente y, por consiguiente, los electores no tienen ninguna oportunidad de aceptar o rechazar las negociaciones post-electorales que derivan de la formación de una nueva coalición gobernante.

Al coordinar sus estrategias de campaña y en ocasiones incluso armonizar sus programas políticos, los partidos tratan de mejorar sus posibilidades de ganar el mayor número de escaños. En algunos casos, los partidos políticos incluso brindan a sus simpatizantes orientaciones tácticas para votar por algún socio de una coalición potencial, a fin de asegurar que todos los partidos políticos que la conforman obtengan el número suficiente de votos para contar con representación en el Parlamento. Esto se realiza sobre todo en sistemas electorales en que los electores pueden emitir dos votos en una papeleta y tienen la oportunidad de dividirlos para apoyar a partidos distintos. Si, por ejemplo, los simpatizantes de un gran partido emiten sus votos a favor de un socio de la coalición, esto puede ayudar a que ambos alcancen representación en el Parlamento.

Las alianzas preelectorales son un fenómeno común en las democracias liberales. Tan sólo en Europa Occidental, se formaron casi 200 coaliciones preelectorales entre 1946 y 2002. Los tipos de coalición pueden variar de un caso a otro comprendiendo desde vagas promesas de gobernar conjuntamente hasta la estructuración de una plataforma común y orientaciones a sus simpatizantes para la emisión del voto.

Se puede clasificar a los acuerdos preelectorales entre los partidos de acuerdo al nivel de claridad o precisión del compromiso para gobernar de manera conjunta.

De acuerdo con Carroll y Cox, el compromiso más débil sería aquel que se limita a la simple manifestación de trabajar de manera conjunta, el siguiente al anuncio de una plataforma común, el tercero a postular listas conjuntas a nivel distrital o nacional y el más sólido sería aquel en que las coaliciones negocian candidaturas únicas, es decir, el candidato de un determinado partido en un distrito y el de otro partido en otro distrito para que no tengan que competir entre sí en ninguno de ellos. Además de estas fórmulas, los autores  indican que pueden producirse formas más vagas o genéricas de cooperación electoral entre los partidos, por ejemplo, postular sólo algunos candidatos comunes o alentar a los electores a votar por fuerzas aliadas.

Efectos en la naturaleza representativa del gobierno

Si un partido recibe la mayoría absoluta de los votos y forma gobierno por sí solo, los electores pueden exigir que sea responsable de sus actos y rinda cuenta de ellos. Así, los votantes pueden tener una influencia directa en las políticas de gobierno. Sin embargo, si, por otra parte, los partidos tienen que buscar socios para una coalición a fin de ganar la mayoría de los escaños, las preferencias de los electores no necesariamente se van a reflejar en la coalición gobernante.

Se dice que en estas situaciones son convenientes las coaliciones preelectorales, ya que permiten a los electores identificar posibles alternativas de gobierno antes de emitir su voto. Los electores pueden apoyar directamente a una de las coaliciones propuestas y así conferirle al nuevo gobierno mayor legitimidad.

Condiciones para la formación de alianzas preelectorales

Si bien las condiciones para formar coaliciones preelectorales no han sido analizadas de manera sistemática, se pueden encontrar dos grandes hipótesis acerca de los factores que influyen en su creación.

La denominada hipótesis de la “desproporcionalidad” sostiene que es más probable que las alianzas surjan en los sistemas electorales desproporcionales si existen más de dos partidos políticos. El supuesto básico es que el sistema electoral tiene un considerable efecto en la formación de coaliciones y alianzas en el periodo preelectoral.

Los sistemas electorales de mayoría/pluralidad generalmente conceden ventajas a los partidos más grandes. Si contienden más de dos partidos, los más grandes tienden a buscar alianzas preelectorales para incrementar sus oportunidades de lograr la mayoría de los escaños. En este tipo de sistemas electorales los partidos pueden, por ejemplo, compartir sus votos o incluso transferirlos de manera sistemática como parte de su alianza electoral.

Otro enfoque para explicar la formación de alianzas preelectorales es el que se sustenta en la denominada teoría del “mecanismo de señales”. La formación de coaliciones previas a las elecciones se interpreta como una señal o demostración clara al electorado de que el partido será capaz de gobernar al país bajo una coalición estable. Esto puede ser especialmente válido en situaciones donde los partidos opositores forman grandes coaliciones contra el partido gobernante. Si un gran partido ha gobernado por mucho tiempo, es posible que los partidos opositores traten de acercar sus posiciones para formar una alianza a fin de sustituir al gobierno.

Renuncia, remoción o muerte de un candidato antes de una elección

Hay varias formas en que las legislaciones resuelven las situaciones que se producen cuando un candidato fallece, se retira de la contienda o abandona a su partido después de que se han impreso las papeletas pero antes de que se lleve a cabo la elección. Es conveniente establecer en la legislación electoral las acciones administrativas que se deben llevar a cabo en casos de muerte o exclusión de la contienda de un candidato, debido a una renuncia o expulsión, así se trate de candidatos en lo individual o de integrantes de una lista de partido.

Es recomendable que independientemente de las acciones administrativas o legales que contemple la ley en estos casos, éstas sean formalmente comunicadas por la autoridad electoral a todos los contendientes de la elección, partidos, grupos o candidatos.

Las acciones administrativas que se pueden realizar deberán ser más sensibles en aquellos casos en que los candidatos han sido postulados para una elección donde su nombre aparece de manera individual en la papeleta, puesto que, si bien lo ideal es que cualquier candidato sustituto satisfaga el mismo procedimiento de postulación que el candidato original, reponer este procedimiento puede tomar mucho tiempo. Cuando sólo aparecen en la papeleta los listados de candidatos de grupos o partidos, un sistema electoral equitativo normalmente contemplará un mecanismo para que un candidato que ha resultado electo sea sustituido por otro de la misma lista.

En algunos casos, los candidatos desean retirarse unilateralmente de la contienda. No es recomendable que un sistema permita retirarse de la contienda una vez que se ha cerrado el plazo para las postulaciones pues puede alentar la intimidación de los candidatos, aunque hay algunos sistemas que lo permiten por un periodo corto, sobre todo cuando se trata de elecciones locales. En estos casos por lo general se requiere que las solicitudes para retirarse de la contienda se presenten de manera formal y sean firmadas por el propio candidato.

Los partidos políticos como vigilantes de las elecciones

Una responsabilidad importante de los partidos políticos es actuar como vigilantes del proceso electoral a fin de proteger sus intereses, monitoreando de cerca la legalidad y corrección de todos los procedimientos aplicados en las elecciones. La función crucial de los representantes de los partidos políticos es vigilar todos los procedimientos y detectar las posibles irregularidades. Esto requiere la presencia de los representantes de partido durante los procesos de registro, el sellado de las urnas, la votación, la apertura de las urnas y el escrutinio de los votos.

Una de las mayores ventajas de la participación de los representantes de partidos y candidatos en la vigilancia de las elecciones es que pueden ayudar en la construcción de la confianza y legitimidad del proceso. Es menos probable que los partidos políticos que han tenido oportunidad de presenciar todo el proceso se opongan a los resultados, a menos que tengan evidencia de fraude. También puede reducir el costo de las elecciones, emplear observadores voluntarios durante etapas como el transporte de las urnas y papeletas, en lugar de apostar por medidas de seguridad o materiales costosos. Sin embargo, esta alternativa puede plantear el riesgo de que los representantes de partidos y candidatos dominen el proceso e intimiden a los electores.

Los países registran a los electores bajo distintas formas. En los países donde el registro es voluntario y no automático, una tarea que normalmente se espera que lleven a cabo los partidos políticos es asegurar que sus simpatizantes sean incluidos en las listas de votantes. También pueden tener como cometido objetar el registro de aquellas personas que consideran que no cumplen con los requisitos para ser electores. En muchos casos, las autoridades públicas dejan que sean los partidos políticos quienes conduzcan los procesos de revisión del registro bajo el supuesto de que sus organizaciones a nivel local tendrán el conocimiento requerido y el interés para objetar la inclusión de electores que no satisfacen los requisitos para hacerlo. Para facilitar esta política de vigilancia partidista, la legislación de muchos países dispone la publicación de los listados preliminares para su revisión, así como la existencia de un periodo para presentar quejas y objeciones, sólo después de éste, el registro es definitivo para una elección.

La presencia de representantes de partidos y candidatos durante una elección constituye un fuerte dispositivo antifraude. Sin embargo, su efectividad depende de la capacidad de cada partido para reclutar y capacitar a un número suficiente de representantes. Suele ser difícil para algunos partidos reclutar representantes o vigilantes de la votación en áreas donde no tienen mucha presencia política o fuerza electoral. Sin embargo, también puede ocurrir el problema opuesto, esto es, que los locales o recintos de votación se saturen con decenas de representantes.

La vigilancia del transporte de las papeletas y de equipos y materiales electorales sensibles puede ser realizada por representantes de los partidos u observadores independientes. En muchos casos, las fuerzas policiales o equipos de seguridad cuidan la transportación del material. Sin embargo, en algunas democracias establecidas, los altos niveles de confianza propician que no haya vigilancia alguna en el manejo y traslado de estos materiales.

Los propios oficiales de las mesas de votación o escrutinio pueden transportar las papeletas. Una de las partes esenciales pero más difíciles de vigilar del proceso es la del escrutinio de los votos. Un sistema complejo o automatizado puede provocar sospechas por parte de los representantes de los partidos. Por ello es esencial que cuenten con una clara comprensión de los procedimientos para que puedan presentar las objeciones o impugnaciones debidas en casos de presuntas irregularidades e imprecisiones en el conteo.

Partidos y candidatos en las legislaturas

Esta sección examina el tema de los partidos políticos y candidatos en la legislatura. Los partidos políticos y candidatos se postulan y compiten en las campañas electorales a fin de ocupar cargos públicos o ganar escaños en la legislatura. La legislación o las reglas internas de los partidos políticos pueden considerar temas relativos al desempeño de los partidos y candidatos en la legislatura, como los relativos a los vínculos entre los representantes elegidos y sus partidos políticos o las reglas relacionadas con la estructuración y funcionamiento de fracciones partidistas en la legislatura.

Después de las elecciones y dependiendo de sus resultados, es posible que los partidos requieran arreglos para la formación de gobiernos o para conformar la oposición parlamentaria. La siguiente sección se enfoca en los procesos de formación de gobierno, analiza las negociaciones para formar coaliciones y la distribución de carteras entre los partidos políticos.

Dentro de la legislatura, los partidos políticos crean a menudo grupos o fracciones parlamentarias. Estos grupos partidistas suelen funcionar de manera distinta a las estructuras partidistas que se encuentran fuera del Parlamento. Dentro de las fracciones parlamentarias a menudo se tienen que examinar temas como la votación conjunta, la disciplina partidista y la formulación de políticas.

Esta sección también examina qué ocurre cuando los representantes quieren abandonar a su partido y qué sucede con el escaño. Las legislaciones suelen manejar estos temas de distinta forma, en algunos casos se permite que los representantes conserven su escaño al cambiar de bancada, en otros se determina que el partido conserve el escaño y lo ocupe con otra persona, o también puede ocurrir que se convoque a una elección extraordinaria.

Formación de gobierno

A menos que un partido político o una alianza preelectoral alcance la mayoría absoluta de los escaños en la legislatura, el nuevo gobierno sólo se puede formar después de que se ha realizado un proceso de negociación entre los partidos políticos durante la fase post-electoral. Los partidos políticos que no han formado alianzas preelectorales negocian para formar coaliciones a fin de asegurar que el gobierno sea respaldado por la mayoría de los legisladores. Durante las negociaciones para formar una coalición, los partidos discuten sobre la distribución de posiciones en el gobierno y los programas políticos comunes.

No siempre es previsible cómo van a influir el resultado de las elecciones y la distribución de escaños de una nueva legislatura en la formación de un gobierno. Los elementos relacionados con los partidos políticos interesados en formar parte del gobierno, las alianzas que estén dispuestos a conformar y qué tanta capacidad de negociación tengan pueden determinar el perfil del nuevo gobierno.

Probabilidad de formar un gobierno común

• Entre menor sea la distancia ideológica entre los partidos, mayor será la probabilidad de que puedan formar una coalición gobernante. Tendrán más probabilidades de convenir políticas comunes y sus electores y simpatizantes aceptarán más fácilmente la coalición.

• El partido político que ocupa una posición clave en el escenario político está en mejores condiciones que los restantes para formar una coalición. El partido mejor posicionado suele tener el mayor poder de negociación porque dispone de mayor rango de alternativas para formar coaliciones y, por tanto, es más probable que forme parte del gobierno. Un escenario de este tipo puede propiciar que un partido político muy pequeño disponga de una gran capacidad de negociación.

• Para los partidos políticos ubicados en un extremo del espectro político pero con fuertes diferencias entre ellos, será más difícil formar un gobierno conjunto. Esto también significa que es más probable que surjan gobiernos de minorías entre mayores sean las divisiones ideológicas en relación a la oposición que enfrentan.

Estos son algunos de los factores que se consideran más relevantes en la formación de gobiernos

• Es probable que el partido con un mayor número de escaños en la legislatura sea parte del nuevo gobierno, aún si no cuenta con la mayoría absoluta. También es usual que el partido con más número de escaños sea el que nombre al primer Ministro.

• Las coaliciones necesitan el apoyo de la mayoría de los legisladores, pero los partidos que forman la coalición también quieren tener el menor número de competidores en términos de las posibilidades de acceso a las posiciones de gobierno. Por consiguiente, lo más probable es que el tipo de coalición que se forme sea aquella que tenga el mayor apoyo posible por parte de los legisladores, al mismo tiempo que involucre al menor número de partidos políticos.

• Los procesos de negociación a menudo desembocan en negociaciones donde los partidos que terminan formando el gobierno deciden distribuir las carteras de manera proporcional a los escaños que hayan obtenido en la legislatura.

• No es menos cierto que el partido que toma la iniciativa para la formación del gobierno (usualmente el que recibió el mayor número de votos o escaños) busque actuar como el que defina los términos de la agenda de negociación, el que encabece las negociaciones y el que utilice su poder para alcanzar los mayores dividendos.

• La condición de partido de gobierno puede tener un efecto positivo en su participación en la formación de un nuevo gobierno. Puede ser más fácil para un partido en el poder formar un nuevo gobierno que para un nuevo partido político o coalición tomar su lugar, aún si los votos o escaños de ambos lados son equiparables. Esto es especialmente cierto en los casos en que el partido del Primer Ministro en funciones es el que obtiene el mayor número de escaños en la nueva legislatura.

Además, puede haber otros factores susceptibles de guiar los procesos de negociación que llevan a cabo los partidos políticos para la formación de un gobierno.

• Los acuerdos para formar coaliciones preelectorales pueden tener una gran influencia en la formación del gobierno: si un partido anuncia públicamente que pretende formar coalición con otras fuerzas en caso de que obtenga el mayor número de escaños, será mayor la probabilidad de que esa coalición desemboque en la formación de un gobierno.

• Algunos partidos políticos buscan formar parte de un gobierno de coalición con miras a ocupar posiciones específicas dentro del gobierno, como en el caso de los partidos socialistas que buscan ocupar las carteras de trabajo o asuntos sociales, o los partidos verdes que prefieren los ministerios de temas ambientales.

• Los objetivos políticos de los líderes de los partidos políticos tienen que ser tomados en cuenta.

• Es probable que sea una mezcla de motivaciones la que termine por dominar en la práctica los procesos para la formación de los gobiernos de coalición: ni la pura búsqueda de posiciones, ni simples motivaciones ideológicas orientan a los partidos a formar parte de un gobierno.

Grupos o fracciones parlamentarias de los partidos

Gran parte de lo que se ha dicho de los partidos políticos tiene que ver con su trabajo fuera de la legislatura. Sin embargo, los partidos políticos también funcionan dentro de la legislatura. A la representación de un partido político en la legislatura generalmente se le llama grupo o fracción parlamentaria.

La fracción parlamentaria está conformada por los representantes elegidos de un partido (en ocasiones por una coalición de partidos) y es la que trata de resolver problemas comunes, coordinar intereses y sancionar a quienes transgreden las normas partidistas.

Entre las principales funciones o actividades de los grupos parlamentarios suelen figurar las siguientes:

• Elegir a los líderes de las fracciones o bancadas.
• Negociar aspectos relativos a la integración de los comités legislativos y a la participación de sus representantes en ellos.
• Realizar deliberaciones entre sus miembros.
• Conciliar los distintos intereses y corrientes que existen en su interior.
• Definir las posiciones partidistas respecto a los temas de la agenda legislativa.
• Persuadir a sus miembros para que adopten una posición común sobre los temas más importantes.

Votación conjunta o en bloque

Los grupos parlamentarios buscan asegurar que sus miembros voten de manera homogénea o unificada, para lo cual buscan zanjar las posiciones u opiniones divergentes que pueda haber entre sus miembros. El grado de cohesión de los partidos políticos en la legislatura varía significativamente en las diferentes democracias parlamentarias: en algunos países, los partidos se esfuerzan por tener un alto grado de cohesión y lograr una disciplina casi completa. En otros sistemas políticos, suelen ser pocas las decisiones sujetas a una disciplina estricta u obligada, dependiendo del contenido de las iniciativas de ley que se tienen que votar y del umbral de votación que se requiere para su aprobación.

Cambio de bancada o transfuguismo

El término cambio de bancada o transfuguismo puede ser utilizado de dos formas. La definición utilizada para fines de este documento es la que se refiere al proceso en que un miembro del Parlamento se desliga de su partido político a fin de unirse a otro o convertirse en un representante independiente.

El término fue utilizado inicialmente para describir el proceso mediante el cual algún miembro de la Cámara de los Comunes de Gran Bretaña cruzaba el recinto para sumarse al grupo de representantes (de otro partido políticos) que estaba sentados en el extremo opuesto.

En algunos casos, el término se utiliza simplemente para designar al acto particular de votar de conformidad con otro partido político sobre un tema o asunto específico. Esta situación se produce en algunos países en que los miembros del Parlamento votan en función del escaño en que se sientan en ocasión de cada votación y, por tanto, pueden cambiar de posición en ocasión de cada tema que está sujeto a votación, sobre todo en aquellos temas en que no se exige ningún tipo de disciplina partidista.

En aquellos casos en que los miembros del Parlamento se desligan o desafilian de su partido político la cuestión es qué sucede con su escaño. Las legislaciones suelen resolver esta situación de tres formas distintas:

El escaño corresponde al partido político

• De ser este el caso, el representante que abandona o es expulsado de su partido político pierde el escaño y el partido está en libertad de decidir quién lo ocupa o a quién se concede. Esta solución fortalece a la organización partidista y mantiene el balance político que los votantes decidieron en la última elección. Este sistema es usual en los países que utilizan sistemas electorales de representación proporcional basados en listas.

• Se puede argumentar que la democracia partidista interna y los procesos de generación de consenso se fortalecen si el partido político conserva el escaño. Si existen discrepancias dentro del partido o su grupo parlamentario, el representante parlamentario estará más inclinado a participar personalmente en la solución del problema si el escaño pertenece al partido y no a él. Los representantes de los partidos políticos también se ven fortalecidos mediante este sistema, toda vez que pueden influir en la decisión sobre quién ocupa el escaño vacante. En la práctica, suele ser la siguiente persona que aparece en la lista que se presentó en la elección anterior.

• Por otra parte, la disciplina partidista puede llevarse demasiado lejos y los representantes parlamentarios pueden ser amenazados con su expulsión del partido (y consecuentemente del Parlamento) si no votan de acuerdo con la línea fijada por el partido.

El escaño corresponde al representante y este puede conservarlo independientemente de que se mantenga o no en el mismo partido político

• Esta solución fortalece el papel de los representantes en lo individual y los vínculos con su electorado. En este caso la disciplina partidista se puede debilitar y algunos críticos argumentan que es menos probable que los representantes parlamentarios busquen tener acuerdo con los miembros de su partido o de su fracción parlamentaria si tienen abierta la posibilidad de abandonar su partido y conservar su escaño. A su vez, algunos analistas sostienen que el cambio de bancada constituye una forma justificada de responder a un entorno político dinámico y es algo que debe ser parte de una democracia dinámica y vigorosa.

• El cambio de bancada tiende a favorecer al partido dominante y al gobierno. Una oposición débil puede deteriorarse aún más a través de esta práctica, la cual puede tener un impacto negativo en el balance de poder y alimentar un clima de inestabilidad política. Si se convierte en una práctica recurrente puede mermar la rendición de cuentas y afectar la legitimidad del gobierno.

• Las prácticas de este tipo han mostrado históricamente su proclividad a generar actos de corrupción y cooptación, desde el momento en que los partidos tratan de convencer a otros representantes del Parlamento para cambiar de bando. Los tránsfugas suelen disgustarle a la opinión pública y ser acusados de oportunismo político y corrupción. A menudo se considera que tienen su propia agenda de intereses al margen de los partidos políticos y que tratan de perseguir objetivos personales.

• Un cambio de bancada recurrente socava el principio de representación proporcional en aquellos casos en que se utiliza alguna fórmula de este tipo para convertir los votos en escaños. Cuando un parlamentario cambia de bando, se distorsiona el nivel de representación determinado por los electores (Faull 2005). En ocasiones se afirma que esta práctica viola la voluntad de los electores y su derecho a elegir entre los candidatos de un partido. En muchos casos, los votantes eligen más a los candidatos sobre la base de su afiliación de partido que de la estricta preferencia de los individuos. Por ello, se sostiene que los representantes no deben tener la libertad de elegir su membresía partidista sin considerar a los electores (Faull 2005). Otros especialistas sostienen que quienes aseguran que el cambio de bancada viola la voluntad de los electores no comprenden los conceptos de delegación del mandato y de representación (Rapoo 2002a). Sostienen que, en rigor, la representación significa que los miembros del Parlamento tienen un mandato claro para tomar decisiones en nombre de sus electores sin tener que buscar su aprobación entre elecciones.

• El alto nivel de transfuguismo puede reforzar el sentido de distanciamiento respecto a la política, reflejado en niveles decrecientes de votación (Faull 2005). Los electores se pueden sentir poco representados o ignorados y no tener confianza en la responsabilidad y honestidad de los políticos. Se alienta una falta de confianza de los ciudadanos en la política y el sistema político y el proceso de democratización puede verse en riesgo. La legitimidad de un nuevo sistema político puede ponerse en peligro si los ciudadanos no confían en él. Esto es menos cierto en aquellos casos en que se permite el cambio de bancada, pero no constituye una práctica muy extendida.

El escaño no corresponde ni al partido ni al representante

• Si el escaño queda vacante, se debe realizar una elección extraordinaria. Esta solución se utiliza en países donde operan sistemas electorales de mayoría/pluralidad. Una elección extraordinaria ofrece la oportunidad de cubrir el escaño vacante con un candidato nuevo y permite a los electores expresar su voluntad una vez más. Los electores pueden votar de manera distinta y, por tanto, expresar su descontento con el partido o coalición gobernante.

• Las elecciones extraordinarias son más pequeñas y, por consiguiente, cuestan menos que las elecciones normales, pero aún así en algunos países pueden implicar una carga presupuestal significativa y los escaños pueden quedar vacantes durante un largo periodo debido a la falta de medios para organizar una nueva elección.

• En algunas circunstancias, las elecciones extraordinarias pueden tener un impacto político más amplio que el del simple reemplazo de representantes en lo individual y son consideradas como una prueba intermedia sobre el desempeño del gobierno. Si el número de escaños vacantes que se tienen que renovar durante un periodo parlamentario es grande, se puede propiciar un cambio en la conformación de la legislatura y una alteración en la base del poder del gobierno, incluso un cambio de gobierno.

Estudios de caso de Partidos y candidatos

India: escaños reservados para las minorías

 

Camboya: código de conducta

 

Rusia: campañas electorales de duración variable

 

Estados Unidos: análisis de las elecciones primarias

 

Sudáfrica: caso representativo de cambio de bancadas

India: escaños reservados para las minorías

La constitución de la Unión de la India determina que un cierto número de escaños se reserve para castas y tribus específicas, además de la existencia de una cláusula especial para la comunidad anglo-india. Bajo el título “Disposiciones Especiales para Ciertas Clases”, el texto constitucional dispone lo siguiente:

“330. Escaños reservados para determinadas castas y tribus en la Asamblea Popular. (1) Se deben reservar escaños en la Asamblea Popular para –(a) determinadas castas; (b) determinadas tribus en los distritos autónomos de Assam; (2) El número de escaños reservados en cualquier Estado para las castas y tribus determinadas bajo la cláusula (1) deben considerar, tanto como sea posible, la misma proporción respecto al total de escaños asignados a ese Estado en la Asamblea Popular, en relación a la cual se reservan los escaños, considerando la población total del Estado. 331. Representación de la comunidad anglo-india en la Asamblea Popular. –Independiente de lo dispuesto en el Artículo 81, el presidente puede nominar, si considera que la comunidad anglo-hindú no está adecuadamente representada en la Asamblea Popular, a no más de dos miembros de esa comunidad a la Asamblea Popular”.

Se trata de un mecanismo de discriminación positiva, en la medida que garantiza la elección de candidatos de ciertos grupos para garantizar su representación. Ya se ha hecho referencia a los problemas legales que pueden plantear este tipo de mecanismos: en la medida en que dan prioridad a determinados candidatos por pertenecer a cierto grupo, aplican un criterio opuesto al de “una persona un voto” que predica sobre la igualdad de cada voto. Por tanto, aún y cuando la necesidad de adoptar mecanismos de este tipo se puede justificar en contextos en donde la representación ayuda a mitigar serios casos de desigualdad, es conveniente evaluar su efecto en los grupos que no reciben un tratamiento especial. Por ende, es necesario precisar que el número de escaños que se reserve sea proporcional al de la población de la demarcación electoral correspondiente.

Camboya: código de conducta

El código de conducta de Camboya, publicado por la Unión Interparlamentaria en su reporte sobre las elecciones de ese país en 1993, tiene un rasgo peculiar: fue incorporado a la ley electoral misma por el Parlamento camboyano.

En el momento en que fue adoptado por los partidos contendientes, sus contenidos eran los típicos de un código elaborado en el contexto de un proceso electoral asistido internacionalmente: una declaración sobre la obligación de los partidos y de todas las instancias que, de una u otra forma, participaban en el proceso de aceptar las reglas y todas las regulaciones vigentes; una declaración sobre el derecho a celebrar elecciones libres y justas y sobre la obligación de respetar la libertad del resto de los partidos y las reglas de conducta convenidas: algunas que prohibían actos de intimidación y el uso de armas, fijaban reglas para evitar cualquier incidente verbal, interferencias o restricciones relacionadas con las libertades para celebrar actos públicos o manifestaciones por otros partidos; así como otras que establecían un sistema obligatorio de comunicación, cooperación y mediación entre los partidos políticos y con los observadores internacionales a fin de evitar o resolver conflictos de cualquier clase entre los contendientes.

Sin embargo antes de que se integrara a la legislación electoral, no había forma de que se pudiera considerar a este código como una regulación legal, ya que carecía de los elementos necesarios para ello: era un acuerdo de carácter privado y carecía de poder vinculante. Además, carecía de consecuencias legales en caso de incumplimiento.

Su incorporación en la legislación electoral convirtió las reglas contenidas en el código en obligaciones legales, respaldado por las implicaciones legales contempladas en el marco jurídico de Camboya en caso de que no fuera respetado. Se trata de un ejemplo de cristalización legislativa, a través del cual un conjunto de reglas originalmente convenidas entre sujetos privados (aunque en el marco de un proceso electoral de evidente relevancia pública), cuya naturaleza obligatoria se deriva del compromiso contraído por los sujetos que se adhirieron al acuerdo, se convierte en un conjunto de reglas con validez jurídica cuya naturaleza obligatoria se deriva de este hecho.

Rusia: campañas electorales de duración variable

En el artículo 34 de la Ley sobre Elecciones Presidenciales en Rusia se establece un complejo mecanismo para la postulación de candidatos, el cual incluye la disposición de que cada uno presente un millón de firmas de ciudadanos que respaldan su candidatura. Esto implica que la postulación formal se lleva paso a paso, a medida que cumplen con este requisito.

Esto provoca que las campañas electorales tengan una variación distinta para cada uno de los candidatos ya que si bien la fecha de conclusión es la misma para todos, su inicio varía en función de la fecha en que logran satisfacer los requisitos exigidos.

Esta situación crea una extraordinaria desigualdad entre los candidatos, sobre todo a favor de aquellos que ocupan la posición que se va a renovar en las elecciones. Es decir, no sólo porque se encuentran probablemente en una mejor posición para cumplir con los requisitos legales y ser postulados más rápidamente y desarrollar, por tanto, una campaña más larga, si no que además e inevitablemente porque en razón de que ya ocupan un cargo público, reciben mayor cobertura por parte de los medios y eso les facilita recabar las firmas requeridas.

Por consiguiente, es recomendable que las leyes eviten este tipo de campañas de duración variable para cada candidato, que establezcan con precisión cual es la duración del periodo de campaña y que este sea igual para todos los contendientes.

Estados Unidos: análisis de las elecciones primarias

Los procedimientos de postulación en los Estados Unidos difieren de los de la mayoría de los sistemas democráticos en sentido estricto, el sistema de elecciones primarias sólo se utiliza en la Unión Americana y en algunos de los Estados que la integran. Las elecciones primarias son procesos partidistas internos a través de los cuales se elige a los candidatos de un partido para la siguiente elección general. A través de este procedimiento de elección interna, los electores y no los líderes del partido quienes eligen a los candidatos a los cargos públicos. La forma precisa en que se llevan a cabo estos procesos depende del marco legal, de reglas partidistas internas y de prácticas informales. Toda vez que el sistema de elecciones primarias opera de manera federalizada, puede haber diferencias importantes de un Estado a otro, en algunos casos se trata de primarias “abiertas”, mientras que en otros son “cerradas”.

Antecedentes históricos del sistema de elecciones primarias en EU

El sistema de elecciones primarias de los Estados Unidos surgió a finales del siglo XIX y principios del XX, era de progresismo como reacción en contra de la fortaleza de las organizaciones partidistas y su férreo control de los procesos de postulación. Se argumenta que fueron dos los factores más importantes que influyeron en el surgimiento de las primarias:

• La introducción del voto secreto que permitió elegir libremente entre los candidatos de un partido.

• El rechazo del sistema de convenciones partidistas para seleccionar a los candidatos.

El desarrollo de las primarias refleja el deseo de reducir el control de las organizaciones conservadoras que dominaban al Partido Republicano. En consecuencia se considera que el crecimiento de las primarias en la política estadounidense está basado en la percepción de que las convenciones partidistas (caucus) estaban controladas por las maquinarias políticas. La primera elección primaria a nivel estatal se celebró en Minnesota en 1899. Dos años después, en ese mismo Estado se instituyó el primer sistema obligatorio de primarias. La primera elección primaria de carácter presidencial se organizó en Florida en 1901.

La importancia de las primarias en los sistemas de votación y selección de candidatos en los Estados Unidos ha crecido considerablemente en las últimas décadas. Como resultado de ello, los votantes han ganado mayor influencia en los procesos de selección de candidatos, al mismo tiempo que ha declinado el poder de las organizaciones y líderes partidistas. Sin embargo, las primarias no se celebran aún en todos los Estados de la Unión Americana. En 2004, Alaska, Colorado, Nevada y Utah no realizaban elecciones primarias presidenciales. En estos Estados, los delegados son elegidos en convenciones o caucus por oficiales y activistas del partido en cada uno de los niveles dentro de su estructura. Finalmente en las convenciones estatales se elige a los delegados en la Convención Nacional. Las asambleas o reuniones partidistas suelen ser dominadas por activistas que están suficientemente comprometidos con las causas del partido para tomar parte en cada una de las etapas del proceso.

Elementos comunes de las elecciones primarias en los Estados Unidos

Las variaciones en las elecciones primarias tienen que ver con los electores que están facultados para votar en la primaria de un partido. Se puede distinguir entre primarias abiertas, cerradas, transversales y no partidistas. Sin embargo, todos estos tipos tienen algunos elementos en común.

En primer lugar, cualquier persona que busque la postulación de un partido para un determinado cargo público presenta una solicitud de nominación. La solicitud tiene que ser firmada por un determinado número de electores por la jurisdicción correspondiente. Todos los candidatos a la nominación de un partido para un determinado cargo público aparecen en la papeleta. Los electores marcan sus preferencias en las papeletas en elecciones primarias supervisadas por el gobierno. El candidato que obtiene mayor número de votos es confirmado como el nominado partidista. El nombre del candidato y su afiliación de partido se incluyen en la papeleta de la elección general, en la que los electores eligen entre los candidatos de los distintos partidos.

Los candidatos en una primaria presidencial (caucus estatal) son de hecho delegados que votan por los candidatos presidenciales en la convención partidista nacional. La mayoría de los delegados están comprometidos a apoyar a determinado candidato partidista. La distribución de delegados para elegir a los candidatos presidenciales varía considerablemente entre los Estados. La forma en que se distribuyen los delegados puede tener una gran importancia porque se requiere la mayoría absoluta de sus votos en la convención partidista nacional para que un candidato presidencial reciba la postulación partidista.

Existen tres métodos para la distribución de delegados. Uno es el denominado el ganador se lleva todo: todos los delegados que corresponden a un Estado son para el candidato que obtuvo mayor número de votos en la primaria estatal. En Loussiana se aplica, para todo tipo de elecciones, un sistema de doble ronda, en el que los dos candidatos más votados van a una segunda elección en caso de que ninguno obtenga la mayoría absoluta de los votos. Por último, se ubica el sistema de representación proporcional en el que el número de delegados se asigna en proporción a los votos obtenidos por cada candidato en la primaria. Se dice que mientras el sistema de representación proporcional incremente el peso de las minorías, el de mayoría puede incrementar la influencia política del candidato en los procesos de nominación nacional.

Tipos de elecciones primarias

Como se ha indicado, el sistema de elecciones primarias varía de un Estado a otro en términos de quien está facultado para votar en la primaria partidista.

En las primarias abiertas, los electores de todo el Estado pueden participar en una de las elecciones primarias, independientemente del partido al que pertenezcan. Por tanto, los electores no tienen que manifestar públicamente su preferencia partidista como en una primaria cerrada, pero en todo caso tienen que decidir en cual de las primarias participar. Este sistema permite seleccionar a los candidatos más populares independientemente de su filiación partidista. Aunque se sostiene que es un método muy democrático, el de las primarias abiertas plantea algunos riesgos de abuso. Por ejemplo, ha ocurrido, que los militantes de un partido participan en las primarias de otro partido para votar por el peor de sus candidatos. Hacia 2005, el sistema de primarias abiertas era aplicado en 20 Estados de la Unión Americana. En la mitad de ellos se requiere una declaración pública de filiación partidista, mientras que en la otra mitad la declaración es privada.

En las primarias semiabiertas, los electores sólo pueden votar en las primarias del partido en el cual están registrados. En algunos Estados, los electores independientes pueden elegir en cual de las primarias participar. En algunos Estados, los partidos pueden decidir si los electores independientes pueden tomar parte o no en sus primarias. Por ejemplo, en Virginia del Oeste, las primarias republicanas están abiertas a los independientes, pero las del Partido Demócrata no. En algunos Estados, los electores registrados como independientes que deciden participar en la primaria de un partido, son automáticamente registrados como miembros de ese partido y deben desafiliarse expresamente para recuperar su condición de independientes.

En las primarias transversales o de sábana, todos los electores pueden votar en las primarias del partido que elijan. Hoy en día, esta modalidad ha entrado en desuso. Permitían a los electores votar en cualquiera de las primarias y de cambiar de las primarias de un partido a otro para cada cargo. La única restricción era que al elector sólo se le permitía votar en una primaria para cada cargo. Este tipo de primarias ofrecían al elector el más amplio rango de opciones. El Estado de Washington utilizó este sistema hasta 2003. Ese año, sin embargo, la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos, emitió un dictamen que prohibió este tipo de sistema electoral porque interfería con el derecho de los partidos políticos a seleccionar a sus candidatos. La Suprema Corte también había fallado en contra de este sistema en un juicio celebrado en California en junio de 2000.

El sistema de primarias más restrictivo en términos de participación es el de primarias cerradas, en el cual sólo los miembros de un partido están facultados para votar. Los electores no pueden cambiar de partido el día de las primarias. Sin embargo, las convenciones o caucus partidistas son aún más restrictivos que la modalidad más estricta de primarias. Para examinar las diferencias que los distintos tipos de primarias provocan en términos de comportamiento y resultados electorales, es indispensable analizar con detalle cada caso. Hay evidencias de que en los Estados donde se llevan a cabo primarias cerradas, los electores tienden a identificarse más por un partido, mientras que en donde se celebran primarias abiertas, las preferencias se orientan más en función de los candidatos.

Los procesos de selección de candidatos mediante primarias se pueden realizar tanto a nivel legislativo como presidencial.

Primarias legislativas

En prácticamente todos los Estados, los candidatos tanto para el Congreso como para todos los cargos estatales, incluyendo las legislaturas, se realizan por medio de primarias. Sólo en algunos Estados los candidatos son nominados a través de convenciones. En algunos casos, el proceso se dirime mediante una elección de doble ronda, esta se lleva a cabo si ninguno de los candidatos obtuvo la mayoría absoluta de los votos en la primaria directa.

Primarias presidenciales

Como se ha indicado, el sistema de primarias presidenciales se estableció para romper el dominio de las organizaciones partidistas en los procedimientos de selección de candidatos. En 2005, más de 40 de los 50 Estados que integran la Unión Americana realizaban este tipo de primarias.

Los candidatos presidenciales son formalmente postulados en las convenciones partidistas nacionales. Al menos dos meses antes de su celebración, todos los Estados celebran primarias para elegir a los delegados partidistas.

Recarga inicial

El interés público en las elecciones primarias es muy alto y esto ha contribuido a un fenómeno denominado “recarga inicial”, que significa transferir las elecciones primarias al inicio del año electoral. La gran cobertura que brindan los medios a las primarias obliga a los candidatos a entrar en la contienda lo antes posible para ganar visibilidad. La primera primaria se celebraba a finales de enero en New Hampshire, precedido un poco antes por el caucus de Iowa. Estos actos tradicionalmente marcan el punto de partida de la temporada de primarias que inicia en enero y concluye con las convenciones partidistas en el verano. Los candidatos tienen que invertir mucho tiempo en su campaña electoral en esos dos Estados, aunque no se consideran representativos de todo el país.

Los resultados de esas dos elecciones reciben gran atención mediática y el ganador es considerado como el principal contendiente de su partido. En febrero son otros 16 Estados que llevan a cabo primarias o convenciones, incluyendo 13 que se celebran el primer martes de febrero, llamado “supermartes”, pues incluyen algunos de los Estados más importantes como California y Nueva York. La temporada de primarias brinda a los candidatos una plataforma para ganar publicidad, debatir temas clave, criticarse mutuamente y difundir los principales elementos de su plataforma entre el grueso del electorado.

El proceso de recarga inicial  incrementa las posibilidades de un candidato que gane la mayoría de las primarias iniciales. Por lo que un buen inicio en las primarias es considerado clave en las aspiraciones de nominación.

Entre las críticas más comunes que se vierten en contra del proceso de recarga inicial de las primarias se pueden mencionar las siguientes:

• Refuerza la tendencia a centrar las campañas en la figura de los candidatos.

• Pone demasiada presión sobre los candidatos.

• Compacta su calendario de campaña.

• Obliga a recaudar e invertir grandes sumas de dinero antes de que inicie la campaña para elección general.

• Requiere planeación cuidadosa de la estrategia para enfrentar la temporada de primarias.

• Tienen que ganar muy rápido el favor de los medios para tener una imagen positiva.

• Tienen que comunicar sus ideas muy cuidadosamente para satisfacer tanto a los electores de las primarias como al electorado en general.

Se han formulado diversas propuestas para reformar el sistema de selección de los candidatos presidenciales, la mayoría de los cuales tiene que ver con la reducción de los periodos de campaña para equilibrar las ventajas que pueden derivar del proceso de recarga inicial.

• Una propuesta busca modificar el proceso de recarga inicial a través de primarias por “huso horario” (Conley 2005: 35). Se plantea que todas las primarias y caucus se pueden trasladar a fechas específicas para fijar un calendario que disminuya el impacto de las primarias de New Hampshire y Iowa y equilibre la importancia de las primarias de los distintos horarios en el proceso de postulación.

• La Asociación Nacional de Secretarías de Estado, muchos de cuyos miembros son los oficiales electorales de más alto rango en sus Estados, han propuesto un sistema de rotación regional para la celebración de las primarias.

• También se ha sugerido realizar una sola primaria nacional el mismo día para limitar el efecto de fuga, que permite al ganador inicial de un puñado de pequeños Estados colocarse al frente de la competencia.

Frente a estas propuestas, los promotores del proceso de recarga inicial sostienen que:

• El apretado calendario de campaña durante la temporada de primarias prepara a los candidatos para la verdadera batalla con sus oponentes que ocurre en la campaña para la elección general.

• La competencia generalmente alienta a los candidatos a captar y movilizar nuevos simpatizantes durante las primarias y el proceso de recarga inicial intensifica esta dinámica debido a los tiempos reducidos con que se cuenta.

Efectos del sistema de elecciones primarias

Como se ha indicado, el sistema de elecciones primarias incrementa la influencia de los electores y disminuye la de los líderes partidistas. Para mitigar esta tendencia, algunas organizaciones partidistas tratan de ejercer influencia sobre el proceso de nominación celebrando actos de adhesión a determinados candidatos antes de las primarias. Se espera que los candidatos beneficiados con esta práctica obtengan ventaja en las primarias. Para ser incluidos en la papeleta de las primarias, los candidatos tienen que ganar un cierto número de adhesiones o votos de manera previa. Los candidatos que reciben más votos o adhesiones en las preprimarias pueden tener una posición preferencial en la papeleta.

Los beneficios de las elecciones preprimarias sólo se producen si el candidato respaldado por el partido efectivamente triunfa en las primarias. En ese caso, el triunfo puede ayudar a unificar al partido y a reducir el impacto del financiamiento en los resultados. De esta forma, las responsabilidades del partido se conjugan con la decisión final por parte de los electores (ver Peirce 2005).

Sin embargo, el sistema de preprimarias llega al absurdo de extender aún más el periodo de campaña. El sistema de primarias también puede tener efectos negativos. Por principio de cuentas, al iniciarse con tanta antelación al periodo de las elecciones generales, tiende a producir costos exorbitantes e innecesarios. El cronograma y las agendas tan apretadas y la necesidad de entrar en contacto con tantas audiencias y públicos puede dejar a los candidatos exhaustos (Pitts 2002).

Por otra parte, se argumenta que las primarias permiten que se discuta un mayor número de temas de interés. Con frecuencia se sostiene que todo el proceso de primarias enfatiza demasiado la imagen mediática y produce la sobresimplificación del proceso político. Los partidos y sus programas adquieren un papel marginal ya que los candidatos y sus actividades de campaña son cada vez más importantes. Los candidatos prefieren enfocarse a obtener una buena imagen mediática y su desempeño frente a las cámaras que en un debate político a fondo.

Otro argumento en contra de las primarias es que los electores carecen del conocimiento y experiencia necesarios para elegir a los candidatos más competentes. Los dirigentes partidistas pueden tener una idea más clara de las cualidades técnicas que requieren los candidatos. El sistema de primarias no necesariamente garantiza que un partido postulará al candidato que tiene las mejores posibilidades de ganar una elección general.

Por otra parte, hay algunos efectos positivos en el sistema de primarias, si se comparan con otro tipo de sistemas para elegir candidatos. En primer lugar se privilegia a los electores, lo que no ocurre con otras democracias. Los electores no sólo tienen la posibilidad de optar por determinado partido en la elección general, sino además pueden decidir quienes son los candidatos de cada partido. Más aún, los electores tienen el poder de votar sin asumir ninguna obligación con un partido. No tienen que pagar cuotas partidistas, ni adherirse a los principios del partido, ni tampoco tienen que votar por sus candidatos en una elección general.

Comentarios finales

La experiencia de las elecciones primarias presidenciales en los Estados Unidos muestra que los niveles de participación son más bajos que en las elecciones generales. Esto se debe al hecho de que por lo regular sólo los militantes o simpatizantes más activos de cada partido son los que se interesan en participar en las primarias. Por consiguiente, los bajos niveles de participación en las primarias estadounidenses provocan excesiva influencia de un pequeño grupo de electores. Esto obliga a los candidatos a poner más atención a las posiciones más duras y extremas de los electores de las primarias en un primer momento y luego a asumir posiciones más moderadas para captar simpatías de un electorado general más amplio y diverso.

Además, los niveles de participación son generalmente más altos en las primarias del partido de mayoría, porque se dice que el ganador de esas primarias tiene mayor oportunidad de ganar la elección general. De ahí, que se puedan observar determinadas tácticas de votación para lograr el resultado deseado. Especialmente en los Estados donde se utiliza el sistema de primarias abiertas, los votantes deciden tácticamente en cuál primaria votar para fortalecer la posición de su candidatos favorito. Por ejemplo, en los Estados sureños, se pueden advertir altos niveles de participación que incluyen el voto de republicanos conservadores en las primarias demócratas. Como resultado, en ocasiones se ha terminado por elegir a demócratas conservadores.

Sudáfrica: caso representativo de cambio de bancadas

El término cambio de bancada se puede utilizar en dos sentidos distintos.

1. Algunas veces hace referencia al acto específico de un representante al votar en el mismo sentido que otro partido en una ocasión especial y particular. En algunos países, los miembros del Parlamento votan de acuerdo con el escaño en que se sientan, por lo que suelen o pueden cambiar de asiento de acuerdo con el sentido del voto para cada tema. Esta situación se presenta particularmente en temas en los que no se requiere disciplina partidista.
2. Por lo general, describe al proceso a través del cual el miembro de un Parlamento o Asamblea abandona a su partido para adherirse a otro.

Esta última definición es la que se usa en este estudio de caso y a la que suele dársele también el nombre de “transfuguismo”.

En Sudáfrica, la Constitución castiga el transfuguismo o el cambio de bancada a través de una cláusula específica. En la cláusula 23a de la sección segunda se establece que los representantes que cambien de bancada perderán su escaño en el Parlamento si abandonan el partido político por cuya lista fueron elegidos. Una regulación complementaria introducida en 1996 permite que se ajuste esta disposición en caso de ser necesario. Los cambios se pueden realizar a través de la legislación ordinaria sin necesidad de que los respalden las dos terceras partes del Parlamento.

Se afirma que las sanciones que se imponen por cambiar de bancada han representado algunas ventajas para el desarrollo de la democracia en Sudáfrica (Myburgh 2003).

La prohibición de cambiar de bancada no sólo implica que los votos que recibió un partido se transfirieran de manera exacta en escaños en el Parlamento, sino que además los partidos no tienen posibilidades de modificar su número de escaños al margen de las elecciones generales. Después de haber experimentado el sistema represivo de segregación racial, fue muy importante impedir la eventual expansión del partido dominante.

Por otra parte, las debilidades del sistema implantado también se han mencionado con frecuencia (Myburgh 2003): ha fortalecido a las organizaciones partidistas y su poder de seleccionar a los representantes a cargos públicos a través de procedimientos internos. Un escaño en el Parlamento está estrechamente relacionado con la membresía a determinado partido político, lo que implica que el representante no tiene otra opción que ceñirse estrictamente a la línea partidista si quiere conservar su escaño.

El surgimiento de problemas dentro de la alianza opositora en 2001 generó debates sobre cambiar la ley. El llamado problema AD (por las siglas de la opositora Alianza Democrática), provocó la discusión sobre las regulaciones relacionadas con el cambio de bancada y desembocó en la adopción de una nueva legislación (ver Knirsch/Schwab 2002).

La Alianza Democrática (AD) la formaron, hasta noviembre de 2001, el Partido Demócrata (PD), el Nuevo Partido Nacional (NPN) y la Alianza Federal (AF), cuando el NPN la abandonó. Ya que la AD había ido a las urnas para las elecciones locales de 2000 con una sola lista, no se podía distinguir entre los representantes de los distintos partidos políticos. Toda vez que la ley estipulaba que los miembros del Parlamento sólo podían conservar su escaño si representaban a la lista por la que habían sido elegidos, técnicamente perderían sus escaños. Por eso, cuando la alianza se rompe los partidos visualizan dos posibles soluciones: permitir a los representantes decidir a qué partido pertenecer en el futuro o celebrar elecciones extraordinarias para cubrir los escaños vacantes.

Los representantes que eran miembros del NPN que hicieron campaña bajo las siglas de la AD deseaban retornar a su partido original a fin de formar una nueva alianza con el partido gobernante. En consecuencia, se levantaron voces a favor de suprimir la cláusula constitucional que impedía el cambio de bancada. La iniciativa de ley que se presentó en noviembre de 2001 todavía castigaba las prácticas de transfuguismo pero abría la posibilidad de que los representantes cambiaran de partido sin perder su escaño dentro de un periodo de dos semanas. El presidente del país tuvo la posibilidad de consultar a los líderes de los partidos políticos y a los representantes provinciales para convenir un periodo en el que se permitiera el cambio de bancadas.

Así, se aprobó una nueva legislación que brinda la oportunidad de que los miembros del Parlamento cambien de bancada hasta en dos ocasiones durante un periodo de cinco años sin perder sus escaños. Las disposiciones vigentes para el cambio de bancada permiten su aplicación sólo cuando se supera un umbral de 10%, esto es, sólo cuando al menos un 10% de los representantes de un partido desean cambiar de bando. Este umbral se incorporó para impedir el oportunismo político.

Técnicamente, el cambio de bancada funciona ahora de la siguiente forma: quienes desean hacerlo tienen que notificarlo a la Comisión Electoral Independiente (CEI), quien tiene atribuciones para decidir dentro de qué plazo se puede llevar a cabo esa práctica. El proceso de toma de decisión se realiza de manera secreta para evitar intentos de interferencia o manipulación por parte de otras fuerzas políticas.

La primera experiencia de cambio de bancada reportó que cerca del 7% de los representantes populares a nivel local, provincial o del gobierno central hicieron uso de él. Algunos especialistas sostienen que la legislación vigente ha mantenido las desventajas del antiguo sistema y se han suprimido las ventajas de la consolidación democrática en el país: durante las dos semanas que duró el periodo legal para realizar el cambio de bancada en marzo de 2003, el partido gobernante sumó algunos escaños que le permitieron alcanzar mayoría calificada de dos tercios. Ni siquiera en las elecciones de 1999, el partido gobernante había alcanzado una fuerza tan amplia.

Además, el partido gobernante también se benefició de estas prácticas a nivel provincial, porque le permitió obtener la mayoría absoluta en varios parlamentos. Estos casos, han validado el argumento de que es usualmente el partido gobernante o con mayor fuerza electoral en el Parlamento el que se beneficia de las prácticas de transfuguismo. Mientras el partido gobernante en Sudáfrica parezca fuerte y estable, se seguirá beneficiando de la adquisición de nuevos escaños procedentes de los representantes que abandonan a los partidos pequeños.

El requisito del umbral de la nueva ley también tiene consecuencias que favorecen al partido dominante en el Parlamento: es mucho más fácil cumplir con ese umbral entre los representantes de los pequeños partidos opositores (en los que un solo representante puede ser suficiente para alcanzar el umbral), que en un partido de mayor fuerza electoral.

Además, no es usual que los miembros del Parlamento se atrevan a dimitir de un partido grande para adherirse a un partido pequeño. Los partidos pequeños suelen tener mayor incertidumbre sobre el número de escaños que pueden obtener en la siguiente elección. Por consiguiente, los parlamentarios no pueden dar por descontado que van a lograr un escaño por vía de un partido pequeño. Los miembros de los partidos más fuertes pueden tener mayor confianza en lograr un escaño en la siguiente elección. Más aún, el nuevo sistema de cambio de bancadas puede alterar el sistema tan preciso de representación proporcional que opera en Sudáfrica.

El poder acumulado por un gran partido puede tener consecuencias peligrosas para el proceso democrático en las democracias emergentes o en los partidos en transición, sobre todo las relacionadas con la separación de poderes. El Parlamento ante el Poder Legislativo puede no ser capaz de controlar al gobierno debido a la fuerte identidad que se establece entre los miembros del gobierno y los del Parlamento y, por tanto, entre una oposición débil y fragmentada.

Colaboradores

Esta área temática fue escrita durante 2005 y 2006.

 

Maja Tjerstron fue la escritora principal de este tema. Maja trabaja como oficial de programas del Programa de Partidos Políticos de IDEA Internacional y ha publicado obras relacionadas con la participación electoral, la democratización y la participación de la mujer en la política, con especial atención en el tema del financiamiento político. Antes de unirse a IDEA en 2000, colaboró en diversos proyectos sobre temas internacionales mientras concluía su maestría. Tiene amplia experiencia como oficial de mesa de votación y como observadora internacional de elecciones.

 

Linda Ederberg fue la coautora de este tema. Durante 2005 y 2006 colaboró como asistente de investigación del Proyecto ACE en IDEA Internacional. Linda ha concluido sus estudios en ciencia política, psicología, literatura alemana y lingüística en la Universidad de Heilderberg, Alemania y Galway, Irlanda. Durante sus estudios, tuvo empleos de medio tiempo en proyectos de investigación en el Departamento de Ciencia Política y como ayudante de profesor en cursos de relaciones internacionales y política europea.

 

Las autoras quieren expresar su agradecimiento a Carlos Navarro y Arturo Sánchez por su apoyo y comentarios al bosquejo de contenidos de este tema y a otros escritores y administradores del Proyecto ACE por sus aportaciones durante la reunión del grupo de escritores en Banff.

 

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