Pregled
Pristup
Ovaj odeljak predstavlja studiju zakonodavne strukture demokratskih
izbornih procesa, koji se usresređuje i na pravičnost i na efikasnost njihovog
regulisanja kao i na upravljanje resursima dostupnim za izbore. Početna tačka
jeste da se donošenje odluke u pogledu onih koji će držati političku moć izvrši
putem slobodnih i pravičnih izbora. Izbori mogu biti slobodni i pravični u
različitim političkim i socijalnim sredinama, na primer:
- pod različitim oblicima
političkih sistema (odnosno, parlamentarni ili predsednički modeli)
- sa različitim oblicima vlade
(odnosno, monarhistička ili republička)
- sa unifikovanim ili decentralizovanim
terenskim strukturama države
Pored svih ovih klasifikacija, treba
biti utvrđeno koji pravni uslovi i koje organizativne strukture će garantovati
slobodan i pravičan izborni sistem uz ekonomsku efikasnost.
Načela
Slobodan i pravedan izborni sistem
zahteva da:
- apsolutno
svaki građanin ima pravo da učestvuje kao birač i kao kandidat
- izborni proces bude redovan i
da bude održavan periodično
- se izbori odvijaju u atmosferi
u kojoj će biti poštovana osnovna prava građana
- postupak glasanja garantuje
slobodu, tajnost i precizno prebrojavanje glasova
- kontrola procesa bude izvršena
od strane izborne organizacije koja deluje nezavisno od ostalih moći države ili
vlade.
Efikasan izborni sistem mora biti zasnovan na pažljivoj kontroli
troškova (vidite Razmatranja u pogledu troškova). Tačno je da je osnovni cilj
izbora da se postigne legitimna vlada i režim slobode, posebno u okviru procesa
tranzicije, pošto bez razrešavanja ovog osnovnog pitanja nije moguće rešavati
preostale socijalne ili političke probleme u zemlji. Međutim, finansijski
aspekat ne može biti zapostavljen. Nijedna zemlja ne može održavati izborni
sistem troškovima koji prevazilaze sredstva zemlje (barem, ukoliko postoje ozbiljne
socijalne neuravnoteženosti).
Istim primerom, međunarodna saradnja biće mnogo efektivnija ukoliko
pomaže zemlji koja dobija sredstva da uspostavi samostalne izborne
organizacije, koje izbegavaju skupe strukture koje zahtevaju međunarodna finansijska
sredstva na neprekidnoj osnovi. Izborna administracija predstavlja osnovni deo
demokratskog sistema. Stoga, ona mora da predstavlja primer organizativne i
finansijske efikasnosti a ne ostrvo koje se podržava međunarodnim sredstvima.
Pravni instrumenti
U razvijanju pravnog okvira koji na najodgovarajući način reguliše
izbore, treba uzeti u obzir sledeća razmatranja:
Organizacija i sprovođenje izbora zahtevaju sveukupan regulatorni
sistem, koji obuhvata sve ono sadržano u ustavnim propisima koji definišu pravo
na aktivno i pasivno pravo glasa pa sve do implicitnih ili eksplicitnih kodeksa
ponašanja kandidata.
Primarni regulatorni instrument jeste izborni zakon. Ovaj pravni okvir
zahteva široko rasporostranjen sporazum u pogledu njegovog sadržaja kao i
opravdani stepen stalnosti u okviru najznačajnijih političkih snaga. Njegove
najbitnije funkcije su, sa jedne strane - naznačiti elemente izbornog sistema
i, sa druge strane - razviti skup proceduralnih garancija koje će osigurati
pravo glasa (vidite Izborni zakon).
Međutim, nije ni praktično niti odgovarajuće stvarati izborne propise
koji su isključivo zasnovani na zakonu, koji je teško modifikovati. Praktično
iskustvo u izbornom procesu dokazuje neophodnost ostavljanja određene margine
za usvajanje i tumačenje relevantnih administrativnih propisa i odluka izbornog
organa vlasti (vidite Administrativne Uredbe).
Kako bi izborni zakon trebalo da bude formulisan? Potreba za političkim
sporazumom u pogledu izbornih propisa postaje posebno evidentna tokom perioda
tranzicije. Vrlo je teško unapred definisati najadekvatnije strategije za svaku
zemlju (vidite Proces stvaranja i izmene).
Govoreći uopšteno, odgovarajuća tačka posredovanja može biti
uspostavljena između:
- Maksimalističke strategije,
koja zahteva najširi konsenzus a da ne uzima u obzir vreme koje je neophodno da
isti bude postignut.
- Minimalističke logike, koja je
ograničena na unošenje apsolutno nezamenjivih izmena u izbornom zakonu koji je
postojao ranije u cilju regulisanja ne-kompetitivnih izbora.
Praktično iskustvo pokazuje da obe strategije nameću ozbiljne
nedostatke, tako da mora biti definisano koliko vremena i dijaloga može biti
uloženo u stvaranje izbornih propisa u svakom slučaju.
Osnovni
elementi
Među osnovnim elementima izbornog procesa, trebalo bi uzeti u
razmatranje sledeće:
Na prvom mestu, pravo glasa mora biti zagarantovano svakoj osobi, tako
da odsustvo neopravdane diskriminacije i onemogućavanja glasanja bude
garantovano (vidite Oduzimanje prava glasa).
Ovo znači da razlozi zbog kojih osobi može biti oduzeto pravo glasa
podrazumevaju načelo klasifikacije, i tumače se na ograničeni način, i, u svim
slučajevima zadovoljavaju potrebu za boljim i slobodnijim kolektivnim
izražavanjem glasa.
Problem drugačije prirode, koji mora biti temeljno analiziran, jeste
odredba koja postoji u nekim izbornim propisima a koja se odnosi na odvajanje
mesta na osnovu rase, kulture ili čak pola, kao rezultat primene mera pozitivne
diskriminacije. Iako njen cilj predstavlja postizanje političkog učešća grupa
koje su istorijski isključene, ono predstavlja pozamašan izuzetak u odnosu na
dva osnovna načela izborne organizacije:
načela "jedna osoba, jedan glas"
ideje da političko predstavljanje predstavlja
predstavljanje cele nacije a ne samo posebnih grupa ili slojeva.
Ovakva vrsta pozitivne radnje stoga mora
biti privremena, kao instrumenat postizanja cilja integracije a ne kao stalni
sistem dodeljivanja mesta koji bi mogao preći u novo-koruptivne pristupe. Na
drugom mestu, moramo da razmotrimo materijalni, regulatorni elemenat koji u
odlučnoj meri doprinosi potpunom isticanju prava glasa, što podrazumeva
postojanje adekvatnih registara birača ili biračkih spiskova (vidite
Kvalifikacije i identifikacija u cilju sprovođenja procesa registracije
birača). Na trećem mestu, mora se izneti da izborni propisi u suštini predvode
datim postupkom. Postoje brojne odluke koje moraju biti donešene u cilju
adekvatnog upravljanja i sprovođenja izbornog procesa, kao što su one koje se
odnose na sazivanje izbora i objavljivanje rezultata. U
ovom smislu, mora se doneti odluka:
- ko može kandidovati svoje
kandidate i pod kakvim uslovima (vidite Registracija kandidata i političke
organizacije)
- pod kojim imenom se oni javljaju (vidite
Registracija kandidata)
-
- koje aktivnosti mogu biti sprovedene tokom
izborne kampanje u cilju zadobijanja glasova i kakve javne ili privatne pomoći
kandidati dobijaju (vidite Izborna kampanja)
- o svim operacijama koje se
odnose na glasanje i prebrojavanje glasova (vidite Glasanje), uključujući
nezvanično prebrojavanje ili brzo prebrojavanje (vidite Objavljivanje
rezultata) koji mogu biti problematični u zemljama koje prolaze kroz proces
demokratske konsolidacije.
Međutim, postoji nekoliko ključnih aspekata izbora za koja se nude mnoga
različita rešenja kada se govori o organizativnoj strukturi koja se nalazi na
čelu organizacije i o kontroli nad izbornim procesima (vidite Izbornu
organizaciju).
Može se reći da postoji tendencija da što je veće nepoverenje u obične
institucije zemlje, time izborna organizacija bude mnogo moćnija i nezavisnija,
izuzev demokratski konsolidovanih saveznih država.
Stoga je moguće uspostaviti Skalu nepoverenja, u kojoj će najviši stepen
predstavljati modeli izbornih sudova (karakteristični za Centralnu Ameriku) a
najmanji stepen u sistemima koji ne menjaju normalno funkcionisanje
administracije i sudstva kada se održavaju izbori (kao što je slučaj u
Nemačkoj).
Iako je teško unapred zauzeti poziciju u pogledu najprikladnijeg modela
za svaku zemlju, čini se da je najrasprostranjeniji model u zamljama koje su
nedavno dobile pristup demokratiji, upravo onaj koji obuhvata uspostavljanje
izborne komisije. Ove organizacije zamenjuju vladinu administraciju u
potpunosti, ali ostavljaju pravnu nadležnost ili čine da ustavni sud bude
totalno neupućen u pogledu izbornih pitanja, te stoga izbegavaju formiranje
četvrte moći, kao što je to slučaj u modelima izbornih sudova.
Ova, između ostalih, predstavljaju pitanja sa kojima ćemo se pozabaviti
u sklopu odeljka "Pravni okvir," sa namerom da pružimo materijalna
rešenja ili, barem, elemente neophodne u cilju analiziranja problema i primenjivanja
načela pravde i efikasnosti na svaki slučaj u skladu sa razumnim troškovima
zemlje u pitanju.
