El caso del voto en el exterior usualmente se presenta como una cuestión de principios, basado en la universalidad del derecho al voto. En la realidad, sin embargo, la introducción del voto en el exterior es aprobada o permitida por una legislación aprobada por los políticos. Aunque han existido una variedad de razones para la aprobación de las disposiciones relacionadas con el voto en el extranjero, casi todas han sido resultado de un deseo político, y muchas de ellas han sido muy controvertidas y abiertamente partidistas.
Contexto histórico
La primera aplicación del voto en el exterior tuvo verificativo durante el gobierno del emperador romano Augusto, de quien se dice haber inventado una nueva forma de sufragio bajo la cual los miembros de senado local en las 28 colonias de reciente establecimiento emitían su voto por los candidatos de las oficinas de gobierno en Roma y los enviaban sellados a Roma para el día de las elecciones –un acto sustentado indudablemente en un acto político más que en un acto democrático. En épocas más recientes, el primer uso conocido de voto en el exterior tuvo lugar en 1862, cuando el estado de Wisconsin se convirtió en el primero de los estados de la Unión Americana que promulgó disposiciones para permitir el voto en ausencia de los soldados del ejército de la Unión que luchaban durante la guerra civil (se definió el derecho al voto a nivel estatal en los EUA). La contienda política fue desde el principio un factor fundamental: los republicanos apoyaron la legislación sobre el voto en el exterior ya que creían que los soldados iban a apoyar al presidente republicano Abraham Lincoln, mientras que los demócratas, simpatizantes con los movimientos de paz y la causa de la Confederación, se opusieron. Fuera del contexto militar, Nueva Zelanda introdujo el voto en ausencia para los marineros en 1890 y Australia lo adoptó en 1902, aunque bajo ciertos arreglos operativos que hicieron prácticamente imposible su aplicación fuera de Australia.
Mucha más gente fue enlistada dentro de las fuerzas armadas durante la I Guerra Mundial (1914-1918) que en los conflictos previos. En el Reino Unido (UK), la demanda política de una voz en defensa de aquellos que estaban luchando llevaron en 1918 a la introducción del voto en ausencia por delegación de poder para los miembros del ejército. Nueva Zelanda otorgó el derecho al voto a su personal militar, no sólo a los mayores de 21 años al momento de su aprobación, durante el periodo de guerra.
Canadá es uno de los más claros ejemplos de la influencia de los factores políticos en la introducción y aplicación del voto en el exterior. El voto postal para los electores militares en servicio activo fue acordado a nivel federal en 1915: el gobierno unionista creyó que los canadienses en servicio militar activos podrían ser sus partidarios. Antes de la elección federal que le siguió en 1917, se extendió el derecho al voto militar. Adicionalmente, el elector militar podía elegir el distrito electoral en que podría ser contabilizado el voto –a reserva de que el partido político elegido, pudiera hacerlo después de ser contados y conocidos los votos de la población civil del país.
Un ejemplo adicional sobre la influencia de los factores políticos tuvo lugar en la provincia de la Columbia Británica en Canadá, que había facultado a su personal en el exterior a votar en el referendo de 1916 sobre el voto de las mujeres y sobre la introducción de una prohibición sobre consumo de alcohol. Mientras que el referendo sobre el voto de las mujeres se verificó fácilmente, el resultado del referendo sobre la prohibición fue muy cerrado, por lo que los votos de los soldados en el exterior fueron fundamentales para el rechazo de la proposición. A raíz de las denuncias de malas prácticas por parte de los partidarios de la prohibición, una comisión legislativa de investigación recomendó la desestimación de los votos en el exterior. Esta recomendación fue posteriormente aprobada en la ley, cambiando los resultados del referendo y ocasionando la promulgación de la prohibición.
Francia introdujo la práctica del voto en el exterior en 1924 para atender a un distrito distinto: Los administradores franceses ubicados en Renania fueron habilitados para votar por correo. La Segunda Guerra Mundial (1939-1945) produjo un nuevo impulso a la práctica del voto en el exterior para los hombres en servicio. Además del voto por correo para el personal militar, Canadá introdujo el voto por delegación de poder en representación de los prisioneros de guerra a través de sus parientes cercanos para la elección general de 1945 , y extendió el voto por correo a las familias de los militares en 1955. El voto postal para el personal militar, marítimo mercantil y otras personas que trabajaban en el exterior en materias de importancia nacional tuvieron lugar en el Reino Unido en 1945, con un retraso de tres semanas entre la votación local y el conteo de votos para permitir la recepción de las papeletas del exterior. Francia introdujo el voto por delegación de poder para los hombres en servicio en 1946; para 1951. El voto postal y el voto por delegación de poder estaban disponibles para los electores en un amplio rango de categorías especificadas, incluidas aquellas del servicio militar o de gobierno o de negocios profesionales lejos del lugar de origen.
En 1942 se aprobó una disposición que permitía registrarse al personal de servicio para la modalidad de voto por correo, aunque ésta fue reducida en 19444 a una recomendación a los estados (para las autoridades encargadas del registro) para permitir el registro. El voto postal para el exterior gradualmente se extendió para cubrir al personal no militar que trabajaba en el servicio exterior (1955) y a todos los ciudadanos americanos que estaban en el exterior (1968). Finalmente, bajo presión política de los ciudadanos norteamericanos en el exterior, la provisión para el registro se convirtió en obligatoria para los estados en 1975.
En concordancia con otros muchos aspectos de la tradición administración electoral, disposiciones para el voto en el exterior fueron a menudo se pasaron de un poder colonial a una legislación de un país de reciente independencia. La existencia y modalidad del voto en el extranjero en Malasia siguieron el formato utilizado en la Malaya colonia, que en su momento se había derivado de la legislación británica de 1950, vigente en esos años. El voto postal, cuando era posible para el personal en servicio en el exterior, para servidores públicos y estudiantes que residían fuera del país y para sus esposas. No obstante no todas las colonias británicas han introducido el voto en el exterior antes de su independencia, y por supuesto algunas de los territorios británicas que aún prevalecen y algunas excolonias aún no cuentan con él.
Algunas colonias francesas han conservado la modalidad de del sistema de voto por delegación de poder durante la independencia. Francia introdujo el voto personal en embajadas y consulados en 1975 para las elecciones presidenciales y referendos –una iniciativa administrativa ejecutiva, ya que solo se requiere una sola versión de la papeleta-, mientras que un número de ex colonias francesas, por ejemplo Gabón y Guinea (Conakry), actualmente cuentan con sistemas similares.
India promulgó la parte fundamental de su legislación en 1950 y 1951, creando un modelo que fue ampliamente estudiado en otros países para conseguir independencia. En un principio, India excluyó el voto por delegación de poder, y facultó a su personal en servicio para votar por medios postales. Sin embargo, este personal ahora está habilitado tanto para votar por correo como por delegación de poder, y de igual modo, los electores que están fuera de su país que pertenecen al servicio gubernamental también están facultados para votar por correo.
Indonesia emitió una legislación en 1953 en el marco de sus primeras elecciones democráticas. Mientras que algunos describieron esta legislación como muy compleja y como una búsqueda de la perfección democrática, el principio de facultar a todos los ciudadanos, particularmente los trabajadores migrantes y estudiantes, para ejercer su derecho al voto, dio origen a la introducción del voto en el extranjero, desde las embajadas indonesias en el exterior –un mecanismo que persistió a lo largo en las elecciones durante los años del autoritarismo y permaneció en uso en la era democrática. Este mecanismo de manera similar fue introducido en Colombia en 1961.
Las razones para la introducción de mecanismos de voto en el exterior, difieren en función del contexto histórico y político. Por lo tanto, en algunos países la adopción del derecho al voto para los ciudadanos en el exterior fue un reconocimiento a su activa participación durante la I y la II Guerras Mundiales. En España, la introducción del voto en el exterior en 1978 tuvo un carácter simbólico en la medida en que su inclusión en la constitución democrática significó el reconocimiento ex post facto de la migración republicana después de la Guerra Civil. En Argentina (1993), reflejó la intención político-pragmática de mantener o fortalecer los vínculos entre los migrantes con la madre patria. En Austria, la introducción del voto en el exterior (1990) siguió a una resolución del Tribunal Constitucional. Los Estados Unidos se presentan como un ejemplo de aquellos extraños casos donde el voto del exterior fue finalmente promulgado en respuesta a las demandas de los ciudadanos que vivían fuera del país (en 1975). Mientras que a los ciudadanos suizos en algunos años se les había permitido viajar a su país para votar, el argumento de que la soberanía Suiza impedía a los extranjeros votar en este país, y que por tanto hacía lo propio con los suizos que buscaban llegar a un acuerdo para votar fuera del país, finalmente fue superado en 1989.
Los partidos y otros actores políticos pueden ser jugadores clave en la introducción de un mecanismo de voto en el exterior. Una disposición en Honduras largamente anhelada fue activada por un partido político que se dio cuenta de la ventaja política que se ofrecía. En el Reino Unido, en los ochentas, el entonces gobierno conservador tomo conciencia de la ventaja que ofrecía el hecho de facultar a los ciudadanos británicos que vivían fuera de su país y lo promulgó, bajo la creencia de que muchos de estos expatriados podrían ser sus partidarios, aunque terminaron decepcionados por el bajo índice de utilización del registro en el extranjero. Incluso una extensión del periodo máximo de residencia en el extranjero de cinco a 25 años, no proporcionó al partido los beneficios políticos anticipados.
Sin embargo, las comunidades de expatriados a menudo buscan involucrarse con los asuntos de su país de origen, ya sea porque son trabajadores migrantes interesados en mantener un vínculo con su país, que sean parte de la diáspora de largo plazo de comunidades opositoras al gobierno actual o anteriores, o bien expratriados que envían remesas de dinero a sus parientes. Estas comunidades creen que pueden influir en buena medida en la introducción de un proyecto de voto en el exterior –como lo muestra el estudio de caso sobre República Dominicana.
El miedo al fraude en la aplicación de las disposiciones de un programa de voto en el exterior, algunas veces ha estado bien fundamentada. Francia abolió el voto por correo en 1975 debido a la gran incidencia de fraudes. Las disposiciones francesas para el voto por delegación de poder antes de 1982, preveían el registro de electores bajo esta modalidad en cualquier distrito electoral –hecho que produjo que en las elecciones legislativas una gran competencia para registrarse de manera marginal en solo algunos de los distritos. Desde 1982, los electores que eligen esta forma de votación, únicamente pueden hacerlo en los distritos electorales con los que guarda algún tipo de vinculación, de acuerdo a una lista específica en la ley electoral.
Las disposiciones sobre el voto en el exterior no siempre han probados ser sustentables. En las Islas Cook (ver estudio de caso), los efectos indeseables de la competencia electoral partidista para traer a los electores residentes en el exterior a votar, dieron como resultado la introducción de una distrito electoral independiente para los residentes extranjeros de las Islas Cook. Aunque sus elecciones han continuado siendo muy competidas, el apoyo político recibido para este escaño en particular, decayó significativamente y fue abolido para las elecciones de 2004.
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Contexto social y político
La importancia de los factores políticos en la adopción y diseño de las disposiciones que regulan el voto en el exterior se acentuaron durante las transiciones democráticas de los 90’s. La inclusión de los ciudadanos residentes en el extranjero con frecuencia fue vista como un elemento clave en el proceso de construcción nacional, por ejemplo, en Namibia en 1989 y Sudáfrica en 1994.
Comunidades producto de la diáspora pueden estar activos en su búsqueda de un rol después de un proceso de transición, y pueden estar particularmente influenciados cuando juegan un rol en la política local de los principales países donantes. Sin embargo, esta presión no siempre es exitosa. Las elecciones de Palestina en 1996 se llevaron a cabo bajo los términos del Acuerdo de Oslo de 1993 y el acuerdo interino Israelí-Palestino de 1995. A la sombra de estos acuerdos, el derecho a retornar de los desplazados palestinos y sus familias fue dejado a consideración en negociaciones de carácter final. Aunque hubo una considerable presión dentro de la diáspora palestina con objeto del derecho al voto, no se tomaron en cuenta ni se incorporaron disposiciones sobre el voto en el exterior.
La comunidad internacional con frecuencia juega un papel mediador importante y significativo, y más aún, en la instrumentación de elecciones en transición. Los acuerdos de transición, pueden por tanto contener importantes y algunas veces controversiales disposiciones sobre el voto en el exterior. El Acuerdo Marco General para la paz firmado en Dayton en 1995, condujo al intento de aplicación del voto en el exterior más complejo durante las elecciones de 1996 en Bosnia y Herzegovina. La cuestión en juego se refería al grado en que la “limpieza étnica” que había tenido lugar durante el periodo de conflicto, podría ser reconocida en las elecciones. ¿los grupos desplazados o refugiados podrían estar habilitados, tanto por una cuestión de principios como de práctica, para votar en la localidad que habían abandonado, en su localidad actual o bien en el lugar que eventualmente ocuparán en el futuro? El acuerdo consideró todas las opciones. Si bien la Organización para la Seguridad y la Cooperación Europea (OSCE) intentó poner en marcha los términos del acuerdo, las fuerzas políticas de Bosnia (mucha de las cuales habían sido los principales participantes en la guerra –intentaron alentar algunas versiones de voto externo y descartar algunas otras.
En un contexto de transición, la pregunta de quién instrumenta un programa de voto en el exterior, políticamente puede ser altamente sensible.
La Organización Internacional para la Migración (IOM, por sus siglas en inglés) organizó el voto en el exterior para Bosnia y Herzegovina en distintos países y en diferentes elecciones. Cuando se estaba planeando el programa de voto en el extranjero para las elecciones de 2004 en Afganistán, Pakistán ofreció por su parte, organizar los centros de votación –políticamente, una propuesta altamente controversial, que no fue aceptada. El mismo arreglo podría, sin embargo, ser completamente aceptado en otras circunstancias. La autoridad electoral del territorio de los Estados Unidos en Guam organizó la votación para muchos ciudadanos de la Federación de Estados de Micronesia destacada en Guam, un arreglo que contó con el apoyo total.
Voto en el exterior y el diseño del sistema electoral
Las consideraciones políticas no solo son importantes para determinar si la votación se lleva a cabo o no: también tienen influencia en la definición de su formato. Muchas de las decisiones relacionadas con el voto en el exterior están vinculadas al diseño del sistema electoral, otro de los aspectos de gran importancia en los procesos de reforma y transición democrática. El diseño del sistema electoral es uno de los elementos más importantes en el marco institucional de un país, pues determina la forma en que se integra el sistema de partidos. La reforma del sistema electoral puede estar en la agenda como resultado de una visión o motivación para mejorara la democracia, o en el corto plazo, por razones sectoriales o venales por parte de algunos participantes políticos. Esta situación se refleja en el caso del voto en el extranjero, que puede ser ubicado en la agenda democrática por aquellos que creen fuertemente en la igualdad de derechos de todos los ciudadanos para participar – o por las fuerzas políticas que ven potenciales ventajas políticas en él.
El deseo para promover el voto en el exterior puede limitar las opciones en el diseño del sistema electoral. En contrapartida, la adopción de un sistema electoral en lo particular puede limitar las opciones de los mecanismos de voto en el exterior –el voto personal en un centro de votación externo, dentro de una misión diplomática, por ejemplo; voto remoto por correo, fax o alguna forma de voto electrónico; y el voto por delegación de poder.
Voto personal y diseño del sistema electoral
El voto personal en un sitio de votación dentro del país es una tarea fácil: todos los electores en el centro de votación regularmente estarán votando en el mismo distrito electoral, para la misma elección o elecciones, y por tanto, necesitarán recibir la misma papeleta electoral. Con excepciones menores (como el número reducido de miembros de la Cámara de los Lores en el Reino Unido, que no votarían en las elecciones legislativas pero sí en elecciones locales) todas las elecciones puede ser acondicionadas.
Esto mismo no es, sin embargo, necesariamente cierto en un sitio de votación en, solo por mencionar alguno, una misión diplomática. Los electores pueden proceder de cualquier parte del país que está celebrando la elección. Cuando se utiliza una misma papeleta en todo el país, esto no representa un problema: por ejemplo, todos reciben la misma papeleta en una elección para presidente por el principio de pluralidad o mayoría. Es igual cuando los legisladores electos bajo el sistema de representación proporcional por listas (listas de RP), en donde el país entero forma una sola circunscripción, y aún cuando cuando las listas de RP son cerradas se utiliza un número reducido de distrito utilizando papeletas que únicamente llevan los nombres y logotipos del partido.
La situación es muy distinta cuando son utilizados para elegir a legisladores en sistemas basados en candidatos o sistemas con pequeños distritos electorales, y la papeleta que se distribuye en todo el país no es la misma. En primer lugar, la autoridad electoral tiene que establecer el número de papeletas de cada tipo que tendrá que distribuir en cada misión diplomática. Posteriormente, el personal de la misión tiene que hacer entrega de la papeleta correcta a cada voto en el exterior.
Bajo los sistemas de pluralidad/mayoría, por ejemplo, FPTP, sistema de doble ronda, voto alternativo, voto en bloque, voto en voto único no transferible, los funcionarios del sitio de votación necesitarán saber en qué distrito el elector está facultado para votar. Lo mismo aplica también bajo la modalidad de voto único transferible.
Si se utilizan listas de RP abiertas o cerradas, las listas de candidatos individuales serán diferentes en cada distrito, incluso si la misma selección de partidos está contendiendo en cada distrito. En listas cerradas de RP, lo mismo aplica si se piensa que el elector tiene derecho a conocer al momento de votar la identidad de los candidatos que aparecen en la lista de cada partido. Los sistemas mixtos, ya sea los de representación proporcional personalizada o bien los sistemas paralelos, son los más problemáticos, ya que plantean los retos de ambos componentes al mismo tiempo. Estos problemas se magnifican aún más si se toma la decisión para la aplicación de voto en el extranjero en elecciones regionales y locales.
La tarea para determinar el tipo de papeleta que los electores deben recibir por consiguiente no debe ser tan simple, particularmente si el elector ha abandonado su país de origen mucho tiempo atrás. Ni de los electores ni de los oficiales electorales en los sitios de votación se puede esperar que tengan conocimientos detallados de los límites distritales. Puede ser posible que se utilice el proceso de registro para determinar la correcta ubicación de cada electoral y registrar estos datos en un formato que esté accesible en los sitios de votación, aunque esta es una tarea que puede consumir una gran cantidad de tiempo y recursos. Por otra parte, los diseñadores del sistema electoral pueden elaborar distintas versiones del sistema electoral elegido, en donde se da lugar a la creación de un distrito externo con un número reservado de escaños. –como en Croacia. Como una opción adicional se pueden acomodar todos los votos emitidos en el exterior a un pequeño número de distritos electorales –Indonesia, por ejemplo-, donde los votos emitidos en Malasia y Singapur están incluidos en uno de los dos distritos electorales de la capital, Jakarta, y todos los demás votos provenientes de otros países, se incorporan en el segundo distrito de la capital.
Incluso cuando se conoce el último lugar de residencia de cada elector en el país de origen, los problemas logísticos siguen estando presentes. El centro de votación necesitan recibir las papeletas de cada distrito de parte de la administración electoral central, y sus funcionarios a continuación necesitan asegurarse que cada elector reciba la papeleta adecuada. Existe un considerable potencial de errores y confusiones. Los valores de la inclusión electoral, la sustentabilidad del sistema electoral y la integridad electoral son factores que pueden ir en distintas direcciones, por lo que se debe buscar un equilibrio.
Voto a distancia y el diseño del sistema electoral
Si bien el diseño del sistema electoral entraña algunos retos para el uso de mecanismos remotos en un programa de voto en el exterior, quizás no tan complicados como si se aplicaran mecanismos de voto personal, aún subsisten algunos aspectos sustantivos. Si bien el proceso de empaquetamiento y envío de las papeletas correctas puede conducirse bajo un esquema de menor presión en términos de tiempo, y el personal administrativo probablemente está mejor capacitado y en consecuencia muestre menos probabilidades de tener errores si los comparamos con los oficiales de los sitios de votación en el extranjero, permanece el riesgo de errores y confusiones. La confiabilidad del servicio postal en algunas regiones del mundo claramente es otro aspecto a considerar.
Adicionalmente, el calendario electoral puede convertirse en factor relevante. Las papeletas no pueden imprimirse y enviarse hasta que el periodo de nominación sea cerrado y verificado: el tiempo entonces es necesario para los servicios de correo internacionales para que funcionen en ambas direcciones. Si la fecha límite para enviar de regreso las papeletas provenientes del exterior coincide con el día de la votación, quizá esta situación no sea consistente con la duración del periodo de campaña. Si esta fecha queda establecida posterior al día de la elección, se pueden presentar algunos problemas de credibilidad o parcialidad, especialmente en elecciones competidas donde el voto en el exterior puede ser decisivo. Los aspectos relacionados con el calendario electoral serán particularmente complicados en los sistemas de doble ronda, en tanto las papeletas para la segunda vuelta pueden imprimirse y distribuirse solo cuando se tengan y conozcan los resultados de la primera ronda.
Voto por delegación de poder y el diseño del sistema electoral
De los tres enfoques sobre mecanismos de voto en el exterior, el voto por delegación de poder representa un problema menor para los diseñadores de sistemas electorales. Permanece el problema relacionado con la ubicación de los electores del exterior a un distrito electoral, aunque si éste logra salvarse, los delegados pueden considerarse como si fueran los propios votantes. Los electores presumiblemente escogerán delegados que estén en el país y completamente habilitados para votar en el mismo distrito en que ellos lo harían. En cualquier evento, la elección del delegado es responsabilidad del elector. Un sistema de votación por delegación de poder, sin embargo, puede presentar otras desventajas, pero al menos no las que pueden presentarse sobre la integridad de la elección
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Aspectos de programación
El voto en el exterior puede ser complejo, y siempre es un factor que consume relativamente mucho tiempo. Sin embargo, cuando se están creando nuevas disposiciones electorales es bien conocido por experiencia que los actores políticos harán uso de todo el tiempo disponible para negociar el formato de una nueva ley electoral. Es después de todo, una práctica de negociación establecida conseguir un máximo valor de las concesiones llevándolas a cabo únicamente cuando existe una presión de tiempo para alcanzar un acuerdo. Esto significa que los administradores de la elección casi están seguros de operar apenas con el tiempo suficiente para cumplir con una elección ideal – o incluso la deseable. Cuando se tienen que cortar las esquinas, los sistemas sencillos trabajaron más satisfactoriamente bajo presión y por tanto serán más valiosos. Esto puede afectar la elección del método de voto en el exterior adoptado.
