Casi por definición, los dilemas y el grado de complejidad para diseñar e instrumentar un dispositivo de voto en el extranjero difieren significativamente de un contexto a otro. Esos dilemas y grado de dificultad guardan relación con las condiciones, exigencias y expectativas propias de cada país y se refieren tanto a factores jurídico-institucionales y sociopolíticos, como financieros y técnico-operativos. Bajo esta línea de argumentación, no hay duda de que el concebir un modelo que busque incorporar expresamente a los trabajadores migrantes que residen en el extranjero plantea algunos desafíos y complejidades adicionales.
Para empezar, es importante tener en cuenta que si bien el concepto de trabajadores migrantes describe un fenómeno real que se puede documentar empíricamente, constituye en última instancia y para los fines que nos ocupan una categoría analítica que es muy difícil traducir o reflejar literalmente en el diseño normativo de un dispositivo de voto en el extranjero. Como resultaría muy complicado operar el concepto de trabajador migrante para diseñar un dispositivo de voto en el extranjero, empezando por las dificultades para imprimirle una fisonomía jurídica clara y exhaustiva, parece que la ruta más apropiada para determinar en qué medida un dispositivo puede efectivamente incorporar a los trabajadores migrantes reside en identificar, primero, algunos elementos característicos de los fenómenos migratorios internacionales de carácter laboral y, sobre esta base, ver qué requisitos tiene que satisfacer ese dispositivo para promover o asegurar su inclusión efectiva. En otros términos, como es casi imposible que un dispositivo tipifique exhaustivamente la categoría de trabajadores migrantes en el extranjero y establezca todos los requisitos y procedimientos necesarios para su inclusión efectiva, es más fácil acercarse a este problema a partir de la caracterización de los fenómenos migratorios internacionales con fines laborales y la consecuente evaluación de las alternativas disponibles para que un dispositivo de voto en el extranjero procure o asegure la inclusión efectiva.
Bajo esta perspectiva, se puede sostener que, en términos generales, hay cuatro factores que caracterizan a los fenómenos migratorios internacionales motivados por razones económicas o laborales.
El primero es su carácter masivo, es decir, el hecho de que involucra a una porción más o menos significativa de la población del país en que el flujo tiene su origen. Esto normalmente quiere decir que el volumen de la población en edad de votar que reside fuera del país representa un porcentaje importante sobre el total nacional. Consecuentemente, plantea tanto desafíos de organización y logística electoral para cubrir a un universo importante de potenciales electores, como la puesta en juego de intereses y cálculos políticos sobre el impacto en el resultado de las elecciones. Por más que la estadística comparada disponible lo desmienta, es común que en los países que deba ten o ensayan por primera vez dispositivos de voto en el extranjero, las distintas fuerzas políticas consideren que el universo potencial de la población en edad de votar que reside fuera del país terminará cubriendo los requisitos y trámites requeridos para registrarse como elector y votar.
El segundo reside en que, generalmente, las migraciones tienen su origen en los países de menor desarrollo. El hecho de que en algunos países que forman parte de este universo prevalezcan problemas crónicos o recurrentes de crecimiento económico puede imponer ciertas restricciones presupuestales para adoptar un dispositivo de voto en el extranjero, o al menos limitar el rango o cobertura de las opciones disponibles.
El tercero es que si bien el destino natural de los trabajadores migrantes son las regiones o países con mayor desarrollo o dinamismo económico, en su dinámica fácilmente pueden combinarse patrones de concentración y dispersión geográfica. Aunque hay movimientos migratorios internacionales altamente focalizados (como el de los trabajadores mexicanos hacia Estados Unidos, donde se concentra más de 95 por ciento de la migración laboral mexicana), o aunque haya determinados puntos de fuerte concentración (como el de la mayoría de los trabajadores migrantes de la República Dominicana en Nueva York), lo usual es que las regiones o países de destino estén más o menos diversificados. Nuevamente este factor puede imponer desafíos de carácter presupuestal, organizativo y logístico en cuanto al diseño y cobertura de un dispositivo de voto en el extranjero.
En cuarto lugar, en virtud de las políticas de inmigración que tienden a predominar en los principales países de destino, un volumen creciente de la migración de carácter laboral está conformada por trabajadores indocumentados. Esta cuestión requiere dos puntualizaciones muy importantes. Por un lado, desde el punto de vista del derecho internacional o de las políticas migratorias de determinados países receptores de trabajadores migrantes internacionales, puede ser relevante o incluso necesario distinguir a estos trabajadores en función de su calidad o condición migratoria (documentada/legal o indocumentada/ilegal). Sin embargo, no se debe perder de vista que, desde la óptica de un estado interesado en promover una iniciativa de voto en el extranjero que beneficie a todos sus ciudadanos en el exterior, esa diferenciación no debe resultar procedente en cuanto a la concepción y diseño formal del dispositivo, no sólo porque únicamente cobra sentido en el plano de las relaciones interestatales, sino que además puede colocar al estado en cuestión en una posición inadmisible: la de discriminar entre sus propios nacionales en función de la calidad migratoria en otro estado.
Por otra parte, el hecho de que una buena parte del electorado potencial en el extranjero esté conformado por trabajadores migrantes en situación indocumentada no puede pasarse por alto al momento de diseñar y operar un dispositivo de voto en el extranjero que trate de incorporarlos. Esta situación puede gravitar de manera importante en la capacidad de las personas indocumentadas para cumplir con los requisitos que se impongan para su registro como electores o para que emitan su voto. La conciencia de estas personas de encontrarse en una situación migratoria irregular en el país anfitrión suele generarles fuertes reticencias para acercarse a las autoridades de su país de origen y realizar cualquier tipo de gestión oficial, incluso las relativas a la protección o defensa de sus derechos más elementales, por temor de poner al descubierto su condición y padecer algún tipo de sanción o represalia. Bajo esta perspectiva, es difícil argumentar que la posibilidad de ejercer su derecho al voto constituya, en sí mismo, un incentivo suficiente para vencer esas reservas y temores.
Bajo este cuadro de condiciones, un dispositivo de voto en el extranjero que tenga como referente fundamental la efectiva incorporación de los migrantes laborales residentes de manera permanente o transitoria fuera del país plantea desafíos e implica esfuerzos adicionales en términos de su diseño conceptual y sus características operativas. En un plano ideal tiene que apuntar al mayor grado de cobertura para hacer frente a un electorado potencialmente masivo, pero también caracterizado por patrones combinados de concentración y dispersión geográfica. Tiene que adoptar alternativas flexibles y de fácil acceso para el registro y la emisión del voto que tomen en cuenta las condiciones, pero también las percepciones y expectativas de los migrantes indocumentados. La legislación y la experiencia comparada indican que hay modelos y variantes susceptibles de ajustarse prácticamente a cualquier necesidad.
En este sentido, un primer problema es que el amplio universo de alternativas disponibles para adecuarse a las necesidades o exigencias específicas suele verse constreñido por limitaciones de carácter presupuestal. Sin duda, los modelos y las opciones tecnológicas existentes permiten concebir un dispositivo de voto en el extranjero capaz de abarcar a decenas o cientos de miles de potenciales electores distribuidos en diversas regiones o países (y no siempre concentrados en las principales zonas urbanas) y de ofrecerles amplias facilidades u opciones para su registro y la emisión del voto. Pero, sin duda, el diseño y operación de un dispositivo con estas características puede resultar muy caro y quizá incosteable para muchas de las democracias emergentes o restauradas.
Otra condicionante puede relacionarse con la mayor o menor capacidad para reformar o innovar el sistema electoral que se aplica a nivel interno al momento de diseñar un dispositivo para el voto en el extranjero. Esta capacidad de reforma o innovación no se refiere a cuestiones presupuestales relacionadas con el diseño u operación del dispositivo de voto en el extranjero. Se refiere a la capacidad política para aprobar los cambios legislativos que otorguen soporte y viabilidad jurídica a un dispositivo de voto en el extranjero. La premisa de esto es muy simple, pero también muy importante: es prácticamente imposible replicar para el voto en el extranjero los procedimientos y mecanismos electorales que se utilizan convencionalmente dentro del país. Desde luego, esta imposibilidad tiene que ver fundamentalmente con los principios del derecho internacional relativos a la aplicación extraterritorial de las leyes. Por supuesto también están relacionadas las restricciones de carácter práctico. Así pues, el simple diseño de un dispositivo de voto en el extranjero pasa por la exigencia de considerar y hacer posible la revisión, modificación y reforma de los mecanismos y procedimientos electorales convencionalmente utilizados dentro del país.
Si el régimen electoral prevaleciente cuenta con un buen grado de confianza y credibilidad por parte de las fuerzas políticas y la opinión pública, puede facilitar la introducción de las reformas necesarias para el voto en el extranjero, en el entendido de que éste casi siempre supondrá algún tipo de variaciones en cuanto a las normas, procedimientos y plazos vigentes. Sin embargo, si el régimen electoral interno es fuente de controversias o carece de credibilidad, el deba te sobre el voto en el extranjero puede ser fuente de controversias y, por tanto, tornar muy complicado el proceso de negociación para pactar y aprobar las reformas necesarias.
Por último, hay que tomar en cuenta que el derecho internacional reconoce el derecho de los estados para adoptar normas jurídicas con alcance extraterritorial, siempre y cuando esas normas jurídicas regulen actos que tengan efecto dentro de su propio territorio. Bajo esta perspectiva queda claramente delimitada la capacidad de regular jurídicamente lo concerniente al voto en el extranjero. Un país puede regular el voto en el extranjero siempre y cuando sus regulaciones no tengan efectos extraterritoriales y se sujeten a los límites que les imponen las leyes de los países anfitriones.
Este principio de validez general requiere algunas provisiones especiales cuando se plantea en el marco de relaciones entre Estados fuertemente implicados en fenómenos migratorios internacionales: una iniciativa de voto en el extranjero puede plantearse y tener efectos prácticos en el marco de estas relaciones, no necesariamente a nivel formal, sino sobre todo y fundamentalmente en cuanto a la construcción del ambiente propicio para garantizar su viabilidad y eficacia. En este sentido, puede ser muy importante tomar en consideración las percepciones y actitudes de la opinión pública de los países anfitriones hacia los migrantes en general y hacia los trabajadores migrantes en particular. El hecho de que se perciba a los trabajadores migrantes como la principal población beneficiaria puede tornar especialmente complejo el asunto, máxime si se reconoce o asume que un segmento significativo o mayoritario se encuentra en situación migratoria irregular o indocumentada.
No tiene el mismo resultado una iniciativa que no se destine expresamente o sólo implique marginalmente a los trabajadores migrantes, que una que se advierta especialmente dedicada a favorecerlos, especialmente si son percibidos por importantes franjas de la opinión pública doméstica como un foco problemático. Independientemente de cuál sea la razón, y ciertamente pueden ser muchas las posibles, una opinión pública prejuiciada contra la población inmigrante (puede tratarse no sólo de los trabajadores o de quienes estén en situación irregular) puede dificultar seriamente la disposición del país anfitrión para brindar el apoyo y las facilidades requeridas o, por el otro lado, puede inhibir fuertemente el deseo o motivación de participación política de los beneficiarios potenciales por temor a represalias de otra índole.
