Los procedimientos para el voto en el extranjero
Existen cuatro opciones para la emisión del voto en el extranjero:
- voto por delegación de poder;
- voto personal (voto en persona en los recintos de las misiones diplomáticas o en ba ses militares);
- voto por correo; y
- voto electrónico.
Las ventajas del voto por delegación de poder son su simplicidad técnica y que no involucra los enormes costos financieros y administrativos que tradicionalmente tiene la organización de elecciones fuera del territorio estatal. Sin emba rgo, sí implica un asunto problemático: el representante o apoderado puede utilizar este procedimiento para obtener un voto adicional e infringir así el principio de igualdad de sufragio sin que las autoridades electorales estén en posibilidad de intervenir.
La principal ventaja que tiene votar en misiones diplomáticas es que el proceso electoral adquiere altos índices de transparencia al estar supervisado por personal diplomático. Sin emba rgo, es importante que el personal actúe y dé la impresión de que es independiente e imparcial. Por otra parte, en algunos países puede ser problemático acceder a la emba jada o al consulado más cercano, especialmente para los ciudadanos de aquellos estados que tienen pocas misiones diplomáticas en el extranjero o que cuentan con poca infraestructura. Además, tienen que considerarse cuestiones de supervisión cuando la votación se realiza en bases militares en el extranjero.
Aunque es más fácil organizar una votación por correo que colocar mesas de votación en todas las misiones diplomáticas del mundo, la transparencia que tiene la votación por correo no es tan elevada como cuando se emite el voto personalmente en un consulado ba jo la observación de oficiales estatales (también pueden surgir problemas como el “voto familiar” que se ha incrementado). Además, los servicios postales pueden ser lentos o poco fiab les. Que el voto postal sea más o menos conveniente que el voto en misiones diplomáticas depende en gran medida del contexto, así como del nivel de infraestructura de los países en donde se realiza la votación externa. Generalmente, los costos que implica el voto por correo son menores a los que tiene el voto personal porque se puede centralizar la estructura administrativa requerida. Sin emba rgo, por razones de tiempo puede ser necesario contratar servicios de mensajería para trasladar las papeletas a un punto central en cada país y regresarlas para el escrutinio. El costo de este tipo de servicios es elevado pero asegura la entrega a tiempo. Los costos de envío local también son elevados porque el paquete incluye documentación y materiales electorales, como papeletas, sobres, instrucciones y listas de candidatos.
No existe un “mejor procedimiento” para el voto en el extranjero. El organismo electoral tiene que considerar cuál es el procedimiento que mejor satisface las necesidades de su electorado.
Calendario electoral
El proceso de planeación puede dificultarse por las características particulares que tiene el voto en el extranjero. Sin emba rgo, si hay una planeación anticipada y una preparación cuidadosa el proceso puede mantenerse a la par del que se realiza dentro del país. Sin emba rgo, para el voto en el extranjero es necesario disponer de tiempo adicional para las etapas de registro y votación, especialmente cuando los electores en el extranjero están distribuidos de forma dispersa, como lo muestra el cuadro 5.2. Un periodo electoral corto puede descartar la posibilidad de voto en el extranjero y algunas veces se aplica con dicho propósito (como ocurrió en Sierra Leona en 2002, cuando los plazos reducidos fueron una de las razones por las que no se llevo a cab o el voto en el extranjero).
Una de las tareas preelectorales que puede requerir tiempo es la negociación y firma de los memorandos de entendimiento con cada país en los que se realizará el registro y votación en el extranjero. El memorando de entendimiento es la base para todos los acuerdos, para la asistencia y para las necesidades que tenga el organismo electoral en cada país. Cuando varios países están involucrados, enfrentar una demora por suscribir uno o varios memorandos puede poner en riesgo al proceso. Esto ocurrió en las elecciones de Iraq en 2005, cuando el último memorando se estaba firmando cuatro semanas antes de la elección.
Los responsables del voto en el extranjero deben ser parte integral del equipo de planeación y administración del organismo electoral para que todos los participantes estén al tanto de los problemas especiales que tienen que enfrentar y de los tiempos o plazos requeridos. Esto es especialmente importante cuando el voto en el extranjero lo organiza una instancia ajena al organismo electoral. El hecho de que haya votación en el extranjero impacta en todas las etapas del proceso, desde la producción y distribución de las papeletas, hasta la capacitación del personal electoral y los programas de información al electorado. Sólo si se trabaja coordinadamente se puede lograr que tanto la votación interna como la externa vayan a la par, en forma funcional y eficiente.
Es importante poner especial atención al periodo de campaña porque puede suceder que los candidatos y partidos políticos no tengan suficientes recursos para llegar hasta los electores en el extranjero. El organismo electoral tendría que imprimir y distribuir información sobre los candidatos y partidos políticos entre estos electores, especialmente si el voto es por correo. Aunque el periodo de campaña sea el mismo al interior del país, se tiene que considerar el tiempo que se necesita para preparar y distribuir los materiales. Los tiempos se verán afectados de distinta forma dependiendo de la ubicación de los electores externos, del método de registro y del procedimiento de votación. La tecnología está brindando nuevas opciones así como nuevos métodos electrónicos de votación.
Este cronograma asume el registro completo de todos los electores con derecho a voto antes de la jornada electoral. El tiempo se puede reducir significativamente si se usan otros métodos de registro. Por ejemplo, un registro permanente que incluye a los electores en el extranjero sólo necesita un periodo de actualización, que normalmente es más corto que el requerido para el registro total. El uso de listas preestab lecidas, como las de registros de refugiados, militares o personal diplomático también puede ayudar a disminuir el periodo de registro, si existe la posibilidad de verificar el derecho a voto de dichas personas. En 1996, en Bosnia y Herzegovina se utilizó un censo realizado antes de la guerra como ba se para la votación y, en 2005, Iraq utilizó las listas para la distribución de alimentos. Si es necesario, también se pueden utilizar los registros de elecciones previas.
Presupuestos y costos
El voto en el extranjero puede sumar costos importantes a la elección. Los costos de la votación externa varían dependiendo de las condiciones prevalecientes. Cuando se toma la decisión de realizar el voto en el extranjero es necesario considerar en dónde se necesitarán fondos extras y cuál será el costo total. En elecciones de transición, si están involucrados donantes internacionales, necesitarán supervisar los detalles de los costos y el presupuesto. Es necesario conocer con anticipación todos los costos del proceso para presentar un presupuesto realista a los gobiernos y donantes. Cuando se definen programas con anticipación y dentro de estructuras conocidas es probable reducir los costos.
Los costos extra pueden ser una razón para limitar el alcance del voto en el extranjero. Por ejemplo, el voto en el extranjero se puede ofrecer sólo si el número de electores externos registrados sobrepasa cierto umbral (como lo hizo Ucrania en 2004), o sólo en países en donde se tienen embajadas o consulados. En algunos casos, los que toman las decisiones pueden considerar que los retos que implica el voto en el extranjero son excesivos e insalvables dentro de los estrechos márgenes previstos. Este ha sido el caso de numerosas elecciones celebradas después de un conflicto. De hecho, en las elecciones iraquíes de 2005, la ONU aconsejó en un principio evitar el voto en el extranjero por la complejidad de la operación. Sin embargo, los partidos políticos iraquíes defendieron férreamente la instrumentación del voto en el extranjero y como resultado, en noviembre de 2004 la Comisión Electoral Independiente de Iraq (IECI por sus siglas en inglés) decidió llevarla a cabo.
Los costos del voto en el extranjero pueden incluir:
- Seguridad de las personas, centros de votación, materiales y eventos. Algunas veces se necesitan acuerdos especiales de seguridad si se percibe que existen riesgos para los electores y las papeletas durante el proceso;
- personal, incluye contratación, salarios y capacitación;
- espacios para oficinas (si se tienen problemas internos de comunicación o infraestructura puede ser necesario administrar el voto en el extranjero desde una oficina foránea);
- Viajes del personal administrativo y de supervisión;
- capacitación: pueden necesitarse materiales y programas especiales tanto para el registro como para el voto en el extranjero;
- programa del registro electoral;
- materiales electorales como la impresión de papeletas y la instalación de mesas de votación;
- transporte de materiales: el costo se eleva dependiendo del número de países involucrados. Puede ser necesario el envío por correo para cumplir con los tiempos (por ejemplo para regresar las papeletas del voto en el extranjero para el escrutinio dentro del país);
- oficinas del registro y locales para instalar las mesas de votación;
- materiales informativos y medios de distribución: programas especiales para difundir la información entre los electores en el extranjero sobre los procesos de registro y votación, esto puede incluir costos de medios en varios países;
- comunicaciones: se necesita una comunicación constante entre el organismo electoral y las ba ses de operación externas;
- observación: el organismo electoral puede proveer sus propios observadores para el registro y votación en el extranjero o ayudar con los representantes de los partidos políticos para asistir a dichos eventos; y
- costos de las organizaciones o agencias asociadas en la ejecución del programa.
Varios de los costos básicos, como los de adquisición e impresión se incluyen dentro del presupuesto general de la elección (por ejemplo el número de papeletas que se van a imprimir considera tanto a los electores internos como a los externos).
Si está involucrado un número elevado de países o de electores, las negociaciones pueden empezar con anticipación y con la participación de la comunidad diplomática, los organismos electorales nacionales o las agencias internacionales que tengan relevancia en dichos países. Es posible que buena parte del equipo necesario para instalar las mesas de votación se pueda obtener mediante préstamos en las localidades y que oficiales electorales de los países anfitriones colab oren en los preparativos de la elección, pero es necesario alcanzar acuerdos con el organismo electoral local o nacional. Este tipo de asistencia varía mucho de país en país y necesita negociarse por separado. En Bosnia y Herzegovina el apoyo internacional fue crucial. “La mayoría de los países que tenían refugiados de Bosnia eran lo suficientemente prósperos y políticamente estab les como para autorizar, e incluso financiar las actividades electorales en su territorio. No se puede esperar lo mismo de los países anfitriones de otras regiones” (Grupo Directivo de Elecciones para Refugiados de la Organización para la Seguridad y la Cooperación de Europa 1997:61). En lugares donde el número de electores es pequeño (por ejemplo, que sólo comprende a diplomáticos y viajeros), la emba jada del país involucrado puede manejar los acuerdos sin asistencia del organismo electoral local.
El programa del voto en el extranjero de Iraq ha sido el más caro de la historia al igual que en Afganistán; gran parte del costo puede atribuirse a las necesidades de seguridad. Otro factor que incidió fue la necesidad de realizar los acuerdos institucionales en un periodo muy corto: la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) estuvo comisionada para la totalidad del programa de voto en el extranjero, lo que representó un importante incremento por concepto de gastos indirectos. El programa de voto en el extranjero de Timor Oriental para su referendo de independencia en 1999 costó sólo una fracción de lo que costaron los programas de Afganistán e Iraq; se registraron cerca de 6220 electores en seis países y la participación en el extranjero fue de 96.5 por ciento.
Si los programas de voto en el extranjero se desagregan y el organismo electoral se encarga de subcontratar los distintos componentes del proceso, como la impresión de las papeletas, pueden disminuir considerab lemente los costos totales. Los costos se vuelven altos cuando los programas de votación tienen que crear un registro electoral o reconstruirlo por tener varias imperfecciones. Otro método para reducir costos puede ser eliminar la producción de nuevas cédulas o documentos de identidad.
La mayoría de los costos se pueden cubrir mediante una combinación de esfuerzos entre el país de origen, la comunidad internacional y, en una forma más limitada, los países anfitriones. Además hay costos que pueden solventar los electores; normalmente los electores pagan los gastos de la transportación requerida para el registro y la votación, pero dependiendo del calendario electoral, puede ser necesario que los electores hagan dos viajes: uno para el registro y otro para emitir su voto. Los costos de traslado pueden ser un obstáculo importante para la participación, especialmente cuando los electores tienen que viajar grandes distancias y esto puede provocar un nivel bajo de participación en el extranjero. Para las elecciones iraquíes de 2005, los costos de traslado de los electores para registrarse y votar fueron lo suficientemente altos como para volverse prohibitivos; en países como Suiza y Estados Unidos (en donde se emitió 10 por ciento de los votos en el extranjero) se estableció un número muy limitado de sitios para el registro y la votación. El gobierno danés subsidió el transporte para que los electores iraquíes participaran en el programa de voto en el extranjero, pero la mayor parte de los países anfitriones no suministraron este tipo de ayuda.
Se pueden generar soluciones creativas e innovadoras para los problemas presupuestales que tienen que ver con el voto en el extranjero. En los lugares en donde se concentra un gran número de refugiados, sus voluntarios, los de otras comunidades o de grupos civiles tienen las habilidades lingüísticas necesarias para realizar gran parte de las actividades de educación y capacitación. En algunos casos se pueden reclutar de entre estos grupos o comunidades a quienes fungirán como oficiales durante la votación y el escrutinio. La comunidad de expatriados frecuentemente sugiere medidas para ahorrar costos (aunque existe el riesgo de que estas sugerencias estén sesgadas).
Naturalmente, todos los costos financieros tienen que compararse con las consecuencias que pueden derivarse de la decisión de no organizar el voto en el extranjero, como las relativas a la consolidación de la democracia, la paz y la estab ilidad, o la reconciliación nacional, especialmente en situaciones posteriores a un conflicto. En algunos casos, los costos de no organizar el voto en el extranjero pueden exceder en el largo plazo a los que tendría un programa muy sencillo para llevarlo a cabo.
