En esencia, el voto en el extranjero pretende incrementar la participación política y de esta forma contribuir a la legitimidad y rendición de cuentas de los gobiernos democráticos. Como lo indica este manual en varios pasajes, a pesar de lo problemático que puede resultar desde las perspectivas teórica y práctica, el derecho a la emisión del voto en el extranjero es también una parte esencial de los derechos políticos del ciudadano, pero el tema también plantea una serie de interrogantes relacionadas con las tendencias e indicadores de participación que es necesario abordar.
A la fecha, los indicadores sobre la participación de los electores en el extranjero han recibido mucha menos atención que los que se registran dentro del país.
En la mayoría de los casos en que se permite el voto en el extranjero, su suma representa sólo una porción relativamente pequeña del total. Sin embargo, los votos emitidos en el extranjero pueden tener un impacto considerable en el resultado de una elección. Un claro ejemplo de ello fueron las elecciones legislativas italianas de 2006, primeras por cierto en las que se permitió el voto en el extranjero. El resultado final fue incierto hasta que se contaron todos los votos emitidos en el extranjero, lo que contribuyó a conferirle a ese volumen relativamente pequeño un gran impacto político, dado que el sistema electoral le concede ventaja al partido o coalición que obtiene el mayor número de votos. En algunos casos, los votos del extranjero han determinado los resultados de una elección, pero con frecuencia se les cuenta al final. Este efecto no es necesariamente más visible en los países que han experimentado éxodos masivos de población ligados a conflictos o por razones laborales. En las elecciones afganas de 2004, 10 por ciento del total del electorado estuvo conformado por los electores ubicados en Irán y Pakistán, lo que de alguna manera habla del impacto de las campañas de información y del gran interés que despertó entre los desplazados la primera elección democrática del país (ver estudio de caso). Otro ejemplo reciente de un país con una gran población de electores potenciales residentes en el extranjero que podrían tener un impacto en el resultado de las elecciones es el de Iraq. Tanto Afganistán como Iraq condujeron vastas campañas de educación y operativos electorales en el extranjero para sus elecciones recientes. Sólo se puede especular sobre las reacciones que se hubieran producido entre los miles de residentes en el extranjero si no se les hubiera posibilitado ejercer su derecho al voto. El nivel de participación en las elecciones para integrar la Asamblea Nacional Iraquí en enero de 2005 fue elevado (votó casi 95 por ciento de los más de 280 mil electores registrados, aunque se había previsto un registro mayor). Una gran cantidad de los iraquíes en el extranjero eran refugiados de manera ilegal y el riesgo de repatriación o expulsión provocó que los índices de registro fueran bajos en algunos países. Los problemas de seguridad, la apatía, las dificultades de acceso a los sitios de registro y votación son otros factores que pueden explicar los bajos índices de registro. Para las elecciones de diciembre del mismo año, cuando la Comisión Electoral Independiente de Iraq asumió por completo la responsabilidad del operativo de votación en el extranjero, el registro llegó a los 320 mil electores.
Muestra de los datos disponibles sobre participación
Como regla general, los índices de registro y votación entre los electores en el extranjero son siempre menores que dentro del país. Esto ocurre incluso en aquellos países en que los dispositivos llevan tiempo aplicándose y suelen funcionar bien, como sucede en Argentina, Brasil, Colombia, España, Finlandia, Portugal, Sudáfrica y Suecia. Para las elecciones legislativas de 2004, la participación de los españoles en el extranjero fue menor a30 por ciento, en comparación con 75 por ciento que se registró dentro del país. Incluso en Brasil, donde el voto es obligatorio para los electores en el extranjero, sólo alrededor de 50 por ciento hace uso efectivo de este derecho. El primer operativo de voto en el extranjero instrumentado por México para sus elecciones presidenciales de 2006 reportó un nivel sorprendentemente bajo de registro, considerando la gran población de residentes y electores potenciales en Estados Unidos.
Por otra parte, no deja de ser llamativo el caso de algunos países en los que a pesar de una progresiva disminución en el número de electores registrados en el extranjero, el porcentaje de participación entre ellos es estable y relativamente elevado. En Bosnia y Herzegovina, por ejemplo, aunque el número de electores en el extranjero se ha desplomado en la medida que muchos de ellos regresan al país o se integran a aquel en que residen, el nivel de participación entre los electores registrados se ha mantenido en alrededor de 80 por ciento desde principios de esta década.
En las elecciones del Parlamento Europeo de 2004, sólo un magro 8.9 por ciento de los electores finlandeses en el extranjero ejerció su derecho al voto. Los indicadores de participación entre hombres y mujeres fueron semejantes. Los bajos índices de participación han provocado que se empiece a discutir en Finlandia la posibilidad del voto postal para que los electores en el extranjero no tengan que viajar a una misión diplomática para poder votar y de igual forma se empezó a plantear la posibilidad de conferir representación en el Parlamento a los residentes en el extranjero para que su voto tenga un mayor significado.
A diferencia de Australia y Brasil, por ejemplo, en otros países en los que el voto es obligatorio a nivel interno no se traslada esta exigencia a la emisión del voto en el extranjero. Desde esta perspectiva, se plantea una situación interesante, ya que formalmente el voto en el extranjero también es obligatorio, pero en realidad se trata de un principio teórico pues es casi imposible imponerle algún tipo de sanción aun residente en el extranjero que no vota.
Namibia, que aplica una modalidad de voto personal en el extranjero, estableció 24 centros de votación fuera de su país para las elecciones presidenciales y parlamentarias de 2004, pero se presentaron menos de 2000 electores en total, por lo que cada centro atendió un promedio de 80 electores. Este caso ilustra claramente los dilemas que plantean el enorme esfuerzo y trabajo invertido en la preparación y conducción de una elección en el extranjero y el escaso interés que esto despierta entre los electores potenciales. La participación entre los electores de Namibia en el extranjero representó apenas el 0.09 por ciento del total.
Razones de la baja participación en el extranjero
Los factores susceptibles de influir en los bajos índices de registro y participación de electores en el extranjero pueden ser políticos, institucionales, administrativos y financieros. Las razones pueden variar entre los electores en el extranjero en la misma medida en que ocurre con los electores dentro del país, pero algunos factores pueden ser particulares de la votación en el extranjero, como los requisitos o facilidades para el registro, la ubicación de los centros de registro o votación cuando sólo se tiene acceso a la modalidad de voto personal o la cobertura o el alcance de las campañas de información.
Los requerimientos para registrarse como elector son clave pues en muchos casos constituyen el primer paso para alentar la participación. Entre los claros ejemplos de requisitos restrictivos se pueden mencionar los casos de México y República Dominicana. Para su experiencia pionera en 2006, México exigió a los ciudadanos en el extranjero interesados en registrarse contar con una credencial para votar que si bien era expedida de manera gratuita por la autoridad electoral, sólo se podía tramitar de manera personal dentro del país. La República Dominicana aplicó un mecanismo similar para su primera experiencia en 2004, al exigir como requisito que los ciudadanos en el extranjero contaran con una cédula de identidad y electoral que sólo era expedida dentro del país. Sin embargo, al advertir el posible efecto adverso de esta medida en los niveles de registro y participación y ante las demandas de electores potenciales, el organismo electoral resolvió que, para su segunda experiencia de voto en el extranjero, los ciudadanos interesados también podrían gestionar esa cédula en las representaciones del país en el extranjero.
Dependiendo de cuándo, cómo y dónde se celebren las actividades de campaña, los electores pueden sentirse más o menos inclinados a participar, aunque puede ocurrir que por razones políticas o presupuestales sólo algunos de los partidos o candidatos contendientes puedan realizar actos de campaña en el extranjero. Algunos países como México han optado por nivelar las condiciones de la competencia en el exterior prohibiendo la realización de cualquier actividad de campaña fuera del país, lo que también implica que la información que se pone al alcance de los electores no depende de la capacidad que tengan los partidos para realizar campañas en el extranjero. Además, la información electoral o sobre las campañas no siempre está al alcance de todos los electores fuera del país, por lo que en ocasiones estos tienen que hacer el esfuerzo por acceder a ella, lo que no siempre es fácil pues depende de las circunstancias prevalecientes. Aun cuando se desplieguen intensas campañas de información y publicidad en los medios de comunicación no se aseguran altos índices de registro y participación, como ocurrió en el caso mexicano.
Sea por razones legales o diplomáticas, la falta de colaboración de otros gobiernos puede dificultar e incluso impedir la conducción de operativos de voto en el extranjero. Liberia permitió el voto en el extranjero en 1996, pero lo tuvo que suprimir en 2004, entre otras razones por la dificultad que tuvo el organismo electoral para manejar el asunto de los refugiados en algunos países vecinos, pues los gobiernos de dichos países se opusieron a la realización de operaciones electorales externas dentro de su territorio. Suiza, por razones de soberanía, también impidió hasta1989 que los electores extranjeros pudieran votar dentro de su territorio.
Otras razones que influyen en los bajos niveles de participación pueden ser imputables a los propios electores. Los migrantes indocumentados o los opositores al régimen dominante en su país pueden tener reservas para registrarse y votar por temor a posibles represalias. Las elecciones iraquíes mostraron que la sensibilidad asociada al manejo de información personal para fines de registro y participación electoral puede inhibir el entusiasmo de los electores potenciales si la situación política es precaria. Los electores en el extranjero, sobre todo si son residentes permanentes del país anfitrión o tienen ciudadanía múltiple, pueden carecer del interés necesario para involucrarse en los asuntos políticos de su país de origen. Esta situación se puede agudizar si las decisiones que toma el estado de origen no tienen mayor impacto en la vida cotidiana de los electores en el extranjero o de sus familiares.
Problemas derivados de la baja participación
Como se indicó, algunas veces los electores en el extranjero pueden tener una influencia desmesurada en el proceso electoral. Por ejemplo, nueve países cuentan con escaños reservados en la legislatura para los electores en el extranjero. En estos casos, si la participación electoral es reducida, un menor número de votos puede influir en la asignación de escaños en relación con la votación para los distritos internos, otorgándoles por tanto un peso desproporcionado a los electores en el exterior. Por ello, países como Croacia determinan el peso de los votos en el extranjero en relación con los votos emitidos dentro del país para decidir cuántos escaños asignar a los residentes en el extranjero.
Los bajos niveles de participación de los electores en el extranjero también se pueden considerar a la luz de los costos asociados. Por lo general, organizar el voto en el extranjero es más costoso que hacerlo dentro del país. Algunos pueden aducir que la participación es un derecho independiente de sus costos en términos monetarios o políticos, mientras que otros pueden argumentar que el costo financiero y el esfuerzo político deben estar justificados por un adecuado nivel de participación de los votantes en el exterior. Botswana, por ejemplo, está considerando suprimir sus disposiciones sobre el voto en el extranjero como resultado de los bajos niveles de participación y los elevados costos de organización; en 1997 se introdujo el voto en el extranjero para las elecciones legislativas y fue aplicado en las elecciones de 1999 y 2004, pero la participación no fue alentadora a pesar de que se incrementaron el número de países y mesas de votación previstas. Por su parte, en Francia se considera que el voto en el extranjero es muy caro en términos de costo por votante.
A la luz de esos ejemplos, surgen interrogantes prácticas sobre si la baja participación justifica o no la supresión de las disposiciones sobre el voto en el extranjero o bien su adopción, independientemente de los argumentos de carácter teórico y normativo relacionados con la ciudadanía y los derechos políticos. Los niveles de participación sí pueden influir en los procesos de toma de decisión relacionados con la adopción o supresión de voto en el extranjero.
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