Un primer indicador clave para determinar el grado de cobertura o inclusividad de un dispositivo de voto en el extranjero tiene que ver con el tipo de requisitos que se exigen para ser considerado elector en el extranjero. Los requisitos exigidos pueden variar significativamente de un contexto a otro, pues en muchos casos no sólo se replican, como mínimo, aquellos que suelen imponerse para acceder a la titularidad y al ejercicio de los derechos políticos a nivel interno, sino que además se agregan algunos requisitos especiales o complementarios en relación con la condición o situación del elector potencial en el extranjero y mediante los cuales se trata de asegurar que establezcan o conserven un vínculo con la comunidad política de la que reivindican su pertenencia mediante el derecho al sufragio.
Countries and territories which restricted entitlement to an external vote according to activity abroad
Desde una perspectiva estrictamente formal, es decir, relacionada con los requisitos expresos que establecen las disposiciones legales que rigen el voto en el extranjero, se puede sostener que cuando no se exige algún requisito especial o adicional que tenga que ver con la condición o situación personal del elector potencial en el extranjero, estamos en presencia de una garantía de acceso universal en el sentido de que, en principio, es asequible para cualquier ciudadano que reside de manera temporal o permanente en el extranjero. Aquí vale la pena aclarar que el requisito más común y generalizado es la ciudadana, aunque hay casos excepcionales como el de Nueva Zelandia que incluso reconoce como electores en el extranjero a los ciudadanos de otros países que son residentes permanentes en su territorio, es decir, que no requieren ser ciudadanos para calificar como elector en el extranjero. Desde esta perspectiva, el de Nueva Zelandia sería el caso más incluyente.
En la mayoría de los 115 dispositivos examinados, la legislación aplicable no contempla expresamente ningún requisito especial o restrictivo que tenga que ver con la condición personal de los individuos para acceder a la calidad de elector en el extranjero y, específicamente, que se refiera al tipo de actividad que desempeña en el extranjero o al tiempo que ha estado ausente del país.
Sudáfrica corresponde a esta última categoría, pero presenta rasgos particulares: introdujo el voto en el extranjero para las elecciones históricas de 1994, en un proceso que fue bastante incluyente para la diáspora en el exterior; sin embargo, se ha ido restringiendo de manera sistemática. Para las elecciones generales de abril del 2004 limitó el ejercicio del voto en el extranjero sólo al personal diplomático y a electores que ya estuvieran registrados dentro del país y que se encontraran temporalmente en el extranjero. Circunscribir el voto en el extranjero al personal diplomático o que desempeña una misión oficial en el extranjero es la más común de las restricciones asociadas con el motivo de la estadía en el extranjero, y se encuentra por ejemplo en Bangladesh, Irlanda, Israel, Laos y Zimbabwe. También es posible que dicha restricción se amplíe un poco para incluir a los miembros de las fuerzas armadas o de seguridad desplegadas en el exterior, estudiantes y ciudadanos que sirven en organismos internacionales.
Existe un conjunto de 15 países en donde las restricciones tienen que ver esencialmente con requisitos de carácter temporal, aunque bajo distintos términos y modalidades. En siete de ellos se puede acceder o conservar la calidad de elector si la ausencia del país no excede un límite determinado que oscila entre un rango mínimo de tres años en Nueva Zelandia hasta un máximo de 19 en Guinea. En Alemania el límite es de diez años, pero solamente en el caso de ciudadanos que viven fuera de la UE, pues para quienes residen dentro de alguno de los países que la integran no aplica este límite. En Canadá y Australia está expresamente contemplada la posibilidad de solicitar una ampliación si la ausencia excede el límite establecido. Como regla general, estos límites temporales no son aplicables a quienes desempeñan funciones oficiales en el extranjero.
En una segunda vertiente se ubican los cinco territorios dependientes del Reino Unido que reconocen el voto en el extranjero (Gibraltar, Guernsey, Isla del Hombre, Islas Malvinas y Jersey), pues el ejercicio del derecho al voto en el extranjero se contempla bajo tales condiciones que se limita a los nacionales que se encuentran de manera provisional o temporal en el exterior, no sólo porque el registro lo tienen que realizar de manera invariable dentro de su territorio, sino además porque el hecho de establecer su residencia en el exterior virtualmente los descalifica como electores. Incluso en el caso de Jersey la legislación dispone expresamente la pérdida del derecho al voto por residir fuera del territorio. También es muy restrictivo el caso de las Islas Malvinas, porque sólo se permite a los nacionales que se encuentran en el Reino Unido y a condición de que el gobernador efectúe una serie de arreglos administrativos para la recepción del voto.
Por último, en tres países las restricciones de carácter temporal tienen un sentido diferente, pues lo que se exige es que haya transcurrido un tiempo mínimo de ausencia del país o de estancia en el exterior para calificar como elector: en Chad sólo pueden calificar y ser registrados como electores en el extranjero quienes se hayan inscrito en el registro consular respectivo seis meses antes del inicio del proceso electoral; en Mozambique quienes hayan salido del país un año antes de que se inicie el periodo de registro electoral y en Senegal se pide una residencia mínima de seis meses en una jurisdicción del exterior para poder ser incluido en la lista de electores.
Some examples of countries and territories which restrict entitlement to an external vote according to the length of stay abroad
Dentro de los pocos países que ofrecen facilidades para que aun los electores que se encuentran en tránsito o de manera provisional en el extranjero puedan ejercer su derecho al voto se puede mencionar a Australia, Canadá, Dinamarca, Nueva Zelandia y Noruega, ya que para ello no requieren de un registro adicional como electores en el extranjero, o bien pueden solicitarlo hasta unos días antes del periodo previsto para la emisión del voto.
Como se ha indicado, hay otros requisitos legales o condicionamientos de orden administrativo y técnico que, si bien no restringen formalmente el acceso a la calidad de elector, sí influyen de manera sensible y a veces decisiva en la capacidad o posibilidad de ejercicio del derecho al sufragio en el extranjero. Incluso en los más de 80 países y territorios que no restringen expresamente el acceso a la condición de elector en el extranjero por razones legales vinculadas a la condición o situación de las personas, no hay garantía de que todos los electores calificados puedan ejercer efectivamente su derecho al voto. El ejercicio de este derecho puede ser dificultado o imposibilitado por otro tipo de requisitos legales o restricciones técnicas, administrativas o logísticas derivadas de los procedimientos establecidos para el registro como elector o para la emisión del voto.
El caso de Filipinas merece especial atención porque es el único país identificado en que se fijan requisitos especiales para acceder a la calidad de elector, pero sólo para ciertas categorías de ciudadanos en el extranjero. En la Ley para la Conservación y Readquisición de la Ciudadanía aprobada en 2003 se establece que los filipinos por nacimiento que se naturalizaron ciudadanos de otro país pero desean readquirir su ciudadanía filipina, deben cumplir con requisitos especiales como residir por un año en el país. Además, se fijan requisitos especiales para los filipinos residentes en el extranjero que son reconocidos por otro país como inmigrantes o residentes; se les exige, para poder ser registrados como electores en el extranjero, firmar una declaración en laque manifiesten su intención de regresar y reestablecer su residencia en el país dentro de un plazo no mayor a tres años a partir de la presentación de su solicitud de registro. En caso de incumplir con este compromiso se contemplan sanciones entre las que se incluye la imposibilidad de volver a participar en una elección.
Vale la pena destacar en especial los requisitos y condiciones que se pueden imponer para comprobar la identidad y registrarse como elector. Es claro que, por una parte, entre más rigurosos sean los requisitos para comprobar la identidad y solicitar, en su caso, el registro como elector en el exterior y, por la otra, entre menores sean las facilidades espaciales o los plazos temporales para llevar acabo esos trámites, más restringido será el nivel de cobertura de los electores potenciales. Por ejemplo, cuando Camboya permitió el voto en el exterior para las elecciones de la Asamblea Constituyente en 1993, lo condicionó a que el registro se efectuara dentro del país y al final sólo instaló sitios de votación en París, Nueva York y Sydney, lo que redujo drásticamente su potencial cobertura.
La documentación requerida para comprobar que se satisfacen los requisitos de elegibilidad y, por tanto, para poder ser registrado como elector puede ser especialmente importante en el caso de determinadas categorías de electores potenciales que, por su condición migratoria o el tiempo de estancia en el país anfitrión, pueden carecer de ella o enfrentar dificultades para obtenerla. Por ejemplo, en caso de exigir presentar un pasaporte vigente o un documento determinado de identidad que sólo se pueda solicitar, obtener o actualizar en el país de origen. En 2006, durante la primera experiencia de voto en el exterior de México se condicionó la calidad de elector sólo a quienes dispusieran de la tarjeta para votar que expide de manera gratuita la autoridad electoral, pero únicamente dentro del país.
Como ya se ha referido, si el trámite tiene que realizarse ante alguna representación diplomática o consular, dentro de un plazo predeterminado, se pueden plantear los mismos problemas o dificultades materiales para registrarse como elector, que no para acceder a esa calidad. En este caso, la magnitud y distribución geográfica de la red de representaciones diplomáticas en el exterior y su proximidad a las regiones o zonas donde residen o laboran los electores potenciales puede gravitar de manera decisiva en el nivel de cobertura del dispositivo de voto en el extranjero.
Por el contrario, si los requisitos para comprobar la calidad de elector y registrarse como tal son asequibles para cualquier ciudadano y si, por añadidura, éste dispone de amplias facilidades materiales o temporales para hacerlo (como las de solicitar, reponer o actualizar los documentos requeridos ante las representaciones diplomáticas de su país en el extranjero o bien por correo o algún medio electrónico), no hay duda de que se puede favorecer un incremento de la cobertura.
