Logistica
La adquisición y distribución del equipo y los materiales electorales pueden adquirir otras dimensiones cuando se trata de elecciones en el extranjero. Si los electores externos viven en varios países es problemático entregar materiales que coincidan con los que se utilizan dentro del país.
Es recomendable que se realicen acuerdos especiales con proveedores, como los impresores y fabricantes, para que entreguen el material en varios locales tanto dentro como fuera del país. Esto plantea problemas de seguridad y tiempo, que tienen que controlarse cuidadosamente. Cuando se planean las entregas siempre deben considerarse los problemas de infraestructura, transporte y comunicaciones. El transporte de las papeletas puede complicarse por el sistema electoral que se emplea. En una elección que utiliza el sistema de representación proporcional a nivel nacional, la misma papeleta se utiliza en todos lados. Sin embargo, en un sistema electoral en donde cada distrito, provincia o región tiene una papeleta distinta, la distribución se vuelve más complicada. Además, los electores se tienen que identificar por demarcación electoral, cuestión que añade otra dificultad al proceso, a menos que se utilice el voto por correo. Este sistema tiene sus propias complicaciones por que cada elector necesita la lista de partidos o candidatos del distrito electoral al que pertenece.
Una falla en la entrega de materiales puede crear una situación muy tensa, como la que se experimentó en las elecciones para la Asamblea Nacional de la República Centroafricana de 1998.
Hubo una gran decepción en las comunidades en Gabón y Francia, en donde los migrantes molestos rodearon sus misiones diplomáticas reclamando su derecho a votar. Un manifestante en Libreville, Gabón, dijo a los noticieros: “no hemos podido votar aquí en Libreville porque el consulado no recibió los materiales necesarios para organizar las elecciones. Por esta razón estamos protestando en contra de la flagrante violación a la Constitución al impedir que los centroafricanos en Gabón puedan ejercer libremente sus deberes cívicos. Por eso estamos luchando con toda nuestra energía” (Tumanjong 1999: 41-42).
Aun los países que tienen excelente infraestructura y comunicaciones pueden experimentar dificultades. Algunos electores canadienses que estaban trabajando en Kosovo durante las elecciones canadienses de 2000 no pudieron votar porque las papeletas no llegaron a tiempo a la Oficina de Coordinación Canadiense en Kosovo.
Un aspecto importante de la logística es el nombramiento y capacitación del personal para el voto en el extranjero. Los oficiales electorales necesitan capacitación específica y detallada, sin importar si fueron contratados directamente o nombrados por una agencia nacional o internacional en cada país. Los manuales que se preparan para la capacitación sobre el registro y la votación dentro del país pueden ser útiles para el extranjero, aunque siempre hay aspectos específicos que el personal a cargo del voto en el extranjero tiene que tratar. Estos aspectos particulares pueden referirse al contexto (antecedentes del país), retos específicos (por ejemplo cómo llegar a los electores en campos de refugiados o cuando los electores están muy dispersos) y las instrucciones especiales para regresar los materiales de registro y las papeletas al organismo electoral.
La comunicación con los electores potenciales también es parte de la preparación logística. Es probab le que los materiales diseñados para la votación interna tengan que ser modificados para su uso fuera del país (incluyendo el idioma). Puede ser necesaria una estrecha cooperación con organizaciones nacionales e internacionales para llegar a los posibles electores y para dirigir los programas de información. El uso de medios masivos de comunicación debe mantenerse al mínimo para disminuir los costos, a menos que haya una gran cantidad de electores en un país en particular. También se recomienda revisar los controles mediáticos que tiene el país anfitrión. Los anuncios y la información deben dirigirse cuidadosamente para que puedan llegar efectivamente a los electores en distintos lugares. Los oficiales electorales también pueden participar en las campañas de difusión informativa cuando los partidos políticos no tengan los medios para hacerlo fuera del país. Si un gran número de electores en el extranjero reside en un país en particular, puede ser útil disponer de líneas telefónicas gratuitas para atender preguntas.
Es importante que al igual que en el proceso de planeación se monitoreen cuidadosamente los preparativos logísticos para asegurar que todas las contingencias estén previstas dentro de los periodos de registro y votación.
La seguridad de los materiales electorales
La seguridad y el control de los materiales de registro y votación necesitan una especial atención para el voto en el extranjero. La seguridad en el extranjero es tan esencial como lo es internamente, pero además plantea el desafío de garantizar que los materiales se transporten de manera segura en distintos países. Cuando se regresan las papeletas al organismo electoral, puede ser necesario transportarlas a nivel provincial o municipal. Cada etapa necesita un plan de seguridad para prevenir cualquier tentativa de fraude.
Es común que los representantes de partidos políticos y los observadores quieran conocer los detalles relativos al traslado de las papeletas y de otros materiales electorales desde su lugar de origen hasta su destino. Se pueden utilizar transportes seguros, mediante servicios de mensajería o la valija diplomática, para dar suficientes garantías a los observadores, candidatos y electores sobre la imposibilidad de alterar las papeletas.
La seguridad también debe recibir especial atención durante el proceso de registro. En algunas circunstancias, brindar los datos necesarios para el registro puede plantear un riesgo para las personas. A los refugiados puede preocuparles la posibilidad de perder su estatus o de ser forzados a regresar prematuramente a su país de origen. Por ello, desean que el organismo electoral garantice la confidencialidad de los datos que aportan para el registro. Sin embargo, una medida de este tipo puede entrar en conflicto con el proyecto de tener una lista ab ierta para que los partidos políticos puedan inspeccionarla libremente. Se pueden tomar medidas para proteger la información relacionada con el estatus o la ubicación del elector si se selecciona cuidadosamente la información que se imprimirá en los registros electorales. Se tienen que considerar cuidadosamente este tipo de problemas para conciliar las necesidades de los ciudadanos desplazados con las del sistema electoral.
Registro de electores
La legislación se encarga de definir quiénes tienen derecho a votar y el organismo electoral establece los procedimientos para el registro y la prevención de fraudes. La conservación de los registros electorales es generalmente una tarea de interés público, por lo que se tienen que acordar los datos que se publican en las listas y los que se mantienen confidenciales.
Los electores en el extranjero se pueden incluir en el registro de electores correspondiente al distrito en donde se ubicaba su lugar de residencia, en la lista nacional (si el país tiene consolidado un registro electoral único), o en el registro electoral especial para los electores en el extranjero. En este último caso, la lista puede integrarse por país, por tipo de residencia (permanente o temporal), por categoría (refugiado, trabajador temporal, etcétera) o por cualquier combinación. Puede existir un registro permanente que sólo se actualice regularmente, uno regular y automático, o uno en el que los electores tengan que registrarse antes de cada elección.
Los electores en el extranjero que están fuera por razones de trabajo o viaje tienen que confirmar que sus nombres estén incluidos en el registro electoral. La responsabilidad de verificar la inscripción recae en el elector, a quien se puede dar la posibilidad de hacerlo por correo o internet. Para poblaciones desplazadas en grandes proporciones, por lo general se necesita realizar un registro nuevo porque regularmente el que existe no está actualizado. Puede ser muy costoso organizar y dirigir este proceso. En estos casos, la responsabilidad de asegurar que se realice el proceso recae en el organismo electoral. El proceso de registro debe diseñarse de tal forma que asegure que los electores en el extranjero satisfagan los requisitos previstos en la ley y que funcione para atender los problemas que pueden surgir en los países anfitriones. El registro puede realizarse mediante oficiales locales debidamente capacitados, por medio del personal diplomático o del servicio postal. Cualquiera que sea el procedimiento que se use será necesario contar con controles para prevenir fraudes. Se tienen que asegurar las tarjetas del registro y los datos para evitar pérdidas o duplicados. También se necesitan controles para la distribución de las tarjetas y de otros materiales, así como para su retorno, de tal forma que las personas que los manejan puedan rendir cuentas por cada objeto.
Previo al registro es importante identificar con la mayor precisión posible los sitios en donde se ubican los electores potenciales. El plan de comunicación previsto para informar sobre el proceso a los electores tiene que ser suficientemente específico. La información puede ser diseminada a través de organizaciones internacionales, ONG locales y grupos comunitarios, así como en sitios de internet.
Por lo regular los electores en el extranjero, especialmente los refugiados, no poseen documentos de identificación. Se tienen que adoptar algunos procedimientos que permitan a los electores registrarse utilizando otros medios de identificación (por ejemplo los registros del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados -ACNUR) o una declaración jurada. Al mismo tiempo, los procedimientos tienen que asegurar que no se puedan registrar fraudulentamente personas sin derecho a voto. Los procedimientos también tienen que brindar igualdad de acceso a todos los electores en el extranjero, sin importar su origen étnico o religión. Es común que los miembros de grupos minoritarios enfrenten mayores dificultades para comproba r su identidad y ciudadanía, por lo que sería conveniente dedicarles alguna atención adicional en el proceso de registro.
Cualquier procedimiento específico debe ceñirse al espíritu de la legislación vigente y por eso se podrían necesitar enmiendas a la ley. Si los oficiales electorales en cada país anfitrión toman sus propias decisiones acerca de quién puede votar o sobre qué formas de identificación se aceptan, se pueden ocasionar serias dificultades o inconsistencias que cuestionen los resultados de la elección.
El registro exacto de los electores en el extranjero se puede convertir en un asunto político, como ocurrió en Guyana después de 1968, cuando se extendió el derecho al voto a los electores no residentes.
Se manifestaron reclamos persistentes en los que se afirmaba que las listas de los electores en el extranjero eran inexactas y que se elab oraron sin el conocimiento previo o la participación de la Comisión Electoral. Se dijo que las listas se rellenaron con electores ficticios y sin derecho a voto, por lo que el nivel de anomalías era superior a 75 por ciento de los registros. Se descubrió que los electores registrados vivían en direcciones inexistentes, en lotes ba ldíos, en pastizales y en locales aba ndonados. Otra crítica al voto en el extranjero fue que más de 95 por ciento de los votos favoreció al partido gobernante… [En 1985 se intentó hacer una reforma] para cambiar el régimen de voto en el extranjero, pero al final se dejó intacto el esquema básico que siguió siendo susceptible de manipulación electoral (Dundas 1993; 145-6).
Cuando las inscripciones no se integran en el registro interno son necesarios mecanismos legales para objetar el registro de algún nombre o la corrección de datos de los electores externos. Para garantizar la integridad del registro electoral es importante que se instrumenten estándares mínimos similares a los que se aplican en el registro interno.
La secrecía del voto en el extranjero
Es conveniente que todas las medidas para proteger la secrecía del voto internamente se traten de replicar en el exterior. La capacitación de los oficiales electorales, incluyendo los diplomáticos o miembros de la milicia que participarán en el estab lecimiento de las mesas de votación, es un paso esencial para garantizar la integridad del voto. En la mayoría de los casos se pueden instrumentar en el extranjero los mismos procedimientos para la integración de las mesas de votación y la emisión del voto que se aplican internamente.
En otros casos puede no ser práctico, por ejemplo, cuando hay muy pocos electores. Cuando se utilizan medios postales se necesitan medidas adicionales que aseguren la secrecía del voto; esto puede dificultarse cuando el elector recibe la papeleta por correo y tiene que marcarla en casa. Puede ser necesario pedir a los electores que acudan a una emba jada o institución pública para marcar la papeleta en secreto y junto a la papeleta se debe informar al elector sobre su deber de marcar la papeleta en privado y que cualquier interferencia es una violación a la ley.
La selección de recintos para instalar mesas de votación se ba sa en la información del registro. Sin emba rgo, es importante contar con planes de contingencia en caso de cambios en el estatus de los electores. El número y la ubicación de las mesas de votación pueden verse afectados si tiene lugar un regreso masivo de refugiados antes de la jornada electoral. También se debe considerar la posibilidad de que algunos electores registrados en el extranjero decidan regresar el día de la jornada electoral para votar dentro del país.
Las papeletas marcadas por los electores en el extranjero normalmente requieren el uso de una serie de sobres que mantengan en secreto el voto y la identidad del votante en cada etapa: durante la emisión del voto, durante su regreso al organismo electoral y, por último, en el escrutinio. La identidad del votante se puede indicar en un sobre exterior para que se pueda verificar su elegibilidad en el registro electoral y para evitar que pueda votar más de una vez. Si se trata de voto por correo, el sobre también tendrá indicada la dirección del organismo electoral (o de la organización que administra la votación). Al colocar un sobre interno con la dirección del organismo al que se envía la papeleta para el escrutinio se pueden distribuir las papeletas a nivel nacional, provincial o municipal. Finalmente, el último sobre, sin marcas y con la papeleta, se introduce en la urna correspondiente para realizar el escrutinio. La combinación de dos o tres sobres permite confirmar que el elector cumple con los requisitos para votar, que la papeleta se entregue correctamente y que la papeleta sea escrutada sin identificar al votante. Este proceso de la votación es muy importante y por eso es necesario incluir instrucciones cuidadosas para que los electores y los oficiales electorales entiendan el sistema y confíen plenamente en él.
Las decisiones concernientes al escrutinio de las papeletas también son una parte importante de la secrecía del voto. Cuando hay pocas papeletas de votos en el extranjero, se pueden mezclar con las papeletas internas para evitar que se revelen sus preferencias. Por ejemplo, en Lesotho en 1998 algunas provincias sólo recibieron una papeleta en el extranjero, por lo que se decidió mezclarlas con otras papeletas en una urna en específico. Si hay un gran número de votos en el extranjero, frecuentemente se toma la decisión de escrutarlas de manera centralizada, ya sea en las mesas de votación (como en Croacia en 1997) o una vez regresadas al organismo electoral (como en Sudáfrica en 1994 y Kosovo en 2000). Después, los resultados se suman al total. Desafortunadamente, en situaciones posteriores a un conflicto el proceso de conciliación se puede estropear y algunas veces los representantes de partidos políticos impugnan todas las papeletas externas durante el escrutinio, como ocurrió en Lesotho en 1998.
Por lo regular la seguridad de los sitios de votación y escrutinio instalados en el extranjero es responsabilidad de la embajada o del consulado, en caso necesario, la policía local puede incrementar la seguridad. Si existe una amenaza específica o se perciben riesgos para la seguridad, como sucedió en las elecciones iraquíes de 2005, se pueden realizar acuerdos especiales para contar con mecanismos de seguridad adicionales, pero estas necesidades tienen que considerarse en la integración del presupuesto. Los observadores y representantes de partidos constituyen otra parte integral de la secrecía del voto. Estos participantes aseguran que se sigan los procedimientos y que la secrecía del voto se mantenga en cada etapa del proceso electoral. Suele ser difícil que los partidos políticos puedan enviar representantes, por lo que la responsabilidad de supervisar el voto en el extranjero generalmente recae en observadores internacionales.
En algunos casos se han desplegado observadores internacionales para que vigilen el voto en el extranjero. Sin embargo, los costos que le representa a las organizaciones internacionales enviar observadores a varios países han hecho que se busquen otras soluciones. Con frecuencia se recluta personal diplomático y de otras instituciones internacionales (incluyendo ONG) para que realicen la observación en representación de alguna organización internacional. Estos observadores son capacitados por la organización que los recluta y tienen que presentarle un informe para que ella prepare el reporte final. El organismo electoral también suele enviar personal a cada recinto para asegurarse de que se siguen los procedimientos establecidos.
Subcontratación para el voto en el extranjero
El organismo electoral puede encargarse de organizar las elecciones en el extranjero o puede contratar a alguien que lo haga. La última opción es inusual cuando un organismo electoral bien establecido está a cargo del proceso electoral, pero se suele aplicar en elecciones de transición que cuentan con grandes aportaciones por parte de la comunidad internacional. El organismo electoral y la agencia u organismo contratado tienen que interactuar con varios departamentos gubernamentales, entre ellos el responsable de las relaciones exteriores.
Antes de 1996, cuando se llevaba a cabo alguna votación en el extranjero, ésta generalmente era parte de una planeación integral del proceso electoral. Por ejemplo, el registro de refugiados y la votación en Camboya en 1993 fueron parte de las funciones del área electoral de la Autoridad de Transición de las Naciones Unidas. Sin embargo, en las elecciones de 1996 en Bosnia y Herzegovina se consideraron otros métodos debido a la magnitud del voto en el extranjero. Los refugiados de Bosnia y Herzegovina estaban viviendo en alrededor de 50 países, pero la mayoría se encontraba en los países vecinos. La Organización para la Seguridad y la Cooperación de Europa (OSCE) estableció un grupo directivo para que coordinara esta tarea. El grupo trabajó en conjunto con el Centro para el Desarrollo de Políticas Migratorias y la Organización Internacional para las Migraciones (OIM). Se establecieron procedimientos para el registro y la votación tanto por correo (en la mayoría de los países) como en persona (en los países vecinos). Posteriormente, la OIM fue contratada para coordinar la participación de los refugiados en las elecciones municipales de Bosnia y Herzegovina y, más tarde, para el voto en el extranjero de Kosovo (en 2000), así como en muchos otros países (ver capítulo 7 y estudios de caso de Afganistán, Bosnia y Herzegovina e Iraq).
La agencia u organismo contratado se coordina y vincula con el organismo electoral, es responsable de resolver las necesidades de infraestructura, información, registro, preparación de la base de datos (en algunos casos), votación e impugnaciones que se realicen por la inclusión de nombres en los registros electorales. Asimismo, la agencia u organismo contratado puede ser responsable de los archivos y de la documentación.
