El papel y las responsabilidades de los países anfitriones en los programas de voto en el extranjero dependen del contexto, los recursos disponibles y el grado de interés y apoyo internacionales. En la mayoría de los casos, los deberes y obligaciones de los países que permiten actividades electorales extranjeras en su territorio son mínimas, quedando confinadas más al papel de facilitador que de organizador o ejecutor. Si bien los países anfitriones pueden ayudar en el proceso de voto en el extranjero, su papel no debe poner en riesgo la secrecía del voto o la neutralidad o transparencia del programa. Es muy importante que los programas de voto en el extranjero sean conducidos sin influencia o interferencia política del gobierno anfitrión..
Los países anfitriones pueden jugar un papel en los programas de voto en el extranjero, en temas como los siguientes:
- proveer y resguardar información, incluyendo datos demográficos;
- localizar espacios adecuados para oficinas;
- asegurar libertad de movimiento (del personal electoral, supervisores y observadores, representantes de partidos y electores);
- otorgar permisos aduanales para el material electoral, incluyendo las papeletas de votación;
- expedir documentos de viaje, incluyendo visas;
- exentar el pago de impuestos u otros cargos;
- ayudar en el reclutamiento de personal;
- proveer seguridad adecuada; y
- facilitar el despliegue de observadores electorales, supervisores y representantes de partidos políticos.
Provisión de información. Un papel primordial de los países anfitriones en los programas de voto en el extranjero ha sido el de proveer toda la información necesaria para facilitar el proceso. La información demográfica puede ayudar al cálculo del número de electores potenciales, determinar su ubicación y decidir en dónde se puede llevar a cabo el registro y la votación. La información sobre infraestructura dentro del país anfitrión también puede ayudar al programa de voto en el extranjero.
Protección de la información. Es esencial que cualquier información recolectada como parte del programa de voto en el extranjero sea protegida. Asegurar la protección de la información puede ser un componente importante del programa en su conjunto; la falta de protección adecuada puede influir directamente en el nivel de participación. Cualquier información personal de los electores que pueda caer en manos del país anfitrión como resultado del programa de voto en el extranjero, debe ser utilizada exclusivamente para que éste se lleve a cabo. Las obligaciones en esta materia deben extenderse más allá del periodo de vigencia de cualquier memorando de entendimiento o acuerdo firmado por el país anfitrión.
Ubicación de espacios. Los países anfitriones pueden proporcionar locales públicos para instalar centros de registro y votación o bien identificar locales adecuados para la realización de actividades electorales y la ubicación de oficinas temporales. Sin embargo, aunque los países anfitriones pueden ayudar brindando información, es importante que el país que conduce la elección tome las decisiones concernientes a los locales para el registro y la votación. (En el caso de Iraq, en enero de 2005 Estados Unidos enfatizó que su papel era simplemente de facilitador y que no tenía ninguna autoridad para decidir respecto a los locales de registro y votación.) El número y ubicación de los locales de registro y votación pueden influir en la participación electoral y, posiblemente, también en los resultados, particularmente cuando los costos de desplazamiento son altos y corren por cuenta de los electores.
Libertad de movimiento. Los países anfitriones pueden ayudar facilitando y respaldando la libertad de movimiento del personal electoral, supervisores, observadores, representantes de partidos políticos y electores potenciales. Dicha ayuda puede incluir el otorgamiento oportuno de visas para entradas múltiples o permisos de desplazamiento. Adicionalmente, los países anfitriones pueden asegurar la autorización o el permiso necesario para el transporte de personas o materiales relacionados con el programa de voto en el extranjero, ya sea por aire, mar o tierra. Los países anfitriones también pueden subsidiar ciertos costos de traslado o bien facilitar el desplazamiento de electores para efectos de registro y emisión del voto.
Aduanas. Los países anfitriones pueden asegurar que se otorguen todas las autorizaciones y permisos aduanales requeridos para el ingreso al país de todo el equipo y materiales que se necesitan para la realización del programa de voto en el extranjero. Esto puede incluir la exención de impuestos u otros cargos. Sin embargo, en el caso del programa para el voto en el extranjero de los iraquíes en Canadá, éste no reconoció a la organización de apoyo, que era la Organización Internacional para las Migraciones (OIM), ningún estatus legal especial dentro de su territorio, por lo que no la consideró elegible para obtener ningún beneficio en términos de visado, inmunidad o exención de impuestos. De hecho, Canadá estableció específicamente que cualquier material electoral importado debía someterse a los procedimientos normales de autorización en las aduanas.
Legalidad de residencia y documentación. En algunos casos puede haber electores que estén indocumentados o residiendo ilegalmente en el país anfitrión. La legalidad de residencia del elector no afecta su derecho de participación política: los residentes indocumentados o ilegales en países anfitriones tienen la ciudadanía legal en sus países de origen y, por tanto, el derecho y la responsabilidad que de esa ciudadanía se desprenden, incluyendo el derecho de votar. Sin embargo, el gobierno del país que conduce la elección puede intentar negociaciones con el país anfitrión para asegurar que esa participación no resulte en deportación u otra repercusión potencialmente dañina o negativa para los electores. Esos riesgos pueden afectar significativamente los niveles de participación y la equidad entre los distintos segmentos del electorado, poniendo así en riesgo la legitimidad de la elección en la percepción de algunos ciudadanos.
Puntos de contacto. Las responsabilidades del país anfitrión pueden incluir el establecimiento de puntos de contacto en aquellas oficinas de gobierno relevantes para el proceso de emisión de visas o permisos, autorizaciones aduanales, provisión de seguridad u otros temas pertinentes.
Personal. Reclutar y capacitar al personal que llevará a cabo las actividades relacionadas con el proceso electoral en los países anfitriones, incluyendo el registro electoral y la votación puede representar un gran reto desde el punto de vista logístico y financiero. Si bien los países anfitriones pueden prestar una ayuda invaluable al brindar información que sirva para la identificación del personal, el reclutamiento, la contratación y la capacitación deben ser conducidos bajo la supervisión directa del país de origen o de sus representantes.
En el caso de las elecciones de 2004 en Afganistán, cuando el voto en el extranjero se llevó a cab o sólo en dos países vecinos, Pakistán e Irán, la OIM, con el mandato de la autoridad electoral afgana, reclutó y capacitó al personal básico a nivel internacional y nacional, incluyendo el requerido para la operación de registro y los centros de votación. Se reclutaron miles de personas, la mayoría de ellos (95 por ciento) de nacionalidad afgana, y las políticas de contratación mantuvieron un balance en cuestiones étnicas y de género en todos los niveles. La capacitación se llevó a cabo en menos de una semana. En el caso de las elecciones de 2005 en Iraq, algunos de los países anfitriones pusieron particular atención a las cuestiones de contratación de personal. Turquía, por ejemplo, especificó que cualquier empleado local que se reclutara debía tener un archivo judicial limpio. Alemania especificó que cualquier miembro del personal debía estar sujeto a las leyes laborales locales.
Seguridad. Garantizar la seguridad en términos tanto de seguridad física de los participantes, el personal y los materiales, así como de la integridad del propio proceso electoral es de vital importancia. El voto en el extranjero presenta retos únicos en ambos sentidos. La cooperación entre los países anfitriones y el país de origen es esencial para garantizar que el programa del voto en el extranjero sea conducido en una atmósfera libre de violencia, intimidación o coerción.
Si bien no existen estándares claros o mejores prácticas en esta área altamente sensible, generalmente lo más conveniente y rentable para el país anfitrión es proveer la seguridad durante el evento electoral. Otras alternativas pueden ser el despliegue de fuerzas internacionales para el mantenimiento de la paz (en situaciones apropiadas) o el uso de compañías de seguridad privada. Una de las cuestiones más importantes cuando se están considerando medidas de seguridad es que la libertad y la seguridad puedan ser garantizadas en los programas internacionales al mismo nivel que en los del país de origen.
Los acuerdos con los países anfitriones generalmente incluyen disposiciones específicas en materia de seguridad, particularmente respecto a los sitios de registro y votación, y al transporte de los materiales electorales. Los acuerdos pueden especificar el apoyo que puede brindar la policía y las fuerzas de seguridad de carácter local y nacional, así como establecer estructuras de comunicación entre el Estado anfitrión y los administradores de la elección. Cuando se requiera de capacitación adicional para las fuerzas de seguridad, los funcionarios y administradores de la elección pueden hacer recomendaciones con respecto a ésta y presenciar su desarrollo.
Durante los programas de voto en el extranjero en las elecciones de 2004 en Afganistán y de enero de 2005 en Iraq, los países anfitriones proporcionaron la seguridad en los locales donde se llevó a cabo el registro y la votación en la mayoría de los casos, así como para el traslado de los materiales electorales. Para la votación de los iraquíes en Estados Unidos, la responsabilidad (y los costos) recayó en las agencias judiciales locales. El gobierno de Estados Unidos facilitó la seguridad adecuada, informando a las autoridades estatales y locales e instándolas a trabajar con la OIM, encargada de llevar a cabo el programa de voto en el extranjero. En Alemania esta misma organización fue responsable en última instancia de mantener el orden en los sitios de registro y votación, mientras que la seguridad alemana y otras agencias fueron responsables de mantener la seguridad fuera de ellos.
Prevención de fraudes. Uno de los obstáculos más serios para el voto en el extranjero ha sido la opinión de que abre espacios adicionales para el fraude que pueden socavar el proceso electoral en su totalidad. Algunos especialistas han señalado que la introducción del voto en el extranjero en países con una historia de fraude electoral puede minar la confianza pública en el proceso y amenazar la consolidación de la democracia.
Si bien asegurar la integridad del proceso electoral y prevenir cualquier fraude es generalmente responsabilidad del país que lleva a cabo la elección, los países anfitriones pueden ayudar ofreciendo ciertas salvaguardas. El país anfitrión puede proporcionar una ayuda invaluable en este sentido, particularmente al compartir información.
Registro electoral. El registro de electores es un componente fundamental de los programas de voto en el extranjero. El papel de los países anfitriones en el proceso de registro es extremadamente sensible y altamente político, particularmente cuando los países anfitriones tienen intereses en el resultado de la elección o cuando hay vínculos étnicos, religiosos o de otro tipo con el país que lleva a cabo la elección. Si bien los países anfitriones pueden jugar un papel en el proceso de registro al brindar información demográfica, es importante que se tomen las medidas necesarias para impedir que los gobiernos extranjeros influyan en el resultado de la elección.
Aunque la votación no se lleve a cabo en territorio extranjero, los calendarios pueden hacer necesario realizar el registro electoral u otras actividades fuera del país, particularmente cuando el tiempo no permite la total repatriación de comunidades de refugiados antes de que el registro se lleve a cabo. En el caso de las elecciones de 1993 en Camboya, las leyes camboyanas prohibieron cualquier actividad electoral en territorio extranjero. Como consecuencia, los refugiados fueron forzados a regresar para participar en la elección. Sin embargo, la repatriación de camboyanos de Tailandia avanzó más lento de lo esperado, afectando los calendarios de registro y poniendo en peligro la integridad del proceso electoral. Para que el registro se realizara a tiempo, la ONU y el gobierno tailandés llegaron a un acuerdo para permitir que la mayor parte del proceso de registro se realizara en Tailandia. No obstante, como la ley electoral de Camboya no permitía a sus electores registrarse en territorio extranjero, estos electores sólo recibieron sus credenciales hasta que estuvieron en Camboya. (Para mayor información, ver Gallagher y Schowengerdt, octubre 1997 y 1998: 205.) En este caso, la combinación de actividades electorales dentro y fuera del país se ideó para asegurar el derecho al voto.
Difusión de la información: campañas, información al votante y educación cívica. La cooperación y el apoyo que brindan los gobiernos anfitriones para la difusión de la información, incluyendo los materiales de campaña así como los de educación cívica y electoral, son vitales para el éxito de cualquier programa de voto en el extranjero. En el referéndum de Eritrea de 1991, por ejemplo, la cooperación e iniciativa de Sudán fueron esenciales para la educación de los electores en los campos de refugiados.
Los gobiernos anfitriones pueden ayudar en todo tipo de campañas informativas poniendo a disposición del país que lleva a cab o la elección los medios de comunicación electrónicos e impresos, locales y nacionales, incluyendo televisión y radio para los propósitos del proceso electoral. Cuando el voto en el extranjero se lleva a cab o en campos de refugiados, la información y educación de electores deben adaptarse a los sistemas de comunicación existentes, sobre todo aquellos relacionados con sus prioridades, como la alimentación y la vivienda.
El voto en el extranjero también plantea interrogantes sobre si los electores en el extranjero tendrán menor, igual o mayor acceso a la información que sus homólogos en el país de origen. Por ejemplo, en 1996 los refugiados bosnios tuvieron acceso a la prensa internacional y a otras fuentes de información, mientras que los electores en Bosnia y Herzegovina tuvieron acceso a medios más limitados. Los administradores de los programas de voto en el extranjero deben considerar si las diferencias en el acceso a la información podrían influir en la integridad del proceso y en el resultado de la elección. Estas diferencias resultan particularmente importantes cuando un grupo de electores tiene acceso limitado a fuentes de información por el control que ejerce el gobierno sobre los medios o por otro tipo de inequidades.
Los periodos de campaña pueden ser vitales para el proceso electoral, ya que en ellos se proporciona a los electores potenciales la información esencial acerca de sus opciones. Si se permite realizar campañas, los gobiernos anfitriones pueden ayudar autorizando a los candidatos a llevar a cabo sus campañas dentro de las directrices de algún código de conducta que exista. Aunque la mayoría de los países permiten actividades de educación electoral y cívica, es común que se prohíba a los extranjeros realizar campañas en su territorio. En las elecciones iraquíes de enero de 2005, ni Canadá ni Turquía permitieron que los partidos políticos extranjeros realizaran actividades de campaña dentro de sus fronteras.
Además de la realización de campañas, la distribución de información política general es un tema altamente sensible. En el caso de las elecciones de 1997 en Liberia, los gobiernos anfitriones no solamente se resistieron al voto en el extranjero en su territorio, sino que además prohibieron la difusión de información relacionada a las elecciones. Para los electores bosnios en Croacia, el memorando de entendimiento entre Croacia y el Grupo Ejecutivo para las Elecciones de los Refugiados (RESG por sus siglas en inglés) y las organizaciones encargadas de coordinar el voto en el extranjero de Bosnia, impidieron a los partidos políticos realizar campañas en territorio croata y los materiales de educación electoral y cívica se limitaron a pequeños folletos que se distribuyeron en las lenguas serbia y croata “para no provocar a otros grupos nacionales” (Gallagher y Schowengerdt 1998: 202).
