Deux principes
sous-tendent le système de représentation du Canada. D’abord, le principe de la
représentation territoriale : chaque citoyen est représenté à la Chambre
des communes sur une base territoriale, soit la circonscription électorale.
Ensuite, le principe « un électeur, un vote », le vote d’un citoyen
ayant la même valeur que celui de tout autre. Le présent texte s’efforce
d’expliquer ces deux aspects fondamentaux du système électoral canadien, à
savoir le principe de la représentation à la Chambre des communes, soit la
façon dont sont répartis les sièges entre les dix provinces et les territoires;
et la façon dont on fixe et révise périodiquement les limites des
circonscriptions pour refléter les mouvements de population.
La représentation
L’une des grandes
questions qu’envisageaient les Pères de la Confédération en 1867 était de faire
en sorte que toutes les provinces fondatrices aient une représentation
équitable à la Chambre des communes du Canada. Il fallait du même coup garantir
que chaque région du pays ait son mot à dire dans le fonctionnement quotidien
de la nouvelle fédération. On a ainsi recouru au principe fondamental de la
représentation selon la population en vertu duquel chaque province obtiendrait
un nombre de sièges qui corresponde directement à sa proportion de l’ensemble
de la population du pays en regard de celle du Québec.
Toutefois, dès le
début, les Pères de la Confédération ont reconnu la diversité géographique,
culturelle, politique et démographique des provinces, de même que l’ampleur de
leur population ainsi que leurs caractéristiques rurales et urbaines. À mesure
que de nouvelles provinces adhéraient à la Confédération et que certaines
régions se développaient plus rapidement que d’autres, cette diversité s’est
accentuée. Il fallut alors en arriver à certains compromis et le principe
fondamental de la représentation selon la population a dû nécessairement
évoluer. La formule d’attribution des sièges a changé plusieurs fois depuis la
Confédération pour tenir compte de cette évolution.
En décembre 2011, le
Parlement a adopté la Loi sur la représentation équitable afin de s’attaquer à
la sous-représentation des provinces où l’accroissement de la population est le
plus fort, soit l’Ontario, la Colombie-Britannique et l’Alberta. Les
principales dispositions de la loi visaient à réformer la formule d’attribution
des sièges adoptée en 1985 et utilisée lors de la révision de la carte
électorale ainsi qu’à mettre à jour de nombreuses dispositions de la Loi sur la
révision des limites des circonscriptions électorales.
En 1985, il y avait
282 sièges à la Chambre des communes. Selon la formule utilisée en 1985, on
divisait la population totale des dix provinces par un dénominateur (279
sièges, ce qui exclut les trois sièges alloués aux trois territoires du Nord
canadien) afin d’obtenir le quotient électoral, lequel était ensuite utilisé
pour calculer le nombre de sièges à accorder à chacune des provinces. La
formule de 1985 contenait également la « clause sénatoriale » adoptée
pour la première fois en 1915 stipule qu’une province ne peut avoir moins de
sièges à la Chambre des communes qu’au Sénat. En vertu de la nouvelle clause
des droits acquis inscrite dans la Loi de 1985 sur la représentation, aucune
province ne peut avoir moins de sièges qu’elle n’en a obtenus en 1976 ou
qu’elle n’en comptait au cours de la 33e Législature.
La dernière
disposition a eu comme résultat d’ajouter des sièges à la Chambre des communes.
À la fin du processus effectué en 1992, la Chambre des communes comptait 301
sièges plutôt que 282 en raison de ces sièges ajoutés. La répartition basée sur
le recensement de 2001 a établi le nombre de sièges à la Chambre des communes à
308 plutôt qu’à 282, toujours en raison des sièges ajoutés. Dans le cas de ces
deux exercices de répartition, seuls l’Alberta, la Colombie-Britannique et
l’Ontario possédaient le nombre minimal de sièges selon leur population. Toutes
les autres provinces avaient plus de sièges que ce à quoi elles avaient droit
en vertu du critère d’équité de population. Bien que le dénominateur fixe ait
ralenti le rythme de croissance de la Chambre des communes, cela s’est fait aux
dépens des provinces où l’accroissement de la population est le plus fort. La
nouvelle formule d’allocation faisant partie de la Loi sur la représentation
équitable rapprochera toutes les provinces d’une représentation basée sur leur
population. La Loi contient une nouvelle formule d’attribution des sièges que
voici :
- Le quotient électoral pour le réajustement de
2011 est établi à 111 166, ce qui représente la population moyenne
des circonscriptions avant le dernier exercice de répartition effectué en
2001, auquel s’ajoute la simple moyenne des taux de croissance de la
population des provinces.
- Le nombre plancher du Sénat et la clause des
droits acquis s’appliquent toujours.
- Une règle sur la représentation s’applique de
telle sorte que si une province actuellement surreprésentée devait devenir
sous-représentée à la suite de l’application de la nouvelle formule, des
sièges additionnels seraient alloués afin que la province conserve sa
représentation proportionnelle en vertu du critère de population.
- Les données démographiques utilisées dans le
calcul de la répartition des sièges sont basées sur les prévisions
démographiques publiées annuellement par Statistiques Canada. Ces
prévisions pallient le sous-dénombrement net du recensement et offrent une
idée plus précise de la population totale de chacune des provinces.
Révision effectuée
après le recensement de 2011 :
- Étape 1 : Calcul de la répartition
provisoire des sièges aux provinces : Population de la province /
Quotient électoral (111 166) = Allocation provisoire des sièges aux
provinces
- Étape 2 : Application des garanties
du nombre de sièges minimal :
Allocation provisoire des sièges aux provinces + Nombre plancher du Sénat
et Clause des droits acquis = Deuxième allocation des sièges aux provinces
- Étape 3 : Application de la règle
encadrant la représentation :
Deuxième allocation des sièges aux
provinces + Règle de la représentation = Nombre total de sièges des
provinces
- Étape 4 : Ajout des sièges des
territoires :
Nombre total de sièges des provinces + Un siège par territoire = Nombre
total de sièges
Comme exposé ci-dessous,
pour la révision de 2021 et les révisions suivantes, le quotient électoral
augmentera simplement en fonction du taux d’accroissement de la population
observé depuis la révision précédente.
Révisions à la suite
du recensement de 2021 et des recensements subséquents :
- Étape 1 : Calcul de la répartition
provisoire des sièges aux provinces :
Population des provinces /
(Quotient électoral de la dernière révision) X (Taux moyen d’accroissement
de la population depuis la dernière révision) = Quotient électoral
Population des provinces / Quotient électoral = Allocation provisoire des
sièges aux provinces
- Étape 2 : Application des garanties
du nombre de sièges minimal :
Allocation provisoire des sièges aux provinces + Nombre plancher du Sénat
et Clause des droits acquis = Deuxième allocation des sièges aux provinces
- Étape 3 : Application de la règle
encadrant la représentation :
Deuxième allocation des sièges aux
provinces + Règle de la représentation = Nombre total de sièges des
provinces
- Étape 4 : Ajout des sièges des
territoires :
Nombre total de sièges des provinces + Un siège par territoire = Nombre
total de sièges
La formule
d’attribution des sièges basée sur le recensement de 2001 est présentée dans le
tableau ci-dessous.
Tableau : Formule d’attribution des sièges du
Parlement canadien à la suite du recensement de 2001
|
Province/Territoire
|
Sièges
33e
Législature
|
Population (selon le recensement de 2001)
|
Division par le quotient électoral national
(107 220)
|
Résultat arrondi
|
Sièges additionnels (clause sénatoriale)
|
Sièges additionnels (clause des droits acquis)
|
Total des sièges
|
|
Terre-Neuve-et-Labrador
|
7
|
512 930
|
4,784
|
5
|
1
|
1
|
7
|
|
Île-du-Prince-Édouard
|
4
|
135 294
|
1,262
|
1
|
3
|
0
|
4
|
|
Nouvelle-Écosse
|
11
|
908 007
|
8,469
|
8
|
2
|
1
|
11
|
|
Nouveau-Brunswick
|
10
|
729 498
|
6,804
|
7
|
3
|
0
|
10
|
|
Québec
|
75
|
7 237 479
|
67,501
|
68
|
0
|
7
|
75
|
|
Ontario
|
95
|
11 410 046
|
106,417
|
106
|
0
|
0
|
106
|
|
Manitoba
|
14
|
1 119 583
|
10,442
|
10
|
0
|
4
|
14
|
|
Saskatchewan
|
14
|
978933
|
9,130
|
9
|
0
|
5
|
14
|
|
Alberta
|
21
|
2 974 807
|
27,745
|
28
|
0
|
0
|
28
|
|
Colombie-Britannique
|
28
|
3 907 738
|
36,446
|
36
|
0
|
0
|
36
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Total provincial
|
279
|
29 914 315
|
|
|
|
|
305
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Nunavut
|
|
26 745
|
|
|
|
|
1
|
|
Territoires du Nord-Ouest
|
2
|
37 360
|
|
|
|
|
1
|
|
Yukon
|
1
|
28 674
|
|
|
|
|
1
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Total national
|
282
|
30 007094
|
|
|
|
|
308
|
La révision des limites des circonscriptions
Lorsque le nombre de
sièges qui doit être attribué à chaque province a été déterminé en appliquant
la formule constitutionnelle, le travail le plus difficile commence, soit
découper le pays en circonscriptions électorales représentées par un député élu
à la Chambre des communes.
Cet exercice
s’appelle à proprement parler la « révision des limites des
circonscriptions électorales », mais on y fait également allusion par les
termes de « remaniement » ou « redécoupage ». La Loi constitutionnelle
de 1867 prévoit qu’une révision doit s’effectuer après chaque recensement
décennal, mais c’est la Loi sur la révision des limites des circonscriptions
électorales (L.R.L.C.E.) adoptée la première fois au Parlement en 1964 qui
indique les règles à suivre pour mener à bien cette tâche énorme.
Avant l’adoption de
la L.R.L.C.E., la Chambre des communes a assumé la responsabilité de délimiter
les limites des circonscriptions électorales, par l’entremise d’un comité nommé
à cette fin. Le processus n’était régi par aucune règle. La révision des
limites des circonscriptions faisait l’objet de passablement d’ingérence de la
part des partis politiques. Ces pratiques, appelées
« gerrymandering », visaient à assurer la réélection des députés du
parti au pouvoir.
La création de commissions indépendantes
Au début des années
1960, on a décidé de confier à des commissions indépendantes, une pour chaque
province, la tâche de réviser les frontières des circonscriptions électorales.
En 1964, le Parlement a adopté les mesures législatives en ce sens. Un juge,
désigné par le juge en chef de la province, présidait chaque commission, qui se
composait de trois autres membres, dont le commissaire à la représentation,
fonctionnaire qui devait faire partie de chaque commission. Les deux autres
membres devaient être nommés l’un par le parti au pouvoir et l’autre par le
parti formant l’opposition officielle. Les autres partis d’opposition ont
toutefois protesté, si bien que la Loi a été modifiée pour confier au président
de la Chambre des communes la responsabilité de nommer les deux membres en
question.
Le poste de
Commissaire à la représentation a été aboli en 1979 et la plupart de ses
fonctions ont été transférées au Directeur général des élections du Canada.
Aujourd’hui, chaque province possède une commission de délimitation électorale
présidée par un juge ou une personne résidant dans la province nommée par le
juge en chef de la province et composée de deux autres membres nommés par le
président de la Chambre des communes. Puisque les Territoires du Nord-Ouest, le
Yukon et le Nunavut ne possèdent qu’une seule circonscription, une commission
de délimitation électorale n’a pas lieu d’être.
Afin de soustraire le
processus de la révision des limites des circonscriptions à toute ingérence
politique, la Loi stipule qu’aucun sénateur, ni aucun député fédéral ou
membre d’une assemblée législative ou d’un conseil législatif d’une province ne
peuvent faire partie d’une commission. En pratique, outre les présidents,
plusieurs des membres des commissions sont des professeurs d’université ou de
hauts fonctionnaires (non élus) des assemblées législatives.
La participation du public
Lorsque les règles
pour la révision des circonscriptions ont été établies en 1964, les députés ont
constaté que pour rendre le processus aussi équitable que possible, il fallait
non seulement empêcher toute ingérence politique, mais également permettre aux
électeurs de manifester leur point de vue aux commissions. Chaque commission
fait donc publier son projet de carte électorale dans les journaux et invite
les électeurs à des audiences publiques tenues en divers endroits choisis pour
faciliter la participation du plus grand nombre possible de citoyens
intéressés.
Les députés ne sont
nullement exclus de ces audiences. En effet, il est connu que les députés ont
tous leurs opinions personnelles en ce qui concerne les noms et les limites des
circonscriptions proposées. Comme on reconnaît qu’ils tiendront inévitablement
à se prononcer sur le nom et les limites des circonscriptions proposées, la Loi
les autorise non seulement à se faire entendre aux audiences publiques, mais
aussi à exprimer leur opposition aux propositions émises par les commissions.
Celles-ci doivent examiner les objections soulevées, mais ne sont nullement
tenues de modifier leurs propositions. Dans tous les cas, ce sont les
commissions qui décident en dernier ressort du tracé des limites des
circonscriptions.
Critères utilisés pour établir les limites des
circonscriptions
Une fois que le
Directeur général des élections du Canada leur a remis les cartes et les
chiffres de population tirés du dernier recensement décennal, les commissions
ont dix mois pour formuler leurs propositions, tenir des audiences publiques et
présenter un rapport final. Pour réaliser cette immense tâche, elles tirent
leurs lignes directrices de la Loi sur la révision des limites des
circonscriptions électorales de 1985. La révision ne se réduit pas simplement à
un calcul mathématique, il s’agit plutôt d’un geste qui commande un équilibre
délicat tenant compte tout autant des intérêts humains que des caractéristiques
géographiques des circonscriptions en cause. Au cours de leurs travaux, les
commissions reçoivent l’aide technique et administrative du personnel
d’Élections Canada.
La tâche des
commissions consiste à partager le territoire qui leur est assigné en un
certain nombre de circonscriptions électorales, de telle sorte que la
population comprise dans chacune de ces circonscriptions corresponde
« d’aussi près qu’il est raisonnablement possible » à une moyenne (ou
« quotient ») déterminée et des dimensions géographiques réalistes
pour les circonscriptions des régions peu peuplées, rurales ou
septentrionales. »
Afin de tenir compte
de ces facteurs humains et géographiques, les commissions sont autorisées à
s’éloigner du chiffre de la population moyenne en fixant les frontières des
circonscriptions électorales. Toutefois, sauf dans les circonstances qu’elles
considèrent comme exceptionnelles, les commissions ne peuvent s’éloigner de
plus de 25 % du quotient électoral fixé pour la province.
Les étapes de la révision
L’ensemble du
processus peut s’étendre sur dix mois et même davantage, à partir du moment où
le directeur général des élections du Canada reçoit du statisticien en chef du
Canada les résultats du dernier recensement jusqu’au moment où les nouvelles
limites des circonscriptions sont en vigueur en vue d’une élection générale.
Les principales étapes du processus de révision des limites des
circonscriptions sont les suivantes.
L’établissement des
commissions Le président de la
Chambre des communes et le juge en chef de la province en question choisissent
et nomment les membres de chaque commission de délimitation des
circonscriptions électorales. Les commissions sont mises sur pied au plus tôt,
soit dans les six mois suivant le recensement, soit dans les soixante jours
après que les données du recensement sont publiées.
La répartition des
sièges. Avant la
publication de données de recensement décennal, le statisticien en chef du
Canada communique les prévisions démographiques pour le Canada et les
provinces. Cela permet aux commissions de commencer leur travail préliminaire.
Après chaque recensement décennal, le statisticien en chef du Canada communique
au directeur général des élections du Canada les chiffres de la population de
chaque province, en les ventilant par circonscription électorale et par secteur
de recensement. À partir de ces chiffres et à l’aide de la formule prescrite
par la Loi constitutionnelle, le directeur général des élections du Canada
calcule le nombre de sièges qui revient à chaque province et territoire et
publie les résultats dans la Gazette du Canada.
Les audiences
publiques Les commissions font
publier dans les journaux, au moins trente jours avant la date de la première
audience publique, le tracé des circonscriptions proposées, en indiquant la
date et l’endroit de chacune des audiences publiques. Chaque commission doit
tenir au moins une audience publique avant de terminer son rapport. À l’occasion
des audiences, les particuliers, les groupes et les députés peuvent exprimer
leur opinion sur les propositions de la commission, après avoir donné à
celle-ci un préavis écrit.
La remise des
rapports À partir du moment
où les chiffres de population lui ont été communiqués, chaque commission a dix
mois pour terminer son rapport sur les limites des nouvelles circonscriptions
électorales. Le directeur général des élections du Canada peut, au besoin,
accorder une prolongation de deux mois au plus.
L’étude des rapports
par le Parlement Chaque commission transmet, par l’entremise du directeur général des
élections du Canada, son rapport au président de la Chambre des communes, qui
veille à ce qu’il soit déposé en Chambre puis transmis à un comité désigné pour
traiter des questions électorales. Les députés ont trente jours, à compter de
la date du dépôt d’un rapport, pour faire connaître par écrit leurs objections;
chacune d’entre elles doit être signée par au moins dix députés. Le comité a
trente jours (davantage lorsque la Chambre des communes ne siège pas) pour
examiner les objections soulevées à l’égard d’un rapport et pour renvoyer
celui-ci au président de la Chambre des communes.
Le renvoi des
rapports aux commissions. Les rapports sont ensuite retournés aux commissions,
accompagnés des procès-verbaux du comité de la Chambre des communes. Les
commissions décident alors s’il y a lieu de modifier leurs rapports.
Le décret de
représentation électorale. Le directeur général des élections rédige le
« décret de représentation électorale » où sont identifiées et
décrites les circonscriptions électorales établies par les commissions et il
transmet le document au gouverneur en conseil (le Cabinet). Dans les cinq jours
suivants la réception du décret de représentation électorale par le gouverneur
en conseil, ce dernier doit faire connaître publiquement les nouvelles limites
des circonscriptions électorales par proclamation et, au plus tard cinq jours
après cette proclamation, faire publier le décret de représentation électorale
dans la Gazette du Canada. On ne peut utiliser les nouvelles limites des
circonscriptions électorales au cours d’une élection avant qu’il ne se soit
écoulé au moins sept mois entre la proclamation du décret de représentation
électorale et la date de dissolution de la législature en vue d’une élection
générale.
Conclusion
Depuis la
Confédération, la formule de calcul de la représentation à la Chambre des
communes ainsi que la méthode utilisée pour réviser les limites des
circonscriptions électorales ont changé. Les modifications les plus importantes
se sont produites dans les récentes décennies. Depuis les années 1940, la
formule de représentation a subi quatre modifications fondamentales et le
processus de révision des limites des circonscriptions a connu une modification
en profondeur. Les modifications qui ont suivi les recensements de 1941, 1961,
1971 et 1981 ont retardé les révisions. Les discussions constitutionnelles qui
ont abouti aux accords du lac Meech et de Charlottetown ont de plus retardé la révision
qui devait normalement suivre le recensement de 1991. Cependant, les
changements les plus récents de la formule et de la L.R.L.C.E. ont été apportés
avant le début de l’exercice de révision de 2011, ce qui a permis d’appliquer
le processus dans les délais prévus.
Le processus de
redistribution peut donc continuer à évoluer. La population du Canada est
toujours grandissante et les exigences du système changent.
