Délimitation des circonscriptions

Topic IndexMalaisie : découpage électoral inégal et surreprésentation des communautés rurales

La Malaisie possède un système électoral basé sur le scrutin majoritaire uninominal (SMU) à majorité simple calqué sur le système britannique de Westminster dans lequel 219 circonscriptions uninominales sont utilisées pour l'élection de membres à la Chambre des représentants. Lors des plus récentes élections en mars 2004, la coalition au pouvoir a remporté 90 % des sièges à la Chambre (198 sur 219) et n'a pourtant recueilli que 60 % du vote à l'échelle nationale. Les partis d'opposition ont perdu plus de la moitié de leurs 45 sièges lors des élections, ne remportant qu’environ 10 % des sièges (20 sièges), et ce, bien qu'ils aient reçu près de 40 % des voix exprimées au pays.

Depuis qu'elle a accédé à son indépendance, la Malaisie est gouvernée par une coalition de partis politiques appelée Barisan Nasional (BN) [1]. Bien qu'elle s'efforce d'encourager la nature multiethnique de la coalition, le véritable pouvoir appartient au parti ethnique malais dominant, l'Organisation nationale malaise unifiée (UMNO). Les autres membres de la coalition représentent également des groupes ethniques précis, mais leur autonomie au sein de l'UMNO est très limitée. Les partis qui ne sont pas membres de la coalition n'ont jamais remporté plus de 40 % des sièges au Parlement et dans le cadre du système électoral actuel, ils ne dépasseront jamais ce pourcentage.

Le contrôle serré qu'exerce le BN sur le processus électoral limite la capacité des partis d'opposition à faire élire des candidats aux élections. La Commission électorale est perçue comme l'un des principaux instruments par lesquels le BN manipule le processus électoral pour ses propres intérêts politiques. [2]

Système électoral

La Malaisie est officiellement une monarchie, bien que le « chef suprême » (Yang di-Pertuan Agong) soit élu tous les cinq ans par les chefs héréditaires de neuf États malaisiens et qu’il joue un rôle très limité dans la direction du pays. Au niveau national, la fédération possède un système législatif bicaméral composé du Sénat (Dewan Negara) et de la Chambre des représentants (Dewan Rakyat). Des 69 membres du Sénat, 43 sont nommés par le roi et les 26 autres sont élus par les législatures des États. Le rôle du Sénat est généralement perçu comme se limitant à approuver automatiquement les lois adoptées à la Chambre des représentants.

La Chambre est composée de 219 membres (ce nombre était de 193 avant l'augmentation de 2003) circonscriptions uninominales d'un bout à l'autre des treize États et des trois territoires de la Malaisie. La Fédération de Malaysia a recours au mode de scrutin majoritaire uninominal (SMU) à majorité simple basé sur des circonscriptions uninominales. Les élections doivent être déclenchées au moins une fois par cinq ans. Depuis l'indépendance obtenue en 1957, les élections ont eu lieu tous les cinq ans.

Cadre légal régissant la délimitation

Législation électorale En Malaisie, les élections sont régies à la fois par la Constitution et par la Loi électorale (Elections Act) de 1958, tous deux étant sujets à des amendements fréquents. La Constitution décrit le mode de scrutin majoritaire uninominal (SMU) qui doit être utilisé et établit les critères auxquels doit satisfaire la Commission électorale.

Commission électorale Fondée en 1957, la Commission électorale malaisienne est responsable de la gestion des élections à la Chambre des représentants et aux assemblées législatives des États. La Commission est également chargée de produire des recommandations quant aux changements à apporter aux limites des circonscriptions. Ces modifications doivent ensuite être mises en œuvre par le gouvernement fédéral. La Commission est aussi responsable de l'organisation et de la supervision de tous les aspects techniques de l'inscription électorale et des élections. Elle agit également comme organisme judiciaire qui entend les griefs des candidats et des électeurs en ce qui concerne tout aspect du processus électoral.

À l'origine, la Commission était formée de trois membres, à savoir un président et ses deux subalternes. En 1963, un membre a été ajouté afin d'assurer la représentation des États du Sabah et du Sarawak. En 1981, le poste de vice-président a été créé. Le nombre de membres siégeant à la Commission est donc passé à cinq et est demeuré inchangé depuis. Tous les membres sont nommés par le chef suprême après consultation auprès de la Conférence des Chefs, un organisme non élu formé des dirigeants de chacun des États. Les cinq membres peuvent siéger jusqu'à l'âge de retraite obligatoire établi à 65 ans et peuvent uniquement être destitués par un tribunal spécial convoqué par le premier ministre. Les députés ne peuvent pas faire partie de la Commission [3].

La Commission électorale n'est pas organisme entièrement autonome. Selon la Constitution, « dans la mesure nécessaire à l'exercice de ses fonctions, en vertu de cet Article, la Commission électorale peut établir des règles, mais ces règles s'appliquent sous réserve des dispositions des lois fédérales. » Par conséquent, les dispositions créées par la Commission peuvent être annulées par la loi fédérale. De plus, les recommandations formulées par la Commission quant aux changements à apporter aux limites des circonscriptions doivent d'abord être présentées au premier ministre qui peut modifier ces recommandations comme bon lui semble. Le premier ministre soumet alors les recommandations à la Chambre des représentants qui accepte ou refuse la proposition de carte électorale [4].

Critères encadrant la délimitation Tous les critères concernant la délimitation des limites électorales se retrouvent dans la Constitution fédérale qui se voit modifiée périodiquement par des amendements législatifs (les « Amendment Acts »). Voici quelques principes fondamentaux en ce qui a trait aux critères de délimitation :

1) Les exercices de délimitation ne peuvent être menés plus d'une fois tous les huit ans;

2) Les exercices de délimitation ne doivent pas durer plus de deux ans;

3) La recommandation de la Commission est soumise au premier ministre qui peut y apporter des modifications. Le premier ministre doit alors présenter cette proposition à la Chambre des représentants où un vote à majorité simple a lieu. [5]

Le problème principal qui se pose pour le système électoral malaisien réside en la disposition constitutionnelle selon laquelle les circonscriptions rurales doivent être surreprésentées. Ce principe est le résultat de négociations qui ont eu lieu entre les autorités coloniales britanniques et les deux principaux mouvements prônant l'indépendance de la Malaisie au cours des années 1950. En 1953, les Britanniques ont mis sur pied un comité (composé de 46 membres) faisant partie du Conseil législatif fédéral afin qu'il fasse des propositions au sujet du système électoral à mettre en place une fois l'indépendance réalisée. Le Comité a recommandé que le principe d'équité du nombre d'électeurs entre les circonscriptions uninominales prévale, mais a prévu une exception en ce qui concerne les régions rurales. Puisque les personnes d'origine malaise prédominaient dans les régions rurales et que celles qui ne sont pas d'origine malaise habitaient surtout les centres urbains, le poids accordé aux régions rurales faisait en sorte que les Malais dominent le système politique.

Selon le rapport déposé par le Comité : « le nombre d'habitants devrait être à peu près égal dans chaque circonscription. Cependant, en tenant compte de préoccupations plus importantes telles que la difficulté que représente la communication avec les électeurs des circonscriptions rurales ainsi que les autres inconvénients reliés à la ruralité, une forme de compensation [...] devrait être accordée aux circonscriptions rurales. » [6] Une disposition limitant la différence de poids entre deux circonscriptions à 15 % était incluse à l'origine dans la Constitution de 1957. Toutefois, cette restriction a été éliminée par des révisions de la Constitution effectuées en 1962 et en 1973 [7]

La manipulation des limites électorales afin de favoriser le parti au pouvoir

Variations du poids des circonscriptions entre elles L'une des plus importantes critiques émises par l'opposition est que le parti au pouvoir, le BN, par le biais de la manipulation des limites électorales, a graduellement érodé le principe « une personne, un vote ». Les circonscriptions où le vote pour les partis d'opposition est traditionnellement fort sont souvent disproportionnellement populeuses lorsque comparées à celles qui ont l'habitude de soutenir le BN. Par exemple, au Penang, État dans lequel les partis d'opposition ont toujours remporté beaucoup de succès, la moyenne d'électeurs par circonscription était de 50 838 alors qu'au Perlis, État où le parti au pouvoir est habituellement très apprécié, la moyenne d'électeurs par circonscription atteignait à peine 33 032 en 1990 [8].

La manipulation des limites électorales à des fins partisanes pratiquée par le BN semble aussi favoriser la population d'origine malaise qui est reconnue comme soutenant fidèlement le parti, et cela, aux dépens des importantes communautés chinoise et indienne. La population malaise tend à habiter les régions rurales alors que les populations indienne et chinoise vivent surtout dans les centres urbains. L'exercice de délimitation effectué en 1994 a mené à la création de circonscriptions rurales dont la population était beaucoup plus petite que celle des circonscriptions urbaines. Par exemple, la circonscription rurale de Hulu Rajang qui se situe dans l'État du Sarawak et où vit une importante population malaise compte 16 085 électeurs et élit un représentant à la Chambre, alors qu'Ampang Jaya, une circonscription urbaine qui se trouve près de la capitale, compte 98 954 électeurs et élit également un seul représentant à la Chambre [9]. Bien que la Constitution contribue à accorder un poids accru aux circonscriptions rurales, la décision du BN d'éliminer la restriction de 15 % y est pour beaucoup dans les très importantes variations de population observées entre les circonscriptions.

La proposition de délimitation de 2003 Le plus récent exercice de révision de la carte électorale qui a eu lieu en 2003 a suscité de nombreuses récriminations de la part des partis d'opposition. En 2002, le BN a demandé à la Commission électorale de préparer une nouvelle proposition de délimitation afin de refléter les changements démographiques. En réponse à cette demande, la Commission a élaboré un projet visant à créer 25 nouveaux sièges à la Chambre des représentants et 53 nouveaux sièges répartis parmi les assemblées des États. Par la suite, le 8 avril 2003, la Chambre des représentants a approuvé le projet.

Dès les débuts, les membres de l'opposition ont rejeté le projet en le qualifiant d'inconstitutionnel et en affirmant que « la Commission électorale n'a pas agi avec impartialité et professionnalisme, selon les principes de la démocratie. » [10] En réponse, le BN a proposé que toutes les critiques soient entendues lors du débat parlementaire portant sur le projet. Alors que les membres des partis d'opposition étalaient publiquement leurs frustrations, le BN refusait d'aborder les problèmes soulevés par l'opposition et mettait un terme au débat après seulement deux jours. Pour protester contre la proposition elle-même et contre l'irrespect de la procédure parlementaire démontré par le BN, 44 membres de l'opposition sont sortis juste avant le vote final [11].

Le Democratic Action Party (DAP) a également contesté le projet en vertu de la procédure de règlement des griefs de la Commission électorale. Le président de la Commission a cependant refusé d'entendre le grief sous prétexte que « bien que [le DAP] m'ait personnellement adressé une lettre dans laquelle il me demandait de reconsidérer la proposition de l'État portant sur la délimitation, [il] n'a pas été en mesure de déposer une contre-proposition qui aurait justifié que les parties intéressées se fassent entendre et que la Commission électorale mène [une] enquête locale pour entendre et considérer de potentiels appels ou objections. » La Commission s'est assurée d'empêcher toute personne de présenter une objection au projet à moins que la contre-proposition formulée soit complète. Le président de la Commission a aussi refusé d'entendre les objections présentées de la part « d'organisations, de partis politiques ou de certaines communautés. » [12]

Changements apportés à la délimitation de 2003 La proposition de délimitation adoptée par le Parlement a eu comme résultat de créer 25 nouvelles circonscriptions, la plupart issues de circonscriptions qui avaient appuyé le BN de manière écrasante lors des élections générales de 1999 [13] Plusieurs des changements semblent ignorer les mouvements de population de façon éhontée. Par exemple, Selangor, État qui compte 4,19 millions d'habitants et qui possède un taux de croissance annuel de 6,1 % depuis le recensement de 1991, s'est vu attribuer cinq nouveaux sièges. Par contre, Johor, État dont la population est de 2,74 millions et qui connaît une croissance annuelle de 2,6 %, a reçu six nouveaux sièges. Étant donné sa population et son taux de croissance beaucoup plus important que celui de Johor, Selangor aurait dû se voir accorder davantage de nouvelles circonscriptions que Johor. La raison qui explique ce manque de cohérence est évidente : lors des élections de 1998, le BN n'a recueilli que 54,8 % des suffrages exprimés au Selangor, alors qu'il a reçu 75,2 % des voix au Johor [14].

L'exercice de délimitation effectué en 2003 a généré les plus importantes variations de population jamais enregistrées. Par exemple, Johore Bahru compte maintenant environ 90 000 électeurs alors que Lenggong en compte environ 21 000, ce qui représente une variation de population de plus de 325 pour cent. Le plus grand écart de population généré par la délimitation de 1994 était de 250 pour cent. [15]

Conclusion

Bien que les électeurs malaisiens ne fassent généralement pas l'objet d'intimidation manifeste, les subtiles techniques de manipulation auxquelles a recours le BN ont mené à un système qui n'est pas juste envers les partis d'opposition. La présence d'erreurs dans les listes électorales, la manipulation du vote postal, les cas d'achat de votes en échange de l'admissibilité à de généreux programmes gouvernementaux dans certaines circonscriptions et la manipulation de la Commission électorale sont tous des éléments qui ont concouru à ce que le BN conserve le contrôle du gouvernement.

Le processus de délimitation des circonscriptions électorales constitue un instrument de choix dans le cadre des tentatives de manipulation du processus électoral auxquelles se livre le BN, et ce, pour plusieurs raisons :

L'élimination de garanties constitutionnelles préservant l'indépendance de la Commission électorale : la Constitution originale contenait une disposition restreignant à 15 % les écarts de population entre les circonscriptions. Cette limite de 15 % a été supprimée par l'intermédiaire de révisions de la Constitution. Ces modifications, conjuguées à la disposition permettant d'accroître le poids des circonscriptions rurales, ont ouvert la porte à de larges écarts de population entre les circonscriptions.
Le manque d'indépendance de la Commission électorale : le gouvernement nomme tous les membres de la Commission électorale et toutes les recommandations qu'elle émet doivent recevoir l'assentiment du gouvernement afin qu'elles prennent effet. Le BN parvient à faire adopter des propositions de délimitation à la hâte, sans qu'un débat sérieux ait lieu au Parlement.
Le manque de sensibilité de la Commission électorale envers les objections : la Commission s'est montrée peu disposée à répondre aux griefs avancés par les partis politiques ou par d'autres groupes au sujet des propositions de délimitation. La difficulté que représente la contestation judiciaire des décisions de la Commission électorale, conjuguée à l'indépendance discutable du pouvoir judiciaire [16], a permis à la Commission d'éviter toute contestation sérieuse.

Annexe A : Sièges remportés selon l'État et le parti lors des élections générales de 1999 [17]

État/Territoire	Total des sièges	BN	PAS	ADIL	DAP	PBS	MDP	Autres
Perlis	3	3	-	-	-	-	-	-
Kedah	15	7	8	-	-	-	-	-
Kelantan	14	1	10	3	-	-	-	-
Penang	11	6	-	1	4	-	-	-
Perak	23	20	2	-	1	-	-	-
Pahang	11	11	-	-	-	-	-	-
Selangor	17	17	-	-	-	-	-	-
Territoire fédéral	11	7	-	-	4	-	-	-
Negri Sembilan	7	7	-	-	-	-	-	-
Malacca	5	4	-	-	1	-	-	-
Johor	20	20	-	-	-	-	-	-
Terengganu	8	-	7	1	-	-	-	-
Sabah	20	17	-	-	-	3	-	-
Sarawak	28	28		-	-	-	-	-
Total	193	148	27	5	10	3	0	0

* Le BN a remporté 148 sièges sur 193, mais n'a recueilli que 56 % des suffrages exprimés.

Annexe B : Population par État [18] (en milliers)

État	1991	2001	2003
Perlis	184,1	198,3	214,5
Kedah	1304,8	1572,1	1700,4
Kelantan	1181,7	1289,2	1394,4
Terengganu	770,9	879,7	951,5
Penang	1065,1	1225,5	1325,5
Perak	1880,0	2030,4	2196,0
Pahang	1036,7	1231,2	1331,6
Selangor	2289,2	3947,5	4269,6
Negri Sembilan	691,2	830,1	897,8
Malacca	504,5	602,9	652,1
Johor	2074,3	2565,7	2775,1
Sabah	173,6	2449,4	2649,2
Sarawak	1648,2	2012,6	2176,8

Annexe C : Changements dans l'allocation des sièges survenus entre 1994 et 2002 [19]

L'augmentation du pourcentage et du nombre d'électeurs par État entre les exercices de délimitation de 1994 et de 2002 et l'allocation disproportionnelle de sièges par électeur dans chaque État lors de ces deux exercices de délimitation.

État	Électeurs en 1994	Électeurs en 2002	% de changement	Différence	Disproportionnalité de l'allocation en 1994	Disproportionnalité de l'allocation en 2002
Perlis	97,978	109,750	12,0 %	11,772	1	1
Kedah	675,790	793,517	17,4 %	117,727	1	-1
Kelantan	528,679	655,602	24,0 %	126,923	3	1
Terengganu	337,918	411,453	21,8 %	73,535	1	0
Penang	563,039	659,155	17,1 %	96,116	-1	0
Perak	1,047,175	1,138,010	8,7 %	90,835	1	2
Pahang	456,834	554,534	21,4 %	97,700	1	3
Selangor	949,317	1,368,693	44,2 %	419,376	-3	-5
Wilayah	591,806	664,233	12,2 %	72,427	-3	-2
N. Sembilan	298,178	417,712	40,1 %	119,534	1	0
Melaka	269,198	331,327	23,1 %	62,129	-1	-1
Johor	982,484	1223,532	24,5 %	241,048	-1	2
Total	6,798,396	8,327,518	22,5 %	1,529,122

Notes :

[1] La Malaisie est une fédération composée de treize États et de deux territoires fédéraux. Onze des États et les deux territoires fédéraux sont géographiquement contigus et se trouvent sur la péninsule malaise alors que les deux autres États (Sabah et Sarawak) sont situés sur l'île de Bornéo. Ces deux États n'ont rejoint la Fédération qu'en 1963 et jouissent de droits de représentation spéciaux en vertu des accords entourant leur entrée.

[2] Rapport annuel du Département d'État américain sur les droits de la personne, 1999.

[3] Art. 114 (3) Constitution de la Malaisie.

[4] Treizième annexe de la Constitution de la Malaisie, Partie II (8 et 9).

[5] Il existe d'autres principes en ce qui concerne la délimitation des circonscriptions : les circonscriptions ne doivent pas couper les limites des États, elles doivent posséder les installations administratives nécessaires aux fins électorales, elles doivent être d'une certaine taille et elles ne doivent pas être inutilement modifiées. Il faut tenir compte de ces principes autant que faire se peut. Ibid. Partie I (2) (a-d).

[6] Ibid. Partie I (2) (c).

[7] Voir Lim Hong Hai, « Electoral Politics in Malaysia : Managing Elections in a Plural Society », et « The Electoral Process », à l'adresse http://www.malaysia.net/aliran/hr/js10.html.

[8] « The Electoral Process », disponible à l'adresse http://www.malaysia.net/aliran/hr/js10.html.

[9] Arjuna Ranawana, « The Maps to Power: Anwar's Claims Fill the Court and the Media » Asiaweek.com, 5 novembre 1999, disponible à l'adresse http://www.asiaweek.com/asiaweek/magazine/99/1105/nat.malaysia2.html.

[10] « EC Chief: Constituency Delineation Exercise Constitutional », New Straight Times, 6 mars 2003, 2.

[11] « Parliament OK's re-Delineation of Electoral Boundaries », Financial Times, 8 avril 2003.

[12] « EC Chief: Constituency Delineation Exercise Constitutional », Malaysia Election Commission Online, disponible à l'adresse http://www.spr.gov.my/surat_khabar/2003/060303_nst.html.

[13] Lim Kit Siang, « DAP Will Challenge the Constitutionality of the 2002 Electoral Constituency re-Delineation Exercise », DAP Media Statement, disponible à l'adresse http://www.malaysia.net/dap/lks1804.htm.

[14] « Population Distribution and Basic Demographic Characteristics Report », Malaysian Department of Statistics, disponible à l'adresse http://www.statistics.gov.my/English/pressdemo.htm; « Re-delineation Exercise in Sabah Based on Current Needs, Says EC » Financial Times Asia Africa Newswire, 4 avril 2003; consultez également l'Annexe A pour les résultats des élections générales de 1999 et l'Annexe B pour les données démographiques.

[15] Siang, op. cit.

[16] Rapport annuel du Département d'État américain sur les droits de la personne, 2005.

[17] « Malaysian General Election 1999 », disponible à l'adresse http://www.sadec.com/Election/parliment.html.

[18] The World Gazetteer, disponible à l'adresse http://www.world-gazetteer.com/fr/fr_my.htm.

[19] http://www.malaysia.net/aliran/monthly/2002/8f.html

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